STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NILSE WAHLA
přednesené dne 24. září 2014(1)
Věc C‑518/13
The Queen, na žádost společnosti Eventech Ltd,
proti
The Parking Adjudicator
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Court of Appeal (England and Wales) (Spojené království)]
„Státní podpora – Pojem ‚podpora‘ podle čl. 107 odst. 1 SFEU – Pravidla pro přístup a použití veřejné infrastruktury – Povolení poskytnuté vozidlům taxislužby, avšak nikoli vozidlům poskytujícím smluvní přepravu osob, používat jízdní pruhy pro autobusy v oblasti Velkého Londýna – Transfer státních prostředků – Selektivita — Ovlivnění obchodu mezi členskými státy“
1. Court of Appeal (England and Wales) (Spojené království) požádal Soudní dvůr o vyjasnění, zda sporná politika města Londýn týkající se jízdních pruhů pro autobusy (dále jen „politika jízdních pruhů pro autobusy“) přijatá Transport for London (dále jen „TfL“) spadá pod pojem „podpora“ podle čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle uvedené politiky mohou pouze černá taxi (black cabs; tedy vozidla taxislužby města Londýn) v určitou denní dobu používat jízdní pruhy vyhrazené pro autobusy veřejné dopravy na veřejných pozemních komunikacích, přičemž vozidla poskytující smluvní přepravu osob (private hire vehicles; dále jen „PHV“) jsou z jejich použití vyloučena.
2. Tento spor vyvstal v důsledku technologického pokroku, k němuž došlo v posledních desetiletích. Zejména příchod systémů satelitní navigace a chytrých telefonů se zvláštními aplikacemi určenými k usnadnění poptávky po dopravě změnil způsob, jakým se zákazníci chovají, a rozostřil hranici mezi taxi a PHV. Výsledkem je ostrá konkurence mezi taxi a PHV po celé Evropě, přičemž Londýn není jediným městem, kde došlo ke konfliktům(2).
3. Nedomnívám se, že pravidla o státní podpoře se obecně týkají vnitrostátních opatření, jako je politika jízdního pruhu pro autobusy, pokud je ve vztahu ke srovnatelným podnikům zajištěno rovné zacházení.
I – Vnitrostátní právní rámec
A – Černá taxi a PHV
4. Taxislužba v Londýně je zajišťována černými taxi a PHV. Licenci k provozování obou druhů služeb vydává subjekt, který podléhá kontrole ze strany TfL. Vydání licencí pro oba druhy služeb se však řídí rozdílnými právními předpisy a podléhá rozdílným podmínkám.
5. Licence pro černá taxi se vydává na základě úpravy stanovené v London Cab Order 1934 (vyhláška z roku 1934 o londýnské taxislužbě). Tato vyhláška byla přijata na základě zmocnění v článku 6 Metropolitan Public Carriage Act 1869 (zákon o metropolitní veřejné dopravě z roku 1869, dále jen „zákon z roku 1869“), který v čl. 8 odst. 2 stanoví, že v Londýně „smí taxi nabízet jízdu“ (kurziva doplněna autorem stanoviska) pouze tehdy, pokud je řízeno řidičem, kterému TfL vydal licenci podle článku 8 zákona z roku 1869. V důsledku toho pouze černá taxi mohou nabírat cestující na ulici bez předchozí objednávky.
6. Licence pro PHV jsou vydávány samostatně na základě Private Hire Vehicles (London) Act 1998 (zákon o soukromém pronájmu vozidel (Londýn) z roku 1998). PHV nesmí v Londýně „nabízet jízdu“, ale mohou přepravovat cestující, kteří si jejich služby předem objednají.
B – Pravomoc regulovat dopravu a politika jízdního pruhu pro autobusy
7. Podle článku 121A Road Traffic Regulation Act 1984 (zákon o regulaci silničního provozu z roku 1984; dále jen „zákon z roku 1984“) je TfL dopravním úřadem příslušným pro některé komunikace v oblasti Velkého Londýna (Greater London Area), označované jako „komunikace GLA(3)“, zatímco dopravními úřady příslušnými pro téměř všechny ostatní komunikace v Londýně a v oblasti Velkého Londýna jsou jednotlivé londýnské městské části.
8. Článek 6 zákona z roku 1984 (v platném znění) přiznává dopravnímu úřadu příslušnému pro konkrétní komunikaci pravomoc vyhradit provoz na dané komunikaci (nebo její části) pro určité druhy dopravních prostředků. TfL v rámci výkonu své pravomoci podle článku 6 vyznačil jízdní pruhy pro autobusy podél mnoha komunikací GLA. V souvislosti s tím přijal politiku jízdních pruhů pro autobusy.
9. Většina londýnských městských částí zavedla politiku jízdního pruhu pro autobusy podobné politice TfL. Příkladem je pruh pro autobusy na Southampton Row, který provozuje městská část Londýn – Camden (London Borough of Camden; dále jen „LBC“). PHV nicméně mohou do jízdního pruhu pro autobusy vjíždět za účelem nástupu a výstupu cestujících.
C – Vymahatelnost
10. Podle článku 4 London Local Authorities Act 1996 (zákon o londýnských místních orgánech z roku 1996) mohou dopravní úřady vydávat rozhodnutí o uložení pokuty za porušení vyhlášky přijaté na základě článku 6 zákona z roku 1984.
11. Vyhlášky vydané na základě článku 6 zákona z roku 1984 mohou být také vynucovány policií, neboť čl. 8 odst. 1 téhož zákona stanoví, že porušení nebo nedodržení vyhlášky vydané na základě článku 6 je přečinem. V praxi je však většina těchto porušení vyřešena přijetím rozhodnutí o uložení pokuty dopravními úřady.
II – Skutkové okolnosti, řízení a předběžné otázky
12. Společnost Eventech Ltd (dále jen „Eventech“) je přidružená společnost společnosti Addison Lee plc (dále jen „Addison Lee“), která je provozovatelem vozového parku PHV v oblasti Velkého Londýna. Společnost Eventech je registrovaným vlastníkem všech PHV společnosti Addison Lee, která jsou podle smlouvy uzavřené se společností Addison Lee pronajímána řidičům, kteří jsou samostatně výdělečně činnými osobami.
13. Dne 6. října 2010 a 13. října 2010 jeli dva řidiči společnosti Addison Lee se svými PHV v jízdním pruhu pro autobusy na Southampton Row v Londýně. LBC následně společnosti Eventech doručila rozhodnutí o uložení pokuty za tyto dva případy použití jízdního pruhu pro autobusy na Southampton Row. Společnost Eventech tato rozhodnutí o uložení pokuty a zákonnost politiky jízdních pruhů pro autobusy napadla v řízení před Parking Adjudicator.
14. Parking Adjudicator odvolání zamítl. Společnost Eventech následně podala žalobu k High Court of Justice, přičemž tvrdila, že politika jízdních pruhů pro autobusy porušuje platná pravidla týkající se volného pohybu služeb, svobody usazování a státní podpory. Rozsudkem ze dne 13. července 2012 High Court tuto žalobu zamítl.
15. Dne 7. prosince 2012 bylo společnosti Eventech povoleno podat opravný prostředek proti rozhodnutí High Court a následně byla věc projednána před Court of Appeal. Vzhledem k tomu, že Court of Appeal měl pochybnosti o správném výkladu čl. 107 odst. 1 SFEU, rozhodl se přerušit řízení a položit následující předběžné otázky:
„1) Představuje za okolností projednávané věci zpřístupnění jízdního pruhu pro autobusy na veřejné komunikaci černým taxi, avšak nikoli [PHV], v době omezení provozu v tomto jízdním pruhu, použití ‚státních prostředků‘ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU?
2) a) Co je relevantním cílem, s ohledem na který má být posuzována otázka, zda se černá taxi a [PHV] nacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci pro určení, zda je zpřístupnění jízdního pruhu pro autobusy na veřejné komunikaci v době, kdy v tomto jízdním pruhu platí omezení jízdy, černým taxi, avšak nikoliv [PHV], selektivní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU?
b) Pokud lze prokázat, že relevantním cílem pro účely otázky 2 písm. a) je – alespoň částečně – vytvoření bezpečného a efektivního dopravního systému a že existují důvody týkající se bezpečnosti nebo efektivity, které odůvodňují skutečnost, že černým taxi je umožněna jízda v jízdním pruhu pro autobusy, a které se stejným způsobem neuplatní na [PHV], lze konstatovat, že toto opatření není selektivní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU?
c) Je pro odpověď na otázku 2 písm. b) nutné zkoumat, zda členský stát, který se dovolává tohoto odůvodnění, kromě toho prokázal, že příznivější zacházení s černými taxi ve srovnání s [PHV] je přiměřené a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné?
3) Může zpřístupnění jízdního pruhu pro autobusy na veřejné komunikaci v době, kdy v tomto pruhu platí omezení jízdy, černým taxi, avšak nikoliv [PHV], ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU za situace, kdy se dotyčná komunikace nachází v centru Londýna a neexistuje žádná překážka, která by občanům z jiných členských států bránila v tom, aby vlastnili nebo řídili černá taxi nebo [PHV]?“
16. Písemná vyjádření předložili společnost Eventech, TfL, polská vláda, Komise a Kontrolní úřad ESVO. S výjimkou polské vlády přednesly jmenované svá vyjádření i na jednání konaném dne 3. července 2014.
III – Analýza
A – Úvodní poznámky
17. Court of Appeal položil Soudnímu dvoru tři předběžné otázky, které se týkají výkladu některých základních prvků pojmu „podpora“ podle čl. 107 odst. 1 SFEU. Otázka 1 se týká transferu „státních prostředků“. Otázka 2 se týká tří různých aspektů posouzení, zda politika jízdních pruhů pro autobusy zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“, tedy zda je selektivní. Konečně, otázka 3 směřuje k výkladu pojmu „ovlivnění obchodu mezi členskými státy“ („ovlivnění obchodu mezi členskými státy“).
18. Je zajímavé, že ve sporu před High Court of Justice byly ve vztahu ke státní podpoře předmětem diskuze: i) požadavek selektivity, ii) otázka, zda politika jízdních pruhů pro autobusy „narušuje nebo ohrožuje hospodářskou soutěž“, a iii) otázka, zda může politika jízdních pruhů pro autobusy ovlivnit obchod mezi členskými státy. Jinými slovy, ačkoli před High Court of Justice bylo nesporné, že politika jízdních pruhů pro autobusy implikuje transfer státních prostředků, v řízení před Court of Appeal je tato otázka sporná a je předmětem Otázky 1(4). Naopak již není sporné, že politika jízdních pruhů pro autobusy může narušit hospodářskou soutěž. Kromě toho ani v jednom řízení nebylo zpochybněno, že politika jízdních pruhů pro autobusy skutečně poskytuje černým taxi výhodu, takže předkládající soud v tomto ohledu nepoložil žádnou otázku.
19. Z použitelných vnitrostátních předpisů plyne, že rámec hospodářské soutěže v případě poskytování místních služeb přepravy cestujících vozidlem se vyznačuje tím, že černá taxi mají částečný legální monopol. Pouze černá taxi mohou „nabízet jízdu“, tedy být obsazena na stanovišti taxi či zastavena mávnutím na ulici. Nicméně jak černá taxi, tak PHV mohou poskytovat své služby na základě předchozí objednávky. Pokud jde o rozsah, v jakém mohou černá taxi poskytovat služby na trhu předem objednané dopravy, mezi důkazy předloženými před High Court of Justice je průzkum z roku 2009, podle kterého je 8 % cest černými taxi předem objednáno(5).
B – Otázka 1: transfer státních prostředků
20. První otázkou se předkládající soud táže, zda politika jízdních pruhů pro autobusy vede k transferu státních prostředků. Soudní dvůr tedy musí vyjasnit, zda skutečnost, že stát určité skupině podniků zaručí přístup k veřejné infrastruktuře, který předtím neměla, představuje transfer státních prostředků.
21. Společnost Eventech tvrdí, že politika jízdních pruhů pro autobusy vede k transferu státních prostředků třemi způsoby, konkrétně se jedná o i) přednostní přístup ke státnímu majetku, jehož použití je pro černá taxi bezplatné, ii) osvobození černých taxi od povinnosti platit pokuty za používání jízdních pruhů pro autobusy a iii) zvýšené náklady na údržbu jízdních pruhů pro autobusy z důvodu navýšení provozu o černá taxi.
22. Pokud jde o poslední bod, k údržbě silnic, včetně všech jízdních pruhů pro autobusy, budou použity veřejné finanční prostředky. Skutečnost, že pruh běžně vyhrazený pro autobusy může být v důsledku přístupu černých taxi vystaven většímu opotřebení, na tom nic nemění, neboť ostatní pruhy budou potřebovat o to méně údržby. Nechápu tedy, jak by politika jízdních pruhů pro autobusy mohla v tomto ohledu vést k vyšší zátěži pro stát.
23. Následně se budu zabývat zbývajícími dvěma body.
1. Bezplatný přístup k pruhům pro autobusy
24. Politika jízdních pruhů pro autobusy dává černým taxi možnost vyhnout se dopravnímu ruchu, a tudíž poskytnout taxislužbu vyššímu počtu platících cestujících za stejné množství času a bez dalších nákladů. Takové povolení má hospodářskou hodnotu(6). Otázkou tedy je, zda toto představuje transfer státních prostředků, nebo, jinými slovy, zda mají členské státy na základě pravidel týkajících se státních podpor povinnost použití veřejné infrastruktury zpoplatnit.
25. Ačkoli judikatura Soudního dvora poskytuje určitá vodítka, nebyla tato otázka podle všeho v předchozích věcech vyřešena.
26. Na jedné straně se judikatura, podle které opatření, ačkoli nezahrnují formální transfer státních prostředků, přesto vedou k možnému vzdání se příjmu(7), nezdá být použitelná na situace týkající se přístupu k veřejné infrastruktuře, neboť se v zásadě týká zvýhodněného daňového zacházení(8). Stejně tak se v projednávané věci nepoužije judikatura týkající se státních záruk, které – pomineme-li poplatky – mohou přestavovat další zátěž pro stát, neboť takové záruky mohou zahrnovat pozdější transfer státních prostředků(9).
27. Na druhé straně se zdá, že jiný směr judikatury podporuje myšlenku, že regulační zásah do trhu, z něhož má prospěch jedna skupina v neprospěch jiné skupiny, avšak který nezahrnuje skutečné či možné vyplacení státních finančních zdrojů (či ztrátu příjmu), nemusí nutně zahrnovat transfer státních prostředků(10). Z podobného směru judikatury lze také vyvodit, že finanční zátěž pro stát, která je pouhým důsledkem daného systému právních předpisů a která je mu vlastní, také nespadá pod pojem transfer „státních prostředků“(11).
28. Avšak ani jeden ze směrů judikatury uvedených v předchozím bodě se nezbývá otázkou přístupu k veřejné infrastruktuře.
29. Proto jsem toho názoru, že – myšleno obecně – pravidla týkající se státních podpor nestanoví zvláštní požadavek, aby členské státy zpoplatnily přístup k veřejné infrastruktuře, ale ponechávají na jejich uvážení, zda poskytnou bezplatný přístup(12). Jako veřejný majetek určený k usnadnění dopravy a mobility konečných uživatelů taková infrastruktura ze své samotné povahy vyžaduje, aby byla nastavena pravidla jejího používání, včetně pravidel pro přístup k ní – většina z nich se zjevně týká řízení provozu a udržování pořádku. Spíše než o problematiku obchodní se jedná o regulační problematiku takové povahy, která neodůvodňuje použití pravidel týkajících se hospodářské soutěže stanovených v Kapitole 1 Hlavy VII SFEU, včetně pravidel týkajících se státních podpor(13). Jak zdůrazňuje polská vláda, členské státy mohly zavést zvláštní pravidla pro organizaci dopravy. To neznamená, že regulací přístupu k veřejné infrastruktuře došlo k transferu prostředků (či ke vzdání se prostředků).
30. Za předpokladu, že by pravidla týkající se státní podpory byla vykládána v tom smyslu, že obecně vyžadují, aby členské státy zpoplatnily přístup k veřejné infrastruktuře či přístup ke státem kontrolovaným prostředkům, mohlo by to státy odradit od vytváření či otevření oblastí, k nimž dříve přístup neexistoval nebo byl omezený. Rovněž by to mohlo odradit podniky od účasti na uvedeném procesu. Pokud by například v projednávané věci musela černá taxi platit za přístup k jízdním pruhům pro autobusy, mohlo by to některá z nich odradit od požádání o přístup, což by mohlo vést k tomu, že přístup by byl povolen pouze těm hospodářsky úspěšnějším, a tím by byl popřen účel uvedené politiky.
31. Zdůrazňuji však, že situace popsaná v bodě 29 výše je modelový případ, který se může lišit podle okolností, a platí tedy řada výhrad. Zaprvé zvláštní unijní právní úprava může stanovit pravidla pro konkrétní oblasti(14).
32. Navíc při regulaci přístupu k infrastruktuře musí stát zjevně jednat jako skutečný regulační orgán. To zahrnuje regulaci srovnatelných situací stejným způsobem, aby nebyla narušena hospodářské soutěž(15). Pokud je totiž infrastruktura zpřístupněna všem uživatelům na stejném a nediskriminačním základě, naznačuje to, že uživatelům nebyla poskytnuta žádná podpora(16). Naopak pokud stát obecně vyžaduje platbu za přístup k veřejné infrastruktuře (například mýtné za použití dálnice) či jiných veřejných prostředků, avšak různým podnikům poskytuje na základě diskreční pravomoci bezplatný přístup, může docházet k tomu, že se ve vztahu k uvedeným podnikům vzdává příjmu. Věc NOx je takovým případem(17). V uvedené věci nizozemské orgány umožnily obchodování s určitými povolenkami na emise pouze velkým podnikům, které měly celkový instalovaný tepelný výkon větší než 20 tepelných megawatt, jakožto skupině, a nikoliv všem emitujícím podnikům. Soudní dvůr nejprve určil, že rozlišování nelze odůvodnit cílem a obecným účelem režimu, který měl snížit průmyslové znečištění, a rozhodl, že orgány se vzdaly prostředků, jelikož nedošlo k platbě za dotčené povolenky na emise.
33. Pokud tedy stát ve vztahu k veřejným prostředkům jedná jako regulátor, jak bylo popsáno výše, souhlasím v zásadě s Komisí a Kontrolním úřadem ESVO, že pokud stát zachází se všemi srovnatelnými podniky stejným způsobem a předem stanoví transparentní a nediskriminační kritéria pro poskytnutí, může se oprávněně rozhodnout, že nebude maximalizovat zisk, kterého by jinak dosáhl, aniž by tím porušil pravidla týkající se státních podpor.
34. V případě politiky jízdních pruhů pro autobusy nic nenaznačuje, že byla přijata z jiného důvodu, než je podpora obecného regulačního cíle. Ve světle výše uvedených úvah tedy nepovažuji za relevantní skutečnost, že na řadě míst v Londýně jsou celé ulice označeny jako jízdní pruhy pro autobusy – včetně obzvláště vytížených ulic. Je to pouze důsledek, který je vlastní způsobu regulace dopravy.
35. Nakonec uznávám, že mnou zvolený přístup činí transfer státních prostředků závislý na tom, zda bylo zajištěno rovné zacházení. Zajisté se zdá, že spojení mezi rovným zacházením na jedné straně a transferem státních prostředků na druhé straně vyplývá ze samotné povahy dotčených prostředků, tedy veřejné infrastruktury. V tomto ohledu je otázka dodržení zásady rovného zacházení ze strany TfL více spojena s otázkou, zda je politika jízdních pruhů pro autobusy selektivní, než s otázkou, zda došlo ke vzdání se státních prostředků. Touto otázkou se tudíž budu zabývat zvlášť v oddílu k otázce 2, neboť otázky vznesené v původním řízení jsou natolik zásadní, že vyžadují individuální pozornost, a pro státní orgány i podniky by bylo jasně žádoucí, aby Soudní dvůr poskytl vodítka ohledně všech uvedených otázek.
36. Ještě předtím se však budu zabývat osvobozením černých taxi od pokut.
2. Osvobození černých taxi od pokut za používání jízdních pruhů pro autobusy
37. Jak bylo uvedeno, společnost Eventech tvrdí, že osvobození černých taxi od pokut za používání jízdních pruhů pro autobusy znamená pro veřejné orgány další zátěž. Logika tvrzení zdá se vychází z toho, že Soudní dvůr při jiné příležitosti rozhodl, že osvobození od povinnosti platit pokuty zahrnuje vzdání se příjmu, stejně jako daňové zvýhodnění apod.
38. Avšak nelze mít vždy za to, že se osvobození od povinnosti platit pokuty rovná ostatním způsobům, kterými se stát může vzdát příjmu. Argument společnosti Eventech, že členský stát může být na základě pravidel týkajících se státních podpor odpovědný za vzdání se prostředků pocházejících z pokut, zdá se předpokládá, že státy obecně mají povinnost prosazovat právní předpisy ukládající pokuty.
39. Navíc pokuty a sankce – zejména pokud jde o trestní sankce – jsou nástroje, které patří do oblasti veřejné politiky a mají za cíl odrazovat i trestat. Naopak daně a poplatky slouží především k naplnění rozpočtu, neboť účelem jakéhokoli daňového systému je výběr příjmů k financování státních výdajů(18). Ačkoli pokuty i daně zjevně znamenají finanční zátěž pro své adresáty, neznamená to, že jsou zaměnitelné. Jestliže nelze pokutu přirovnat k dani per se, nelze osvobození od pokuty přirovnat k daňovému zvýhodnění.
40. Obdobně, pokuta není totéž co poplatek (ať pevný či proměnlivý), neboť poplatky jsou obvykle placeny výměnou za poskytnutí zboží či služeb. Jak v tomto ohledu správně poznamenává polská vláda, pokuta za překročení povolené rychlosti není poplatek za intenzivnější používání komunikace, než je povoleno.
41. Případy, v nichž dosud Soudní dvůr zbavení povinnosti platit pokuty a sankce považoval za vzdání se prostředků, jsou podle mého názoru samy o sobě dostatečně jasné, neboť jde o pouhé zmírnění obchodních nákladů.
42. Věc Ecotrade(19) a věc Piaggio(20) se týkaly téže italské právní úpravy. V uvedených věcech zbavení povinnosti platit pokuty a peněžité sankce v kontextu zvláštního insolvenčního řízení (které zahrnovalo řadu zvýhodňujících opatření, například státní záruku) vedlo Soudní dvůr k rozhodnutí, že nelze vyloučit, že takový postup obsahoval státní podporu. Dotčené pokuty a peněžité sankce byly uloženy za nezaplacení příspěvků do systému sociálního zabezpečení, takže zvláštní insolvenční řízení zmírňovalo náklady běžně zahrnované do rozpočtu podniku.
43. Navíc věc NOx(21), o kterou se společnost Eventech opírá, se radikálně liší od projednávané věci. Nic nenaznačuje, že povolení používat jízdní pruh pro autobusy vydané pro černá taxi je obchodovatelné, nebo že se lze vyhnout pokutám za neoprávněné použití jízdního pruhu pro autobusy. Předkládací rozhodnutí jasně uvádí, že neoprávněné použití jízdního pruhu pro autobusy je přečin(22). Naproti tomu ve věci NOx, kde podniky s možnými vysokými emisemi, které překročily platné normy, byly v pokušení každoročně spekulovat, zda se jim vyplatí zaplatit pokutu nebo nakoupit povolenky na emise, hrozící pokuta vykazovala, stejně jako ve věcech Ecotrade a Piaggio, také všechny klasické znaky nákladů spojených s podnikáním.
44. Naopak pokuta uložená za neoprávněné používání jízdních pruhů pro autobusy nemůže být označena za pouhé náklady spojené s podnikáním (ačkoli některé podniky s nimi takto mohou zacházet). Ustanovení, podle kterých jsou ukládány pokuty, jsou všeobecně platná, takže se vztahují na podniky i fyzické osoby. Mimoto pokuty jsou logickým důsledkem regulační činnosti týkající se přístupu k veřejné infrastruktuře: jak již bylo uvedeno, regulační činnost tohoto druhu nespadá per se do působnosti pravidel týkajících se státních podpor, pokud je při uplatňování regulační politiky se všemi dotčenými srovnatelnými podniky zacházeno stejně.
45. S ohledem na výše uvedené nemohu souhlasit ani s tvrzením, že osvobození černých taxi od povinnosti platit pokuty za používání jízdních pruhů pro autobusy vede k transferu státních prostředků.
3. Dílčí závěr
46. Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázku 1 tak, že v případě, že orgány členského státu zpřístupní jízdní pruh pro autobusy na veřejné komunikaci v době otevření uvedeného pruhu pro provoz vozidlům taxi, avšak nikoliv vozidlům poskytujícím smluvní přepravu osob, nedochází k transferu „státních prostředků“ podle čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud je přístup poskytován za stejných podmínek všem srovnatelným podnikům, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
47. S ohledem na můj postoj ohledně otázky 1 bude vlastní odpověď na otázku předkládajícího soudu záviset na tom, zda je politika jízdních pruhů pro autobusy selektivní. To je předmětem otázek 2 písm. a)a c).
C – Otázky 2 písm. a) a c): selektivita politiky jízdních pruhů pro autobusy podle čl. 107 odst. 1 SFEU
1. Úvodní poznámky
48. Jak bylo zmíněno v bodě 17 výše, předkládající soud druhou otázkou – rozdělenou na tři části – žádá o vodítka k různým aspektům požadavku selektivity podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
49. Otázkou 2 písm. a) se předkládající soud táže, „[c]o představuje relevantní cíl, podle kterého má být posuzována otázka, zda se černá taxi a [PHV] nacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci“. Otázkou 2 písm. b) se Court of Appeal táže, zda – pokud lze prokázat, že relevantním cílem pro účely otázky 2 písm. a) je vytvoření „bezpečného a efektivního dopravního systému“ – může tento cíl odůvodnit politiku jízdních pruhů pro autobusy v tom smyslu, že ji pro účely čl. 107 odst. 1 SFEU nelze považovat za selektivní. Nakonec, otázkou 2 písm. c) se předkládající soud táže, zda musí členský stát v procesu odůvodňování prokázat, že poskytnutá výhoda je v souladu se zásadou proporcionality.
50. Je třeba poznamenat, že kromě odkazu na podání účastníků původního řízení neuvádí předkládací rozhodnutí důvody, které předkládající soud vedly k takové formulaci otázky 2 písm. a) a c).
51. Vzhledem k uvedené nejasnosti lze otázku 2 písm. a) chápat zaprvé doslovně, tedy že předkládající soud se jednoduše táže, co je relevantním cílem, ve vztahu k němuž mají být černá taxi a PHV srovnávána.
52. Nicméně pokud by tento výklad měl být správný, bylo by překvapivé, že v otázce 2 písm. b) sám předkládající soud uvádí, že cílem může být vytvoření bezpečného a efektivního dopravního systému. Navíc podle článku 267 SFEU mají vnitrostátní soudy vymezit použitelné vnitrostátní předpisy a v souvislosti s tím také zjistit, jaký cíl uvedené předpisy sledují. Soudní dvůr nemůže navrhovat možné cíle, které by mohly vést k rozhodnutí, že dané vnitrostátní opatření není selektivní(23).
53. Druhým a možná přesnějším výkladem otázky 2 písm. a) je tedy ten, že předkládající soud se ve skutečnosti táže, zda má být selektivita posuzována pouze na základě trhu, na kterém soutěží černá taxi a PHV (tedy na trhu předem objednané dopravy), nebo zda by posouzení mělo zahrnovat trh, kde vozidlo „nabízí jízdu“. To je pravděpodobně v projednávané věci rozhodující, takže na otázku 2 písm. a) odpovím s ohledem na tento výklad.
54. Mám ta to, že otázkami 2 písm. b) a c) – které se zdají být spojeny stejným způsobem jako otázky 2 písm. a) a b) – se předkládající soud táže, zda bezpečnost a efektivita jsou důvody, proč mohou jízdní pruhy pro autobusy v v určité době (například v dopravní špičce) používat pouze černá taxi a nikoliv PHV, a pokud ano, zda opatření přijatá k tomu účelu musí být v souladu se zásadou proporcionality.
55. Pokusím se poskytnout ucelenou odpověď s přihlédnutím k uvedeným důvodům, přičemž se budu postupně zabývat jednotlivými otázkami vznesenými předkládajícím soudem.
2. Posouzení
a) Relevantní trh(y) pro srovnání černých taxi a PHV
56. Politika jízdních pruhů pro autobusy je výjimkou z běžné situace přepravního a dopravního režimu platného v oblasti Velkého Londýna, která umožňuje používat jízdní pruhy pro autobusy v určitou denní dobu černým taxi, ale nikoliv PHV.
57. V tomto ohledu z ustálené judikatury plyne, že vnitrostátní opatření je selektivní, pokud v rámci daného právního režimu (tzv. „referenční rámec“) uvedené opatření může zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci(24).
58. Takže v závislosti na tom, zda jsou černá taxi a PHV ve srovnatelné situaci, může být politika jízdních pruhů pro autobusy selektivní(25). Jedním ze způsobů, jak to určit, je posouzení toho, zda se PHV a černá taxi mohou vzájemně zastoupit. To dále vyžaduje určení relevantního trhu (relevantních trhů), na kterých má být srovnání založeno.
59. Černá taxi a PHV soutěží na trhu předem objednané dopravy a je nesporné, že soutěž na uvedeném trhu je ovlivněna politikou jízdních pruhů pro autobusy. Pokud by to byl jediný relevantní trh, byla by jasně srovnatelná, takže politika jízdních pruhů pro autobusy by byla selektivní.
60. Nelze však pouze vyjmout část obchodního modelu podniku a následně omezit srovnání s jiným podnikem na takto vyňatý segment. To platí zajisté i pro odvětví taxislužby, neboť kvůli jeho určitým zvláštnostem by bylo neodůvodněné omezit posouzení srovnatelnosti pouze na trh předem objednané dopravy.
61. Stručně řečeno, taxislužba doplňuje stávající způsoby veřejné dopravy a určitým způsobem může být přirovnána k univerzální veřejné službě. V dobách, kdy doprava nebyla příliš rozvinutá, byla možnost zastavit taxi mávnutím na ulici, nebo jej obsadit na stanovišti taxi, zásadní alternativou k jiným způsobům dostupné dopravy. Proto je tradicí, že černá taxi mají monopol na „nabízení jízdy“, a proto taxi v mnoha městech v celé Evropě požívají stejných privilegií, včetně práva používat jízdní pruhy pro autobusy.
62. Mimoto jak bylo uvedeno v bodě 19 výše, podle předložených důkazů je pouze 8 % cest černými taxi předem objednáno. Vzhledem k tomu nejsem přesvědčen, že trh předem objednané dopravy je jediným relevantním trhem, na kterém jsou černá taxi provozována(26). V té souvislosti mi neuniklo, ačkoli se mi to nezdá zjevné, že High Court v rozsudku uvedl, že „[b]y zjevně nebylo možné uzákonit, aby […] černá taxi nemohla používat jízdní pruhy pro autobusy při přepravě cestujícího, který si cestu předem objednal(27)“. S ohledem na toto se zdá, že neexistuje důvod omezit posouzení pouze na trh předem objednané dopravy.
63. Nyní je tedy nezbytné zkoumat otázku 2 písm. b) a v návaznosti rovněž otázku 2 písm. c), konkrétně zda černá taxi nejsou srovnatelná s PHV na uvedených kombinovaných trzích z důvodů bezpečnosti a efektivity, a zda je v souladu s tím odůvodněné povolit používání jízdních pruhů pro autobusy pouze černým taxi, avšak nikoliv PHV. Touto problematikou se nyní budu zabývat.
b) Jsou černá taxi a PHV srovnatelná s ohledem na cíl vytvořit bezpečný a efektivní systém dopravy?
64. Z výše uvedeného plyne, že relevantními trhy, které je třeba zohlednit při srovnání černých taxi a PHV, jsou trh „nabízení jízdy“ a trh předem objednané dopravy.
65. V zásadě byly předloženy čtyři hlavní důvody, proč nejsou černá taxi a PHV na uvedených kombinovaných trzích srovnatelná.
66. Zaprvé černá taxi mají na rozdíl od PHV určitou povinnost mimo jiné vůči zákazníkům, které nabírají na ulici nebo na stanovišti taxi („přepravní povinnost“). Mezi uvedenými zákazníky mohou být například zdravotně postižené osoby; pro ty tedy černá taxi musí být dostupná.
67. Zadruhé černá taxi musí splňovat určité standardy („podmínky připuštění k provozu“), například tvar a velikost vozidla a znak taxi (v současnosti splňují podmínky připuštění k provozu pouze dva modely vozidel), aby je čekající zákazníci lépe viděli.
68. Zatřetí černá taxi podléhají přísné regulaci sazeb(28).
69. Konečně, řidiči, kteří chtějí řídit černé taxi, musí splňovat obecně přísnější požadavky na vydání licence než řidiči PHV, které zahrnují důkladnou topografickou zkoušku místopisu Velkého Londýna známou jako „zkouška znalostí“.
70. Ačkoli považuji černá taxi za srovnatelná s PHV na trhu předem objednané dopravy, nejsou s ohledem na uvedené faktory srovnatelná ve všech ohledech. Mohu tedy v zásadě přijmout, že na kombinovaných relevantních trzích může cíl spočívající ve vytvoření bezpečného a efektivního systému dopravy znamenat, že černá taxi nejsou srovnatelná s PHV.
71. Není však pochyb o tom, že černá taxi jsou činná na trhu, kde dochází k překryvům s trhem, na kterém jsou činná PHV, a mohou tedy využít soutěžní výhodu nad PHV ve vztahu k segmentu předem objednané dopravy. Vzhledem k tomu a jak naznačuje předkládající soud otázkou 2 písm. c), ačkoli vytvoření bezpečného a efektivního systému dopravy může vyžadovat rozlišení mezi určitými skupinami podniků, neexistují hranice toho, co může být odůvodněné uvedeným cílem. Nedomnívám se, že cíl zachovat bezpečný a efektivní systém dopravy vyžaduje neomezené narušení hospodářské soutěže na trhu předem objednané dopravy prostřednictvím politiky jízdních pruhů pro autobusy.
72. V této souvislosti připomínám, že stát při přijímání daného opatření definuje jeho cíl(e). Státu tedy přísluší prokázat, že určité skupiny zdánlivě srovnatelných podniků ve skutečnosti nejsou v konkrétním režimu srovnatelné s ohledem na cíle uvedeného opatření(29). V rozporu s názorem polské vlády mám za to, že stát přitom musí prokázat, že rozdíl v zacházení plynoucí z cíle opatření je slučitelný se zásadou proporcionality, a že tedy nejde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle, a že uvedeného cíle nelze dosáhnout méně omezujícími opatřeními(30). Pouze důkladný přezkum ze strany vnitrostátních soudů je v tomto ohledu dostačující k zabránění svévole a k zajištění toho, že stát bude mít na zřeteli tíhu důkazního břemeno splněním uvedených požadavků.
73. Ačkoli mohu akceptovat, že lze v zásadě rozlišovat mezi černými taxi a PHV na základě efektivity a bezpečnosti, je s ohledem na zásadu proporcionality také třeba posoudit, zda sporná politika jízdních pruhů pro autobusy může dosáhnout uvedeného cíle a nejde nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné. To však musí určit předkládající soud.
3. Dílčí závěr
74. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky 2 písm. a) a c) společně v tom smyslu, že za okolností projednávané věci, kdy státní orgány povolily taxi, avšak nikoli vozidlům poskytujícím smluvní přepravu osob, používat jízdní pruhy pro autobusy v době, kdy jsou tyto pruhy otevřeny pro provoz, nedochází ke „zvýhodňování určitých podniků“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud uvedené orgány prokáží, i) že taxi a vozidla poskytující smluvní přepravu osob nejsou ve srovnatelné právní a skutkové situaci z objektivních důvodů spjatých s bezpečností a efektivitou systému dopravy a ii) že takové opatření může uvedeného cíle dosáhnout a nejde nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné. Je věcí vnitrostátního soudu ověřit, zda tomu tak je.
75. Účinek odpovědi, kterou navrhuji na otázku 2 ve světle otázky 1 je takový, že pokud může TfL prokázat, že černá taxi a PHV nejsou ve srovnatelné právní a skutkové situaci na podkladě bezpečnosti a efektivity, nelze mít za to, že v případě povolení pro černá taxi používat v určitou denní dobu jízdní pruhy pro autobusy za uvedených okolností dochází k transferu státních prostředků.
76. Pokud je tomu tak, není sporu o tom, že nelze hovořit o „podpoře“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU“, neboť požadavky stanovené v uvedeném článku jsou kumulativní(31). Bez ohledu na to však dále uvedu svůj názor na otázku 3, neboť v ní jde o zásadní záležitost.
D – Otázka 3: vliv na obchod mezi členskými státy
77. V poslední řadě se Court of Appeal táže, zda politika jízdních pruhů pro autobusy může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
78. Pokud nejsou černá taxi a PHV srovnatelná z důvodů bezpečnosti a efektivity, pozbývá otázka 3 smyslu. V praxi není počet černých taxi v Londýně nijak omezený(32) a každý občan EU může požádat o licenci k řízení černého taxi. Vzhledem k tomuto je nejasné, jakým způsobem by lokání opatření tohoto druhu mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
79. Proto zakládám svou odpověď na předpokladu, že černá taxi a PHV jsou ve všech aspektech srovnatelná, a v souladu s tím, že politika jízdních pruhů pro autobusy poskytuje selektivní výhodu černým taxi, včetně transferu státních prostředků, který může narušit hospodářskou soutěž.
80. Na rozdíl od společnosti Eventech, Komise a Kontrolního úřadu ESVO nemám za to, že otázku řeší rozsudek ve věci Altmark(33). Ačkoli je pravda, že Soudní dvůr ve věci Altmark mimo jiné rozhodl, že požadavek vlivu na obchod mezi členskými státy nezávisí na místní nebo regionální povaze poskytovaných dopravních služeb nebo na rozsahu oblasti dotčené činnosti(34) (tento názor byl potvrzen v následné judikatuře(35)), je třeba zdůraznit dvě skutečnosti.
81. Zaprvé výhoda poskytnutá ve věci Altmark byla poskytnuta jedinému podniku ve vztahu ke koncesní smlouvě na autobusovou dopravu, která měla formu veřejné dotace. Uvedená koncese přirozeně posílila postavení podniku-příjemce ve srovnání s podniky z jiných členských států, které by mohly mít zájem poskytovat podobnou místní službu(36). Naproti tomu v projednávané věci nebyla výhoda poskytnutá prostřednictvím politiky jízdních pruhů pro autobusy – která nezahrnuje dotaci – poskytnuta jedinému podniku nebo významně omezenému počtu dopravních podniků. Jak bylo uvedeno v předkládacím usnesení, neexistuje omezení vlastnictví či řízení černých taxi pro občany žádného členského státu, pokud by si přáli využít politiky jízdních pruhů pro autobusy.
82. Zadruhé Soudní dvůr ve věci Altmark sice obecně zdůraznil nízký práh potřebný ke splnění podmínky vlivu na obchod mezi členskými státy, avšak nikde neuvedl, že ve vztahu k výhodě přiznané poskytovateli služeb autobusové dopravy, o kterou v projednávané věci šlo, byla tato podmínka skutečně splněna(37). Soudní dvůr se omezil pouze na konstatování, že takovou možnost nelze vyloučit. To platí i v případě pozdější judikatury týkající se místních činností(38). Není bez důvodu, že je Soudní dvůr obvykle příliš opatrný, což plyne ze způsobu vyjadřování, který Soudní dvůr v takových věcech obvykle používá(39).
83. Mimoto při posuzování požadavku na vliv na obchod mezi členskými státy je relevantní rozlišovat mezi zbožím a službami, neboť zboží je svou podstatou snáze exportovatelné, takže existuje riziko, že podniky v jiných členských státech budou mít méně příležitostí exportovat své produkty na trh členského státy poskytujícího podporu(40). Na druhé straně služby jsou složitější záležitostí, zejména dopravní služby. Pokud má dotčená služba jakýkoli přeshraniční potenciál, pak lze mít za to, že obchod mezi členskými státy bude ovlivněn(41). U místních služeb není takový přeshraniční potenciál vždy dán, takže nemůže dojít k přeshraničnímu ovlivnění. Místní taxislužby jsou jen jedním příkladem, kde není přeshraniční potenciál patrný(42).
84. Nicméně v původním řízení je nesporné, že politika jízdních pruhů pro autobusy poskytuje černým taxi výhodu. O takové výhodě platí v souladu s judikaturou domněnka, že může ovlivnit obchod mezi členskými státy(43). Ačkoli vůbec není jasné, jakým způsobem by podniky usazené v jiném členském státě a poskytující podobnou službu mohly být ovlivněny politikou jízdních pruhů pro autobusy, rozdíly zdůrazněné výše nemusí postačovat k odůvodnění jiného výsledku, než k jakému Soudní dvůr dospěl ve věci Altmark, podle kterého i místní výhody mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy. Po vydání rozsudku Altmark nelze vyloučit alespoň potenciální ovlivnění obchodu mezi členskými státy.
85. Pokud by Soudní dvůr dospěl k závěru, že politika jízdních pruhů pro autobusy může ovlivnit obchod mezi členskými státy, musel bych s ohledem na výše uvedené zdůraznit, že v takovém případě by se zdálo, že žádný práh není příliš nízký pro splnění požadavku vlivu na obchod mezi členskými státy. To by po všech stránkách znamenalo přechod od domněnky o vlivu na obchod mezi členskými státy – která je vyvratitelná, jak ukazuje praxe Komise(44) – k nevyvratitelné domněnce. Ačkoli nevyvratitelné domněnky přináší výhodu právní jistoty, v projednávané věci by to přinášelo také nevýhody.
86. Návrh Kontrolního úřadu ESVO, aby Soudní dvůr znovu zvážil svůj přístup k požadavku týkajícímu se vlivu na obchod mezi členskými státy, tedy není bezdůvodný, neboť podle názoru Kontrolního úřadu ESVO je tento požadavek vykládán tak široce, že mu nemůže uniknout téměř žádné opatření. Podle Kontrolního úřadu ESVO by mělo být rozhodující, zda podniky usazené v jiném členském státě mají méně příležitostí poskytovat služby na trhu v členském státě, kde je výhoda poskytována.
87. Mám však za to, že by bylo předčasné opustit tento směr judikatury, která je ustálená již přes 30 let prostřednictvím omezení požadavku vlivu na obchod mezi členskými státy způsobem, jaký navrhuje Kontrolní úřad ESVO. Pokud by se uvedený požadavek změnil z pouhé domněnky na nevyvratitelnou domněnku, mělo by smysl se uvedenou myšlenkou zabývat. To bude zjevně zcela záviset na tom, jak se Soudní dvůr rozhodne odpovědět na otázku 3.
88. Soudní dvůr se samozřejmě může rozhodnout, že zachová status quo a v odpovědích použije časem prověřenou opatrně formulovanou větu, podle které není vyloučeno, že by politika jízdních pruhů pro autobusy navzdory své lokální povaze mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy. To by navíc bylo v souladu s praxí Soudního dvora, který na předkládajícím soudu ponechává – při řádném zohlednění pokynů od Soudního dvora – konečné rozhodnutí, zda za okolností věci v původním řízení může být ovlivněn obchod mezi členskými státy(45). V tomto ohledu by předkládající soud přirozeně mohl zohlednit faktory, uvedené v bodech 81 až 83 výše, které projednávanou věc odlišují od věci Altmark.
89. S ohledem na odpověď, kterou navrhuji na otázky 1 a 2 písm. a) a c), navrhuji Soudnímu dvoru, aby takto odpověděl také na otázku 3, pokud má za to, že jsou splněny ostatní podmínky pro konstatování „podpory“ podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
IV – Závěry
90. S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky Court of Appeal (England and Wales) (Spojené království) odpověděl takto:
Článek 107 odst. 1 SFEU je třeba vykládat tak, že pokud orgány členského státu zpřístupní jízdní pruh pro autobusy na veřejné komunikaci v době, kdy jsou tyto pruhy otevřené pro provoz, vozidlům taxi, avšak nikoliv vozidlům poskytujícím smluvní přepravu osob:
– nedochází k transferu „státních prostředků“, jestliže je přístup poskytován za stejných podmínek všem srovnatelným podnikům; a
– neznamená „zvýhodňování určitých podniků“, pokud uvedené orgány prokáží, i) že taxi a vozidla poskytující smluvní přepravu osob nejsou z právního a skutkového hlediska srovnatelná z objektivních důvodů spjatých s bezpečností a efektivitou systému dopravy a ii) že takové opatření může dosáhnout uvedeného cíle a nejde nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné.
Je na předkládajícím soudu, aby určil, zda tomu tak je za okolností případu v původním řízení. Pokud tomu tak není, pak pouhá skutečnost, že je právo používat jízdní pruh pro autobusy udělováno v kontextu místní dopravní politiky sama o sobě nevylučuje možnost ovlivnění obchodu mezi dotčenými členskými státy, což rovněž musí určit předkládající soud.