SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 10. septembra 2020(1)
Združeni zadevi C‑473/19 in C‑474/19
Föreningen Skydda Skogen in drugi
proti
Länsstyrelsen i Västra Götalands län
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen (oddelek za zemljiške in okoljske zadeve sodišča prve stopnje v Vänersborgu, Švedska))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Direktiva 2009/147/ES – Ohranjanje prostoživečih ptic – Direktiva 92/43/EGS – Ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst – Prepovedi za ohranjanje zaščitenih vrst – Sečnja – Stanje ohranjenosti vrst – Namera“
Kazalo
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Bernska konvencija
B. Pravo Unije
1. Direktiva o habitatih
2. Direktiva o pticah
3. Direktiva o okoljski odgovornosti
C. Švedsko pravo
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
IV. Pravna presoja
A. Vrste, ki so zaščitene s členom 5 Direktive o pticah (prvo vprašanje)
B. Razmnoževališča (četrto in peto vprašanje)
C. Prepovedi namerne škode (drugo vprašanje)
1. Prepovedi ubitja in uničenja
a) Direktiva o habitatih
b) Direktiva o pticah
– (aa) Stanje ohranjenosti vrste
– (bb) „Namera“ v smislu Direktive o pticah
c) Vmesni predlog
2. Prepovedi vznemirjanja
a) Direktiva o pticah
b) Direktiva o habitatih
D. Raven ocene stanja ohranjenosti (tretje vprašanje)
V. Predlog
I. Uvod
1. Direktiva o habitatih(2) in Direktiva o pticah(3) vsebujeta določbe o ohranitvenih območjih, poleg tega pa zahtevata varstvo določenih živalskih in rastlinskih vrst, in sicer tudi zunaj ohranitvenih območij.(4) Sistem varstva dovoljuje odstopanja pod pogoji, ki jih je treba razlagati ozko.
2. V tem primeru je Sodišče soočeno z vprašanji o varstvu vrst, ki jih je v podobni obliki obravnavalo že v zvezi z varstvom območij. Pri varstvu območij se je za izključitev uporabe varstvene določbe – v veliki meri neuspešno – skušalo uporabiti ukrepe za izravnavo škode, povzročene območjem. Vendar so takšni izravnalni ukrepi del pogojev za odstopanje, ki poleg tega zahteva uravnoteženje in preučitev nadomestnih možnosti.(5)
3. V obravnavanem primeru gre za to, ali je lahko uporaba prepovedi s področja varstva vrst odvisna od tega, da sporni ukrep škoduje stanju ohranjenosti zadevne vrste. Vsaj v Direktivi o habitatih pa je dobro stanje ohranjenosti izrecno pogoj za odstopanje. Poleg tega v tej direktivi odstopanja predpostavljajo določene razloge in preučitev nadomestnih možnosti. Pri varstvu ptic je položaj podoben.
4. Vendar je treba hkrati priznati, da varstvo vrst, kakor ga razlaga Sodišče, lahko zahteva zelo obsežne omejitve človekovega delovanja. Obstaja torej upravičen interes za preprečevanje nesorazmernih omejitev.
5. Zato je obravnavani primer dobrodošla priložnost za podrobnejšo preučitev tega protislovja.
II. Pravni okvir
A. Bernska konvencija
6. Člen 6 Bernske konvencije(6) vsebuje temeljne določbe o varstvu vrst:
„Vsaka pogodbenica z ustreznimi in potrebnimi zakonskimi in upravnimi ukrepi zagotovi posebno varstvo prosto živečih živalskih vrst, navedenih v Dodatku II. Za navedene vrste so še posebej prepovedani:
(a) vse oblike namernega lovljenja in zadrževanja ter namernega ubijanja;
(b) namerno poškodovanje ali uničenje krajev za razmnoževanje ali počivanje;
(c) namerno vznemirjanje vrst prosto živečega živalstva, zlasti med razmnoževanjem, vzrejo mladičev in prezimovanjem, v taki meri, da bi vznemirjanje postalo moteče glede na cilje te konvencije;
(d) namerno uničevanje ali prisvajanje jajc iz narave ali zadrževanje teh jajc, čeprav so prazna;
(e) prisvajanje teh živali, živih ali mrtvih, vključno z nagačenimi živalmi in katerim koli z lahkoto prepoznavnim delom ali izdelkom iz teh, ali domače trgovanje z njimi, če bi to prispevalo k učinkovitosti določb tega člena.“
7. Izjeme so določene v členu 9(1) te konvencije:
„Vsaka pogodbenica lahko uveljavi izjeme k določbam členov 4, 5, 6 in 7 ter k prepovedim uporabe sredstev, omenjenih v členu 8, pod pogojem, da ni nobene druge zadovoljive rešitve in da ta izjema ne bo ogrozila preživetja zadevne populacije:
– za zavarovanje rastlinstva in živalstva,
– za preprečitev resne škode na posevkih, živini, gozdovih, gojiščih rib, vodi in drugih oblikah lastnine,
– v interesu splošnega zdravja in varnosti, varnosti zračnega prometa ali drugih prevladujočih splošnih interesov,
– za raziskovalne in izobraževalne namene, za obnovitev populacije, ponovno naseljevanje in potrebno razmnoževanje,
– za dovolitev prisvajanja, zadrževanja ali drugega sprejemljivega izkoriščanja določenih prosto živečih živali in rastlin v majhnem številu pod strogo nadzorovanimi pogoji na selektivni podlagi in v omejenem obsegu.“
B. Pravo Unije
1. Direktiva o habitatih
8. V skladu s členom 1(i) Direktive o habitatih stanje ohranjenosti vrste pomeni „skupek vplivov, ki delujejo na to vrsto in lahko dolgoročno vplivajo na razširjenost in številčnost njenih populacij na ozemlju iz člena 2;
Šteje se, da je stanje ohranjenosti ‚ugodno‘:
– če podatki o populacijski dinamiki te vrste kažejo, da se sama dolgoročno ohranja kot preživetja sposobna sestavina svojih naravnih habitatov, in
– če se naravno območje razširjenosti vrste niti ne zmanjšuje niti se v predvidljivi prihodnosti verjetno ne bo zmanjšalo, in
– če obstaja in bo verjetno še naprej obstajal dovolj velik habitat za dolgoročno ohranitev njenih populacij.“
9. V skladu s členom 1(m) Direktive o habitatih pojem „osebek“ pomeni „katero koli živo ali mrtvo žival ali rastlino vrste iz prilog IV in V, njen kateri koli del ali izdelek iz nje ter katero koli drugo blago, pri katerem je iz spremljajočih dokumentov ali embalaže ali oznake ali nalepke ali iz katerih koli drugih okoliščin razvidno, da so to deli živali ali rastlin teh vrst ali izdelki iz njih“.
10. Člen 2 Direktive o habitatih določa njene cilje:
„1. Cilj te direktive je prispevati k zagotavljanju biotske raznovrstnosti z ohranjanjem naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst na evropskem ozemlju držav članic, za katerega se uporablja Pogodba.
2. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, so namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti.
3. Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“
11. Člen 12 Direktive o habitatih vsebuje temeljne obveznosti varstva vrst:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da vzpostavijo sistem strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV(a) na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki prepoveduje:
(a) vse oblike namernega ujetja ali ubitja osebkov teh vrst v naravi;
(b) namerno vznemirjanje teh vrst, zlasti med razmnoževanjem, vzrejo mladičev, zimskim spanjem in selitvijo;
(c) namerno uničevanje ali odvzem jajc iz narave;
(d) poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč.
2. Za te vrste države članice prepovejo posedovanje, prevoz in prodajo ali izmenjavo osebkov, vzetih iz narave, in njihovo ponujanje za prodajo ali izmenjavo, razen za osebke, ki so bili zakonito vzeti iz narave pred začetkom izvajanja te direktive.
[…]“.
12. Člen 16(1) Direktive o habitatih vsebuje odstopanja od člena 12:
„Če ni druge zadovoljive možnosti in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti, države članice lahko odstopijo od določb členov 12, 13, 14 ter 15(a) in (b):
(a) zaradi varstva prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst in ohranjanja naravnih habitatov;
(b) da preprečijo resno škodo, zlasti na posevkih, živini, gozdovih, ribištvu in vodi ter drugih vrstah premoženja;
(c) zaradi interesov zdravja ljudi in javne varnosti ali zaradi drugih razlogov prevladujočega javnega interesa, ki je lahko tudi socialne ali gospodarske narave, in zaradi koristnih posledic bistvenega pomena za okolje;
(d) zaradi raziskovanja in izobraževanj, zaradi doseljevanja in ponovnega naseljevanja teh vrst ter za to potrebn[o] vzrejo, vključno z umetnim razmnoževanjem rastlin;
(e) da pod strogo nadzorovanimi pogoji dovolijo selektiven in omejen odvzem ali zadrževanje nekaterih osebkov vrst, navedenih v Prilogi IV, v omejenem številu, ki ga določijo pristojni nacionalni organi.“
13. V Prilogi IV(a) k Direktivi o habitatih je plavček (Rana arvalis) naveden kot živalska vrsta v interesu skupnosti, ki jo je treba strogo varovati.
2. Direktiva o pticah
14. Deseta uvodna izjava Direktive o pticah med drugim zahteva, da je določene vrste ptic treba vzdrževati na „zadovoljivi ravni“:
„Nekatere vrste se zaradi svojega populacijskega nivoja, geografske razporeditve in stopnje razmnoževanja lahko lovijo v vsej Skupnosti, kar predstavlja sprejemljivo izkoriščanje; kadar se vzpostavijo in spoštujejo nekatere omejitve, mora biti tak lov združljiv z vzdrževanjem populacije teh vrst na zadovoljivi ravni.“
15. V členu 1 Direktive o pticah je opredeljeno njeno področje uporabe:
„Ta direktiva se nanaša na ohranjanje vseh prostoživečih vrst ptic, naravno prisotnih na evropskem ozemlju držav članic, kjer se uporablja Pogodba. Njen cilj je varovanje, upravljanje in nadzor nad temi vrstami in določa pravila njihovega izkoriščanja.“
16. Člen 2 Direktive o pticah vsebuje temeljno obveznost držav članic glede ohranjanja vrst ptic:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za vzdrževanje populacije vseh vrst iz člena 1 na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam, ob upoštevanju gospodarskih in rekreacijskih zahtev, ali za prilagajanje populacije teh vrst tej stopnji.“
17. Za določene vrste, navedene v Prilogi I k Direktivi o pticah, in ptice selivke je v členu 4 določena ustanovitev posebnih območij varstva. Od vrst iz Priloge I je po navedbah predložitvenega sodišča zadevna vrsta divji petelin (Tetrao urogallus). Švedski populaciji malega detla (Dryobates minor) in rumenoglavega kraljička (Regulus regulus) je mogoče šteti za ptice selivke.
18. Člen 5 Direktive o pticah vsebuje prepovedi, ki so neodvisne od območij:
„Brez poseganja v člena 7 in 9 države članice sprejmejo potrebne ukrepe za uvedbo splošnega sistema varstva vseh vrst ptic iz člena 1, ki prepovedujejo zlasti:
(a) namerno ubitje ali ujetje na kakršen koli način;
(b) namerno uničenje ali poškodovanje gnezd in jajc ali odstranjevanje gnezd;
(c) odvzem jajc iz narave in posedovanje teh jajc, čeprav so prazna;
(d) namerno vznemirjanje ptic, zlasti v času razmnoževanja in vzreje mladičev, v taki meri, da bi vznemirjanje postalo moteče glede na cilje te direktive;
(e) […]“.
19. Člen 9(1) Direktive o pticah dovoljuje odstopanja od prepovedi iz člena 5:
„1. Države članice lahko odstopajo od določb členov 5 do 8, kadar ni na voljo druge zadovoljive rešitve, zaradi:
(a) – interesov zdravja in varstva ljudi,
– interesov varnosti v zračnem prometu,
– preprečitve resne škode na posevkih, živini, gozdovih, ribiških območjih in vodi,
– varstva rastlinstva in živalstva;
(b) raziskovanja in izobraževanja ter za doseljevanje, ponovno naseljevanje in gojitev, potrebno za te namene;
(c) dopustitve ujetja, posedovanja ali druge sprejemljive oblike uporabe določenih ptic v majhnem številu pod strogo nadzorovanimi pogoji in na selektivni podlagi.“
3. Direktiva o okoljski odgovornosti
20. Člen 2(1)(a) Direktive o okoljski odgovornosti(7) opredeljuje pojem okoljska škoda v zvezi z zavarovanimi vrstami kot:
„škodo, povzročeno zavarovanim vrstam in naravnim habitatom, in sicer kakršno koli škodo, ki ima večje škodljive vplive na doseganje ali vzdrževanje ugodnega stanja ohranjenosti takih habitatov ali vrst. Resnost vplivov se oceni glede na stanje ob upoštevanju meril iz Priloge I.
[…]“.
21. V skladu s členom 5(1) Direktive o okoljski odgovornosti je treba okoljsko škodo preprečevati:
„Če okoljska škoda še ni nastala, vendar obstaja neposredna nevarnost zanjo, mora izvajalec nemudoma sprejeti potrebne preventivne ukrepe.“
C. Švedsko pravo
22. S členom 4 Artskyddsförordning (2007:845) (odlok o varstvu vrst (2007:845) so prenesene prepovedi iz člena 12 Direktive o habitatih in člena 5 Direktive o pticah:
„V zvezi s prosto živečimi pticami ter prosto živečimi živalskimi vrstami, ki so v Prilogi 1 k temu odloku označene z znakom ,N‘ ali ,n‘, je prepovedano:
1. namerno loviti ali usmrtiti živali;
2. namerno vznemirjanje živali, zlasti med razmnoževanjem, vzrejo mladičev, zimskim spanjem in njihovo selitvijo;
3. namerno uničevanje ali odvzem jajc iz narave in
4. poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč živali.
Prepovedi veljajo za vse razvojne oblike živali.
Prvi odstavek ne velja za lov na ptice in sesalce. Tak lov urejajo določbe s podobno vsebino v zakonu št. 259 iz leta 1987 o lovu in odloku št. 905 iz leta 1987 o lovu. Prvi odstavek zato tudi ne velja za ribištvo. Za ribištvo veljajo določbe s podobno vsebino v odloku št. 1716 iz leta 1994 o ribolovni dejavnosti, dejavnosti ribogojstva ter o ribiškem sektorju.“
23. Priloga 1 k odloku o varstvu vrst vsebuje seznam vseh vrst, ki so navedene v Prilogah od I do III k Direktivi o pticah in Prilogah II, IV in V k Direktivi o habitatih. Od vrst, omenjenih v obravnavani zadevi, sta torej tam navedena divji petelin (Tetrao urogallus) in plavček (Rana arvalis).
24. V tej prilogi k odloku o varstvu vrst so vrste iz Priloge IV k Direktivi o habitatih – torej med drugim tudi plavček, Rana arvalis, ki je omenjen v obravnavanem primeru – označene z znakom „N“. Za vrsto, označeno z znakom „n“, je potrebno strogo varstvo na podlagi nacionalne ocene, ki jo opravi Švedska, ali na podlagi mednarodne zaveze. Takšna vrsta v Prilogi IV k Direktivi o habitatih ni navedena.
25. V skladu s členom 14 odloka o varstvu vrst lahko regionalni upravni odbor v posameznih primerih odobri odstopanje od prepovedi iz člena 4.
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
26. V obeh zadevah gre za obvestilo o sečnji, ki je bilo poslano agenciji za gozdove in se nanaša na gozdno območje v švedski občini Härryda. Namen ukrepov je, da se na posameznih območjih odstranijo vsa drevesa, razen določenega števila dreves, ki jih je treba ohraniti v skladu s smernicami agencije za gozdove.
27. Na gozdnem območju imajo habitate te vrste ptic: mali detel (Dryobates minor ali Dendrocopos minor), divji petelin (Tetrao urogallus), gorska sinica (Poecile montanus ali Parus montanus), rumenoglavi kraljiček (Regulus regulus) in menišček (Periparus ater ali Parus ater). V tem okolju je mogoče najti tudi plavčka (Rana arvalis).
28. V skladu s poročili Švedske v okviru Direktive o pticah(8) in Direktive o habitatih(9) je v tej državi članici stanje ohranjenosti plavčka ugodno, populacije malega detla, divjega petelina in meniščka pa so stabilne. Nasprotno pa se populaciji rumenoglavega kraljička in gorske sinice zmerno zmanjšujeta.
29. Zelo verjetno je, da navedene vrste to območje uporabljajo za svoje razmnoževanje. Zaradi sečnje bo, odvisno od tega, kdaj v življenjskem ciklu vsake od vrst pride do nje, prišlo do vznemirjanja ali ubijanja osebkov teh vrst. Jajca, ki bodo med sečnjo na tem območju, bodo uničena.
30. Agencija za gozdove je kot nadzorni organ podala posebne smernice o previdnostnih ukrepih, ki jih je treba sprejeti, in je menila, da sečnja ni v nasprotju s prepovedmi švedskega odloka o varstvu vrst, če se smernice upoštevajo. Smernice, ki jih je za previdnostne ukrepe določila agencija za gozdove, niso pravno zavezujoče, ampak gre samo za priporočila.
31. Föreningen Skydda Skogen (društvo za zaščito gozda) in Göteborgs Ornitologiska Förening (göteborško ornitološko društvo) sta 22. decembra 2016 od Länsstyrelsen i Västra Götalands län (regionalni upravni odbor Västra Götaland), ki je v skladu z odlokom o varstvu vrst regionalni nadzorni organ, zahtevala, naj ukrepa na podlagi obvestila o sečnji in posebnih smernic agencije za gozdove (zadeva C‑473/19). Naturskyddsföreningen i Härryda (društvo za varstvo narave v Härrydi) in göteborško ornitološko društvo sta 17. januarja 2018 na regionalni upravni odbor naslovila še en takšen zahtevek (zadeva C‑474/19).
32. Društva so navedla, da je sečnja kljub smernicam, ki jih je dala agencija za gozdove, v nasprotju s prepovedmi, določenimi v odloku o varstvu vrst.
33. Regionalni upravni odbor meni, da v skladu z odlokom o varstvu vrst ni potrebna presoja odstopanja. To pomeni, da ukrepi po mnenju regionalnega upravnega odbora niso bili v nasprotju s prepovedmi iz odloka o varstvu vrst, če so bili sprejeti previdnostni ukrepi, določeni v posebnih smernicah.
34. Društva so se proti odločitvi regionalnega upravnega odbora, da ne bo sprejel izvršilnih ukrepov, pritožila pri predložitvenem sodišču. Glavni predlog društev je, naj predložitveno sodišče razveljavi odločitev regionalnega upravnega odbora in odloči, da načrtovani gozdarski ukrepi niso dovoljeni, ker so v nasprotju s prepovedmi, določenimi v odloku o varstvu vrst.
35. Predložitveno sodišče postavlja Sodišču v zadevah C‑473/19 in C‑474/19 ta vprašanja:
1. Ali je treba člen 5 Direktive o pticah razlagati tako, da nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero prepoved velja samo za tiste vrste, ki so na seznamu Priloge 1 k Direktivi o pticah oziroma so do določene mere ogrožene ali pa njihova populacija dolgoročno upada?
2. Ali je treba pojme „namerno ubitje/vznemirjanje/uničenje“ iz člena 5, od (a) do (d), Direktive o pticah in člena 12, od (a) do (c), Direktive o habitatih razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni praksi, v skladu s katero mora v primeru, če namen ukrepov očitno ni ubijanje ali vznemirjanje vrst (na primer gozdarski ukrepi ali prostorski razvoj), obstajati tveganje negativnih vplivov ukrepov na stanje ohranjenosti vrst, da bi prepovedi veljale?
Prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje sta zastavljeni, med drugim, ob upoštevanju:
– dejstva, da se člen 5 Direktive o pticah nanaša na varstvo vseh vrst ptic, navedenih v členu 1(1);
– načina, kako člen 1(m) Direktive o habitatih opredeljuje „osebek“;
– dejstva, da se vprašanje stanja ohranjenosti vrst šteje za pomembno predvsem v okviru odstopanja iz člena 16 Direktive o habitatih (odstopanje zahteva, da ni nobene druge zadovoljive možnosti in da odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti) ali člena 9 Direktive o pticah (odstopanje ne sme biti v neskladju s to direktivo, ki v členu 2 od držav članic zahteva, da sprejmejo potrebne ukrepe za vzdrževanje populacije vseh vrst iz člena 1 na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam).
3. Če je odgovor na kateri koli del drugega vprašanja, da je treba škodo na ravni, ki ni posamična raven, presojati, zato da prepoved velja, ali je treba presojo torej izvesti na katerem od spodaj naštetih obsegov ali ravni:
a) določen geografsko omejen del populacije, kot je opredeljen pod točko (a), na primer v mejah regije, države članice ali Evropske unije;
b) zadevna lokalna populacija (biološko ločena od drugih populacij vrst);
c) zadevna metapopulacija;
d) celotna populacija vrst v upoštevnem biogeografskem regijskem odseku območja razširjenosti vrste?
4. Ali je treba izraz „poškodovanje ali uničenje“ razmnoževališč živali iz člena 12(d) Direktive o habitatih razlagati tako, da nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero je kljub previdnostnim ukrepom trajna ekološka funkcionalnost (CEF) habitata zadevnih vrst izgubljena bodisi zaradi škode, uničenja ali poslabšanja, ki je lahko neposredno ali posredno, posamično ali kumulativno, tako da prepoved velja samo, če je verjetno, da se bo stanje ohranjenosti zadevnih vrst poslabšalo na ravneh, navedenih v tretjem vprašanju?
5. Če je odgovor na četrto vprašanje nikalen, torej da je treba zato, da prepoved velja, škodo presojati na drugi ravni, ne pa na ravni habitata na posameznem območju, ali je treba presojo tako opraviti na katerem od spodaj naštetih obsegov ali ravni:
a) določen geografsko omejen del populacije, kot je opredeljen pod točko (a), na primer v mejah regije, države članice ali Evropske unije;
b) zadevna lokalna populacija (biološko ločena od drugih populacij vrst);
c) zadevna metapopulacija;
d) celotna populacija vrst v upoštevnem biogeografskem regijskem odseku območja razširjenosti vrste?
Drugo in četrto vprašanje predložitvenega sodišča vključujeta vprašanje, ali strogo varstvo iz direktive ne velja več za vrste, v zvezi s katerimi je bil cilj direktive (ugodno stanje ohranjenosti) dosežen.
36. Sodišče je zadevi združilo. Tožeča okoljska društva, Češka republika in Evropska komisija so podali pisna stališča.
IV. Pravna presoja
37. Člen 5, od (a) do (d), Direktive o pticah in člen 12(1), od (a) do (c), Direktive o habitatih države članice zavezujeta, da sprejmejo sistem varstva zajetih vrst, ki prepoveduje določeno namerno škodo. Prepovedati je treba zlasti ubitje in ujetje (točki a teh členov), uničevanje ali odvzem jajc iz narave (člen 5(b) Direktive o pticah in člen 12(1)(c) Direktive o habitatih), uničenje, poškodovanje ali odstranjevanje ptičjih gnezd (člen 5(b) Direktive o pticah), odvzem ptičjih jajc iz narave in posedovanje teh jajc, čeprav so prazna, (člen 5(c) Direktive o pticah) ter vznemirjanje (člen 5(d) Direktive o pticah in člen 12(1)(b) Direktive o habitatih). Samo prepoved poškodovanja ali uničenja razmnoževališč ali počivališč iz člena 12(1)(d) Direktive o habitatih ne predpostavlja namena.(10)
38. S predlogom za sprejetje predhodne odločbe se namreč sprašuje, ali je dopustno, da so te prepovedi odvisne od tega, da je stanje ohranjenosti zadevnih vrst neugodno ali da bi se zaradi posameznega ravnanja poslabšalo. Takšni pogoji izhajajo sicer iz švedskih določb in švedske sodne prakse, vendar večinoma niso utemeljeni na podlagi besedil Direktive o pticah in Direktive o habitatih. Zato so vsaj delno dvomljivi.
39. Vendar ti pogoji vsaj v osnovi predstavljajo upravičen poskus preprečevanja, da bi se z evropskim varstvom vrst človekove dejavnosti pretirano omejevale. Tveganje takšnih omejitev izhaja iz sodne prakse Sodišča, ki je pojem namere vsaj pri prepovedih iz Direktive o habitatih razložilo v smislu, da vključuje tudi strinjanje z možnostjo prepovedane škode. Če se ta razlaga v celoti prenese na Direktivo o pticah, dejansko grozijo znatne omejitve človekovih dejavnosti.
40. To kaže zlasti odgovor na prvo vprašanje, s katerim je treba pojasniti, da varstvo vrst v skladu z Direktivo o pticah vključuje vse evropske vrste ptic (o tem v razdelku A). Nekoliko manj konfliktno pa je videti varstvo razmnoževališč iz Direktive o habitatih, na katero se nanašata četrto in peto vprašanje. Ta varstvena določba je edina, ki se že glede na svoje besedilo ne nanaša na namerno škodo, vendar se nanaša zgolj na redke vrste iz Direktive o habitatih (o tem v razdelku B). Odločilna pa je razlaga prepovedi namernega škodovanja, ki je predmet drugega vprašanja (o tem v razdelku C). Nazadnje je v zvezi s tretjim vprašanjem treba spomniti na ugotovitve v zvezi z oceno stanja ohranjenosti vrste, ki jih je Sodišče podalo nedavno v drugi sodbi v zvezi z lovom na volkove (Lupus lupus) na Finskem(11) (o tem v razdelku D).
A. Vrste, ki so zaščitene s členom 5 Direktive o pticah (prvo vprašanje)
41. S prvim vprašanjem želi predložitveno sodišče izvedeti, ali člen 5 Direktive o pticah velja samo za tiste vrste, ki so na seznamu Priloge I k Direktivi o pticah oziroma so do določene mere ogrožene ali pa njihova populacija dolgoročno upada. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da predložitveno sodišče in pristojna švedska organa menijo, da je Švedska člen 5 Direktive o pticah prenesla samo za te vrste ptic.
42. Vendar ima člen 5 Direktive o pticah, kakor meni tudi predložitveno sodišče, precej širši obseg. V skladu s to določbo je namreč potreben sistem varstva vseh vrst ptic iz člena 1. To so vse prostoživeče vrste ptic, ki so naravno prisotne na evropskem ozemlju držav članic, kjer se uporablja Pogodba.(12)
43. Ali so vrste navedene v Prilogi I k Direktivi o pticah, v skladu z besedilom člena 5 ni pomembno. Nasprotno, za vrste iz Priloge I so v skladu s členom 4(1) potrebni posebni, torej dodatni ukrepi za ohranitev njihovih habitatov. Poleg tega vsebuje Direktiva o pticah splošne varstvene določbe, kakršni so ravno člen 5, pa tudi člena 2 in 3, ki zajemajo vse evropske vrste ptic.
44. Za člen 5 Direktive o pticah ravno tako ni pomembno, ali so vrste ptic do določene mere ogrožene oziroma ali njihova populacija dolgoročno upada. Nasprotno, Češka republika upravičeno opozarja, da obveznost varstva obstaja, še preden se ugotovi zmanjšanje števila ptic ali še preden se konkretizira tveganje izumrtja varovane vrste ptic.(13)
45. Zato je Sodišče že zelo zgodaj presodilo, da izključevanje določenih vrst ptic iz varstva(14) ali omejevanje varstva na vrste nacionalne biološke dediščine(15) ni v skladu s členom 5 Direktive o pticah. To določbo je tudi že uporabilo za različne vrste, ki ne izpolnjujejo nobenega od švedskih pogojev, na primer za vrane (Corvus corone in Corvus corone cornix), škorce (Sturnus vulgaris) in kose (Turdus merula)(16), sive čaplje (Ardea cinerea) in kormorane (Phalacrocorax carbo)(17) ter različne vrste ščinkavcev.(18)
46. Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da morajo države članice v skladu s členoma 1 in 5 Direktive o pticah sistem varstva uvesti za vse prostoživeče vrste ptic, ki so naravno prisotne na evropskem ozemlju, kjer se uporablja Pogodba. Sistem varstva, ki zajema zgolj vrste iz Priloge I k tej direktivi ali vrste, ki so do določene mere ogrožene ali pa njihova populacija dolgoročno upada, teh zahtev ne izpolnjuje.
B. Razmnoževališča (četrto in peto vprašanje)
47. S četrtim vprašanjem želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je prepoved poškodovanja ali uničenja živalskih razmnoževališč, ki je določena v členu 12(d) Direktive o habitatih, omejena na primere, v katerih se kljub previdnostnim ukrepom trajna ekološka funkcionalnost habitata zadevnih vrst izgubi in je hkrati verjetno, da se bo stanje ohranjenosti zadevnih vrst poslabšalo. Poleg tega sprašuje, ali prepoved ne velja, če je stanje ohranjenosti vrste ugodno. Namen petega vprašanja je, da se razjasni, na kateri ravni je treba presojati stanje ohranjenosti.
48. V obravnavanem postopku ni treba ugotavljati, ali prepoved velja samo, če je uničenje ali poškodovanje razmnoževališč povezano s tem, da se izgubi trajna ekološka funkcionalnost. Komisija je to razlago prepovedi iz člena 12(1)(d) Direktive o habitatih razvila v svojih smernicah,(19) vendar se Sodišče glede tega še ni opredelilo. Zdi se sicer, da je predložitveno sodišče to mnenje prevzelo, vendar ni pomembno za odločitev, ker predlog za sprejetje predhodne odločbe temelji na domnevi, da je v zadevi v glavni stvari ta pogoj izpolnjen.
49. Nasprotno, gre samo za pomen stanja ohranjenosti vrste pri prepovedi uničenja ali poškodovanja razmnoževališč. V švedski sodni praksi, predstavljeni v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, se namreč ta prepoved uporablja samo, kadar obstaja nevarnost vplivov na stanje ohranjenosti teh vrst na območju.
50. Člen 12(1)(d) Direktive o habitatih državam članicam nalaga sprejetje potrebnih ukrepov za vzpostavitev sistema strogega varstva živalskih vrst iz Priloge IV(a) k tej direktivi na njihovem naravnem območju razširjenosti, ki prepoveduje poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč.
51. Pri tej prepovedi je zakonodajalec Unije s tem, da drugače kot v členu 12(1), od (a) do (c), Direktive o habitatih ni prepovedal izključno namernih ravnanj, izrazil svojo voljo, da razmnoževališčem in počivališčem podeli višjo stopnjo varstva pred ravnanji, ki povzročijo njihovo poškodovanje ali uničenje.(20)
52. Spoštovanje te določbe državam članicam ne nalaga samo sprejetja celovitega zakonodajnega okvira, ampak tudi izvajanje konkretnih in posebnih varstvenih ukrepov. Prav tako sistem strogega varstva zahteva sprejetje koherentnih in usklajenih preventivnih ukrepov. Takšen sistem strogega varstva mora zato omogočiti, da se poškodovanje ali uničenje razmnoževališč ali počivališč živalskih vrst iz Priloge IV(a) k Direktivi o habitatih učinkovito prepreči.(21)
53. Ta prepoved glede na besedilo določbe ni odvisna od tega, ali škoda vpliva na stanje ohranjenosti populacije. Nasprotno, Sodišče je že ugotovilo, da stalnost populacije(22) in njena velikost(23) za učinek prepoved nista odločilna.
54. Poleg tega nacionalno sodišče pravilno poudarja, da se stanje ohranjenosti za odobritev odstopanja iz člena 16 Direktive o habitatih upošteva prednostno. Pogoj za odstopanje iz člena 16 Direktive o habitatih je namreč, da odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti. Kakor navaja Komisija, bi bilo torej protislovno, če bi bila že uporaba prepovedi iz člena 12(1) Direktive o habitatih odvisna od tega, da je verjetno, da se bo stanje ohranjenosti zadevne vrste poslabšalo. V takem primeru se namreč odstopanja ne bi smelo nikoli odobriti, tako da bi člen 16 popolnoma izgubil praktični učinek.
55. Torej prepoved uničenja ali poškodovanja razmnoževališč živalskih vrst iz Priloge IV(a), določena v členu 12(d) Direktive o habitatih, ne predpostavlja, da je verjetno, da se bo stanje ohranjenosti populacij zadevne vrste zaradi spornega ukrepa poslabšalo. Ugodno stanje ohranjenosti zadevne vrste na prepoved tudi ne vpliva.
56. Na peto vprašanje o ravni, na kateri je za uporabo člena 12(1)(d) Direktive o habitatih treba presojati stanje ohranjenosti, zato ni treba odgovoriti.
C. Prepovedi namernega škodovanja (drugo vprašanje)
57. Z drugim vprašanjem želi predložitveno sodišče izvedeti, kako je treba razumeti pojme „namerno ubitje/vznemirjanje/uničenje“ iz člena 5, od (a) do (d), Direktive o pticah in člena 12(1), od (a) do (c), Direktive o habitatih. Sodišče naj zlasti pojasni, ali je s tem združljiva nacionalna praksa, v skladu s katero mora v primeru, če namen ukrepov očitno ni ubijanje ali vznemirjanje vrst (na primer gozdarski ukrepi ali prostorski razvoj), obstajati tveganje negativnih vplivov ukrepov na stanje ohranjenosti vrst, da bi prepovedi veljale. Predložitveno sodišče poleg tega sprašuje, ali prepoved ne velja, če je stanje ohranjenosti vrste ugodno. Namen tretjega vprašanja je pojasniti, na kateri ravni je treba presojati stanje ohranjenosti.
58. Za odgovor na to vprašanje je treba razlikovati med ubitjem in uničenjem na eni strani in vznemirjanjem na drugi strani ter med direktivama.
1. Prepovedi ubitja in uničenja
59. Razjasniti je treba, ali so prepovedi ubitja iz člena 5(a) Direktive o pticah in člena 12(a) Direktive o habitatih ter uničenja jajc (in ptičjih gnezd) iz člena 5(b) Direktive o pticah in člena 12(c) Direktive o habitatih odvisne od stanja ohranjenosti zadevnih vrst. Prepoved odvzema in posedovanje jajc iz člena 5(c) Direktive o pticah pa v obravnavanem primeru ni upoštevna in je zato ni treba dodatno preučiti.
a) Direktiva o habitatih
60. V skladu s členom 12(1)(a) in (c) Direktive o habitatih države članice prepovejo vse oblike namernega ujetja ali ubitja osebkov zaščitenih vrst v naravi in namerno uničevanje njihovih jajc.
61. Če bi se pri teh prepovedih pojem namere razumel tako, da zajema samo hoteno škodovanje zaščitenim vrstam, tega vprašanja ne bi bilo treba podrobneje preučiti. Obravnavani primer se namreč nanaša samo na ukrepe, katerih namen očitno ni ubitje ali vznemirjanje vrst (ali uničenje jajc).
62. Kakor sem predlagala,(24) pa mora Sodišče v zvezi z ubitjem razsoditi, da je pogoj namernosti izpolnjen, če je dokazano, da je avtor akta hotel ubiti osebek zaščitene živalske vrste oziroma se je vsaj strinjal z možnostjo takega ubitja.(25) Ravnanje, ki vključuje strinjanje z možnostjo škode, ima redno namene, ki niso škoda.
63. Iz postopkov, v katerih se je razvila ta razlaga, je to popolnoma jasno razvidno. Pri teh je šlo za to, ali je lov na lisice (Vulpes vulpes) z zankami lahko v nasprotju s prepovedmi za varstvo vidre (Lutra lutra),(26) in za to, ali je določena gradbena dela ter prostočasne in ribiške dejavnosti treba šteti za namerno vznemirjanje morske želve Caretta caretta.(27) Ta sodna praksa izhaja navsezadnje iz druge sodbe, v kateri je Sodišče grajalo določene prostočasne dejavnosti, ker so vznemirjale navedeno morsko želvo,(28) ne da bi se izrecno ukvarjalo s pojmom namere.
64. Ta sodna praksa se sicer nanaša samo na prepovedi ubitja in vznemirjanja iz členov 12(1)(a) in (b) Direktive o habitatih. Vendar ni razloga, da bi se pri uničenju jajc pojem namere razumel drugače.
65. Iz tega sledi, da sporni gozdarski ukrepi vsekakor so lahko v nasprotju s prepovedmi iz člena 12(1)(a) in (c) Direktive o habitatih. Zato je treba preučiti, ali sme biti takšna kršitev pogojena s stanjem ohranjenosti zadevnih vrst.
66. Kakor je že bilo ugotovljeno v zvezi s prepovedjo poškodovanja razmnoževališč, določeno v členu 12(1)(d) Direktive o habitatih, stanje ohranjenosti glede na besedilo določbe ne vpliva na prepoved, ampak je upoštevno samo v zvezi z odstopanji iz člena 16. To – načeloma(29) – enako velja za druge prepovedi iz člena 12(1), kakor je Sodišče posredno priznalo tudi že glede prepovedi ubitja iz točke a.(30)
67. Zlasti za prepoved ubitja osebkov vrst v skladu s členom 12(1)(a) Direktive o habitatih je to potrjeno glede na dejstvo, da je s pojmom „osebek“ v skladu z opredelitvijo iz člena 1(m) dejansko mišljena katera koli posamezna žival.
68. Prepoved uničevanja jajc iz člena 12(1)(c) Direktive o habitatih pa se ne nanaša izrecno na posamezne osebke. Vendar je takšno prepoved že zaradi njene narave težko razumeti drugače, če ni naveden prag, pri katerem se prepoved uporabi. Poleg tega sprejetju praga de minimis pri tej prepovedi nasprotuje odstopanje iz člena 16(1)(e) Direktive o habitatih, na podlagi katerega je mogoč „odvzem ali zadrževanje nekaterih osebkov vrst, navedenih v Prilogi IV, v omejenem številu“, vendar so za to določeni dodatni pogoji. To odstopanje bi bilo odveč, če se prepoved odvzema jajc pri manjših količinah ne bi uporabljala.
69. Torej prepovedi ubitja in uničevanja iz člena 12(1)(a) in (c) Direktive o habitatih ne predpostavljata tveganja negativnih vplivov spornih ukrepov na stanje ohranjenosti posamezne vrste. Tudi ugodno stanje ohranjenosti zadevne vrste uporabe teh prepovedi ne izključuje.
b) Direktiva o pticah
– (aa) Stanje ohranjenosti vrste
70. Pri členu 5 Direktive o pticah je položaj na prvi pogled podoben. Tudi pri prepovedih ubitja (točka a) in uničenja ali poškodovanja gnezd in jajc (točka b) namreč tako kot v členu 12(1) Direktive o habitatih nič ne kaže na to, da bi bili povezani s stanjem ohranjenosti. Nasprotno, ti prepovedi se morata po svoji naravi nanašati na vsak posamezen osebek, saj prag ni naveden.
71. Sprejetju praga de minimis nasprotuje tudi odstopanje, ki je določeno v členu 9(1)(c) Direktive o pticah. Posebej dopušča uporabo določenih ptic v majhnem številu in ravno tako vsebuje dodatna pogoja.
72. Poleg tega nacionalno sodišče tudi glede člena 5 Direktive o pticah upravičeno navaja preudarek, ki je odločilen že v zvezi z Direktivo o habitatih, in sicer da je pogoj za vsa odstopanja od prepovedi stanje ohranjenosti zadevne vrste. To stališče v besedilu člena 9 Direktive o pticah sicer nima osnove. Vendar iz desete uvodne izjave izhaja, da se odstopanja na podlagi člena 9 Direktive o pticah lahko izvajajo, le če obstaja zagotovilo, da se populacije zadevnih vrst vzdržujejo na „zadovoljivi ravni“.(31) Nedavno je Sodišče v tem izrecno videlo vzporednico s členom 16 Direktive o habitatih.(32)
73. Ta ugotovitev je skladna s členom 9 Bernske konvencije, ki je prenesena s členom 9 Direktive o pticah(33) in jo je torej treba upoštevati pri njeni razlagi.(34) V skladu s to konvencijo izjema od primerljivih prepovedi te konvencije namreč ne sme ogroziti preživetja zadevne populacije.
74. Načeloma(35) bi bilo torej, podobno kot v okviru Direktive o pticah, protislovno, če bi se tveganje škodovanja stanju ohranjenosti zadevne vrste upoštevalo že kot pogoj za uporabo prepovedi iz člena 5 te direktive in s tem praktično onemogočila uporaba odstopanja.
– (bb) „Namera“ v smislu Direktive o pticah
75. Vendar se tudi tu zastavlja vprašanje, ali prepovedi sploh zajemata ukrepe, katerih namen očitno ni ubitje vrst ali uničenje njihovih gnezd in jajc.
76. Odgovor na to vprašanje je manj očiten kot v zvezi s členom 12 Direktive o habitatih, saj za pojem namere iz člena 5 Direktive o pticah še ne obstaja primerljiva izrecna ugotovitev Sodišča.
77. Vendar je podobno kot pri prvem primeru v zvezi z navedeno morsko želvo Sodišče že v sodbi v zvezi z Beloveškim gozdom grajalo sečnjo poškodovanih, odmrlih ali odmirajočih dreves, ker je bilo takšno ravnanje v načrtu upravljanja zadevnega ohranitvenega območja opredeljeno kot potencialna nevarnost za določene vrste ptic, ki so tam posebno zaščitene.(36) Te ukrepe je zato opredelilo kot namerno uničenje ali poškodovanje gnezd in jajc ter kot odstranjevanje gnezd (člen 5(b) Direktive o pticah) in kot namerno vznemirjanje, zlasti v času razmnoževanja in vzreje mladičev (člen 5(d)).(37) Ne zdi se verjetno, da je bil namen zadevnih ukrepov škodovanje pticam.
78. Ker torej Sodišče tudi pri členu 5 Direktive o pticah ne izhaja iz razlage pojma namere, se ponuja, da bi se razlaga tega pojma v povezavi s skorajda enakimi prepovedmi iz člena 12(1) Direktive o habitatih prenesla na člen 5 Direktive o pticah. To je sicer tudi stališče Komisije v obravnavanem postopku.
79. Vendar bi imel takšen pristop bistveno obsežnejše učinke kakor takšna razlaga člena 12(1) Direktive o habitatih.
80. Varstvo vrst Direktive o habitatih je praviloma(38) omejeno na majhno število zelo redkih vrst. Ker so te vrste redke, je treba strogo varovati vsak posamezen osebek, kar je v členu 12 Direktive o habitatih jasno izraženo s pojmom sistema strogega varstva(39). Hkrati pa zaradi redkosti teh vrst konflikti z njimi niso pogosti.
81. Prepovedi iz člena 5 Direktive o pticah pa, kakor sem že razložila(40), veljajo za vse evropske ptice, torej tudi za splošno razširjene ptice, ki jih stalno srečujemo skorajda povsod. In težko je trditi, da se moderna družba ne strinja z možnostjo škodovanja tem vrstam. Nasprotno, znano je, da se tem vrstam z različnimi človekovimi dejavnostmi, na primer gradnjo stavb(41) ali cestnim prometom(42), znatno škoduje.
82. Vendar je že ob sprejetju Direktive o pticah zakonodajalec temu ustrezno pojasnil, da njen namen ni brezpogojno zaščititi vsako ptico. Nasprotno, v skladu s členom 2 te direktive je treba populacijo vrst ptic vzdrževati na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam, ob upoštevanju gospodarskih in rekreacijskih zahtev, ali populacijo teh vrst prilagajati tej stopnji.
83. Za ohranjanje splošno razširjenih ptic pa praviloma niso potrebne prepovedi, ki se uporabljajo že, kadar gre za strinjanje z možnostjo škodovanja. Obstajajo sicer vrste, ki so odvisne od takšnih prepovedi, toda splošno razširjene vrste so tako pogoste zato, ker človekove dejavnosti njihovih populacij ne ogrožajo.
84. Če pa se populacije določenih, prej pogostih vrst kljub temu zmanjšajo, bosta pogosto pomembnejša ohranjanje in ustrezno upravljanje njihovih habitatov. Takšna zmanjšanja so namreč praviloma posledica sprememb pri človekovi rabi teh habitatov. Da bi se prepovedi iz člena 5 Direktive o pticah uporabljale že pri strinjanju z možnostjo škodovanja, navedenega v tej določbi, pa bi bilo pogosto manj primerno za ohranjanje populacij in zato tudi ne bi bilo najmilejše sredstvo.
85. Ta razmislek vsekakor temelji na Direktivi o pticah. Člen 5 namreč ne zahteva sistema strogega varstva, ampak splošni sistem varstva vseh evropskih ptic. Dodatna obveznost varstva habitata splošno razširjenih vrst je določena v členu 3.(43) Habitat redkih in posebno ogroženih vrst ter ptic selivk je treba v skladu s členom 4 Direktive o pticah v povezavi s členoma 6 in 7 Direktive o habitatih bolj varovati, zlasti z ustanovitvijo posebnih ohranitvenih območij. Če določene dejavnosti dejansko ogrožajo stanje ohranjenosti vrst ptic, se poleg tega uporabljata člena 5 in 2(1)(a) Direktive o okoljski odgovornosti.
86. Poleg tega Direktiva o pticah, drugače kot Direktiva o habitatih, ne vsebuje ustreznega odstopanja, s katerim bi se uravnotežili nasprotni interesi. Medtem ko zadnja dovoljuje odstopanja zaradi vseh predstavljivih razlogov prevladujočega javnega interesa (člen 16(1)(c)), pridejo pri prvi, če zanemarimo zelo specifične razloge, v poštev samo sprejemljive oblike uporabe določenih ptic v majhnem številu, ki mora biti poleg tega strogo nadzorovana in selektivna (člen 9(1)(c)).
87. Zato menim, da razlage pojma namere, kakršno predlagam glede člena 12(1) Direktive o habitatih, ni smiselno v celoti prenesti na pojem namere iz člena 5 Direktive o pticah.
88. Vendar je glede na ugotovitve v sodbi v zvezi z Beloveškim gozdom(44) izključena tudi izognitev temu rezultatu s tem, da bi prepovedi iz člena 5(a) in (b) Direktive o pticah načeloma obsegali izključno hoteno škodovanje pticam, strinjanje z možnostjo škodovanja pa bi bilo povsem izključeno. Ta rezultat bi bil neprimeren tudi, kadar so prizadete redke, močno ogrožene vrste, saj bi pri teh redkih vrstah obseg omejitev, ki bi izhajale iz prepovedi, ostal praktično omejen, medtem ko je pozitiven prispevek k stanju ohranjenosti teh vrst lahko zelo pomemben.
89. Nasprotno, zadevne dejavnosti in cilji direktive so primerno uravnoteženi s tem, da se te prepovedi nanašajo na strinjanje z možnim škodovanjem samo v obsegu, v katerem je to potrebno glede na cilj iz člena 2 Direktive o pticah. S tem, da je ta razlaga bolj zapletena za uporabo, saj vendarle zahteva upoštevanje stanja ohranjenosti vrst ptic, se je torej treba sprijazniti. Nazadnje je vsekakor skladna s široko uporabo prepovedi iz omenjene sodbe Beloveški gozd, saj se je ta nanašala na zelo redke vrste ptic na območju, določenem za njihovo posebno varstvo.(45)
90. Torej prepovedi ubitja in uničenja iz člena 5(a) in (b) Direktive o pticah načeloma ne predpostavljata tveganja negativnih vplivov spornih ukrepov na stanje ohranjenosti posamezne vrste. Tudi ugodno stanje ohranjenosti zadevne vrste uporabe teh prepovedi ne izključuje. Vendar če škodovanje ni namerno, ampak gre samo za strinjanje z možnostjo škodovanja, prepovedi iz člena 5(a) in (b) Direktive o pticah veljata samo, kolikor je to v smislu člena 2 potrebno za vzdrževanje populacije teh vrst na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam ter upoštevanju gospodarskih in rekreacijskih zahtev, ali za prilagajanje populacije teh vrst tej stopnji.
91. Poleg tega je treba opozoriti, da morajo biti prepovedi jasno oblikovane, zlasti če so kazenskopravne.(46) Zato morajo države članice prepovedi iz člena 5(a) in (b) Direktive o pticah pri prenosu v nacionalno pravo ustrezno konkretizirati. Za ta namen morajo vzpostaviti ustrezno ureditev. Pogosto pa so potrebna konkretna opozorila, katero ravnanje je kot vznemirjanje prepovedano in kje je potrebna posebna skrbnost.
c) Vmesni predlog
92. Torej prepovedi ubitja in uničenja iz člena 5(a) in (b) Direktive o pticah in člena 12(1)(a) in (c) Direktive o habitatih ne predpostavljajo tveganja negativnih vplivov spornih ukrepov na stanje ohranjenosti posamezne vrste. Tudi ugodno stanje ohranjenosti zadevne vrste uporabe teh prepovedi ne izključuje.
93. Vendar če škodovanje ni namerno, ampak gre samo za strinjanje z možnostjo škodovanja, prepovedi iz člena 5(a) in (b) Direktive o pticah veljata samo, kolikor je to v smislu člena 2 potrebno za vzdrževanje populacije teh vrst na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam ter upoštevanju gospodarskih in rekreacijskih zahtev, ali za prilagajanje populacije teh vrst tej stopnji.
2. Prepovedi vznemirjanja
94. Videti je, da se Direktiva o pticah in Direktiva o habitatih pri prepovedih vznemirjanja razlikujeta. Vendar je prepovedi navsezadnje treba podobno razložiti tako, da je stanje ohranjenosti zadevnih vrst pri tem upoštevno.
a) Direktiva o pticah
95. V skladu s členom 5(d) Direktive o pticah se prepoved vznemirjanja vrst ptic, zlasti v času razmnoževanja in vzreje mladičev, uporablja samo, če gre za vznemirjanje v taki meri, da bi postalo moteče glede na cilje te direktive. Takšna omejitev je potrebna ravno v zvezi z vznemirjanjem ptic, saj se glede na izkušnje z možnostjo vznemirjanja ljudje strinjajo že, ko se gibajo po njihovih habitatih, na primer med sprehodi, med potjo na delo ali celo na svojem balkonu.
96. V skladu s členom 1 Direktive o pticah je njen cilj varovanje vseh evropskih vrst ptic. Zato morajo države članice v skladu s členom 2 populacijo teh vrst vzdrževati na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam, ob upoštevanju gospodarskih in rekreacijskih zahtev, ali populacijo teh vrst prilagajati tej stopnji.
97. Čeprav imajo države članice v zvezi s tem ob upoštevanju posebne ureditve diskrecijsko pravico(47), je iz tretje, pete, sedme, osme in predvsem desete uvodne izjave Direktive razvidno, da morajo države članice populacije vseh prostoživečih ptic v Uniji vzdrževati na „zadovoljivi ravni“.(48)
98. Vendar je stanje ohranjenosti samo ena značilnost, upoštevna pri presoji vznemirjanja. Že iz besedila člena 5(d) Direktive o pticah je razvidno, da je v vsakem primeru treba preprečevati vznemirjanje v času razmnoževanja in vzreje mladičev. Ta natančna določba je smiselna, saj sta razmnoževanje in vzreja mladičev bistveno pomembna za stanje ohranjenosti. Vendar je tudi vznemirjanje v tem času prepovedano samo, če postane moteče. To je treba predpostavljati, vsaj kadar vznemirjanje redkim pticam škoduje neposredno pri razmnoževanju in vzreji mladičev. V skladu s tem je Sodišče že razsodilo, da sečnja, s katero se škoduje pomembnemu habitatu redkih vrst ptic, lahko pomeni prepovedano vznemirjanje.(49)
99. Ker torej že prepoved vključuje vplive na stanje ohranjenosti posamezne vrste, v zvezi s tem podrobna opredelitev pojma namere glede na Direktivo o habitatih ni potrebna.
100. Torej je v skladu s členom 5(d) Direktive o pticah treba prepovedati vznemirjanje, če postane moteče glede na cilj vzdrževanja populacije vrst ptic na zadovoljivi ravni ali prilagajanja populacije teh vrst tej ravni, zlasti pa, če škoduje redkim pticam pri razmnoževanju in vzreji mladičev.
b) Direktiva o habitatih
101. V Direktivi o habitatih je cilj naveden podobno kot v Direktivi o pticah. V skladu s členom 2(2) Direktive o habitatih je ta namreč namenjena vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti. Hkrati pa morajo ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, v skladu s členom 2(3) upoštevati gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.
102. Drugače kot pri členu 5(d) Direktive o pticah prepoved vznemirjanja iz člena 12(1)(b) Direktive o habitatih ni izrecno povezana s cilji direktive in zlasti stanjem ohranjenosti zadevnih vrst. Vendar sta podobni glede tega, da mora prepoved veljati zlasti med razmnoževanjem, vzrejo mladičev, zimskim spanjem in selitvijo. Ta obdobja se štejejo za posebno občutljiva glede vznemirjanja,(50) tako da so praviloma posebno pomembna za stanje ohranjenosti vrst. Poleg tega je očitno, da je treba prepovedati vznemirjanje vrst, prepoved ubitja pa se v skladu s členom 12(1)(a) in opredelitvijo iz člena 1(m) Direktive o habitatih nanaša na vsak posamezen osebek.
103. V skladu s tem Komisija – sicer ne v tem postopku, temveč v svojih smernicah – predlaga, naj se vznemirjanje zajame le, kadar se zaradi zadevnega ravnanja zmanjšajo možnosti preživetja, uspešnost razmnoževanja ali reprodukcijska sposobnost zaščitene vrste ali se zaradi tega ravnanja zmanjša območje razširjenosti.(51)
104. Tako kot pri varovanju ptic je takšna omejitev potrebna za preprečevanje, da bi se s prepovedjo vznemirjanja nesorazmerno omejevale človekove dejavnosti, ne da bi se upoštevale gospodarske, družbene in kulturne potrebe, navedene v členu 2(3) Direktive o habitatih. Zaščitene živalske vrste iz Priloge IV(a) sicer srečujemo manj pogosto kakor široko razširjene vrste ptic, vendar se ne zdi niti potrebno niti primerno, da bi se človek za preprečevanje vsakršnega vznemirjanja tem vrstam vedno moral izogniti, takoj ko opazi, da je v njihovi bližini. Ravno pri netopirjih ter določenih dvoživkah in metuljih do takih srečanj vsekakor lahko prihaja.
105. Tudi dosedanjo sodno prakso o kršitvi prepovedi vznemirjanja je mogoče razumeti v tem smislu. Sodišče je ravno tako v zvezi s prepovedjo vznemirjanja sicer poudarilo, da stalnost populacije in velikost posameznih populacij uporabe te prepovedi ne izključujeta. Vendar so se posamezni primeri v zvezi z morsko želvo Caretta caretta nanašali na dejavnosti na ohranitvenih območjih, ki so bila določena zaradi njihovega velikega pomena za posamezne vrste,(52) predmet sodbe v zvezi z gadom na otoku Milos pa je bilo območje, bistveno za to vrsto.(53) In pri sodbi v zvezi s ciprsko belouško je šlo za območje, ki bi ga bilo treba nesporno varovati.(54) Na takšnih krajih je večja dolžnost skrbnosti za preprečevanje vznemirjanja vsekakor primerna.
106. Usmeritev prepovedi vznemirjanja na cilj Direktive o habitatih ne omejuje samo njene uporabe glede posameznih in navsezadnje nepomembnih primerov vznemirjanja posameznih osebkov. Hkrati tudi nakazuje, da se s prepovedjo vznemirjanja varujejo pomembni habitati vrst ne glede na to, ali so tam pravkar posamezni osebki, ali so tam razmnoževališča in počivališča oziroma ali so tam določena ohranitvena območja. Škodovanje habitatu ali odstranitev tega lahko namreč ravno glede na cilje Direktive neodvisno od teh dejavnikov za zadevno vrsto pomenita znatno vznemirjanje.
107. Zato je treba prepoved vznemirjanja iz člena 12(1)(b) Direktive o habitatih omejiti na ravnanje, s katerim se lahko posebno škoduje stanju ohranjenosti zaščitenih vrst, zlasti na krajih, ki so za te vrste posebno pomembni oziroma na katerih bi se jim škodovalo pri razmnoževanju, vzreji mladičev, zimskem spanju in selitvi.
D. Raven ocene stanja ohranjenosti (tretje vprašanje)
108. Ker ima stanje ohranjenosti zadevne vrste vlogo vsaj pri prepovedi vznemirjanja in delno tudi pri ostalih prepovedih iz Direktive o pticah, je treba odgovoriti na tretje vprašanje o ravni, na kateri se presoja.
109. Pri tej problematiki so koristne nedavne ugotovitve v drugi sodbi v zvezi z varstvom volka na Finskem. V navedeni zadevi je šlo za oceno stanja ohranjenosti zadevne vrste pri odobritvi odstopanja v skladu s členom 16 Direktive o habitatih. Če ugotovitve iz navedene zadeve prenesemo na oceno škodovanja, mora ta temeljiti na merilih, ki zagotavljajo dolgoročno varstvo dinamike in družbene stabilnosti obravnavane vrste.(55)
110. Pri tem je najprej tako glede na nacionalno raven kot tudi na posamezno biografsko regijo treba ugotoviti stanje ohranjenosti populacij zadevnih vrst, nato pa geografske in demografske učinke, ki bi jih vznemirjanje lahko imelo na to stanje.(56)
111. V tem kontekstu je ocena učinka škodovanja na ravni ozemlja lokalne populacije na splošno potrebna za ugotovitev njegovega vpliva na stanje ohranjenosti zadevne populacije na širši ravni. Poleg tega je stanje ohranjenosti populacije na nacionalni ali biogeografski ravni prav tako odvisno od kumulativnega vpliva različnega vznemirjanja na lokalna območja.(57)
112. Kolikor je pri uporabi prepovedi iz člena 5 Direktive o pticah in člena 12(1) Direktive o habitatih treba upoštevati stanje ohranjenosti populacij zadevne vrste, ga je torej treba presojati na ravni ozemlja zadevne države članice ali na ravni zadevne biogeografske regije, če meje te države članice prekrivajo več biogeografskih regij ali tudi – če to zahteva območje naravne razširjenosti vrste in kolikor je to mogoče – na čezmejni ravni.(58)
V. Predlog
113. Sodišču zato predlagam, naj odloči:
1. Države članice morajo v skladu s členoma 1 in 5 Direktive 2009/147/ES o ohranjanju prosto živečih ptic uvesti sistem varstva za vse prostoživeče vrste ptic, ki so naravno prisotne na evropskem ozemlju, kjer se uporablja Pogodba. Sistem varstva, ki zajema zgolj vrste iz Priloge I k tej direktivi ali vrste, ki so do določene mere ogrožene ali pa njihova populacija dolgoročno upada, teh zahtev ne izpolnjuje.
2. Prepoved uničenja ali poškodovanja razmnoževališč živalskih vrst iz Priloge IV(a), ki je določena v členu 12(d) Direktive 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ne predpostavlja, da je verjetno, da se bo stanje ohranjenosti populacij zadevne vrste zaradi spornega ukrepa poslabšalo. Ugodno stanje ohranjenosti zadevne vrste na prepoved tudi ne vpliva.
3. Prepovedi ubitja in uničenja iz člena 5(a) in (b) Direktive 2009/147/ES in člena 12(1)(a) in (c) Direktive 92/43/EGS ne predpostavljajo tveganja negativnih vplivov spornih ukrepov na stanje ohranjenosti posamezne vrste. Tudi ugodno stanje ohranjenosti zadevne vrste na prepoved ne vpliva.
Vendar če škodovanje pticam ni namerno, ampak gre samo za strinjanje z možnostjo škodovanja, prepovedi iz člena 5(a) in (b) Direktive 2009/147/ES veljata samo v obsegu, v katerem je to v smislu člena 2 potrebno za vzdrževanje populacije teh vrst na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam ter upoštevanju gospodarskih in rekreacijskih zahtev, ali za prilagajanje populacije teh vrst tej stopnji.
4. V skladu s členom 5(d) Direktive 2009/147/ES je treba prepovedati vznemirjanje, če postane moteče glede na cilj vzdrževanja populacije vrst ptic na zadovoljivi ravni ali prilagajanja populacije teh vrst tej ravni in zlasti če škoduje redkim pticam pri razmnoževanju in vzreji mladičev.
Prepoved vznemirjanja iz člena 12(1)(b) Direktive 92/43/EGS je omejena na ravnanje, s katerim se lahko posebno škoduje stanju ohranjenosti zaščitenih vrst, zlasti na krajih, ki so za te vrste posebno pomembni oziroma na katerih bi se jim škodovalo pri razmnoževanju, vzreji mladičev, zimskem spanju in selitvi.
5. Kolikor je pri uporabi prepovedi iz člena 5 Direktive 2009/147/ES in člena 12(1) Direktive 92/43/EGS treba upoštevati stanje ohranjenosti populacij zadevne vrste, ga je treba presojati na ravni ozemlja zadevne države članice ali na ravni zadevne biogeografske regije, če meje te države članice prekrivajo več biogeografskih regij ali tudi – če to zahteva območje naravne razširjenosti vrste in kolikor je to mogoče – na čezmejni ravni.