TRIBUNALENS DOM
den 19 maj 2021 (*)
”Statligt stöd – Den portugisiska marknaden för lufttrafik – Stöd som Portugal beviljat TAP på grund av covid-19-pandemin – Statligt lån – Beslut att inte göra invändningar – Punkt 22 i riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter – Företag som ingår i en koncern – Endast det berörda företaget är i svårigheter och svårigheterna är inte en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen – Svårigheter som är så allvarliga att de inte kan åtgärdas inom koncernen – Motiveringsskyldighet – Beslutets verkningar ska bestå”
I mål T‑465/20,
Ryanair DAC, Swords (Irland), företrätt av advokaterna E. Vahida, F.‑C. Laprévote, S. Rating, I.-G. Metaxas-Maranghidis och V. Blanc,
sökandebolaget,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn, V. Bottka och S. Noë, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av P. Dodeller och E. de Moustier, båda i egenskap av ombud,
Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna, i egenskap av ombud,
och av
Republiken Portugal, företrädd av L. Inez Fernandes, P. Barros da Costa och S. Jaulino, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av advokaten N. Mimoso Ruiz,
intervenienter,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2020) 3989 final av den 10 juni 2020 om statligt stöd SA.57369 (2020/N) – COVID-19 – Portugal – Stöd till TAP,
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna A. Kornezov, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk och G. Hesse (referent),
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 9 december 2020,
följande
Dom
Bakgrunden till tvisten
1 Den 9 juni 2020 anmälde Republiken Portugal, i enlighet med artikel 108.3 FEUF, en stödåtgärd till Europeiska kommissionen. Stödåtgärden bestod antingen av ett statligt lån eller av en kombination av ett sådant lån och en statlig garanti, till ett belopp av högst 1,2 miljarder euro (nedan kallad den aktuella åtgärden) och var avsedd för Transportes Aéreos Portugueses SGPS SA (nedan kallad stödmottagaren).
2 Den aktuella åtgärden syftade till att hålla stödmottagarens (som är moderbolag och aktieägare till 100 procent av Transportes Aéreos Portugueses SA (nedan kallat TAP Air Portugal)) verksamhet igång under sex månader, närmare bestämt mellan juli 2020 och december 2020. Vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet ägdes hälften av stödmottagarens aktier av Participações Públicas SGPS SA (nedan kallat Parpública), som förvaltade portugisiska statens aktieinnehav. Atlantic Gateway SGPS Lda (nedan kallat AGW) innehade 45 procent av mottagarens aktier och 5 procent av aktierna innehades av andra aktieägare. Den aktuella åtgärden rör ett låneavtal som ingåtts mellan bland annat Republiken Portugal i egenskap av långivare, TAP Air Portugal i egenskap av låntagare, och stödmottagaren, i egenskap av garant. AGW och Parpública kan även delta i låneavtalet i egenskap av aktieägare i stödmottagaren.
3 Den 10 juni 2020 antog kommissionen beslut C(2020) 3989 final, om statligt stöd SA. 57369 (2020/N) – COVID-19 – Portugal – Stöd till TAP (nedan kallat det angripna beslutet), i vilket kommissionen, efter att ha konstaterat att den aktuella åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, bedömde stödets förenlighet med den inre marknaden, närmare bestämt mot bakgrund av artikel 107.3 c FEUF och riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (EUT C 249, 2014, s. 1) (nedan kallade riktlinjerna). Kommissionen förklarade den aktuella åtgärden förenlig med den inre marknaden.
Förfarandet och parternas yrkande
4 Sökandebolaget, Ryanair DAC, väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 22 juli 2020.
5 Genom handling som inkom till tribunalens kansli samma dag ansökte sökandebolaget om att målet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artiklarna 151 och 152 i tribunalens rättegångsregler. Genom beslut av den 11 augusti 2020 biföll tribunalen (tionde avdelningen) ansökan om skyndsam handläggning.
6 Kommissionen inkom med sitt svaromål till tribunalens kansli den 26 augusti 2020.
7 Med stöd av artikel 106.2 i rättegångsreglerna framställde sökandebolaget den 31 augusti 2020 en motiverad begäran om muntlig förhandling.
8 På förslag av tionde avdelningen beslutade tribunalen, med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna, att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
9 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 17 september 2020, den 21 oktober 2020 och den 22 oktober 2020 ansökte Republiken Portugal, Republiken Frankrike respektive Republiken Polen om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden. Ordföranden på tribunalens tionde avdelning biföll dessa interventionsansökningar genom beslut av den 1 oktober 2020 och den 3 november 2020.
10 Genom åtgärder för processledning av den 13 oktober 2020 och den 4 november 2020 tilläts Republiken Portugal, Republiken Frankrike och Republiken Polen, med tillämpning av artikel 154.3 i rättegångsreglerna, att inkomma med en interventionsinlaga.
11 Den 28 oktober 2020 ingav Republiken Portugal en interventionsinlaga till tribunalens kansli. Den 19 november 2020 ingav Republiken Frankrike och Republiken Polen var sin interventionsinlaga till nämnda kansli.
12 Sökandebolaget har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
13 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökandebolaget att ersätta rättegångskostnaderna.
14 Republiken Frankrike har yrkat att talan ska avvisas i den del den syftar till att bestrida att det angripna beslutet är välgrundat och att talan ska ogillas i övrigt. I andra hand har Republiken Frankrike yrkat att talan ska ogillas i sin helhet.
15 Republiken Polen och Republiken Portugal har, i likhet med kommissionen, yrkat att talan ska ogillas.
Rättslig bedömning
Upptagande till prövning
16 Sökandebolaget har i punkterna 33 och 34 i den förkortade ansökan gjort gällande att det har talerätt i egenskap av berörd part och ett bestående berättigat intresse av att få saken prövad som följer av skyddet för de processuella rättigheter som det har i samma egenskap enligt artikel 108.2 FEUF.
17 Sökandebolaget är nämligen ”berörd part” i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF och ”berörd part” i den mening som avses i artikel 1 h i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9), eftersom dess intressen, i egenskap av konkurrent till TAP Air Portugal, påverkas av att TAP Air Portugals moderbolag beviljats ett statligt lån. Stödet till stödmottagaren gör det möjligt för TAP Air Portugal att stanna kvar på marknaden i egenskap av subventionerade konkurrent till sökandebolaget. I motsats till TAP Air Portugal har sökandebolaget, som är TAP Air Portugals främste konkurrent i Portugal, inte erhållit något statligt lån. Sökandebolaget bestraffades således i fråga om beviljande av lån och villkor för lånen, särskilt i fråga om låneräntan.
18 Sökandebolaget har därför, enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut vilket förklarar att det aktuella stödet är förenligt med den inre marknaden, vilket fattats utan att det formella granskningsförfarandet har inletts, såsom det angripna beslutet.
19 Kommissionen har inte bestritt att talan kan tas upp till sakprövning.
20 Tribunalen finner att det inte råder något tvivel om att förevarande talan kan tas upp till sakprövning, i den mån som sökandebolaget genom denna talan försöker visa att kommissionen borde ha inlett ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF.
21 I samband med det kontrollförfarande som avses i artikel 108 FEUF ska åtskillnad göras mellan två olika faser. Den preliminära granskningen, som inrättats genom artikel 108.3 FEUF, gör det först möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning om huruvida stödåtgärden är förenlig med den inre marknaden. Det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF gör det sedan möjligt för kommissionen att få kunskap om samtliga omständigheter i ärendet. Det är endast inom ramen för detta förfarande som det i EUF-fördraget föreskrivs en skyldighet för kommissionen att ge berörda parter tillfälle att yttra sig (dom av den 19 maj 1993, Cook/kommissionen, C‑198/91, EU:C:1993:197, punkt 22, dom av den 15 juni 1993, Matra/kommissionen, C‑225/91, EU:C:1993:239, punkt 16, och dom av den 15 oktober 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters m.fl./kommissionen, T‑79/16, ej publicerad, EU:T:2018:680, punkt 46).
22 Om det formella granskningsförfarandet inte har inletts har berörda parter, som skulle ha kunnat inkomma med synpunkter under den andra fasen, inte denna möjlighet. För att avhjälpa detta har berörda parter rätt att väcka talan vid unionsdomstolen mot ett beslut av kommissionen att inte inleda det formella granskningsförfarandet. En talan om ogiltigförklaring av ett beslut som grundats på artikel 108.3 FEUF, som väcks av en berörd part i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF, kan tas upp till prövning när den som väckt denna talan gjort detta i syfte att tillvarata de processuella rättigheter som han åtnjuter enligt den sistnämnda bestämmelsen (se dom av den 18 november 2010, NDSHT/kommissionen, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
23 I förevarande fall har kommissionen inte inlett det formella granskningsförfarandet och sökandebolaget har inom ramen för den fjärde grunden gjort gällande att dess processuella rättigheter har åsidosatts. Enligt artikel 1 h i förordning 2015/1589 ingår obestridligen ett företag som konkurrerar med mottagaren av en stödåtgärd bland de ”berörda parterna”, i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF (dom av den 18 november 2010, NDSHT/kommissionen, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punkt 59, och dom av den 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl./kommissionen, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punkt 50).
24 I förevarande fall är det obestridligt att det föreligger ett konkurrensförhållande mellan sökandebolaget och TAP Air Portugal. Sökandebolaget har således, utan att motsägas, gjort gällande att det bidragit till flygförbindelserna från Portugal sedan år 2003 och att den år 2019 transporterade 10,9 miljoner passagerare på de portugisiska linjerna. Det har inte heller bestritts mellan parterna att sökandebolaget var den största konkurrenten till TAP Air Portugal och att de två bolagen konkurrerade direkt på 32 linjer år 2019. Sökandebolaget har även framhållit att dess flygprogram för sommaren 2020, som hade upprättats före hälsokrisen, omfattade 126 linjer från 5 portugisiska flygplatser. Sökandebolaget är således en berörd part som har intresse av att tillvarata sina processuella rättigheter enligt artikel 108.2 FEUF.
25 Talan kan således tas upp till sakprövning i den del sökandebolaget har gjort gällande att dess processuella rättigheter har åsidosatts.
26 Sökandebolaget har åberopat fem grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser en felaktig tillämpning av punkterna 8 och 22 i riktlinjerna. Den andra grunden avser ett åsidosättande av artikel 107.3 c FEUF. Den tredje grunden avser ett åsidosättande av principerna om icke-diskriminering, frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten. Den fjärde grunden avser felaktig tillämpning av artikel 108.2 FEUF och den femte grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten i den mening som avses i artikel 296 FEUF.
27 Det kan i detta sammanhang konstateras att den fjärde grunden, som uttryckligen syftar till att säkerställa att sökandebolagets processuella rättigheter iakttas, kan tas upp till sakprövning med hänsyn till sökandebolagets ställning som berörd part. Sökandebolaget kan nämligen, för att tillvarata sina processuella rättigheter inom ramen för det formella granskningsförfarandet, åberopa grunder som kan visa att bedömningen av de uppgifter och omständigheter som kommissionen hade eller kunde ha haft tillgång till under den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 81, dom av den 9 juli 2009, 3F/kommissionen, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punkt 35, och dom av den 6 maj 2019, Scor/kommissionen, T‑135/17, ej publicerad, EU:T:2019:287, punkt 73).
28 Tribunalen erinrar om att sökandebolaget, för att visa att dess processuella rättigheter har åsidosatts på grund av de tvivel som den aktuella åtgärden borde ha gett upphov till beträffande dess förenlighet med den inre marknaden, har rätt att åberopa argument som syftar till att visa att kommissionens konstaterande att denna åtgärd var förenlig med den inre marknaden var felaktigt, vilket i än högre grad kan visa att kommissionen borde ha hyst tvivel vid sin bedömning av huruvida åtgärden var förenlig med den inre marknaden. Tribunalen är följaktligen behörig att pröva de materiella argument som sökandebolaget har anfört för att kontrollera huruvida de kan stärka den av sökandebolaget uttryckligen åberopade grunden angående förekomsten av tvivel, vilka motiverar att ett förfarande enligt artikel 108.2 FEUF inleds (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2013, Ryanair/kommissionen, C‑287/12 P, ej publicerad, EU:C:2013:395, punkterna 57–60, och dom av den 6 maj 2019, Scor/Commission, T‑135/17, ej publicerad, EU:T:2019:287, punkt 77).
29 När det gäller den femte grunden, avseende bristfällig motivering av det angripna beslutet, ska det understrykas att åsidosättandet av motiveringsskyldigheten avser ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter och utgör en grund avseende tvingande rätt som unionsdomstolen ska pröva ex officio och som inte hänför sig till det angripna beslutets materiella lagenlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkterna 67–72).
Prövning i sak
30 Tribunalen ska först pröva den femte grunden.
Den femte grunden: det angripna beslutet är bristfälligt motiverat
31 Genom den femte grunden har sökandebolaget i huvudsak gjort gällande att det angripna beslutet i flera avseenden är bristfälligt motiverat.
32 Genom den femte grundens första del har sökandebolaget gjort gällande att kommissionen inte undersökte huruvida stödmottagarens svårigheter var så allvarliga att de inte kunde åtgärdas inom koncernen i den mening som avses i punkt 22 i riktlinjerna. Kommissionen har inte heller visat att det endast var stödmottagaren som var i svårigheter och att svårigheterna inte var en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen, i den mening som avses i denna bestämmelse. I det angripna beslutet hänvisas endast till den omständigheten att stödmottagaren hade ett negativt eget kapital och att kreditbetyget för TAP Air Portugal hade sjunkit avsevärt på grund av hälsokrisen. I det angripna beslutet angavs emellertid inte huruvida en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen hade bidragit till detta resultat. Sökandebolaget har i detta avseende påpekat att de två aktieägarna i konsortiet AGW även är verksamma inom transportsektorn genom sina egna företag och att det därför inte kan uteslutas att dessa har gynnats på bekostnad av TAP Air Portugals finansiella ställning.
33 Sökandebolaget har, vad gäller skäl 43 i det angripna beslutet, gjort gällande att kommissionen, i fråga om huruvida mottagaren var berättigad till ett undsättningsstöd, endast angav att ”[ä]ven om stödmottagaren kontrolleras av andra aktieägare [skäl 3] är det endast stödmottagaren som är i svårigheter och svårigheterna är så allvarliga att de inte kan åtgärdas av majoritetsaktieägarna eller andra aktieägare och är inte resultatet av en godtycklig kostnadsfördelning till förmån för aktieägarna eller andra dotterbolag, vilket illustreras av skäl 7–9”.
34 Enligt sökandebolaget har kommissionen inte alls, inte ens kortfattat, motiverat påståendet att aktieägarna saknade kapacitet att hantera stödmottagarens svårigheter. Kommissionen har inte heller på något sätt bedömt fördelningen av kostnaderna inom koncernen eller frågan huruvida endast stödmottagaren var i svårigheter.
35 Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike, Republiken Polen och Republiken Portugal, bestritt detta resonemang.
36 Det ska med ens erinras om att den motivering som krävs i artikel 296 FEUF enligt fast rättspraxis ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se dom av den 8 september 2011, kommissionen/Nederländerna, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punkt 125 och där angiven rättspraxis).
37 I detta sammanhang ska beslutet att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF endast innehålla skälen till varför kommissionen anser att den inte har mött allvarliga svårigheter vid bedömningen av huruvida det aktuella stödet är förenligt med den inre marknaden, och till och med en kortfattad motivering av detta beslut ska anses vara tillräcklig med hänsyn till det krav på motivering som föreskrivs i artikel 296 FEUF, om det klart och tydligt framgår varför kommissionen inte ansåg att det förelåg sådana svårigheter. Frågan huruvida motiveringen är välgrundad ingår inte i prövningen av huruvida detta krav är uppfyllt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkterna 65, 70 och 71, dom av den 27 oktober 2011, Österrike/Scheucher-Fleisch m.fl., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punkt 111, och dom av den 12 maj 2016, Hamr – Sport/kommission, T 693/14, ej publicerad, EU:T:2016:292, punkt 54).
38 När det gäller sökandebolagets kritik att kommissionen har underlåtit att redogöra för skälen dels till att det endast var stödmottagaren som var i svårigheter och att svårigheterna inte var en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen, dels till att stödmottagarens svårigheter var så allvarliga att de inte kunde åtgärdas inom den koncern som stödmottagaren ingick i, i den mening som avses i punkt 22 i riktlinjerna, ska det erinras om att ”[e]tt företag som ingår i eller håller på att tas över av en koncern”, enligt denna punkt, ”i regel inte [är] berättigat till stöd enligt dessa riktlinjer, utom om det kan visas att det endast är det berörda företaget som är i svårigheter och att svårigheterna inte är en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen och att företagets svårigheter är så allvarliga att de inte kan åtgärdas inom koncernen”.
39 Syftet med detta förbud är således att hindra en koncern från att låta en stat stå för kostnaderna för en omstruktureringsplan för ett av företagen som ingår i koncernen, när detta företag är i svårigheter och koncernen själv har förorsakat dessa svårigheter eller har de medel som krävs för att själv åtgärda dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 maj 2015, Niki Luftfahrt/kommissionen, T‑511/09, EU:T:2015:284, punkt 159).
40 Av detta följer att det i punkt 22 i riktlinjerna anges tre kumulativa villkor för att stöd som beviljas ett företag i en koncern ska anses vara förenligt med den inre marknaden. Det ankommer således på kommissionen att för det första pröva huruvida stödmottagaren ingår i en koncern och, i förekommande fall, dess sammansättning, för det andra huruvida det endast är stödmottagaren som är i svårigheter och att svårigheterna inte är en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom koncernen och, för det tredje, huruvida dessa svårigheter är så allvarliga att de inte kan åtgärdas inom koncernen.
41 I skäl 43 i det angripna beslutet angav kommissionen emellertid följande:
”Även om stödmottagaren kontrolleras av andra aktieägare [skäl 3] är det endast stödmottagaren som är i svårigheter och svårigheterna är så allvarliga att de inte kan åtgärdas av majoritetsaktieägarna eller andra aktieägare och är inte resultatet av en godtycklig kostnadsfördelning till förmån för aktieägarna eller andra dotterbolag, vilket illustreras av skälen 7–9. För [stödmottagarens] del förefaller de aktuella svårigheterna ha förvärrats av de hittills okända offentliga åtgärder vilka Portugal och andra länder hade vidtagit på området för flygtransport.”
42 Vad för det första gäller frågan huruvida stödmottagaren ingår i en koncern, konstaterar tribunalen att kommissionen varken i förväg har fastställt eller preciserat huruvida stödmottagaren ingick i en sådan koncern. Det finns nämligen inget skäl i det angripna beslutet som tyder på att kommissionen har gjort en sådan analys. Skäl 43 i det angripna beslutet kan således tolkas antingen så att det inte innehåller någon ståndpunkt från kommissionen i denna fråga eller på så sätt att kommissionen troligtvis utgick från, dock utan att förklara detta, att stödmottagaren ingick i en koncern i den mening som avses i punkt 22 i riktlinjerna. Om så inte hade varit fallet skulle det nämligen inte ha varit nödvändigt för kommissionen att behandla de två andra villkoren i punkt 22 i riktlinjerna. Kommissionen påpekade dessutom, inom ramen för sin prövning av de föreskrivna villkoren, att stödmottagaren ”kontrollerades av andra aktieägare” och hänvisade i detta avseende till skäl 3 i det angripna beslutet, där det anges vilka bolag som är aktieägare i stödmottagaren, däribland AGW.
43 Även om kommissionen har använt samma formuleringar som de som används i punkt 22 i riktlinjerna för att beskriva de två undantagen från förbudet mot att bevilja en stödåtgärd enligt riktlinjerna till ett företag som ingår i en koncern, kan den omständigheten att ordalydelsen i punkt 22 helt enkelt återges inte ersätta prövningen av huruvida det rör sig om en koncern.
44 Det framgår av parternas inlagor och av diskussionerna vid förhandlingen att dessa är oense om huruvida stödmottagaren och dess aktieägare, bland annat konsortiet AGW, ingick i en koncern i den mening som avses i punkt 22 i riktlinjerna. Det kan i detta avseende konstateras att Parpública vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet innehade 50 procent av stödmottagarens aktier, AGW innehade 45 procent och övriga 5 procent av aktierna ägdes av tredje man.
45 Sökandebolaget har i ansökan och vid förhandlingen hävdat att stödmottagaren vid tidpunkten för det angripna beslutet utgjorde en koncern med konsortiet AGW, inbegripet med de två aktieägarna i detta konsortium, det vill säga bolagen HPGB SGPS SA och DGN Corporation. Det har visats att AGW och de två sistnämnda företagen utövade en kombinerad och faktisk kontroll över stödmottagaren.
46 Kommissionen har i svaromålet och vid förhandlingen bestritt att AGW och stödmottagaren tillhör en koncern i den mening som avses i punkt 22 i riktlinjerna. Enligt kommissionen framgår det inte av det angripna beslutet att det är fråga om en koncern i vilken mottagaren och AGW ingick. AGW är ett konsortium som i själva verket innehar två fysiska personers aktier och utgör inte i sig ett företag.
47 Något sådant konstaterande framgår emellertid inte av det angripna beslutet. Såsom anges i punkt 42 ovan innehåller varken skäl 43 i det angripna beslutet eller något annat avsnitt i detta beslut något konstaterande eller någon analys av huruvida det föreligger en koncern, i den mening som avses i punkt 22 i riktlinjerna, och än mindre av sammansättningen av en sådan koncern. Det kan vidare konstateras att kommissionen i skäl 4 i det angripna beslutet begränsade sig till att lämna upplysningar om de bolag som kontrollerades av stödmottagaren. Det angripna beslutet innehåller emellertid inga uppgifter om förhållandet mellan stödmottagaren och de aktieägande bolag som avses i punkt 3 i det angripna beslutet, däribland AGW.
48 Vad särskilt gäller begreppet ”koncern” hänvisar punkt 21 b i riktlinjerna till bilagan till kommissionens rekommendation 2003/361/EG av den 6 maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag (EUT L 124, 2003, s. 36). I fotnot 28 i riktlinjerna anges nämligen att ”[f]ör att avgöra om ett företag är fristående eller utgör en del en koncern, kommer kriterierna i bilaga I till rekommendation 2003/361/EG att beaktas”.
49 Såsom konstateras i punkt 47 ovan anges det inte i det angripna beslutet huruvida kommissionen hade undersökt frågan huruvida stödmottagaren och de bolag som innehade aktier i stödmottagaren, med beaktande av bland annat kriterierna i nämnda bilaga, kunde kvalificeras som en koncern i den mening som avses i punkt 22 i riktlinjerna. Tribunalen kan således inte kontrollera om så var fallet.
50 Det framgår av fast rättspraxis att skälen inte kan förklaras för första gången i efterhand inför domstolen, utom i yttersta undantagsfall (se dom av den 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, punkt 109 och där angiven rättspraxis). De förklaringar som kommissionen lämnade i svaromålet och vid förhandlingen, enligt vilka stödmottagaren inte ingick i en koncern, kan således inte komplettera motiveringen i det angripna beslutet under förfarandets gång.
51 För det andra, för det fall skäl 43 i det angripna beslutet ska tolkas så att det grundar sig på den underförstådda premissen att stödmottagaren och dess aktieägare ingår i en och samma koncern (se punkt 42 ovan), i strid med vad kommissionen anfört i svarsinlagan och vid förhandlingen, konstaterar tribunalen att kommissionen inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat varför den ansåg att det andra och det tredje villkoret som föreskrivs i punkt 22 i riktlinjerna och vilka det erinras om i punkt 38 ovan var uppfyllda. Kommissionen inskränkte sig nämligen i detta avseende till att i skäl 43 i det angripna beslutet ange att det endast var stödmottagaren som var i svårigheter och att svårigheterna ”inte [var] en följd av en godtycklig kostnadsfördelning till förmån för dess aktieägare eller andra dotterbolag” samt att nämnda svårigheter var ”så allvarliga att de inte kan åtgärdas av dess kontrollerande aktieägare eller av andra aktieägare”, dock utan att styrka dessa påståenden på något sätt.
52 Även om kommissionen i skäl 43 i det angripna beslutet hänvisade till skälen 7–9 och 11–13 i beslutet, ska det påpekas att kommissionen, i skälen 7–9 i det angripna beslutet, begränsade sig till att redogöra närmare för stödmottagarens ekonomiska situation och de svårigheter som covid-19-pandemin hade lett till. På samma sätt anges i skälen 11–13 i det angripna beslutet effekterna av de störningar som nämnda pandemin orsakar på TAP Air Portugals operativa resultat och på dess likviditetsställning. I dessa skäl preciseras således inte alls huruvida endast stödmottagaren var i svårigheter och att svårigheterna inte var en följd av en godtycklig kostnadsfördelning inom den koncern som påstods bestå av stödmottagaren och dess aktieägare. I skälen redogörs inte heller närmare för den finansiella ställningen för de bolag som är aktieägare i stödmottagaren eller deras eventuella förmåga att, om än endast delvis, lösa stödmottagarens svårigheter. Tribunalen kan således inte kontrollera huruvida ovannämnda påståenden är välgrundade.
53 Det är följaktligen omöjligt för tribunalen att kontrollera huruvida de villkor som uppställs i punkt 22 i riktlinjerna är uppfyllda i förevarande fall och huruvida de utgör hinder för att stödmottagaren anses ha rätt till undsättningsstöd. Det angripna beslutet innehåller således inte några skäl till varför kommissionen ansåg att det inte förelåg betydande svårigheter vid bedömningen av om det aktuella stödet var förenligt med den inre marknaden, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 37.
54 Talan ska således bifallas såvitt avser den femte grunden, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga delarna av nämnda grund.
55 Den otillräckliga motiveringen av det angripna beslutet innebär att beslutet ska ogiltigförklaras. I punkt 22 i riktlinjerna anges nämligen på vilka villkor ett undsättningsstöd till ett företag som ingår i en koncern kan anses vara förenligt med den inre marknaden. I avsaknad av tillräcklig motivering i det angripna beslutet kan tribunalen inte kontrollera huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att det inte förelåg allvarliga svårigheter vid bedömningen av om det aktuella stödet var förenligt med den inre marknaden. Det angripna beslutet ska således ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga grunder som sökandebolaget har åberopat.
Huruvida det ogiltigförklarade beslutet ska fortsätta att ha verkan
56 Det ska erinras om att unionsdomstolen, när det är motiverat av tvingande rättssäkerhetsskäl, enligt artikel 264 andra stycket FEUF har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att i varje enskilt fall ange vilka verkningar av rättsakten i fråga som ska betraktas som bestående (se, analogt, dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punk 121 och där angiven rättspraxis).
57 De framgår således av denna bestämmelse att unionsdomstolen, om den anser det nödvändigt, även på eget initiativ får begränsa verkningarna av sin dom om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 april 2008, parlamentet och Danmark/kommissionen, C‑14/06 och C‑295/06, EU:C:2008:176, punk 85).
58 I enlighet med denna rättspraxis har domstolen använt sig av möjligheten att begränsa verkningarna i tiden av en ogiltigförklaring av en unionsbestämmelse i fall där tvingande rättssäkerhetshänsyn som rör samtliga offentliga och privata intressen i de berörda målen gör det omöjligt att ifrågasätta betalningar av penningbelopp som uppburits eller betalats ut med stöd av den aktuella bestämmelsen under tiden före dagen för domen (dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 122).
59 I förevarande fall anser tribunalen att det föreligger tvingande rättssäkerhetshänsyn som motiverar att rättsverkningarna av ogiltigförklaringen av det angripna beslutet begränsas i tiden. Det kan nämligen konstateras att den aktuella åtgärden beviljades för en inledande period på sex månader som redan har löpt ut, efter vilken Republiken Portugal i enlighet med punkt 55 d i riktlinjerna till kommissionen var skyldig att antingen meddela bevis på att lånet var helt återbetalt, en omstruktureringsplan eller en likvidationsplan. För övrigt förlängdes godkännandet av undsättningsstödet automatisk, i enlighet med nämnda bestämmelse, för det fall en omstruktureringsplan lades fram till dess att kommissionen fattade ett slutligt beslut om omstruktureringsplanen, såvida inte kommissionen beslutade att en sådan förlängning inte var motiverad eller skulle vara av begränsad varaktighet.
60 I detta sammanhang, eftersom tillämpningen av stödåtgärden i fråga ingår i en process som fortfarande pågår och som består av flera på varandra följande faser, skulle ett ifrågasättande av uppbärandet av penningbelopp som avses med den aktuella stödåtgärden i det nuvarande skedet få särskilt skadliga följder för en rad offentliga och privata intressen. Särskild hänsyn ska tas till de skadliga effekterna av covid-19-pandemin på flygförbindelserna och ekonomin i Portugal samt TAP Air Portugals betydelse för dessa förbindelser och ekonomin i denna medlemsstat. Slutligen ska det påpekas att den konstaterade rättsstridigheten består i bristande motivering och inte i en felaktig bedömning i sak. Dessa omständigheter kan motivera att rättsverkningarna av ogiltigförklaringen av det angripna beslutet begränsas i tiden.
61 Enligt artikel 266 FEUF ska kommissionen, vars rättsakt har förklarats ogiltig, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa denna dom.
62 Verkningarna av ogiltigförklaringen av det angripna beslutet ska därför anses uppskjutna till dess att kommissionen har antagit ett nytt beslut. Med hänsyn till den skyndsamhet med vilken kommissionen agerade från och med förhandsanmälan och anmälan av den aktuella åtgärden, ska dessa verkningar skjutas upp under en period som inte får överstiga två månader räknat från dagen för meddelandet av denna dom för det fall kommissionen beslutar att anta detta nya beslut med stöd av artikel 108.3 FEUF och under ytterligare en rimlig tidsperiod om kommissionen beslutar att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 126).
Rättegångskostnader
63 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandebolagets rättegångskostnader, i enlighet med sökandebolagets yrkanden.
64 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska dessutom medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Frankrike, Republiken Polen och Republiken Portugal ska således bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Kommissionens beslut C(2020) 3989 final av den 10 juni 2020 om statligt stöd SA.57369 (2020/N) – COVID-19 – Portugal – Stöd till TAP ogiltigförklaras.
2) Rättsverkningarna av ogiltigförklaringen av nämnda beslut ska skjutas upp till dess att Europeiska kommissionen antagit ett nytt beslut i enlighet med artikel 108 FEUF. Rättsverkningarna ska inte gälla under en tid som inte får överstiga två månader från och med dagen för denna doms meddelande, för det fall kommissionen beslutar att anta det nya beslutet med tillämpning av artikel 108.3 FEUF och under en ytterligare rimlig tidsperiod för det fall kommissionen beslutar att inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 FEUF.
3) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Ryanair DAC:s rättegångskostnader.
4) Republiken Frankrike, Republiken Polen och Republiken Portugal ska bära sina rättegångskostnader.
Van der Woude | Kornezov | Buttigieg |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 19 maj 2021.
Underskrifter