Language of document : ECLI:EU:C:2021:517

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

GERARDA HOGANA

přednesené dne 24. června 2021(1)

Věc C110/20

Regione Puglia

proti

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,

Ministero dello sviluppo economico,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,

za účasti:

Global Petroleum Ltd

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]

„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 94/22/ES – Energetika – Podmínky udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků – Povolení pro vyhledávání uhlovodíků v určité zeměpisné oblasti na určité období – Vymezení rozlohy oblastí, na něž se vztahuje jedno povolení – Sousední oblasti – Udělení několika povolení témuž hospodářskému subjektu – Výběrové řízení“






I.      Úvod

1.        Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie; dále jen „předkládající soud“) se týká výkladu některých ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků(2).

2.        Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 94/22 ukládá členskému státu povinnost stanovit a uložit absolutní limit zeměpisné rozlohy oblasti, pro niž může být jednomu hospodářskému subjektu uděleno povolení pro vyhledávání, průzkum a těžbu uhlovodíků (dále jen „E&P“)(3).

3.        Před zkoumáním skutkových okolností a právních otázek, které vyvstávají, je třeba nejprve uvést příslušná právní ustanovení.

II.    Právní rámec

A.      Unijní právo

4.        Čtvrtý a šestý až devátý bod odůvodnění směrnice 94/22 uvádějí:

„[…] členské státy jsou svrchované a na svých územích vykonávají svrchovaná práva, pokud jde o zdroje uhlovodíků;

[…]

[…] je nezbytné zajistit nediskriminační přístup k činnostem souvisejícím s vyhledáváním, průzkumem a těžbou uhlovodíků a jejich výkonu za podmínek, které podporují větší konkurenceschopnost v této oblasti, a tím podporují i co nejúčinnější metody vyhledávání, průzkumu a těžby zdrojů v členských státech a posilují integraci vnitřního trhu s energií;

[…] k tomuto účelu je nezbytné stanovit obecná pravidla zajišťující, že řízení o udělení povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků byla přístupná všem subjektům s nezbytnou způsobilostí; […] povolení musí být udělováno na základě objektivních a zveřejněných kritérií; […] podmínky, za kterých jsou povolení udělována, musí být všem subjektům zúčastněným na řízení známy předem;

[…] členské státy si musí zachovat právo omezit přístup k těmto činnostem a jejich výkon z důvodů veřejného zájmu a vyžadovat finanční příspěvek nebo příspěvek ve formě uhlovodíků, přičemž podrobná úprava uvedeného příspěvku musí být stanovena tak, aby nezasahovala do řízení subjektů; […] toto právo musí být vykonáváno nediskriminačním způsobem; […] s výjimkou povinností spojených s uplatněním tohoto práva musí být vyloučeny případy, kdy jsou subjektům ukládány podmínky a povinnosti, které nejsou odůvodněny potřebou vykonávat tyto činnosti řádně; […] činnost subjektů musí být kontrolována pouze v míře nezbytné k zajištění dodržování těchto povinností a podmínek;

[…] rozloha oblasti, pro kterou se uděluje povolení, a doba platnosti povolení musí být omezeny do té míry, aby se zabránilo tomu, že si jeden subjekt vyhradí výlučné právo na oblast, v níž by vyhledávání, průzkum a těžbu účinněji zajistilo několik subjektů;

[…]“

5.        Článek 1 odst. 3 směrnice 94/22 definuje pojem „povolení“ takto:

„ ‚povolením‘ se rozumí jakékoli právní, správní nebo smluvní ustanovení nebo úkon učiněný na jejich základě, kterými příslušné orgány členského státu přiznávají určitému subjektu výlučné právo, aby svým jménem a na vlastní nebezpečí vykonával v určité zeměpisné oblasti vyhledávání, průzkum nebo těžbu uhlovodíků. Povolení může být uděleno pro každou činnost samostatně nebo pro více činností společně.“

6.        Článek 2 směrnice 94/22 stanoví:

„1.      Členské státy si zachovávají právo vymezit na svém území oblasti, ve kterých budou moci být vykonávány činnosti vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků.

2.      Uvolní-li se některá oblast pro činnosti uvedené v odstavci 1, zajistí členský stát, aby mezi subjekty nedocházelo k diskriminaci, pokud jde o přístup k těmto činnostem a jejich výkon.

[…]“

7.        Článek 3 odst. 1, 2 a 4 směrnice 94/22 upravuje postup pro udělování povolení:

„1.      Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby povolení byla udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost v souladu buď s odstavcem 2, nebo s odstavcem 3.

2.      Řízení se zahajuje:

a)      buď z podnětu příslušných orgánů prostřednictvím výzvy k podávání žádostí, jež je zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství alespoň 90 dnů před uplynutím lhůty pro podávání žádostí;

b)      nebo aniž je dotčen čl. 2 odst. 1 prostřednictvím výzvy k podávání žádostí a v důsledku podání žádosti některým subjektem, jež je zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství. Ostatním zúčastněným subjektům se stanoví lhůta činící alespoň 90 dnů po dni zveřejnění výzvy k podávání žádostí.

Ve výzvě se uvede druh povolení, zeměpisná oblast nebo oblasti, které jsou nebo mohou být zcela nebo zčásti předmětem žádosti, a předpokládané datum nebo lhůta pro udělení povolení.

[…]

4.      Členský stát může rozhodnout, že nebude uplatňovat odstavec 1 v rozsahu, v jakém uvažované geologické a báňskotechnické ohledy odůvodňují, aby povolení pro určitou oblast bylo uděleno držiteli povolení pro sousední oblast. Dotyčný členský stát zajistí, aby držitelé povolení pro jinou sousední oblast měli v tomto případě možnost podat žádosti a aby jim k tomu byla poskytnuta dostatečná lhůta.

[…]“

8.        Článek 4 směrnice 94/22 zní takto:

„Členské státy přijmou nezbytná ustanovení k zajištění toho, aby:

a)      v případě, že vymezení zeměpisných oblastí není výsledkem předchozího geometrického členění území, byla rozloha každé oblasti stanovena tak, aby nepřesáhla oblast odůvodněnou co nejúčinnějším výkonem činností z technického a hospodářského hlediska. Jsou-li povolení udělována v řízení stanoveném v čl. 3 odst. 2, jsou pro tento účel vypracována objektivní kritéria a sdělena subjektům před podáním žádostí;

b)      doba platnosti povolení nepřekročila lhůtu nezbytnou k výkonu činností, pro které je povolení udělováno. Příslušné orgány však mohou prodloužit dobu platnosti, jestliže stanovená lhůta není dostatečná k ukončení dotyčné činnosti a činnost byla vykonávána v souladu s povolením;

c)      subjekty disponovaly výlučným právem pro zeměpisnou oblast, pro niž bylo uděleno povolení, jen po tak dlouhou dobu, která je nezbytná k řádnému výkonu povolených činností.“

9.        Článek 6 odst. 2 směrnice 94/22 stanoví:

„Členské státy mohou uložit podmínky a požadavky pro výkon činností uvedených v čl. 2 odst. 1 v rozsahu odůvodněném národní bezpečností, veřejným pořádkem, veřejným zdravím, bezpečností dopravy, ochranou životního prostředí, ochranou biologických zdrojů a národního kulturního bohatství, které má uměleckou, historickou nebo archeologickou hodnotu, bezpečností zařízení a pracovníků, racionálním využíváním zdrojů uhlovodíků (např. míra spotřeby uhlovodíků nebo optimalizace jejich obnovení) nebo nutností zajistit daňové příjmy.“

10.      Článek 7 uvedené směrnice stanoví:

„Aniž jsou dotčena ustanovení o individuálních povoleních nebo ustanovení v nich obsažená a čl. 3 odst. 5 písm. b), zruší členské státy do 1. ledna 1997 ustanovení právních a správních předpisů, podle kterých se jednomu subjektu vyhrazuje právo získat povolení pro určitou zeměpisnou oblast na území daného členského státu.“

B.      Italské právo

1.      Zákon č. 9/1991

11.      Decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi(4) (provedení směrnice 94/22/EHS o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků, dále jen „legislativní nařízení č. 625/1996“) provedlo do italského práva směrnici 94/22. Změnilo článek 6 legge 9 gennaio 1991, n. 9 týkající se povolení k průzkumu uhlovodíků(5) (zákon č. 9 ze dne 9. ledna 1991 o povolení k průzkumu uhlovodíků, dále jen „zákon č. 9/1991“), který stanoví:

„1.      Povolení k průzkumu se uděluje vyhláškou vydanou ministrem průmyslu, obchodu a řemesel, po vyslechnutí Technického výboru pro uhlovodíky a geotermiku, a regionu nebo autonomní provincie Trento nebo Bolzano, které jsou teritoriálně dotčené, ve shodě, z hlediska příslušných pravomocí, s ministrem životního prostředí a s ministrem obchodního loďstva […]

2.      Oblast povolení k průzkumu musí být taková, aby umožňovala účelný rozvoj průzkumného programu, a v žádném případě nesmí překročit rozlohu 750 km2 čtverečních; oblast povolení může zahrnovat přilehlé pozemky a mořské oblasti.

3.      Pokud ministr průmyslu, obchodu a řemesel vyhodnotí, že požadovaná oblast nemá dostatečnou velikost a účelné uspořádání ve vztahu k optimálním účelům průzkumu, má právo nevydat povolení k průzkumu až do doby, kdy je umožněno spojení této oblasti se sousedícími oblastmi.

4.      Doba platnosti povolení je šest let.

5.      Držitel povolení má právo na dvě po sobě jdoucí prodloužení vždy o tři roky, pokud splnil povinnosti vyplývající ze samotného povolení.

6.      Držiteli povolení může být uděleno další prodloužení, pokud […] stále probíhají práce […] z důvodů, které nelze přičíst jeho nečinnosti, nedbalosti nebo neznalosti […].“

2.      Decreto Direttoriale 22 marzo 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12.      Řízení o udělení povolení k průzkumu se řídilo správními vyhláškami přijatými Ministero dello Sviluppo Economico (italské ministerstvo pro hospodářský rozvoj, dále jen „MISE“). Nejprve se jednalo o ředitelský dekret ze dne 22. března 2011(6), který byl platný v době podání žádostí o povolení až do 4. září 2015. Od této doby až do doby vydání vyhlášek, kterými byly projekty prohlášeny za slučitelné s životním prostředím, byl použitelný ředitelský dekret ze dne 15. července 2015(7). Ten zůstal v platnosti až do 3. dubna 2017. Tyto dekrety stanovily jedno řízení pro vydání povolení pro činnosti E&P vyžadující rovněž posouzení vlivů na životní prostředí, o něž muselo být požádáno samostatně. Tohoto jediného řízení se účastnily dotčené státní a regionální orgány, a bylo nezbytné získat stanoviska orgánů(8), výsledek řízení o posouzení vlivů na životní prostředí a – jednalo-li se o pevninu – souhlas daného regionu.

13.      Článek 9 odst. 1 ředitelského dekretu ze dne 22. března 2011 a čl. 14 odst. 1 ředitelského dekretu ze dne 15. července 2015 stanovily, že témuž hospodářskému subjektu může být uděleno více než jedno povolení k průzkumu nebo jediná koncesní oprávnění, pokud celková oblast nepřesahuje 10 000 kilometrů čtverečních.

III. Skutkový základ sporu v původním řízení

14.      Dne 27. srpna 2013, Global Petroleum Ltd, australská společnost působící po celém světě v odvětví uhlovodíků off shore, podala MISE čtyři samostatné žádosti. Požádala o čtyři povolení k průzkumu vzájemně sousedících oblastí, které se nacházejí při pobřeží Apulie, z nichž každá má rozlohu téměř 750 km², celkově tedy pro oblast s rozlohou přibližně 3 000 km².

15.      V souladu s použitelnými italskými procesními pravidly musely být žádosti o posouzení vlivů na životní prostředí podány samostatně. To společnost Global Petroleum učinila dne 30. května 2014, když podala MATTM žádost o nezbytná rozhodnutí o slučitelnosti s životním prostředím, které se týkají dvourozměrných a případně trojrozměrných seismických průzkumů, které mají být prováděny v dotčených oblastech pomocí takzvané „air gun“ technologie.

16.      Na základě čtyř různých vyhlášek vydaných ve třech dnech, a to 14. října 2016, 31. srpna 2017 a 26. září 2017 (dále jen „sporné vyhlášky“) MATTM spolu s Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (ministr kulturního dědictví, kulturních činností a cestovního ruchu, dále jen „MIBAC“) konstatovalo slučitelnost těchto projektů se životním prostředím. MATTM uvedlo, že společnost Global Petroleum nemohla podat jedinou žádost, jelikož podle zákona č. 9/1991 musí být oblast povolení k průzkumu uhlovodíků taková, aby umožňovala účelný rozvoj průzkumného programu, a v žádném případě nemůže překročit rozlohu 750 km², ale naznačilo, že technická komise pro posuzování vlivů na životní prostředí požádala společnost Global Petroleum o další informace za účelem posouzení kumulativních účinků projektů.

17.      Regione Puglia (region Apulie), který se účastnil řízení, napadl každou z těchto vyhlášek čtyřmi samostatnými žalobami u Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie). Tvrdil, že sporné vyhlášky porušují čl. 6 odst. 2 zákona č. 9/1991, neboť používají limit 750 km² pouze ve vztahu k jednotlivým povolením, a nikoli ve vztahu k hospodářským subjektům. To znamenalo, že hospodářský subjekt mohl získat povolení pro celkovou oblast překračující tento limit.

18.      Regionální správní soud tuto žalobu zamítl. Rozhodl, že účelem uvedeného zákona není chránit životní prostředí, nýbrž podporovat racionální využívání uhlovodíkových zdrojů, a tedy konkurenci mezi hospodářskými subjekty působícími v tomto odvětví. Vyvodil z toho, že jediný hospodářský subjekt mohl získat vícero povolení, a to i pro sousedící oblasti, za předpokladu, že každá podaná žádost se týkala oblasti menší než 750 kilometrů čtverečních a každé povolení bylo získáno na základě samostatných řízení.

19.      Regione Puglia podal proti všem těmto čtyřem rozsudkům opravné prostředky k předkládajícímu soudu.

20.      Tento soud si klade otázku ohledně slučitelnosti italské právní úpravy se směrnicí 94/22. Má pochybnosti ohledně správného výkladu článku 4 uvedené směrnice. Podle jeho názoru musí být toto ustanovení vykládáno tak, že podporuje „konkurenceschopnost na trhu“, takže velký počet hospodářských subjektů by mezi sebou měl soutěžit na trhu, a nikoli pouze „konkurenceschopnost při získání trhu“, u které jsou konkurenčními mechanismy vybírány subjekty, které poté budou spravovat určitý trh. Posledně uvedený způsob byl nicméně zvolen italským provedením této směrnice, které nezakazuje – a tedy umožňuje – vydání několika povolení jednomu hospodářskému subjektu za podmínky, že je tento hospodářský subjekt získal prostřednictvím samostatných správních řízení.

21.      Na rozdíl od výše uvedeného předkládající soud uvádí, že článek 4 směrnice 94/22 ukládá členským státům povinnost vymezit jedinou optimální rozlohu oblastí, které budou zpřístupněny pro činnosti E&P a optimální dobu platnosti povolení za tímto účelem každému hospodářskému subjektu k zajištění „konkurenceschopnosti na trhu“ jednotlivými subjekty, a nikoli jen některými, či dokonce pouze jedním. Předkládající soud se obává, že v opačném případě by mohlo dojít ke koncentraci povolení u jednoho nebo několika mála hospodářských subjektů.

22.      Předkládající soud dále s odkazem na znění italských právních předpisů vysvětluje, že nemůže vykládat italské prováděcí právní předpisy v souladu s tím, co považuje za správný výklad unijního práva, a sice tak, že připouštějí pouze jediné povolení pro jednoho žadatele. Jak uvádí tento soud, italské právní předpisy vždy stanovily dva odlišné limity pro udělování povolení k průzkumu uhlovodíku: první se týkal maximální plochy, na niž se vztahovalo jedno povolení(9). Druhý limit se týkal maximální plochy, na kterou se mohla vztahovat povolení, která byla udělena fyzické nebo právnické osobě(10). Zrušení tohoto druhého limitu tak může být podle předkládajícího soudu vykládáno pouze v tom smyslu, že není stanoveno žádné omezení počtu povolení, která by hospodářský subjekt mohl získat(11). To je však podle názoru předkládajícího soudu v rozporu s účelem směrnice 94/22. Předkládající soud tvrdí, že to platí i v případě, pokud by se vzal do úvahy maximální limit 10 000 km²(12) stanovený v čl. 9 odst. 1 ředitelského dekretu ze dne 22. března 2011 a čl. 14 odst. 1 ředitelského dekretu ze dne 15. července 2015, jelikož tento limit je více než třináctkrát vyšší než „optimální limit“ stanovený pro oblast E&P činností na 750 km².

IV.    Předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem

23.      S ohledem na výše uvedené úvahy se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Musí být [směrnice 94/22] vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je popsaná právní úprava, která na jedné straně identifikuje jako optimální pro účely vydání povolení k průzkumu uhlovodíků oblast určité rozlohy, která je poskytnuta na dobu určitou – v projednávané věci oblast 750 kilometrů čtverečních na dobu šesti let – a na druhé straně umožňuje překonat tyto limity vydáním více povolení k průzkumu sousedících oblastí témuž hospodářskému subjektu, pokud jsou vydány na základě výsledku samostatných správních řízení?“

24.      Písemná vyjádření předložily Regione Puglia, společnost Global Petroleum Ltd, italská, polská a kyperská vláda, jakož i Komise.

A.      Analýza

1.      K přípustnosti

25.      Itálie ve svém písemném vyjádření tvrdí, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nepřípustná. Odůvodňuje to na jedné straně tím, že sporné vyhlášky se týkají posuzování vlivů na životní prostředí, které se opírá o použití pravidel na ochranu životního prostředí, přičemž položená otázka se týká správného používání směrnice 94/22. Dále uvádí, že Regione Puglia nemá na této věci přímý ani trvající zájem, jelikož dotčené žádosti o povolení k průzkumu se týkají oblastí sousedících s pobřežím, které jsou součástí teritoriálních vod. To znamená, že spadají do výlučné pravomoci tohoto státu. Kromě toho Itálie oznámila Soudnímu dvoru, že povolení k průzkumu ještě nebyla vydána, neboť jejich udělení – stejně jako udělení jakéhokoli jiného povolení k průzkumu – je v současnosti pozastaveno z důvodu vstupu v platnost Decreto-Legge 14 Dicembre 2018 N. 135(13), který před udělením povolení k činnostem E&P vyžaduje schválení „plánu rozvoje“(14).

26.      Podle ustálené judikatury Soudního dvora přísluší pouze vnitrostátnímu soudu, kterému byl spor předložen a který nese odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. V důsledku toho, jestliže se položené otázky týkají výkladu nebo platnosti pravidla práva Evropské unie, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout, ledaže žádaný výklad podle všeho nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, pokud se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na dané otázky(15).

27.      Pokud jde o projednávanou věc, mám za to, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce musí být prohlášena za přípustnou. Zaprvé je podle předkládajícího soudu třeba žádat o posouzení vlivů na životní prostředí – byť samostatně – za účelem získání povolení k průzkumům, o něž společnost Global Petroleum žádá. Posouzení vlivů na životní prostředí bylo tedy nedílnou součástí řízení o udělení povolení(16). Zadruhé otázka, zda skutečnost, že pouze Itálie má pravomoc v oblasti činností E&P v teritoriálních vodách, znamená, že Regione Puglia nemůže napadnout sporné vyhlášky, je věcí řízení před italskými soudy. Nemá žádný vliv na přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Totéž platí ohledně otázky, zda a v jakém ohledu může vstup legislativního nařízení ze dne 14. prosince 2018, č. 135 v platnost ovlivnit řízení před italskými soudy. Dokud bude řízení u předkládajícího soudu probíhat, nelze mít za to, že tyto otázky jsou hypotetické. Zatřetí, i když se sporné vyhlášky týkají dopadu seismických průzkumů, které společnost Global Petroleum navrhuje provést prostřednictvím technologie „air-gun“, na životní prostředí, odkazují vyhlášky o slučitelnosti s životním prostředím právě na skutečnost, že z důvodu ustanovení zákona č. 9/1991 nemohla společnost Global Petroleum požádat pouze o jedno povolení pro tyto čtyři sousedící oblasti. Začtvrté v rámci zpochybnění těchto čtyř vyhlášek se Regione Puglia skutečně dovolává čl. 6 odst. 2 zákona č. 9/1991. Vzhledem k tomu, že se jedná o ustanovení provádějící směrnici 94/22, je výklad ustanovení této směrnice podle všeho nezbytný k tomu, aby předkládající soud mohl rozhodnout ve sporu v původním řízení.

2.      Odpověď na předběžnou otázku

28.      Pokud se předkládající soud táže, zda členský stát může „obejít“ zeměpisné omezení rozlohy oblastí, které zakotvily ve svých právních předpisech provádějících čl. 4 písm. a) směrnice 94/22 tím, že témuž subjektu udělí několik povolení – pokud o taková povolení požádal samostatně – vyvstává otázka, zda směrnice 94/22 ukládá členským státům povinnost omezit zeměpisnou rozlohu povolení, která udělí jedinému subjektu. Předkládající soud se táže nejen na zeměpisné omezení [čl. 4 písm. a) směrnice 94/22], ale rovněž na časové omezení povolení [čl. 4 písm. b) a c) směrnice 94/22]. Časové omezení obsažené v čl. 4 písm. b) je flexibilnější než zeměpisné omezení, jelikož umožňuje prodloužení v případě, že stanovená doba platnosti není dostatečná k dokončení dotyčné činnosti a byla-li činnost vykonávána v souladu s povolením(17). Ani podle předkládacího rozhodnutí nepředstavuje toto omezení v projednávané věci problém. Zaměřím se tedy na zeměpisné hledisko, i když nepochybuji o tom, že se jakékoliv nalezené řešení vztahuje rovněž na časové hledisko.

29.      Podle čl. 288 třetího pododstavce SFEU jsou směrnice závazné pro členské státy, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků, kterými má být tohoto výsledku dosaženo, se ponechává vnitrostátním orgánům. Hlavní otázkou tedy je, zda směrnice 94/22 zamýšlela uložit členským státům povinnost stanovit v každém členském státě maximální limit pro oblasti, ve kterých může jeden a tentýž subjekt vykonávat činnosti E&P.

30.      To bude nutné zjistit použitím výkladových metod podle ustálené judikatury Soudního dvora. Tyto metody zohledňují nejen znění příslušného ustanovení, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(18).

a)      K doslovnému výkladu

31.      Vzhledem k tomu, že žádné ustanovení směrnice 94/22 nedává jasnou odpověď na otázku, zda členské státy musí stanovit maximální zeměpisnou rozlohu, v níž může jeden subjekt vykonávat činnosti E&P, je třeba posoudit, zda k objasnění této otázky přispívají související ustanovení nebo systém takových ustanovení.

32.      Článek 2 odst. 1 směrnice 94/22 uvádí, že členské státy si zachovávají právo vymezit na svém území oblasti, ve kterých budou moci být vykonávány činnosti E&P. To je předpoklad, na jehož základě provádí směrnice 94/22 neúplnou harmonizaci uvedených činností(19).

33.      Ustanovením, které se zabývá „rozlohou […] oblasti[í]“ – relevantním výrazem je zde výraz „oblast“ a tato věta neobsahuje žádný odkaz na povolení(20) – je čl. 4 písm. a) směrnice 94/22. Stanoví, že pokud vymezení zeměpisných oblastí není výsledkem předchozího geometrického členění území, „byla rozloha každé oblasti stanovena tak, aby nepřesáhla oblast odůvodněnou co nejúčinnějším výkonem činností z technického a hospodářského hlediska.“ Toto ustanovení neukládá členským státům povinnost vymezit maximální plochu v absolutních číslech použitelnou na všechny případy v členském státě. Nezabývá se ani otázkou, zda tento limit znamená, že takové oblasti musí rovněž představovat limit pro jakýkoli hospodářský subjekt vykonávající výše uvedené činnosti. V důsledku toho tento článek neobsahuje ani pravidla pro sousedící oblasti.

34.      Článek 4 písm. a) směrnice 94/22 vyžaduje, že jsou-li povolení udělována v řízení podle čl. 3 odst. 2 směrnice 94/22 (dále jen „systém pro udělování licencí“), „jsou pro tento účel vypracována objektivní kritéria a sdělena subjektům před podáním žádostí“. To znamená dvě věci. Zaprvé, pokud členský stát zahájí řízení o udělení licence, je důležité zveřejnění kritérií pro stanovení tohoto limitu(21). Zadruhé z prvně uvedeného ustanovení vyplývá, že pokud jsou povolení udělována na základě dvou dalších systémů, a sice „systému otevřených dveří“ podle čl. 3 odst. 3 této směrnice(22) a systému podle čl. 3 odst. 4 směrnice 94/22 – k nimž se nyní dostanu – musí rovněž respektovat požadavek, aby rozloha každé oblasti nepřesáhla oblast odůvodněnou co nejúčinnějším výkonem činností z technického a hospodářského hlediska.

35.      Článek 3 směrnice 94/22 se zabývá procesními otázkami týkajícími se udělování povolení. Ve svém druhém pododstavci popisuje to, co jsem již nazval „systémem pro udělování licencí“, v němž jsou žadatelé vyzýváni k podávání žádostí o povolení buď z podnětu příslušného orgánu, nebo v reakci na žádost subjektu, pokud dotyčný členský stát chce na příslušném území umožnit činnosti E&P. Tyto výzvy k podávání žádostí se zveřejňují v Úředním věstníku Evropské unie(23). Článek 3 odst. 3 téže směrnice upravuje „systém otevřených dveří“ ve zvláštních případech, který však také vyžaduje zveřejnění v Úředním věstníku. Cílem obou těchto řízení je umožnit všem zúčastněným subjektům přístup k řízení.

36.      Článek 3 odst. 4 směrnice 94/22 obsahuje výjimku z těchto řízení „v rozsahu, v jakém uvažované geologické a báňskotechnické ohledy odůvodňují, aby povolení pro určitou oblast bylo uděleno držiteli povolení pro sousední oblast“. Podle Polska toto ustanovení pouze umožňuje členským státům udělit povolení, aniž by musely umožnit účast všem zúčastněným subjektům. Vzhledem k tomu, že je to jediná výjimka uvedená v tomto ustanovení, Polsko se domnívá, že toto ustanovení předpokládá, že povolení pro sousední oblasti mohou být ve skutečnosti udělena témuž subjektu. Znění čl. 3 odst. 1 směrnice 94/22 podle všeho tento výklad podporuje, neboť uvádí, že v případech uvedených v čl. 3 odst. 2 a 3 této směrnice přijmou členské státy nezbytná opatření k zajištění toho, aby povolení byla udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost v souladu buď s odstavcem 2, nebo s odstavcem 3. Toto ustanovení tedy uznává, že výjimečné řízení stanovené v čl. 3 odst. 4 směrnice 94/22 nevyžaduje přístup k tomuto řízení všem zúčastněným subjektům. Článek 3 směrnice 94/22 se totiž zabývá pouze procesními otázkami týkajícími se udělování povolení.

37.      Regione Puglia má naproti tomu za to, že čl. 3 odst. 4 směrnice 94/22 obsahuje nejen výjimku z procesního požadavku, ale i obecnou zásadu, a sice že povolení pro sousední oblasti mohou být udělena pouze za zvláštních okolností uvedených v tomto ustanovení. Je třeba připomenout, že toto ustanovení se týká pouze udělování povolení pro sousední oblasti za zvláštních okolností. Článek 3 směrnice 94/22 (ani žádné jiné ustanovení) neuvádí, že povolení pro sousední oblasti lze udělit za okolností uvedených v čl. 3 odst. 4 uvedené směrnice, a toto ustanovení ani neupravuje zeměpisné limity (všech) těchto oblastí. Pokud tedy máme za to, že čl. 4 písm. a) směrnice 94/22 ukládá členskému státu povinnost stanovit absolutní limit pro rozlohu oblastí udělený jednomu subjektu, proč by žádostem týkajícím se sousedních oblastí nemělo být vyhověno, pokud tyto sousední oblasti této rozlohy nedosahují(24)? To nemá oporu ve znění směrnice 94/22. Článek 3 odst. 4 směrnice 94/22 ani neuděluje výjimku z limitu stanoveného v čl. 4 písm. a) směrnice 94/22, pokud by bylo posledně uvedené ustanovení vykládáno tak, že stanoví absolutní limit.

38.      Směrnice 94/22 tedy neobsahuje žádný náznak obecné zásady, podle které by neměla být udělována povolení pro sousední oblasti, jak uvedl Regione Puglia. To však neodpovídá na otázku, zda čl. 4 písm. a) směrnice 94/22 omezuje rozlohu oblastí, které mohou být uděleny jedinému subjektu.

39.      Dalším relevantním ustanovením je článek 5 směrnice 94/22. Obsahuje kritéria pro udělování povolení hospodářským subjektům(25). Článek 5 odst. 1 směrnice 94/22 obsahuje velmi omezený soubor kritérií pro udělování povolení a stanoví, že tato kritéria musí být vypracována a zveřejněna v Úředním věstníku před počátkem lhůty pro podávání žádostí. Cílem dalších odstavců článku 5 směrnice 94/22 je zajistit, aby veškeré podmínky a požadavky týkající se výkonu a ukončení činnosti, včetně změn, byly přístupné všem zúčastněným subjektům. Totéž platí, pokud jde o sdělení důvodů pro zamítnutí žádosti žadateli, pokud o to žadatel požádá. Mimoto ukládá členským státům povinnost uplatňovat tato kritéria, podmínky a požadavky nediskriminačním způsobem.

40.      Článek 6 odst. 2 směrnice 94/22 je zajímavý, pokud jde o aspekty životního prostředí uvedené Regione Puglia a Komisí. Opravňuje členské státy k tomu, aby uložily podmínky a požadavky pro výkon E&P činností, zejména v rozsahu odůvodněném ochranou životního prostředí.

41.      Článek 7 směrnice 94/22 je sdělením o konkurenceschopnosti. Ukládá členským státům povinnost zrušit do 1. ledna 1997 ustanovení právních a správních předpisů, podle kterých se jednomu subjektu vyhrazuje právo získat povolení pro určitou zeměpisnou oblast na území daného členského státu.

42.      I když z článku 7, jakož i z šestého bodu odůvodnění směrnice 94/22 vyplývá, že vůlí normotvůrce je zvýšit hospodářskou soutěž v tomto odvětví, článek 7 této směrnice se zabývá problémem, který existoval v době vstupu této směrnice v platnost. V mnoha zemích existovala právní, regulatorní a správní ustanovení, která jedinému subjektu vyhrazovala právo získat povolení pro činnosti E&P ve specifických oblastech. Tato ustanovení musela být zrušena do 1. ledna 1997(26). Toto ustanovení však neobsahuje žádná pravidla pro následující období. Jak rovněž vyplývá ze znění šestého bodu odůvodnění, opatřeními přijímanými na základě této směrnice jsou nediskriminační přístup k činnostem, na které se tato směrnice vztahuje, a jejich výkon za podmínek, které „podporují větší konkurenceschopnost v této oblasti, a tím podporují i co nejúčinnější metody vyhledávání, průzkumu a těžby zdrojů v členských státech a posilují integraci vnitřního trhu s energií“.

43.      Je třeba mít rovněž na paměti, že čl. 4 písm. a) směrnice 94/22 vyžaduje pouze stanovení oblasti, která „nepřesáhne oblast odůvodněnou co nejúčinnějším výkonem činností z technického a hospodářského hlediska“ v případě, že vymezení zeměpisných oblastí není výsledkem předchozího geometrického členění území(27). Kdyby tedy měly být zajištěny stejné soutěžní podmínky, pokud jde o rozlohu oblastí, pro všechny potenciální subjekty v rámci jednoho členského státu, byly by vždy neúplné(28).

44.      Článek 4 písm. a) směrnice 94/22 navíc ukládá členským státům pouze povinnost stanovit objektivní kritéria pro stanovení takové oblasti. Neukládá členským státům povinnost stanovit určitou zeměpisnou plochu určenou v absolutních číslech pro všechny oblasti nacházející se na jejich územích (z důvodu zeměpisných nebo geologických rozdílů existujících v různých částech území členského státu by to nemuselo být nejúčinnější z technického a hospodářského hlediska). Stanovení maximální plochy pro tyto činnosti v absolutních číslech je objektivním kritériem(29). Vzhledem k tomu, že to není jediný způsob, jak může členský stát provést čl. 4 písm. a) směrnice 94/22, mám za to, že se však nejedná o jasný důkaz o tom, že limit 750 km² je třeba považovat za absolutní limit vyžadovaný touto směrnicí.

45.      Znění, které takový výklad podporuje nejjasněji, lze pravděpodobně nalézt v devátém bodě odůvodnění. Uvádí, že „rozloha oblasti, pro kterou se uděluje povolení, a doba platnosti povolení musí být omezeny do té míry, aby se zabránilo tomu, že si jeden subjekt vyhradí výlučné právo na oblast, v níž by vyhledávání, průzkum a těžbu účinněji zajistilo několik subjektů.“(30) Vzhledem k tomu, že to jasně souvisí s kritériem obsaženým v čl. 4 písm. a) a b) směrnice 94/22, lze toto ustanovení ve smyslu bodu 9 odůvodnění vykládat takovým způsobem, že tato kritéria mají omezit jedno povolení na činnosti E&P v daném členském státě vždy na jeden subjekt.

46.      I když výklad čl. 4 písm. a) směrnice 94/22 v tom smyslu, že musí být stanoven absolutní limit na oblast, pro kterou může být uděleno jedno nebo více povolení jedinému subjektu, by mohl zvýšit počet soutěžitelů ve vztahu k činnostem E&P, má rovněž potenciálně negativní dopady. Jak zdůrazňuje Komise, může omezit soutěž v oblasti licencí, protože bude z řízení vylučovat – průběžně v závislosti na době platnosti povolení – stále rostoucí počet subjektů, pokud již v členském státě takové činnosti vykonávají.

47.      Přestože tento čistě doslovný výklad nevede k závěru, že provozovatelům může být uděleno jedno povolení, i tak nyní přezkoumám cíle sledované směrnicí 94/22.

b)      Kontextuální a teleologický výklad

48.      Podle bodu 6 odůvodnění směrnice 94/22 má tato směrnice dva vzájemně propojené cíle. Zaprvé chce zajistit nediskriminační přístup k činnostem E&P a jejich výkonu, a tím podporovat a upřednostňovat co nejúčinnější metody vyhledávání, průzkumu a těžby zdrojů v členských státech v Evropské unii. Jak vyplývá z bodu 3 jejího odůvodnění, to má velký význam vzhledem k tomu, že Evropská unie byla v době vstupu směrnice 94/22 v platnost velmi závislá na dovozu zásob uhlovodíků a stále tomu do značné míry tak je.

49.      Směrnice 94/22 byla přijata na základě čl. 57 odst. 2 první a třetí věty, jakož i článků 66 a 100a Smlouvy o ES(31). Již z tohoto je zřejmé, že hlavním záměrem této směrnice je vytvoření vnitřního trhu. Jejím hlavním cílem je zajistit nediskriminační přístup k činnostem E&P všem subjektům bez ohledu na jejich příslušnost nebo na to, zda se jedná o subjekty veřejné či soukromé(32). To je zřejmé z jejích pravidel, která se, jak bylo uvedeno výše, zaměřují na informování všech subjektů, které mohou mít zájem na udělení povolení(33) a na stanovení omezeného počtu relevantních kritérií pro takové povolení(34). Cílem tohoto druhého opatření je omezit možnosti členských států přizpůsobit kritéria svým (vnitrostátním) favoritům. Tyto zásady lze shrnout pod název „transparentnost a zákaz diskriminace“(35).

50.      Podle Regione Puglia zaručuje směrnice 94/22 soutěž na trhu, která je podle něj možná pouze tehdy, pokud jsou její ustanovení vykládána tak, že brání tomu, aby subjekt mohl získat dominantní postavení nebo aby byla povolení soustředěna do rukou několika provozovatelů. Regione Puglia tvrdí, že cílem směrnice 94/22 je zabránit vzniku výlučných práv v zeměpisných oblastech, která by bránila „skutečné hospodářské soutěži na trhu“. Je toho názoru, že pokud budou větší oblasti pro činnosti E&P přidělovány jednomu subjektu, povede to k narušení trhu. Podle Regione Puglia má limit uložený v souladu s čl. 4 písm. a) směrnice 94/22, tedy limit 750 km², za cíl tomuto zabránit.

51.      S touto argumentací nesouhlasím. Zaprvé pravidla uvedená ve směrnici 94/22 jsou součástí souboru pravidel pro zadávání veřejných zakázek, a nikoli pravidel hospodářské soutěže. I když je cílem obou právních úprav usnadnit hospodářskou soutěž v rámci Unie, jejímž cílem je zase podpořit vytvoření vnitřního trhu, mají odlišné výchozí body. Zatímco právo zadávání veřejných zakázek upravuje chování veřejných orgánů nebo veřejných podniků nebo podniků, které vykonávají činnost na základě zvláštních nebo výlučných práv udělených členským státem, pravidla hospodářské soutěže se týkají hospodářské činnosti podniků(36). Jako taková působí příslušná pravidla na různých úrovních. Zatímco články 101 a 102 SFEU omezují některá protisoutěžní jednání a cílem nařízení o spojování podniků(37) je předcházení strukturálním změnám trhu způsobeným spojeními, které zásadně naruší účinnou hospodářskou soutěž, cílem pravidel týkajících se veřejných zakázek je poskytnout všem zúčastněným subjektům rovný přístup na trh uplatněním zásad transparentnosti a nediskriminace. Pouze nařízení o spojování podniků brání vzniku dominantního postavení, a to pouze v případě spojování.

52.      Skutečnost, že směrnice 94/22 patří do druhé skupiny právních předpisů, je navíc posílena článkem 12 směrnice 94/22, který ji přímo spojuje se směrnicí 93/38(38). Podle uvedené směrnice, jakož i podle směrnic, které ji nahradily, bylo „využívání geografické oblasti za účelem […] průzkumu nebo těžby ropy [nebo] zemního plynu“ relevantní činností pro účely uvedené směrnice(39). Podle článku 3 směrnice 93/38 bylo nicméně možné požádat o výjimku z použití směrnice o veřejných službách, pokud byla při udělování povolení splněna určitá kritéria, a sice kritéria transparentnosti a zákazu diskriminace. Členské státy v rámci těchto povolení musely zajistit nediskriminační a soutěžní zadávání veřejných zakázek subjektu, který takové povolení získal, jakož i oznámení Komise týkající se zadání veřejných zakázek. Článek 3 odst. 5 směrnice 93/38, který byl doplněn do tohoto ustanovení na základě článku 12 směrnice 94/22, stanovil, že kritéria transparentnosti a nediskriminace se považují za splněná, jakmile členský stát splní ustanovení směrnice 94/22(40).

53.      To ukazuje, že směrnice 94/22 a její ustanovení jsou článkem řetězce opatření přijatých ve vztahu k hlavním odvětvím, která působila na uzavřených trzích k jednání na základě celoevropské hospodářské soutěže a uplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek, čemuž bylo zabráněno výhradními právy udělovanými vnitrostátními orgány k využívání určitých zeměpisných oblastí(41). Na omezení ukládaná na základě článku 4 směrnice 94/22 je třeba nahlížet v tomto kontextu. I když se uznává, že činnosti E&P vyžadující významnou investici budou v oblasti prováděny pouze tehdy, pokud je lze provádět výlučně(42), každé z takových výlučných práv znamená, že v zeměpisné oblasti, na kterou se povolení vztahuje – a po dobu platnosti tohoto povolení – neprobíhá hospodářská soutěž. V důsledku toho musí být účinné vyloučení z hospodářské soutěže v oblasti a v čase omezeno tak, jak je to rozumně možné, přičemž stále musí držitelům povolení umožňovat (alespoň teoreticky)(43) návratnost investic(44).

54.      Soudní dvůr uvedl, že unijní pravidla v oblasti zadávání veřejných zakázek byla přijata v rámci zavádění jednotného trhu s cílem zajistit volný pohyb a vyloučit omezení hospodářské soutěže a že v tomto kontextu je v zájmu unijního práva zajistit co možná nejširší účast uchazečů na zadávacím řízení(45). V souladu s tím Soudní dvůr soustavně odolával snahám o rozšíření důvodů pro vyloučení „dodavatelů“ ze zadávacích řízení nad rámec důvodů uvedených v konkrétních směrnicích, ledaže jejich cílem bylo zajistit „dodržování zásady rovného zacházení se všemi uchazeči, jakož i zásady transparentnosti, které představují základ unijních směrnic o postupech při zadávání veřejných zakázek, za podmínky, že bude dodržena zásada proporcionality“(46). Přestože tyto závěry byly učiněny ve vztahu k zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, tentýž cíl zákazu neoprávněného omezování přístupu k zakázkám existuje rovněž v oblasti veřejných služeb(47).

55.      Cílem směrnice 94/22 tedy není omezit počet žadatelů o povolení, ale spíše přesný opak, a sice mít co nejvíce – vhodných – subjektů soutěžících o povolení. Uvedená směrnice neslouží k vyloučení určitých soutěžitelů z trhu, když k této soutěži dochází, a sice v době udělení povolení, pouze z důvodu, že povolení, která dané subjekty mají, již překračují limit stanovený čl. 4 písm. a) směrnice 94/22. I když je pravda, že subjekty, které již mají povolení pro činnosti E&P, zejména povolení pro sousední oblasti, mohou mít lepší postavení ke splnění kritéria uvedeného v čl. 5 odst. 1 směrnice 94/22 a uspět v nabídce na další povolení, nepatří do působnosti práva zadávání veřejných zakázek tomuto zabránit. A jak jsem uvedl výše, ani ustanovení práva hospodářské soutěže nebrání případnému dosažení dominantního postavení, pokud je tohoto dominantního postavení dosaženo z důvodu výkonnosti trhu, a nikoliv prostřednictvím spojení.

56.      V případě, že by skutečnost, že jediný subjekt má různá povolení, měla za následek získání dominantního postavení na trhu činností E&P – který, jak již bylo uvedeno, je celosvětovým trhem – a v případě, že by toto postavení zneužil, porušil by právo hospodářské soutěže, které se zjevně použije. Od počátku je však otázkou, zda trh funguje nejlépe, pokud mohou vykonávat činnost pouze subjekty, které v téže zemi dosud nevykonávají podobné činnosti.

3.      Hlediska životního prostředí

57.      Přestože předkládající soud tuto otázku ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nevznesl, Regione Puglia, jakož i Komise mají pochybnosti ohledně toho, zda je třeba zkoumat aspekty týkající se životního prostředí. I když mám pochybnosti o jejich relevanci v projednávané věci, přece jen bych se rád této problematice krátce věnoval.

58.      Jak uvádí Komise, vyhledávání pomocí takzvané „air-gun technologie“ vyžaduje před vydáním povolení posouzení vlivů na životní prostředí(48). Při rozhodování podle čl. 4 odst. 2 směrnice 2011/92 ohledně toho, zda má být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, musí příslušné vnitrostátní orgány zohlednit kumulativní účinek projektů podle přílohy III č. 1 písm. b) uvedené směrnice, aby se zabránilo obcházení cíle unijní právní úpravy rozdělením projektů, které jako celek mohou mít významný vliv na životní prostředí(49). Zdá se, že Regione Puglia v tomto ohledu uvádí, že skutečnost, že jediný subjekt usiluje o (několik) povolení v rámci různých řízení vede k tomu, že nezbytné posouzení vlivů na životní prostředí se zaměřuje pouze na dopad každého jednotlivého opatření (na něž se vztahuje řízení), a nikoliv na kumulativní účinek všech těchto opatření(50). Kromě toho článek 11 SFEU stanoví, že požadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Evropské unie, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje(51). Tato zásada byla Soudním dvorem uznána v řadě oblastí politiky(52).

59.      Podle předkládajícího soudu čl. 3 odst. 9 ministerské vyhlášky MISE ze dne 7. prosince 2016(53) stanoví jedno řízení, v jehož průběhu se provádí posouzení vlivů na životní prostředí. Tohoto řízení se účastní několik ministerstev. Za tímto účelem předložila společnost Global Petroleum MATTM čtyři žádosti o posouzení vlivů na životní prostředí v souvislosti s používáním takzvané air gun technologie v oblastech, u nichž požádala o povolení. Vyhlášky potvrzující slučitelnost s životním prostředím jsou předmětem soudních řízení, která vedla k podání této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce mimoto obsahovala informace, že tyto vyhlášky uváděly, že v souladu s použitelnými italskými právními předpisy nebylo možné požádat o jedno posouzení vlivů na životní prostředí, ale že pro účely posouzení kumulativního dopadu byly od společnosti Global Petroleum požadovány v tomto ohledu doplňující informace. Nic tedy nenasvědčuje tomu, že italské řízení nezaručuje řádné splnění povinností vyplývajících ze směrnice 2011/92. Naopak požadavky v oblasti ochrany životního prostředí byly součástí řízení o udělení povolení pro činnosti E&P, jak je stanoveno v článku 11 SFEU.

60.      Kromě toho čl. 6 odst. 2 směrnice 94/22 stanoví, že členské státy mohou uložit podmínky a požadavky pro výkon činností E&P v rozsahu odůvodněném ochranou životního prostředí a biologických zdrojů. Předkládající soud však neposkytl žádnou informaci ohledně toho, že Itálie takové podmínky nebo požadavky uložila.

61.      Kromě toho není především jasné, jak by mohla skutečnost, zda jediný subjekt obdržel více povolení, která mu umožňují vykonávat činnosti E&P v oblasti přesahující 750 km², změnit posouzení vlivů na životní prostředí.

62.      Z tohoto důvodu mám za to, že úvahy týkající se životního prostředí, včetně směrnice 2011/92, nehrají při výkladu čl. 4 písm. a) směrnice 94/22 žádnou roli.

V.      Závěry

63.      S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na otázku Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl následovně:

„Článek 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vnitrostátní právní úprava umožňovala vydání několika povolení k průzkumu (včetně povolení pro sousední oblasti) témuž subjektu na základě samostatných správních řízení, i když to povede k tomu, že subjekt získá povolení k průzkumu podle uvedeného ustanovení pro více než jednu zeměpisnou oblast (a na delší dobu).“


1      Původní jazyk: angličtina.


2      Úř. věst. 1994, L 164, s. 3; Zvl. vyd. 06/02, s. 262.


3      E&P je zavedená zkratka pro „průzkum a těžbu“ (uhlovodíků). Budu jí zde používat v tom smyslu, že zahrnuje vyhledávání – geologickou analýzu předcházející dalšímu průzkumu – jelikož všemi těmito třemi fázemi se konkrétně zabývá směrnice 94/22.


4      GURI č. 293 ze dne 14. prosince 1996.


5      GURI č. 13 ze dne 16. ledna 1991.


6      Decreto 22 marzo 2011, Procedure operative di attuazione del decreto Ministeriale 4 marzo 2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’articolo 15, comma 5 del Decreto Ministeriale 4 marzo 2011 (dekret ze dne 22. března 2011, prováděcí pravidla k ministerské vyhlášce ze dne 4. března 2011 a postupy pro vyhledávání, průzkum a těžbu kapalných a plynných uhlovodíků a pro související kontroly podle čl. 15 odst. 5 ministerské vyhlášky ze dne 4. března 2011), GURI č. 89 ze dne 18. dubna 2011.


7      Decreto 15 luglio 2015, Procedure operative di attuazione del Decreto 25 marzo 2015 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli, ai sensi dell'art. 19, comma 6, dello stesso decreto (dekret ze dne 15. července 2011, prováděcí pravidla k ministerské vyhlášce ze dne 25. března 2015 a postupy pro vyhledávání, průzkum a těžbu kapalných a plynných uhlovodíků a související kontroly ve smyslu čl. 19 odst. 6 téhož dekretu), GURI č. 204 ze dne 3. září 2015.


8      Pokud jde činnosti off shore, jednalo se o Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministerstvo životního prostředí a ochrany území a moře, dále jen „MATTM“), ministerstvo infrastruktury a dopravy a ministerstvo zemědělství, potravinářství a lesnictví.


9      Tato hranice byla podle ustanovení legge 11 gennaio 1957, n. 6 (zákon č. 6 ze dne 11. ledna 1957, dále jen „zákon č. 6/1957“) původně stanovena na 50 000 hektarů (100 hektarů se rovná 1 km²), poté byla podle přechodných ustanovení legge 21 luglio 1967, n. 613 (zákon č. 613 ze dne 21. července 1967, dále jen „zákon č. 613/1967“) zvýšena na 70 000 hektarů, a nakonec na základě ustanovení téhož zákona na 100 000 hektarů. V původním znění článku 6 zákona č. 9/1991 (před jeho změnou legislativním nařízením č. 625/1996) byla tato hodnota zachována.


10      Tato druhá hodnota činila podle ustanovení zákona č. 6/1957 300 000 hektarů pro celé vnitrostátní území a 150 000 hektarů pro tentýž region (se zákazem udělování povolení pro sousední oblasti) a na základě přechodných ustanovení zákona č. 613/1967 byla zvýšena na 500 000 hektarů. Tato hodnota byla na základě téhož zákona, jakož i zákona č. 9/1991 (před jeho změnou provedenou legislativní vyhláškou č. 625/1996) zvýšena na 1 000 000 hektarů, s výjimkou udělenou pro Ente nazionale idrocarburi (Státní správa uhlovodíků, jež je nyní Eni SpA).


11      Předkládající soud uvádí, že stejný názor byl přijat v rozsudku Consiglio di Stato (Státní rada), oddíl VI ze dne 4. ledna 2019, č. 92. Předkládající soud však nesouhlasí se závěrem tohoto oddílu, podle něhož z unijní právní úpravy, a sice ze směrnice 94/22, nelze vyvodit zákaz udělit více povolení jednomu hospodářskému subjektu (což povede k překročení limitu v oblasti určené jednomu hospodářskému subjektu).


12      Což je totožné s limitem uvedeným v zákoně č. 9/1991 před jeho změnou provedenou legislativním nařízením č. 625/1996, tedy 1 000 000 hektarů.


13      Decreto-legge 14 dicembre 2018, n 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (nařízení s mocí zákona ze dne 14. prosince 2018, č. 135 o naléhavých ustanoveních o podpoře a zjednodušení pro podniky a veřejnou správu, GURI č. 290 ze dne 14. prosince 2018), později přeměněné na zákon č. 12 ze dne 11. února 2019, GURI č. 36 ze dne 12. února 2019.


14      Piano per la Transizione Energetica Sostenible delle Aree Idonee (Plán přechodu způsobilých oblastí na udržitelnou energii).


15      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. dubna 2021, PROFI CREDIT Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313, bod 38 a citovaná judikatura).


16      Otázka, zda může být napadeno takové rozhodnutí, které lze považovat za mezitímní pro udělení povolení k průzkumu, nebo zda lze napadnout pouze konečné rozhodnutí o udělení takového povolení, je zcela otázkou vnitrostátního práva.


17      Článek 4 písm. c) směrnice 94/22 jasně uvádí, že musí být zajištěno, aby subjekty disponovaly výlučným právem pro zeměpisnou oblast jen po tak dlouhou dobu, která je nezbytná k řádnému výkonu povolených činností.


18      V tomto smyslu viz například rozsudek ze dne 29. dubna 2021, Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336, bod 35 a citovaná judikatura).


19      V tomto smyslu viz rovněž stanovisko generálního advokáta M. Campos Sánchez-Bordony ve spojených věcech Eni a Shell Italia E & P (C‑364/18 a C‑365/18, EU:C:2019:503, body 38 a 39).


20      To je odlišné od čl. 4 písm. b) směrnice 94/22, který odkazuje na „dobu platnosti povolení“. To naproti tomu nevylučuje, aby jeden subjekt měl několik povolení.


21      Tato kritéria mohou být tedy rovněž napadena.


22      „Systém otevřených dveří“ popisuje systém, v němž jsou oblasti pro činnosti E&P trvale dostupné a mohou být předmětem žádosti o udělení povolení kdykoli během jednotlivého vyjednávání o povoleních.


23      V době vstupu směrnice 94/22 v platnost, Úřední věstník Evropských společenství.


24      Regione Puglia souhlasí s tím, že určitý subjekt může obdržet více povolení k průzkumu za předpokladu, že oblast, na kterou se vztahují všechna tato povolení, nepřekročí 750 km².


25      Pouze čl. 5 odst. 1 čtvrtý pododstavec směrnice 94/22 odkazuje na „provozovatele“. Uvedená směrnice obecně hovoří o „subjektech“. Pojem „subjekt“ je definován v čl. 1 odst. 2 směrnice 94/22 jako „jakákoli fyzická nebo právnická osoba nebo sdružení těchto osob, která požádala o povolení, může o něj požádat nebo je držitelem povolení“. Výraz „provozovatel subjektu“, „Betreiber eines Unternehmens“ (v němčině), „l‘exploitant de l‘entité“ (ve francouzštině), „agente de una entidad“ (ve španělštině), uvedený v čl. 5 odst. 1 čtvrtém pododstavci, vypadá poněkud neobvykle. Při společném výkladu s třetím pododstavcem tohoto ustanovení, který hovoří o „složení subjektu, kterému mohou udělit povolení“, tento výraz podle všeho naznačuje, že takový subjekt by mohl být složen ze skupiny společností, které vykonávají svou činnost například jako konsorcium (viz rovněž čl. 3 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 94/22). Rozlišování mezi pojmy „subjekt“ a „provozovatel“ na této věci nic nemění a subjekt, kterému je uděleno povolení, vyžaduje provozovatele, nebo musí jednat jako provozovatel vykonávající skutečné činnosti E&P.


26      To se netýká ustanovení týkajících se individuálních povolení, nebo v nich obsažených, a ustanovení čl. 3 odst. 5 směrnice 94/22.


27      Jak také uvedl Wangelow, V. P., „Petroleum licensing in the European Union: the allocation of E&P rights in Denmark“, The Journal of World Energy Law & Business, sv. 11(2), OUP, Oxford, 2018, s. 145–163, na straně 155, směrnice 94/22 byla nepříznivě ovlivněna skutečností, že většina zeměpisných oblastí již byla rozdělena před jejím vydáním (viz seznam právních předpisů členských států, které taková povolení v té době udělily, viz příloha IV směrnice Rady 93/38/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací, Úř. věst. 1993, L 199, s. 84).


28      Mimoto by se to týkalo pouze určitých členských států, zatímco trh – aniž bych zacházel do podrobností a vzhledem k tomu, že se o této otázce nediskutovalo ani nebyla rozebírána, předpokládám, že výrobkovým trhem je trh průzkumu surové ropy a zemního plynu (Komise posuzovala tyto trhy společně, jelikož obsah podzemních zásobníků nemůže být v době průzkumu znám) – s těmito činnostmi není nutně trhem jednotlivých členských států. Komise totiž v různých rozhodnutích uvedla, že trh služeb E&P musí být považován za celosvětový trh. Viz například prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 24. června 2011 o vynětí průzkumu ropy a plynu a těžby ropy v Itálii z uplatňování směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. 2011, L 166, s. 28, body 9 a 14), jakož i, pokud jde o průzkum, prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2015/1120 ze dne 8. července 2015 o vynětí průzkumu ropy a zemního plynu v Řecku z uplatňování směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. 2015, L 182, s. 88, bod 12) a rozhodnutí Komise ze dne 7. března 2019 ve věci M.9175 – Total/Chevron Denmark, Úř. věst. 2019, C 126, s. 1, bod 19, rovněž ve vztahu k vymezení výrobkového trhu uvedenému výše.


29      Společnost Global Petroleum uvádí, že vyhledávání uhlovodíků v moři je obecně velmi nákladné, což s sebou nese značné vstupní náklady někdy v desítkách milionů eur v závislosti na hloubce vody, jakož i finanční záruky v rozmezí 200 až 500 milionů eur na pokrytí záruk škod, ke kterým může během průzkumu dojít (podle italského práva). Podle tohoto účastníka a Itálie by subjekty neměly zájem provádět činnosti E&P, pokud by byly omezeny jednou oblastí o velikosti 750 km². To však může sloužit pouze jako argument, že Itálie stanovila limit 750 km² příliš nízko. Článek 4 písm. a) směrnice 94/22 však Itálii nebrání v tom, aby stanovila limit, který může být neoptimálně nízký, jelikož toto ustanovení ukládá členským státům pouze povinnost přijmout ustanovení k zajištění toho, aby zeměpisná oblast pro činnosti E&P „nepřesáhla oblast odůvodněnou co nejúčinnějším výkonem činností z technického a hospodářského hlediska“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).


30      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.


31      Nyní čl. 53 odst. 1 a články 62 a 114 SFEU.


32      Viz rovněž v tomto smyslu zpráva Komise Radě z 29. 7. 1998 o směrnici 94/22/ES o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků, COM (1998) 447 final (dále jen „zpráva o směrnici 94/22“).


33      Zejména podle čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice 94/22.


34      Článek 5 odst. 1 směrnice 94/22.


35      Tyto zásady jsou obecnými zásadami práva veřejných zakázek, které jsou rovněž vyjádřeny ve směrnicích o veřejných službách. Druhá zásada byla již výslovně stanovena v čl. 4 odst. 2 směrnice 93/38. Pozdější směrnice o veřejných službách obsahovaly článek upravující tyto zásady zadávání zakázek. Viz například článek 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. 2004, L 134, s. 1) a čl. 36 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 243).


36      To neznamená, že veřejný orgán nemůže být pro účely práva hospodářské soutěže považován za podnik, pokud vykonává hospodářskou činnost.


37      Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (nařízení ES o spojování) (Úř. věst. 2004, L 24, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40).


38      Toto spojení je učiněno prostřednictvím čl. 45 odst. 4 uvedené směrnice, který uvádí, že odkazy na směrnici Rady 90/531/EHS ze dne 17. září 1990 o postupech při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací (Úř. věst. 1990, L 297, s. 1) se chápou jako odkazy na směrnici 94/22. Skutečnost, že směrnice 93/38 musela být provedena do 1. července 1994 podle jejího čl. 45 odst. 1, zatímco směrnice 94/22 musela být provedena (až) do 1. července 1995 podle jejího čl. 14 odst. 1, znamenala, že původní odkaz na směrnici 90/531 měl malý praktický význam.


39      Článek 2 odst. 2 písm. b) směrnice 93/38, čl. 7 písm. a) směrnice 2004/17 a čl. 14 písm. a) směrnice 2014/25.


40      Toto řešení bylo převzato do směrnice 2004/17 jejím čl. 30 odst. 3 ve spojení s přílohou XI G. Jelikož bylo konstatováno, že směrnice 94/22 byla správně provedena a řádně fungovala, směrnice 2004/17 zrušila zvláštní režim, který byl vytvořen pro činnosti E&P a nahradila jej obecným postupem umožňujícím vynětí odvětví, jejichž činnost je přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup (bod 38 odůvodnění a článek 30 směrnice 2004/17). Podle aktuálně platné směrnice 2014/25 bylo z této směrnice zcela vyňato „zadávání zakázek za účelem průzkumu nalezišť ropy a zemního plynu“. Důvodem je, že „o tomto odvětví trvale platí, že je předmětem takového konkurenčního tlaku, že již není zapotřebí disciplíny při zadávání zakázek, kterou zavádějí pravidla Unie pro zadávání zakázek“ (bod 25 odůvodnění směrnice 2014/25), zatímco na těžbu ropy a zemního plynu se uvedená směrnice i nadále vztahuje. Přístup na tento trh však nebude považován za omezený, pokud členský stát provedl a uplatňoval směrnici 94/22 (viz bod 25 odůvodnění a čl. 34 odst. 3 ve spojení s přílohou III G uvedené směrnice).


41      Viz bod 11 odůvodnění směrnice 93/38 a bod 1 odůvodnění směrnice 2014/25.


42      Článek 1 odst. 3 směrnice 94/22 definuje povolení jako nárok na výkon výlučného práva.


43      Vzhledem k tomu, že účelem vyhledávání a průzkumu je zjistit, zda a kde se mohou nacházet využitelné zdroje uhlovodíku, je samozřejmě vždy možné, že nebudou nalezeny žádné uhlovodíky, nebo alespoň žádné uhlovodíky, jejichž využití bude hospodářsky únosné.


44      Tatáž myšlenka je základem časového omezení pro udělení koncese podle článku 18 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí (Úř. věst. 2014, L 94, s. 1). Viz rovněž bod 52 odůvodnění této směrnice.


45      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. května 2009, Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, body 25 a 26), jakož i ze dne 8. února 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, body 33 a 34, jakož i citovaná judikatura).


46      Rozsudky ze dne 16. prosince 2008, Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731, body 43 a 44) ohledně čl. 24 prvního pododstavce směrnice Rady 93/37/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. 1993, L 199, s. 54; Zvl. vyd. 06/02, s. 163) a ze dne 8. února 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, body 29, 30, jakož i 36 a citovaná judikatura), pokud jde o důvody vyloučení z účasti na nabídce z důvodu osobní situace zájemce nebo uchazeče uvedené v článku 45 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. 2004, L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132).


47      Viz body 71, 73 a 106 třetí pododstavec odůvodnění směrnice 2014/25.


48      To bylo provedeno do italského práva na základě čl. 4 odst. 2 ve spojení s bodem 2 písm. e) přílohy II směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (kodifikované znění) (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1).


49      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. července 2008, Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, bod 44 a citovaná judikatura); ze dne 10. prosince 2009, Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, bod 53); ze dne 17. března 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další (C‑275/09, EU:C:2011:154, bod 36); ze dne 15. prosince 2011, Komise v. Španělsko (C‑560/08, nezveřejněný, EU:C:2011:835, bod 80); ze dne 21. března 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, bod 37); ze dne 11. února 2015, Marktgemeinde Straßwalchen a další (C‑531/13, EU:C:2015:79, body 43 a 45) ohledně směrnice 85/337, jež byla předchůdkyní směrnice 2011/92, jakož i rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Komise v. Bulharsko (C‑141/14, EU:C:2016:8, bod 95).


50      Regione Puglia odkazuje na čl. 6 odst. 2 směrnice 94/22, čl. 3 odst. 3 SEU a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/56/ES ze dne 17. června 2008, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti mořské environmentální politiky (rámcová směrnice o strategii pro mořské prostředí) (Úř. věst. 2008, L 164, s. 19), avšak neupřesnil, jakým způsobem by výklad čl. 4 písm. a) směrnice 94/22 v tom smyslu, že nestanoví celkový limit pro zeměpisné oblasti, pro které mohou být subjektu, který poruší tato ustanovení, povolení udělena.


51      Viz rovněž článek 37 Listiny základních práv Evropské unie.


52      Například v oblasti zadávání veřejných zakázek.


53      Decreto 7 dicembre 2016 Disciplinare tipo per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale (nařízení ze dne 7. prosince 2016, standardní řízení pro vydávání a výkon těžebních povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě kapalných a plynných uhlovodíků na pevnině, v teritoriálních vodách a kontinentálním šelfu, GURI č. 78 ze dne 3. dubna 2017.