Language of document : ECLI:EU:C:2021:517

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. GERARD HOGAN

presentadas el 24 de junio de 2021 (1)

Asunto C110/20

Regione Puglia (Región de Apulia)

contra

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Ministerio de Medio Ambiente y de Protección de las Zonas Terrestres y Marítimas),

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (Ministerio de Patrimonio, Actividades Culturales y Turismo),

Ministero dello sviluppo economico (Ministerio de Desarrollo Económico),

Presidenza del Consiglio dei Ministri (Presidencia del Consejo de Ministros),

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale (Comisión técnica para la evaluación del impacto ambiental),

con intervención de:

Global Petroleum Ltd

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]

«Petición de decisión prejudicial — Directiva 94/22/CE — Energía — Condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos — Autorización para la prospección de hidrocarburos en una zona geográfica específica durante un período de tiempo determinado — Delimitación de la extensión de las zonas objeto de la autorización — Zonas contiguas — Concesión de varias autorizaciones a un mismo operador — Procedimiento de licitación»






I.      Introducción

1.        La presente petición de decisión prejudicial ha sido planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») en relación con la interpretación de determinadas disposiciones de la Directiva 94/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos. (2)

2.        En esencia, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la Directiva 94/22 obliga a los Estados miembros a imponer un límite absoluto a la extensión geográfica del área para la que se puede conceder a un operador la autorización para las actividades de prospección, exploración y producción de hidrocarburos («E&P»). (3)

3.        Antes de examinar los hechos y las cuestiones jurídicas que se plantean, es necesario exponer en primer lugar el marco jurídico aplicable.

II.    Marco jurídico

A.      Derecho de la Unión

4.        Los considerandos cuarto y sexto a noveno de la Directiva 94/22 indican lo siguiente:

«[…]      los Estados miembros tienen soberanía y derechos soberanos sobre los recursos de hidrocarburos situados en sus territorios;

[…]

[…] procede garantizar el acceso no discriminatorio a las actividades relacionadas con la prospección, exploración y producción de hidrocarburos y el ejercicio de las mismas, en condiciones que favorezcan una mayor competencia en este sector, contribuyendo así a una óptima prospección, exploración y producción de los recursos de los Estados miembros y a potenciar la integración del mercado interior de la energía;

[…] con este fin, es necesario establecer normas comunes que garanticen que los procedimientos de concesión de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos estén abiertos a todas las entidades que posean las capacidades necesarias; […] la concesión de las autorizaciones se debe basar en criterios objetivos y de dominio público y […] las condiciones a las que esté sometida deben asimismo ser conocidas previamente por todas las entidades que participen en el procedimiento;

[…] los Estados miembros deben conservar la facultad de someter el acceso y el ejercicio de las actividades en cuestión a limitaciones justificadas por motivos de interés público y al pago de una contrapartida financiera o en hidrocarburos, cuyas modalidades deberán establecerse de modo que no se interfiera con la gestión de las entidades; […] esta facultad debe ejercerse de manera no discriminatoria; […] a excepción de aquellas vinculadas a la utilización de dicha facultad, debe procurarse no imponer a las entidades unas condiciones y obligaciones que no estén justificadas por la necesidad de desarrollar adecuadamente esta actividad; […] el control de las actividades de las entidades debe limitarse a lo estrictamente necesario para garantizar el cumplimiento por su parte de dichas obligaciones y condiciones;

[…] la extensión de las zonas cubiertas por una autorización y la duración de las autorizaciones deben quedar limitadas con el fin de evitar que una entidad tenga reservado un derecho exclusivo sobre zonas en las que la prospección, exploración y producción se puedan realizar más eficazmente por varias entidades.»

5.        El artículo 1, punto 3, de la Directiva 94/22 define el concepto de «autorización» en los siguientes términos:

«“autorización”: toda disposición legal, reglamentaria, administrativa o contractual, o instrumento producido al amparo de la misma, en virtud de los cuales las autoridades competentes de un Estado miembro faculten a una entidad para ejercer, por su cuenta y riesgo, el derecho exclusivo de efectuar prospecciones o exploraciones o producir hidrocarburos en una zona geográfica. Podrá concederse una autorización para cada una de dichas actividades o para varias de ellas;»

6.        El artículo 2 de la Directiva 94/22 establece:

«1.      Los Estados miembros conservarán el derecho a determinar dentro de sus territorios respectivos las zonas en las que quedará autorizado el ejercicio de actividades de prospección, exploración y producción de hidrocarburos.

2.      Siempre que el ejercicio de las actividades mencionadas en el apartado 1 quede autorizado en una zona, los Estados miembros deberán garantizar que no haya discriminación entre entidades en lo relativo al acceso a esas actividades y al ejercicio de las mismas.

[…]»

7.        El artículo 3, apartados 1, 2 y 4, de la Directiva 94/22 establece el procedimiento que se ha de seguir para conceder una autorización:

«1.      Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que la concesión de autorizaciones se efectúe mediante un procedimiento que permita a todas las entidades interesadas presentar una solicitud con arreglo al apartado 2 o al apartado 3.

2.      Dicho procedimiento se abrirá:

a)      bien por iniciativa de las autoridades competentes, mediante un anuncio que invite a presentar solicitudes publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas al menos 90 días antes de la fecha límite de presentación de solicitudes,

b)      o bien, tras la presentación de una solicitud por parte de una entidad, mediante la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de un anuncio que invite a presentar solicitudes, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2. Las demás entidades interesadas dispondrán de un plazo de al menos 90 días a partir de la publicación para presentar a su vez una solicitud.

En el anuncio se especificará el tipo de autorización y la zona o zonas geográficas que hayan sido o puedan ser objeto de una solicitud, así como la fecha o el plazo previstos para la concesión de la autorización.

[…]

4.      Los Estados miembros podrán decidir no aplicar las disposiciones del apartado 1 cuando y en la medida en que motivos de carácter geológico o de producción justifiquen la concesión de la autorización para una zona al titular de una autorización para una zona contigua. El Estado miembro de que se trate garantizará que en dicho caso los titulares de autorizaciones de cualquier zona contigua puedan presentar solicitudes y se les dé tiempo suficiente para hacerlo.

[…]»

8.        El artículo 4 de la Directiva 94/22 tiene el siguiente tenor:

«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que:

a)      cuando la delimitación de las zonas geográficas no obedezca a una división geométrica previa del territorio, la amplitud de cada una de ellas se determine de modo que su superficie no sobrepase la que resulte justificada para garantizar el ejercicio óptimo de las actividades desde el punto de vista técnico y económico. En caso de autorizaciones concedidas con arreglo a los procedimientos establecidos en el apartado 2 del artículo 3, se establecerán criterios objetivos al efecto, que se pondrán en conocimiento de las entidades antes de la presentación de las solicitudes;

b)      la duración de la autorización no sobrepase la que sea necesaria para llevar a cabo las actividades para las que haya sido concedida. Sin embargo, las autoridades competentes podrán prorrogar la duración de la autorización cuando el período estipulado en la autorización sea insuficiente para concluir la actividad de que se trate, y siempre que la actividad se haya llevado a cabo de conformidad con la autorización;

c)      las entidades no sigan ostentando derechos exclusivos en la zona geográfica para la que hayan sido autorizadas, por más tiempo del necesario para llevar a cabo adecuadamente las actividades autorizadas.»

9.        El artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22 dispone lo siguiente:

«En la medida en que así lo justifiquen razones de seguridad nacional, seguridad pública, sanidad pública, seguridad del transporte, protección del medio ambiente, protección de los recursos biológicos y del patrimonio nacional de valor artístico, histórico o arqueológico, la seguridad de las instalaciones y de los trabajadores, la administración planificada de los recursos de hidrocarburos (por ejemplo, el ritmo de agotamiento de los mismos o la optimación de su recuperación) o la necesidad de garantizar ingresos impositivos, los Estados miembros podrán imponer condiciones y requisitos en relación con el ejercicio de las actividades que figuran en el apartado 1 del artículo 2.»

10.      El artículo 7 de la citada Directiva establece:

«Sin perjuicio de las disposiciones relativas o contenidas en autorizaciones individuales y de lo dispuesto en la letra b) del apartado 5 del artículo 3, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que reserven a una sola entidad el derecho a obtener autorizaciones en una zona geográfica específica del territorio de un Estado miembro serán derogadas por los Estados miembros de que se trate antes del 1 de enero de 1997.»

B.      Derecho italiano

1.      Ley 9/1991

11.      El Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n.o 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi (4) (Decreto Legislativo n.o 625, de 25 de noviembre de 1996, de transposición de la Directiva 94/22/CEE sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 625/1996»), transpuso la Directiva 94/22 en el Derecho italiano. Modificó el artículo 6 de la Legge 9 gennaio 1991, n.o 9 relativo a los permisos de exploración de hidrocarburos (5) (Ley n.o 9 de 9 de enero de 1991, en materia de permiso de exploración de hidrocarburos; en lo sucesivo, «Ley 9/1991»), que dispone lo siguiente:

«1.      El permiso de exploración se concederá mediante decreto del Ministro de Industria, Comercio e Industrias Artesanales, oídos el Comité técnico para los hidrocarburos y la geotermia y la región o la provincia autónoma de Trento o de Bolzano territorialmente afectada, de común acuerdo, dentro de sus respectivas competencias, con el Ministro de Medio Ambiente y con el Ministro de la Marina Mercante […].

2.      El área del permiso de exploración deberá ser tal que permita el desarrollo racional del programa de exploración y, en cualquier caso, no podrá superar la extensión de 750 km2; el área del permiso podrá incluir zonas adyacentes de tierra y mar.

3.      Si el Ministro de Industria, Comercio e Industrias Artesanales considera que el área solicitada no tiene las dimensiones suficientes ni una configuración racional en relación con la óptima finalidad de la exploración, estará facultado para denegar el permiso de exploración en tanto no se posibilite la unificación de esa misma área con áreas limítrofes.

4.      La duración del permiso será de seis años.

5.      El titular del permiso tendrá derecho a dos prórrogas sucesivas de tres años cada una, si ha cumplido con las obligaciones derivadas del propio permiso.

6.      Al titular del permiso se le podrá conceder una prórroga ulterior en caso de que sigan realizándose trabajos por motivos no imputables a su inacción, negligencia o falta de pericia […].»

2.      Decreto Direttoriale 22 de marzo de 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12.      El procedimiento para la concesión de autorizaciones de exploración se regía por los decretos administrativos adoptados por el Ministero dello Sviluppo Economico (Ministerio de Desarrollo Económico, Italia; en lo sucesivo, «MISE»). En un principio, se trataba del Decreto de 22 de marzo de 2011, (6) que estaba en vigor cuando se solicitaron los permisos y se mantuvo vigente hasta el 4 de septiembre de 2015. Desde esa fecha hasta el momento en el que se adoptaron los decretos en que se declaraban los proyectos compatibles con el medio ambiente fue de aplicación el Decreto de 15 de julio de 2015. (7) Este siguió en vigor hasta el 3 de abril de 2017. Ambos establecían un único procedimiento para la autorización de actividades de E&P, que también requería una evaluación de impacto ambiental que debía solicitarse por separado. En ese procedimiento único participaban las autoridades regionales y del Estado competentes y debía obtenerse la opinión de las autoridades, (8) el resultado del procedimiento de evaluación de impacto ambiental y, para las actividades en tierra firme, el consentimiento de la región.

13.      El artículo 9, apartado 1, del Decreto de 22 de marzo de 2011 y el artículo 14, apartado 1, del Decreto de 15 de julio de 2015 establecían que podrá concederse a la misma entidad más de un permiso de exploración o licencia individual, siempre que el área total no exceda de 10 000 km2.

III. Hechos del procedimiento principal

14.      El 27 de agosto de 2013, Global Petroleum Ltd, empresa australiana con presencia en todo el mundo en el sector de los hidrocarburos en alta mar («offshore»), presentó al MISE cuatro solicitudes independientes. Pretendía obtener otros tantos permisos de exploración en áreas contiguas entre sí, localizadas a lo largo de la costa de Apulia, cada una de ellas con una superficie escasamente inferior a los 750 km2, lo que hacía un total de aproximadamente 3 000 km2.

15.      De conformidad con las normas italianas de procedimiento aplicables, las solicitudes de evaluación de impacto ambiental debían presentarse por separado. Así lo hizo Global Petroleum el 30 de mayo de 2014, cuando solicitó al MATTM las decisiones necesarias sobre la compatibilidad medioambiental en relación con prospecciones sísmicas en dos dimensiones y eventualmente en tres dimensiones, que pretendía efectuar mediante la técnica denominada de «air gun» en las áreas correspondientes.

16.      Mediante cuatro decretos distintos, adoptados el 14 de octubre de 2016, el 31 de agosto de 2017 y el 26 de septiembre de 2017, respectivamente (en lo sucesivo, «decretos controvertidos»), el MATTM, en colaboración con el Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (Ministro de Patrimonio, Actividades Culturales y Turismo; en lo sucesivo, «MIBAC»), declaró la compatibilidad ambiental de los proyectos. El MATTM señaló que Global Petroleum no podía presentar una única solicitud, pues, con arreglo a la Ley 9/1991, el área del permiso de exploración de hidrocarburos debía ser tal que permitiese el desarrollo racional del programa de exploración y, en cualquier caso, no podía superar una extensión de 750 km2, pero indicó que la comisión técnica pertinente para la evaluación del impacto ambiental había solicitado a Global Petroleum más información para poder valorar el efecto acumulativo de los proyectos.

17.      Regione Puglia (Región de Apulia), como autoridad llamada a participar en el procedimiento, impugnó cada uno de los mencionados decretos mediante cuatro recursos distintos presentados ante el Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio). En su opinión, los decretos controvertidos infringían el artículo 6, apartado 2, de la Ley 9/1991, ya que aplicaban el límite de los 750 km2 solo a cada permiso individual, y no a cada operador. Ello implicaba que un único operador pudo obtener permisos relativos a una superficie total mayor.

18.      El Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo desestimó los recursos. Según dicho órgano jurisdiccional, la Ley no tenía por objeto preservar el medio ambiente, sino favorecer la explotación racional de las fuentes de hidrocarburos y, por lo tanto, la competencia entre los operadores del sector. De ello dedujo que un único operador podía obtener múltiples permisos, incluso para áreas contiguas, siempre que cada solicitud presentada abarcase un área inferior a 750 km2 y obtuviese cada autorización al término de un procedimiento diferente.

19.      La Región de Apulia recurrió las cuatro sentencias en apelación ante el órgano jurisdiccional remitente.

20.      Dicho órgano jurisdiccional cuestiona la conformidad de la normativa nacional italiana con la Directiva 94/22. Alberga dudas en cuanto a la correcta interpretación del artículo 4 de esta Directiva. En su opinión, dicha disposición debe interpretarse en el sentido de que pretende incentivar la «competencia en el mercado», es decir, que han de competir entre sí en el mercado un número elevado de operadores, en lugar de una mera «competencia por el mercado» en la que los operadores sean seleccionados por mecanismos competitivos para actuar en un determinado mercado. Sin embargo, la transposición italiana de la Directiva optó por esta segunda forma, que no prohíbe (y, por ende, permite) la concesión de múltiples permisos a un mismo operador, siempre que este haya obtenido los permisos en procedimientos administrativos separados.

21.      El órgano jurisdiccional remitente considera, en cambio, que el artículo 4 de la Directiva 94/22 obliga a los Estados miembros a definir una única superficie óptima dedicada a actividades de E&P y la duración óptima que han de tener las autorizaciones para tales actividades concedidas a un operador, a fin de garantizar la «competencia en el mercado» entre varios operadores, en lugar de un número reducido de ellos o incluso uno solo. El órgano jurisdiccional remitente teme que, de lo contrario, se concentren los permisos en uno o unos pocos operadores.

22.      Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente explica, haciendo referencia a los términos de la normativa italiana, que es incapaz de interpretar la normativa italiana de transposición de conformidad con lo que considera la interpretación correcta del Derecho de la Unión, es decir que solo admite un único permiso por cada solicitante. A su parecer, dicha normativa siempre había establecido dos límites diferentes a la concesión de permisos de exploración: uno referido a la superficie máxima afectada por cada permiso individual, (9) y otro relativo a la superficie máxima que podían abarcar los permisos concedidos a una sola persona física o jurídica. (10) Por lo tanto, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, la abolición de este segundo límite solo se puede interpretar en el sentido de que no hay límite alguno al número de permisos que puede obtener cada operador. (11) Sin embargo, en opinión de dicho órgano jurisdiccional, esto es contrario a la finalidad de la Directiva 94/22. El órgano jurisdiccional remitente señala que esto es así aun considerando el límite máximo de 10 000 km2 (12) que imponen el artículo 9, apartado 1, del Decreto de 22 de marzo de 2011 y el artículo 14, apartado 1, del Decreto de 15 de julio de 2015, ya que este límite es más de trece veces superior al «límite óptimo» para una zona de actividades de E&P, establecido en 750 km2.

IV.    Cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

23.      En esas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Debe interpretarse la [Directiva 94/22] en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la descrita que, por un lado, define como óptima para la expedición de una autorización de exploración de hidrocarburos un área de una extensión determinada, otorgada por un período de tiempo determinado —en el caso de autos, un área de 750 kilómetros cuadrados durante seis años— y, por otro lado, permite superar dichos límites mediante la expedición, al mismo sujeto, de más autorizaciones de exploración contiguas, siempre que sean expedidas al término de distintos procedimientos administrativos?»

24.      Han presentado observaciones escritas la Región de Apulia, Global Petroleum Ltd, los Gobiernos italiano, polaco y chipriota y la Comisión.

A.      Análisis

1.      Admisibilidad

25.      En sus observaciones escritas, Italia sostiene que la petición de decisión prejudicial es inadmisible. Las razones esgrimidas son, por un lado, que los decretos controvertidos versan sobre la evaluación de impacto ambiental basada en la aplicación de la normativa sobre medio ambiente, mientras que la cuestión prejudicial trata de la correcta aplicación de la Directiva 94/22. Señala además que la Región de Apulia no tiene interés directo ni real en el asunto, ya que las solicitudes de permiso de exploración controvertidas se refieren a áreas adyacentes a la costa que forman parte del mar territorial, por lo que son competencia exclusiva del Estado. Asimismo, Italia informa al Tribunal de Justicia de que los permisos de exploración aún no han sido expedidos, pues su concesión se halla suspendida (como la de todos los permisos de exploración) por la entrada en vigor del Decreto-Legge 14 Dicembre 2018 N. 135, (13) que exige la aprobación de un «plan de desarrollo» (14) antes de conceder los permisos para actividades de E&P.

26.      Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que ha de adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación o a la validez de una norma del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse, salvo si resulta que la interpretación solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, si el problema es de naturaleza hipotética o si el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder adecuadamente a tales cuestiones. (15)

27.      Por lo que atañe al presente asunto, considero que la petición de decisión prejudicial debe declararse admisible. En primer lugar, según el órgano jurisdiccional remitente, era preciso solicitar (aun por separado) las evaluaciones de impacto ambiental para poder obtener los permisos de exploración solicitados por Global Petroleum. Por lo tanto, el procedimiento de evaluación medioambiental formaba parte del procedimiento de concesión de los permisos. (16) En segundo lugar, la cuestión de si el hecho de que únicamente el Estado italiano es competente respecto a las actividades de E&P en el mar territorial significa que la región de Apulia no es competente para impugnar los decretos controvertidos afecta al procedimiento ante los tribunales italianos. No afecta a la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. Lo mismo ocurre respecto de la cuestión de si y en qué medida la entrada en vigor del Decreto Ley n.o 135, de 14 de diciembre de 2018, puede afectar al procedimiento ante los tribunales italianos. Mientras continúe el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente, las cuestiones no podrán ser consideradas hipotéticas. En tercer lugar, aunque los decretos controvertidos se refieren al impacto ambiental de las prospecciones sísmicas que se propone realizar Global Petroleum mediante la técnica de «air gun», en los decretos sobre la compatibilidad medioambiental se señala expresamente que, a causa de lo dispuesto en la Ley 9/1991, Global Petroleum no había podido solicitar un único permiso para esas cuatro zonas adyacentes. En cuarto lugar, la Región de Apulia sí que invoca el artículo 6, apartado 2, de la Ley 9/1991 en sus recursos contra esos cuatro decretos. Dado que esta es la disposición que transpone la Directiva 94/22, es evidente que resulta necesaria la interpretación de las disposiciones de esta Directiva para que el órgano jurisdiccional remitente pueda resolver el litigio principal.

2.      Respuesta a la cuestión prejudicial

28.      Cuando el órgano jurisdiccional remitente pregunta si un Estado miembro puede «eludir» una limitación geográfica relativa a la superficie de las zonas que él mismo ha establecido en su ley por la que transpone el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22, concediendo varias autorizaciones a una misma entidad cuando esta las ha solicitado por separado, la cuestión que plantea es si la Directiva 94/22 obliga a los Estados miembros a limitar la extensión geográfica de las autorizaciones que conceden a una misma entidad. El órgano jurisdiccional remitente no solo pregunta acerca de la limitación geográfica [artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22], sino también acerca de la limitación de las autorizaciones en el tiempo [artículo 4, letras b) y c), de la Directiva 94/22]. La limitación temporal prevista en el artículo 4, letra b), es más flexible que la geográfica ya que permite expresamente la prórroga cuando el período fijado en la autorización sea insuficiente para concluir la actividad de que se trate, y siempre que la actividad se haya llevado a cabo de conformidad con la autorización. (17) Asimismo, esa limitación no se plantea en el presente asunto, a tenor de la resolución de remisión. En consecuencia, me voy a centrar en el aspecto geográfico, aunque no me cabe ninguna duda de que cualquier conclusión alcanzada será igualmente válida para el aspecto temporal.

29.      Con arreglo al artículo 288 TFUE, párrafo tercero, las directivas obligan a los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios para alcanzar ese resultado. Por lo tanto, la principal cuestión es si la Directiva 94/22 pretendía obligar a los Estados miembros a establecer un límite máximo de superficie en la cual una misma entidad puede desarrollar actividades de E&P en cada Estado miembro.

30.      Esto se ha de dilucidar aplicando los métodos interpretativos establecidos por la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, métodos que deben considerar, además del tenor de la disposición de que se trate, su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forme parte. (18)

a)      Interpretación literal

31.      Puesto que ninguna de las disposiciones de la Directiva 94/22 proporciona una respuesta clara a la cuestión de si los Estados miembros deben establecer un área geográfica máxima en la que un mismo operador pueda desarrollar actividades de E&P, procede comprobar si otras disposiciones relacionadas o la estructura general en la que se integran arrojan algo de luz sobre esta cuestión.

32.      El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 94/22 dispone que los Estados miembros conservan el derecho a determinar dentro de sus respectivos territorios las zonas en las que queda autorizado el ejercicio de actividades de E&P. Partiendo de esta premisa, la Directiva 94/22 lleva a cabo una armonización no exhaustiva de tales actividades. (19)

33.      La disposición que realmente se ocupa de la «amplitud de [las] zona[s]» (el término relevante es «zona», y en la frase no hay referencia a autorización alguna) (20) es el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22. Allí se establece que, cuando la delimitación de las zonas geográficas no obedezca a una división geométrica previa del territorio, «la amplitud de cada una de ellas se determin[ará] de modo que su superficie no sobrepase la que resulte justificada para garantizar el ejercicio óptimo de las actividades desde el punto de vista técnico y económico». Esa disposición no exige a los Estados miembros delimitar una superficie máxima en cifras absolutas aplicable a todos los casos dentro de un Estado miembro. Tampoco aborda la cuestión de si este límite implica que tales zonas deban constituir también el límite para que cada operador desarrolle las actividades mencionadas anteriormente. En consecuencia, tampoco contiene reglas relativas a las áreas adyacentes entre sí.

34.      Lo que sí exige el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 es que, si las autorizaciones se conceden con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 94/22 (el «sistema de ronda de autorizaciones»), «se establecerán criterios objetivos al efecto, que se pondrán en conocimiento de las entidades antes de la presentación de las solicitudes». De aquí se derivan dos consecuencias. En primer lugar, si un Estado miembro inicia una ronda de autorizaciones, es importante la publicidad de los criterios por los que se ha de fijar el límite. (21) En segundo lugar, la anterior disposición implica que, si las autorizaciones se conceden con arreglo a los otros dos sistemas (el «sistema de puerta abierta» del artículo 3, apartado 3, (22) y el sistema del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 94/22, del que me ocupo más adelante), también deben atenerse a la exigencia de que la amplitud de cada zona no sobrepase la que resulte justificada para garantizar el ejercicio óptimo de las actividades desde el punto de vista técnico y económico.

35.      El artículo 3 de la Directiva 94/22 se ocupa de los aspectos del procedimiento de concesión de autorizaciones. Su apartado 2 describe lo que ya he designado como «sistema de ronda de autorizaciones», en el que se invita a los interesados a solicitar las autorizaciones, ya sea a iniciativa de la autoridad competente, o en respuesta a la petición de una entidad, si el Estado miembro interesado desea entonces permitir actividades de E&P en el territorio de que se trate. Las mencionadas invitaciones se han de publicar en el Diario Oficial de la Unión Europea. (23) El artículo 3, apartado 3, de esa misma Directiva establece un «sistema de puerta abierta» en determinadas circunstancias, lo que, no obstante, también requiere la publicación en el Diario Oficial. Ambos procedimientos tienen por objeto conceder acceso al procedimiento a todos los interesados.

36.      El artículo 3, apartado 4, de la Directiva 94/22 establece una excepción a este procedimiento «cuando y en la medida en que motivos de carácter geológico o de producción justifiquen la concesión de la autorización para una zona al titular de una autorización para una zona contigua». Polonia alega que esta disposición solamente permite a los Estados miembros conceder autorizaciones sin necesidad de dar a todos los interesados la ocasión de participar. Dado que se trata de la única excepción prevista en dicha disposición, a juicio de Polonia se parte del presupuesto de que efectivamente cabe la concesión de autorizaciones para áreas contiguas a un mismo operador. El tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 94/22 parece respaldar de alguna manera esta interpretación, ya que afirma que, en los supuestos del artículo 3, apartados 2 y 3, de la Directiva, los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar que la concesión de autorizaciones se efectúe mediante un procedimiento que permita a todas las entidades interesadas presentar una solicitud con arreglo al apartado 2 o al apartado 3. Por lo tanto, la disposición reconoce que el procedimiento excepcional previsto en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 94/22 no exige que se proporcione acceso a ese procedimiento a todas las entidades interesadas. De hecho, el artículo 3 de la Directiva 94/22 únicamente se ocupa de los aspectos del procedimiento de concesión de autorizaciones.

37.      Por otro lado, la Región de Apulia considera que el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 94/22 contiene no solo una exención de la exigencia procesal, sino también de lo que considera un principio general: el de que solo caben autorizaciones para zonas contiguas en las circunstancias especiales que allí se determinan. Conviene recordar que esta disposición solamente se ocupa de la concesión de autorizaciones para zonas contiguas en circunstancias concretas. Tampoco establece el artículo 3 de la Directiva 94/22 (o cualquier otra disposición) que las autorizaciones para zonas contiguas solo puedan ser concedidas en las circunstancias recogidas en el artículo 3, apartado 4 de esa Directiva, ni se ocupa dicha disposición de los límites geográficos aplicables a dicha zonas (agregadas). Por consiguiente, asumiendo que el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 obliga a los Estados miembros a establecer un límite absoluto a la superficie de las zonas concedidas a un mismo operador, ¿por qué no se han de conceder solicitudes para zonas contiguas, siempre que esas zonas contiguas no alcancen dicha superficie? (24) Lo anterior carece de base en el tenor de la Directiva 94/22 Su artículo 3, apartado 4, tampoco establece excepción alguna al límite previsto en el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22, si se decide interpretar esta disposición en el sentido de que establece un límite absoluto.

38.      Por lo tanto, nada en la Directiva 94/22 parece indicar que exista un principio general según el cual no se pueden conceder autorizaciones para zonas contiguas, como alega la Región de Apulia. Sin embargo, esto no responde a la cuestión de si el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 limita la superficie de las zonas que se pueden conceder a un mismo operador.

39.      Otra disposición relevante es el artículo 5 de la Directiva 94/22. Allí se establecen los criterios para la concesión de autorizaciones a los operadores. (25) El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 94/22 contiene un conjunto muy limitado de criterios para la concesión de autorizaciones, y dispone que tales criterios se han de fijar y publicar en el Diario Oficial antes de que se inicie el plazo de presentación de las solicitudes. Los siguientes apartados del artículo 5 de la Directiva 94/22 tienen por objeto garantizar que se pongan íntegramente a disposición de todos los interesados las condiciones y requisitos relativos al ejercicio e interrupción de la actividad (incluida la información sobre cambios). Lo mismo sucede con la comunicación al solicitante de las razones para el rechazo de una solicitud, si así lo desea el solicitante. Además, los Estados miembros están obligados a aplicar estos criterios, condiciones y requisitos de forma no discriminatoria.

40.      El artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22 tiene interés para los aspectos medioambientales aludidos por la Región de Apulia y la Comisión. Faculta a los Estados miembros para imponer condiciones y requisitos al ejercicio de las actividades de E&P, en particular, en la medida en que así lo justifique la protección del medio ambiente.

41.      El artículo 7 de la Directiva 94/22 traslada un mensaje competitivo: obliga a los Estados miembros a derogar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que reserven a una sola entidad el derecho a obtener autorizaciones en una zona geográfica específica de sus territorios antes del 1 de enero de 1997.

42.      Si bien del artículo 7 y del sexto considerando de la Directiva 94/22 se deduce claramente que el legislador deseaba impulsar la competencia en el sector, el artículo 7 aborda el problema existente en el momento en el que entró en vigor la Directiva. En efecto, en muchos países regían disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que reservaban a una sola entidad el derecho a obtener autorizaciones para actividades de E&P en zonas geográficas específicas. Tales disposiciones debían derogarse antes del 1 de enero de 1997. (26) Sin embargo, el citado artículo no contiene disposiciones más allá de dicha fecha. También resulta evidente del tenor del sexto considerando que las medidas que se han de adoptar en virtud de la Directiva son el acceso no discriminatorio a las actividades contempladas en la Directiva y el ejercicio de las mismas, en condiciones que «favorezcan una mayor competencia en este sector, contribuyendo así a una óptima prospección, exploración y producción de los recursos de los Estados miembros y a potenciar la integración del mercado interior de la energía».

43.      También se ha de tener en cuenta que el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 solo exige la determinación de una superficie que «no sobrepase la que resulte justificada para garantizar el ejercicio óptimo de las actividades desde el punto de vista técnico y económico» cuando la delimitación de las zonas geográficas no obedezca a una división geométrica previa del territorio. (27) Por consiguiente, si se desease garantizar las mismas condiciones de competencia respecto a la superficie de las zonas concedidas a todos los futuros operadores dentro de un Estado miembro, esto siempre sería incompleto. (28)

44.      Además, el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 solo obliga a los Estados miembros a establecer unos criterios objetivos para determinar tal superficie. No les obliga a fijar una cifra absoluta de superficie geográfica para todas las zonas de su territorio (lo cual, debido a las diferencias geográficas y geológicas entre las distintas partes del territorio de cada Estado miembro, podría no ser la opción más eficiente desde un punto de vista técnico y económico). Establecer una superficie máxima para tales actividades en cifras absolutas constituye un criterio objetivo. (29) Dado que esta no es la única forma en la que un Estado miembro puede aplicar el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22, no creo que pueda deducirse de aquí con claridad que un límite como el de los 750 km2 deba considerarse un límite absoluto exigido por la Directiva.

45.      Los términos más explícitos en apoyo de esta interpretación se encuentran probablemente en el noveno considerando, según el cual «la extensión de las zonas cubiertas por una autorización y la duración de las autorizaciones deben quedar limitadas con el fin de evitar que una entidad tenga reservado un derecho exclusivo sobre zonas en las que la prospección, exploración y producción se puedan realizar más eficazmente por varias entidades». (30) Dado que esto guarda una clara relación con los criterios que se recogen en el artículo 4, letras a) y b), de la Directiva 94/22, dicha disposición podría entenderse, a la luz del noveno considerando, en el sentido de que son criterios dirigidos a limitar a una sola las autorizaciones que un mismo operador/entidad puede tener en cada momento para actividades de E&P en un determinado Estado miembro.

46.      Aunque una lectura del artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 en el sentido de que debe existir un límite absoluto a la superficie para la cual cabe conceder una o varias autorizaciones a una única entidad podría incrementar el número de competidores en las actividades de E&P, también podría acarrear consecuencias adversas. Como señala la Comisión, podría limitar la competencia por las licencias, al excluir del proceso (a largo plazo, en función de la duración de las autorizaciones) a un número cada vez mayor de entidades, si estas ya están desarrollando tales actividades en el Estado miembro.

47.      Pese a que este análisis meramente literal no permite concluir que los operadores solo puedan obtener un permiso de exploración, a continuación voy a analizar los objetivos perseguidos por la Directiva 94/22.

b)      Interpretación sistemática y teleológica

48.      De conformidad con el sexto considerando de la Directiva 94/22, esta persigue dos objetivos interconectados. En primer lugar, trata de garantizar el acceso no discriminatorio a las actividades de E&P y el ejercicio de las mismas, favoreciendo y contribuyendo así a una óptima prospección, exploración y producción de los recursos que se hallan en la Unión Europea. Tal como se deduce de su tercer considerando, esto resulta de gran importancia, pues, cuando entró en vigor la Directiva 94/22, la Unión Europea dependía, y aún depende, en gran medida de las importaciones para su abastecimiento en hidrocarburos.

49.      La Directiva 94/22 se adoptó sobre la base del artículo 57, apartado 2, frases primera y tercera, del Tratado CE, así como de sus artículos 66 y 100 bis. (31) Tan solo este hecho evidencia que el centro de atención de la Directiva reside en la creación del mercado interior. Su principal objetivo es garantizar un acceso no discriminatorio para todas las entidades, independientemente de su nacionalidad y de su naturaleza pública o privada, a las actividades de E&P. (32) Así queda patente en sus disposiciones, que, como ya he expuesto, se centran en informar a todos los posibles interesados en la concesión de autorizaciones, (33) y en establecer un número limitado de criterios relevantes a tal efecto. (34) Esta segunda medida tiene por objeto reducir las posibilidades de que los Estados miembros adapten los criterios a sus entidades favoritas (nacionales). Todos estos principios se pueden resumir en el epígrafe de «transparencia y no discriminación». (35)

50.      Según la Región de Apulia, la Directiva 94/22 garantiza la competencia en el mercado, algo que, en su opinión, solo es posible si sus disposiciones se interpretan de manera que se impida que alguna entidad adquiera una posición dominante o que las autorizaciones se concentren en manos de unos pocos operadores. La Región de Apulia sostiene que la Directiva 94/22 tiene por finalidad evitar la constitución de derechos exclusivos en zonas geográficas que impidan una «auténtica competencia en el mercado». A su parecer, si se asignan a una misma entidad zonas más extensas destinadas a servicios de E&P, ello derivará en distorsiones del mercado. En opinión de la Región de Apulia, el objetivo del límite que impone el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 (el límite de 750 km2) es prevenir que esto suceda.

51.      No comparto este razonamiento. En primer lugar, las normas que contiene la Directiva 94/22 forman parte del cuerpo normativo sobre contratación pública, no del de las normas sobre competencia. Aunque ambos cuerpos tengan por objeto facilitar la competencia dentro de la Unión, lo cual, a su vez, debe contribuir a la creación de un mercado interior, parten de presupuestos diferentes. Mientras que el Derecho sobre contratación pública regula el comportamiento de las autoridades o empresas públicas o empresas que operan en virtud de derechos especiales o exclusivos concedidos por los Estados miembros, las normas sobre competencia regulan las actividades económicas de las empresas. (36) En consecuencia, las respectivas disposiciones actúan en ámbitos diferentes. Mientras que los artículos 101 TFUE y 102 TFUE limitan ciertas conductas contrarias a la competencia, y el Reglamento de concentraciones (37) trata de evitar cambios estructurales en el mercado a raíz de concentraciones que puedan obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva, las normas sobre contratación pública persiguen garantizar el mismo acceso al mercado a todas las entidades interesadas, observando los principios de transparencia y no discriminación. Solo el Reglamento de concentraciones se opone a la constitución de una posición dominante, y exclusivamente en caso de concentración.

52.      La pertenencia de la Directiva 94/22 al segundo grupo se ve confirmada por su artículo 12, que la vincula directamente con la Directiva 93/38. (38) Con arreglo a esta Directiva (y a la que la sustituye), «la explotación de una zona geográfica determinada para […] la prospección o extracción de petróleo [o] gas» era una actividad relevante a los efectos de la Directiva. (39) No obstante, de conformidad con el artículo 3 de la Directiva 93/38, era posible solicitar una exención de la aplicación de la Directiva de servicios públicos si se cumplían ciertos criterios, relativos concretamente a la transparencia y no discriminación en la concesión de autorizaciones. En tal caso, los Estados miembros debían garantizar que la adjudicación de tales autorizaciones a la entidad beneficiaria se llevó a cabo mediante un procedimiento en el que se respetaron los principios de no discriminación y licitación competitiva e informar a la Comisión sobre la adjudicación de los contratos. El artículo 3, apartado 5, de la Directiva 93/38, tal como fue añadido por el artículo 12 de la Directiva 94/22, establecía que los criterios de transparencia y no discriminación se considerarán satisfechos cuando el Estado miembro cumpla las condiciones establecidas en la Directiva 94/22. (40)

53.      Esto demuestra que la Directiva 94/22 y sus disposiciones constituyen un eslabón de la cadena de medidas adoptadas con el fin de que los sectores que operaban en mercados cerrados avanzasen hacia una competencia en el ámbito de la Unión y aplicasen normas de contratación pública, que se había visto obstaculizada por los derechos exclusivos concedidos por las autoridades nacionales para la explotación de determinadas zonas geográficas. (41)

54.      Las limitaciones que deben imponerse con arreglo al artículo 4 de la Directiva 94/22 deben entenderse en este contexto. Si bien es un hecho reconocido que las actividades de E&P que requieren grandes inversiones solo se llevarán a cabo en una zona si se pueden desarrollar con carácter exclusivo, (42) cada uno de estos derechos exclusivos significa el fin de la competencia en la zona geográfica a la que se refiere la autorización y por el período en ella establecido. En consecuencia, la supresión efectiva de la competencia debe ser tan reducida en el espacio y el tiempo como sea razonablemente posible permitiendo al mismo tiempo a los titulares de las autorizaciones (al menos, en teoría) (43) recuperar su inversión. (44)

55.      El Tribunal de Justicia ha señalado que las normas de la Unión relativas a la adjudicación de contratos públicos se adoptaron en el marco de la creación del mercado único con el objeto de garantizar la libre circulación y eliminar las restricciones de la competencia, y que, en este contexto, redunda en interés del Derecho de la Unión que se garantice la participación más amplia posible de licitadores en una licitación. (45) Al hilo de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia ha rechazado reiteradamente los intentos de extender los motivos de exclusión de «contratistas» de procedimientos de contratación pública, más allá de los establecidos en las respectivas Directivas, salvo cuando estuvieran dirigidos a garantizar «los principios de igualdad de trato de todos los licitadores y de transparencia, que constituyen la base de las directivas de la Unión referentes a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, siempre que se observe el principio de proporcionalidad». (46) Aunque estas conclusiones se extrajeron en relación con la concesión de contratos públicos de obras, los contratos públicos de suministro y los contratos públicos de servicios, el mismo objetivo de no restringir indebidamente el acceso a los contratos está igualmente presente en materia de servicios públicos. (47)

56.      En consecuencia, el objetivo de la Directiva 94/22 no es limitar el número de solicitantes de autorizaciones, sino exactamente lo contrario: que compitan por las autorizaciones tantas entidades (adecuadas) como sea posible. No ayuda a la competencia excluir a competidores del mercado cuando llega el momento de competir, es decir, en el momento en que se conceden las autorizaciones, solo porque las autorizaciones que ya poseen alcanzan el límite establecido con arreglo al artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22. Si bien es cierto que las entidades que ya poseen autorizaciones para actividades de E&P, especialmente si afectan a áreas adyacentes entre sí, pueden estar mejor situadas para cumplir los criterios del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 94/22 y ganar en una licitación de nuevas autorizaciones, no es tarea de la normativa sobre contratos públicos evitar que esto suceda. Y, como ya he expuesto, las disposiciones en materia de competencia tampoco se oponen a la obtención de una posición dominante si esta se ha alcanzado gracias al éxito en el mercado, y no por medio de concentraciones.

57.      Si el hecho de que una sola entidad posea varias autorizaciones le proporcionase una posición dominante en el mercado de servicios de E&P (un mercado que, como ya he señalado, es de ámbito mundial) y dicha entidad abusase de tal posición, estaría contraviniendo el Derecho de la competencia, que sin duda es aplicable. No obstante, resulta cuestionable de antemano que un mercado funcione mejor si solo se permite actuar a los operadores que no desarrollen ya actividades similares en el mismo país.

3.      Consideraciones medioambientales

58.      Aunque el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado esta cuestión en su petición de decisión prejudicial, la Región de Apulia y la Comisión se han preguntado si cabría atender a consideraciones medioambientales. Pese a que tengo dudas en cuanto a su relevancia en el presente asunto, voy a ocuparme brevemente de los aspectos aludidos.

59.      Como señala la Comisión, la prospección mediante la técnica de «air gun» requiere una evaluación medioambiental previa a la concesión de la autorización. (48) Cuando se decide con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2011/92 si procede efectuar una evaluación de impacto ambiental, las autoridades nacionales competentes deben tener en cuenta los efectos acumulados de los proyectos, de conformidad con el anexo III, punto 1, letra b), de dicha Directiva, a fin de evitar que se eluda el objetivo de la normativa de la Unión fraccionando proyectos que, considerados conjuntamente, pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente. (49) La Región de Apulia parece aducir, a este respecto, que el hecho de que un mismo operador aspire a obtener (varias) autorizaciones en distintos procedimientos conduce a una situación en que la necesaria evaluación o evaluaciones de impacto ambiental solo tengan en cuenta el impacto de cada medida individual (objeto de dichos procedimientos), y no el impacto acumulado de todas ellas. (50) Además, el artículo 11 TFUE establece que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible. (51) Este principio ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia en numerosos ámbitos de actuación. (52)

60.      Según el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 3, apartado 9, del Decreto Ministerial del MISE de 7 de diciembre de 2016 (53) establece un procedimiento único de evaluación de impacto ambiental. Son varios los ministerios implicados en dicho procedimiento. A este respecto, Global Petroleum ha presentado al MATTM cuatro solicitudes de evaluación de impacto ambiental para la aplicación de la técnica de «air gun» en las zonas para las que ha solicitado permisos. Los decretos en los que se confirma la compatibilidad medioambiental son objeto del procedimiento que subyace a la presente petición de decisión prejudicial. Además, en la resolución de remisión se informa de que, según los decretos, con arreglo al Derecho italiano no había sido posible solicitar una sola evaluación de impacto ambiental, pero que, para poder no obstante evaluar los efectos acumulados, se había requerido a Global Petroleum información adicional sobre este aspecto. Por lo tanto, no hay indicios de que el procedimiento italiano no garantice el correcto cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la Directiva 2011/92. Por el contrario, en el procedimiento de autorización de actividades de E&P se han incluido exigencias de protección del medio ambiente, tal como prevé el artículo 11 TFUE.

61.      Por otro lado, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22 dispone que, en la medida en que así lo justifiquen razones de protección del medio ambiente y de protección de los recursos biológicos, los Estados miembros podrán imponer condiciones y requisitos en relación con el ejercicio de las actividades de E&P. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no ha informado de que Italia haya impuesto tales condiciones y requisitos.

62.      Aparte de todo ello, y lo que es más importante, no está claro qué relevancia puede tener de cara a la evaluación de impacto ambiental si un mismo operador recibe o no varias autorizaciones que le permitan desarrollar actividades de E&P en una superficie que supere los 750 km2.

63.      En consecuencia, soy del parecer de que las consideraciones medioambientales, incluida la Directiva 2011/92, no intervienen en la interpretación del artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22.

V.      Conclusión

64.      A la vista de lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia responder al Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) en estos términos:

«El artículo 4 de la Directiva 94/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que permite la concesión de múltiples permisos de explotación (incluso en zonas adyacentes entre sí) a la misma entidad siguiendo procedimientos administrativos separados, aunque con ello una entidad llegue a obtener permisos de exploración para una zona geográfica más extensa (y por un período de tiempo mayor) que lo establecido en dicha disposición.»


1      Lengua original: inglés.


2      DO 1994, L 164, p. 3.


3      E&P es una abreviatura asentada de «exploración y producción» (de hidrocarburos). La utilizo aquí en el sentido de que comprende también la prospección y el análisis geológico previo a una exploración posterior, ya que la Directiva 94/22 regula específicamente estas tres fases.


4      GURI n.o 293, de 14 de diciembre de 1996.


5      GURI n.o 13, de 16 de enero de 1991.


6      Decreto 22 de marzo de 2011, Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 4 de marzo de 2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’articolo 15, comma 5 del Decreto Ministeriale 4 de marzo de 2011 (Decreto del Director General de recursos mineros y energéticos del Ministerio de Desarrollo Económico de 22 de marzo de 2011, sobre los procedimientos operativos para la ejecución del Decreto Ministerial de 4 de marzo de 2011 y los procedimientos para la prospección, exploración y producción de hidrocarburos líquidos y gaseosos y los correspondientes controles con arreglo al artículo 15, apartado 5, del Decreto Ministerial de 4 de marzo de 2011) GURI n.o 89 de 18 de abril de 2011.


7      Decreto 15 luglio 2015, Procedure operative di attuazione del Decreto Ministeriale 25 de marzo de 2015 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli, ai sensi dell'art. 19, comma 6, dello stesso decreto (Decreto de 15 de julio de 2015, sobre los procedimientos operativos para la ejecución del Decreto Ministerial de 25 de marzo de 2015 y los procedimientos para la prospección, exploración y producción de hidrocarburos líquidos y gaseosos y los correspondientes controles, en el sentido del artículo 19, apartado 6, del mencionado Decreto), GURI n.o 204 de 3 de septiembre de 2015.


8      Respecto a las actividades en alta mar, entre dichas autoridades estaba el Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministerio de Medio Ambiente y Protección del Territorio y del Mar; en lo sucesivo, «MATTM»), el Ministerio de Infraestructuras y Transportes y el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Política Forestal.


9      Inicialmente, el límite fue establecido en 50 000 hectáreas (100 hectáreas equivalen a 1 km2), con arreglo a lo dispuesto en la Legge 11 gennaio 1957, n.o 6 (Ley n.o 6 de 11 de enero de 1957; en lo sucesivo, «Ley 6/1957»); posteriormente se elevó a 70 000 hectáreas en virtud de las disposiciones transitorias de la Legge 21 luglio 1967, n.o 613 (Ley n.o 613 de 21 de julio de 1967; en lo sucesivo, «Ley 613/1967»), y, finalmente, a 100 000 hectáreas en virtud de las disposiciones de esa misma Ley. Esta cifra se mantuvo en la redacción original del artículo 6 de la Ley 9/1991 (antes de su modificación por el Decreto Legislativo n.o 625/1996).


10      Esta segunda cifra era de 300 000 hectáreas en todo el territorio nacional, y 150 000 hectáreas en una misma región, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 6/1957 (prohibiéndose la concesión de permisos para áreas adyacentes entre sí), y se elevó a 500 000 hectáreas en virtud de las disposiciones transitorias de la Ley 613/1967. La cifra se incrementó hasta 1 000 000 hectáreas con arreglo a la misma Ley y a la Ley 9/1991 (antes de ser modificada por el Decreto Legislativo n.o 625/1996), con la excepción concedida al Ente nazionale idrocarburi (el Ente Nacional de Hidrocarburos; en la actualidad, «Eni SpA).


11      El órgano jurisdiccional remitente señala que la misma postura se ha sostenido en una sentencia del Consiglio di Stato (Consejo de Estado), Sala VI, de 4 de enero de 2019, n.o 92. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente no comparte la conclusión de dicha sección según la cual no cabe deducir del Derecho de la Unión, concretamente de la Directiva 94/22, una prohibición de conceder varios permisos a un operador (que resulte en un exceso de la superficie máxima establecida para un solo operador).


12      Que es el mismo, es decir, 1 000 000 hectáreas, que el establecido en la Ley 9/1991 antes de ser modificada por el Decreto Legislativo n.o 625/1996.


13      Decreto-legge 14 dicembre 2018, n.o 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (Decreto-Ley de 14 de diciembre de 2018, n.o 135, sobre «Disposiciones urgentes de apoyo y simplificación para las empresas y la Administración pública») GURI n.o 290 de 14 de diciembre de 2018), posteriormente convertida en la Ley n.o 12 de 11 de febrero de 2019, GURI n.o 36 de 12 de febrero de 2019.


14      Piano per la Transizione Energetica Sostenible delle Aree Idonee (Plan de transición energética sostenible de las áreas adecuadas).


15      Véase, en este sentido, la sentencia de 22 de abril de 2021, PROFI CREDIT Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313), apartado 38 y jurisprudencia citada.


16      Es una cuestión que atañe exclusivamente al Derecho nacional si cabe impugnar tal decisión, que se podría considerar intermedia en la concesión de un permiso de explotación, o si solo es posible impugnar la concesión final del permiso.


17      No obstante, el artículo 4, letra c), de la Directiva 94/22 dispone claramente que se ha de garantizar que las entidades no sigan ostentando derechos exclusivos en la zona geográfica por más tiempo del necesario para llevar a cabo adecuadamente las actividades autorizadas.


18      Véase en este sentido, por ejemplo, la sentencia de 29 de abril de 2021, Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336), apartado 35 y la jurisprudencia citada.


19      Véanse también, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona presentadas en los asuntos acumulados Eni y Shell Italia E & P (C‑364/18 y C‑365/18, EU:C:2019:503), puntos 38 y 39.


20      En esto difiere del artículo 4, letra b), de la Directiva 94/22, que hace referencia a la «duración de la autorización». Por otro lado, lo anterior no significa que no pueda haber varias autorizaciones para una misma entidad.


21      En consecuencia, tales criterios también pueden ser impugnados.


22      Por «sistema de puerta abierta» se entiende un sistema en el que hay zonas disponibles de forma permanente para actividades de E&P y pueden ser objeto de una solicitud de autorización en cualquier momento, sujeta a negociación individual.


23      Diario Oficial de las Comunidades Europeas en el momento en el que entró en vigor la Directiva 94/22.


24      La Región de Apulia está de acuerdo en que una misma entidad sí ha de tener derecho a obtener varios permisos de exploración, siempre que la superficie afectada por todos los permisos no supere el límite de 750 km2.


25      En realidad, solo el artículo 5, punto 1, párrafo cuarto, de la Directiva 94/22 menciona a los «agentes». En general, la Directiva habla de «entidades». El término «entidad» se define en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 94/22 como «toda persona física o jurídica, o todo grupo de tales personas, que haya solicitado o pueda solicitar una autorización o que ya la posea». La expresión «agente de una entidad» (en español), «Betreiber eines Unternehmens’ (en alemán), «l’exploitant de l’entité» (en francés) u «operator of an entity» (en inglés) que contiene el artículo 5, punto 1, párrafo cuarto, resulta un tanto extraña. Considerada en relación con el párrafo tercero de la misma disposición, donde se habla de la «composición de las entidades a las que estén dispuestas a conceder una autorización», esa expresión parece indicar que tal entidad puede comprender grupos de empresas que llevan a cabo sus actividades, por ejemplo, en forma de consorcio (véase también el artículo 3, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 94/22). La distinción entre «entidad» y «operador» (agente) carece de relevancia a los efectos del presente asunto, y una entidad a la que se concede una autorización puede necesitar un agente o puede tener que actuar como agente que lleve a cabo efectivamente las actividades de E&P.


26      Esto no afecta a las disposiciones relativas a o incluidas en autorizaciones individuales ni a las disposiciones del artículo 3, apartado 5, de la Directiva 94/22.


27      Wangelow, V. P. señaló, en «Petroleum licensing in the European Union: the allocation of E&P rights in Denmark», Journal of World Energy Law & Business, vol. 11(2), OUP, Oxford 2018, pp. 145-163, página 155, que la Directiva 94/22 se vio afectada por el hecho de que, antes de ser adoptada, casi todas las áreas geográficas ya habían sido asignadas (véase una lista de las disposiciones legales de los Estados miembros que concedían tales autorizaciones en el anexo IV de la Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones, DO 1993 L 199, p. 84).


28      Además, esto solo se referiría a un Estado miembro concreto, mientras que el mercado de estas actividades (sin entrar en detalles y, al no haber sido debatido ni detallado este aspecto, presumo que el mercado de producto de referencia es el de exploración de petróleo crudo y de gas natural, que la Comisión ha considerado conjuntamente, ya que en la fase de exploración no se puede conocer el contenido de las reservas del subsuelo) no se circunscribe necesariamente al de los Estados miembros individuales. De hecho, en diversas decisiones la Comisión ha declarado que el mercado de servicios de E&P debe considerarse un mercado mundial. Véanse, por ejemplo, la Decisión de Ejecución de la Comisión, de 24 de junio de 2011, por la que se excluye la prospección de petróleo y gas y la explotación de petróleo en Italia del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO 2011, L 166, p. 28), apartados 9 y 14, y, respecto a la actividad de exploración, la Decisión de Ejecución (UE) 2015/1120 de la Comisión, de 8 de julio de 2015, por la que se excluye la prospección de petróleo y gas en Grecia del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO 2015, L 182, p. 88), apartado 12, y la Decisión de la Comisión de 7 de marzo de 2019 en el asunto M.9175, Total/Chevron Denmark, DO 2019, C 126, p. 1, apartado 19, también en relación con la definición del mercado de producto antes mencionada.


29      Global Petroleum alega que la búsqueda de hidrocarburos en el mar es, por lo general, muy costosa y requiere asumir grandes costes iniciales, en ocasiones decenas de millones de euros, en función de la profundidad del agua, así como garantías financieras de entre 200 y 500 millones de euros para cubrir posibles responsabilidades por daños que se puedan producir durante la exploración (con arreglo al Derecho italiano). Dicha empresa e Italia señalan que las entidades no estarían interesadas en emprender actividades de E&P si se limitasen a una zona de 750 km2. Sin embargo, esto solo podría servir para argumentar que Italia ha establecido un límite muy bajo al fijarlo en 750 km2. Pero el artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 no impide que Italia fije un límite inferior al óptimo, ya que dicha disposición solo obliga a los Estados miembros a velar por que la superficie de las zonas geográficas destinadas a actividades de E&P «no sobrepase la que resulte justificada para garantizar el ejercicio óptimo de las actividades desde el punto de vista técnico y económico» (el subrayado es mío).


30      El subrayado es mío.


31      Actualmente artículos 53 TFUE, apartado 1, 62 TFUE y 114 TFUE.


32      Véase también, a este respecto, el Informe de la Comisión al Consejo, de 29 de julio de 1998, relativo a la Directiva 94/22/CE sobre las condiciones de concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos, COM(1998) 447 final (en lo sucesivo, «Informe sobre la Directiva 94/22»).


33      En particular, con arreglo al artículo 3, apartados 2 y 3, de la Directiva 94/22.


34      Artículo 5, apartado 1, de la Directiva 94/22.


35      Se trata de principios generales del Derecho de contratación pública, que se reflejan también en las directivas sobre servicios públicos. El segundo principio ya estaba expresamente plasmado en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 93/38. Las posteriores directivas sobre servicios públicos han incluido un artículo donde se recogen estos principios sobre la adjudicación de contratos. Véanse, por ejemplo, el artículo 10 de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO 2004. L 134, p. 1) y el artículo 36, apartado 1, de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (DO 2014, L 94, p. 243).


36      Esto no significa que una autoridad pública no pueda ser tratada como una empresa a efectos de competencia, si desarrolla actividades económicas.


37      Reglamento (CE) n.o 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas («Reglamento comunitario de concentraciones») (DO 2004, L 24, p. 1).


38      Ese vínculo se produce a través del artículo 45, apartado 4, de la Directiva mencionada, que señala que las referencias hechas a la Directiva 90/531/CEE del Consejo, de 17 de septiembre de 1990, relativa a los procedimientos de formalización de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO 1990, L 297, p. 1), la Directiva modificada por la Directiva 94/22, deben entenderse hechas a la Directiva 94/22. Dado que la Directiva 93/38 debía ser transpuesta antes del 1 de julio de 1994 con arreglo a su artículo 45, apartado 1, mientras que la Directiva 94/22 (solo) tenía que ser transpuesta antes del 1 de julio de 1995 con arreglo a su artículo 14, apartado 1, la referencia inicial a la Directiva 90/531 tenía escasa relevancia práctica.


39      Artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 93/38, artículo 7, letra a), de la Directiva 2004/17 y artículo 14, letra a), de la Directiva 2014/25.


40      De hecho, esta solución se trasladó a la Directiva 2004/17 por medio de su artículo 30, apartado 3, en relación con el anexo XI G. Al haber observado que la Directiva 94/22 había sido correctamente transpuesta y funcionaba debidamente, la Directiva 2004/17 derogó el régimen especial que se había establecido para las actividades de E&P y lo sustituyó por un procedimiento general que permite la exención de sectores cuya actividad esté sometida directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado (considerando 38 y artículo 30 de la Directiva 2004/17). Con arreglo a la Directiva 2014/25, actualmente en vigor, queda totalmente excluida de su ámbito de aplicación «la contratación con fines de prospección de petróleo y gas». Esto se debe a que «se ha observado que es un sector sometido a tal presión competitiva que la disciplina que aportan las normas de contratación de la Unión ya no es necesaria» (considerando 25 de la Directiva 2014/25), mientras que la extracción de petróleo y gas sigue sujeta a la Directiva. No obstante, el acceso a este mercado no se considera limitado si el Estado miembro de que se trate ha transpuesto y aplicado la Directiva 94/22 (véanse el considerando 25 y el artículo 34, apartado 3, en relación con el anexo III G de la Directiva 2014/25).


41      Véanse el considerando 11 de la Directiva 93/38 y el considerando 1 de la Directiva 2014/25.


42      El artículo 1, punto 3, de la Directiva 94/22 define la autorización como una facultad para ejercer un derecho exclusivo.


43      Dado que las actividades de prospección y exploración están destinadas a comprobar si existen recursos de hidrocarburos que puedan ser explotados y dónde, es evidente que siempre cabe la posibilidad de que no se encuentren hidrocarburos o, al menos, ninguno cuya explotación sea económicamente viable.


44      La misma idea subyace a la limitación temporal de las concesiones en virtud del artículo 18 de la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión (DO 2014, L 94, p. 1). Véase también el considerando 52 de dicha Directiva.


45      Véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de mayo de 2009, Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317), apartados 25 y 26, y de 8 de febrero de 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78), apartados 33 y 34 y la jurisprudencia citada.


46      Sentencias de 16 de diciembre de 2008, Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731), apartados 43 y 44, en relación con el artículo 24, párrafo primero, de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO 1993, L 199, p. 54), y de 8 de febrero de 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78), apartados 29, 30 y 36 y jurisprudencia citada, respecto a los motivos de exclusión de la participación en una licitación debido a la situación personal del candidato o del licitador, establecidos en el artículo 45 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO 2004, L 134, p. 114).


47      Véanse los considerandos 71, 73 y 106, párrafo tercero, de la Directiva 2014/25.


48      Así se ha establecido en el Derecho italiano de conformidad con el artículo 4, apartado 2, en relación con el anexo II, punto 2, lera e), de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (texto codificado) (DO 2012, L 26, p. 1).


49      Véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de julio de 2008, Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445), apartado 44 y la jurisprudencia citada; de 10 de diciembre de 2009, Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767), apartado 53; de 17 de marzo de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest y otros (C‑275/09, EU:C:2011:154), apartado 36; de 15 de diciembre de 2011, Comisión/España (C‑560/08, no publicada, EU:C:2011:835), apartado 80; de 21 de marzo de 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203), apartado 37; de 11 de febrero de 2015, Marktgemeinde Straßwalchen y otros (C‑531/13, EU:C:2015:79), apartados 43 y 45, en relación con la Directiva 85/337, predecesora de la Directiva 2011/92, y la sentencia de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria (C‑141/14, EU:C:2016:8), apartado 95.


50      La Región de Apulia se remite al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22, al artículo 3 TFUE, apartado 3, y a la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina) (DO 2008, L 164, p. 19), pero sin aclarar por qué vulnera dichas disposiciones la interpretación del artículo 4, letra a), de la Directiva 94/22 en el sentido de que no impone un límite absoluto de zonas geográficas para las cuales se pueden conceder autorizaciones a un operador.


51      Véase también el artículo 37 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.


52      Por ejemplo, en materia de adjudicación de contratos públicos.


53      Decreto 7 dicembre 2016 Disciplinare tipo per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale (Decreto de 7 de diciembre de 2016, Procedimiento normalizado para la concesión y ejercicio de licencias mineras para la prospección, búsqueda y cultivo de hidrocarburos líquidos y gaseosos en tierra firme, en el mar territorial y en la plataforma continental GURI n.o 78 de 3 de abril de 2017.