Language of document : ECLI:EU:C:2021:517

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

GERARDA HOGANA

przedstawiona w dniu 24 czerwca 2021 r.(1)

Sprawa C110/20

Regione Puglia

przeciwko

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,

Ministero dello sviluppo economico,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,

przy udziale:

Global Petroleum Ltd

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 94/22/WE – Energia – Warunki udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów – Zezwolenie na poszukiwanie węglowodorów na konkretnym obszarze geograficznym na konkretny okres – Wyznaczenie zasięgu obszarów objętych jednym zezwoleniem – Obszary przyległe – Wydanie kilku zezwoleń pojedynczemu przedsiębiorstwu – Procedura konkurencyjna






I.      Wprowadzenie

1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy, zwaną dalej „sądem odsyłającym”) dotyczy wykładni określonych przepisów dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów(2).

2.        Sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy dyrektywa 94/22 zobowiązuje państwo członkowskie do określenia i wprowadzenia bezwzględnego ograniczenia zasięgu geograficznego obszaru, który może być objęty zezwoleniem dla pojedynczego przedsiębiorstwa na działania związane z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów (zwane dalej „działaniami E&P”)(3).

3.        Przed zbadaniem okoliczności faktycznych oraz wynikających z nich kwestii prawnych w pierwszej kolejności należy przedstawić właściwe przepisy prawne.

II.    Ramy prawne

A.      Prawo Unii

4.        Zgodnie z motywami czwartym oraz od szóstego do dziewiątego dyrektywy 94/22:

„państwa członkowskie są suwerenne i mają suwerenne prawa do złóż węglowodorów na ich terytoriach;

[…]

należy podjąć kroki w celu zapewnienia niedyskryminującego dostępu do prowadzenia i prowadzenia działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów w warunkach, które zachęcają do większego współzawodnictwa w tym sektorze, dając w ten sposób pierwszeństwo najlepszym systemom prowadzenia poszukiwań, badań i produkcji surowców w państwach członkowskich, wzmacniając integrację energetycznego rynku wewnętrznego;

w tym celu konieczne jest ustalenie wspólnych zasad dla zapewnienia, by procedury udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów były dostępne dla wszystkich podmiotów posiadających niezbędne możliwości; zezwolenia muszą być udzielane na podstawie obiektywnych, opublikowanych kryteriów; warunki, zgodnie z którymi zezwolenia są udzielane, muszą być w takim samym zakresie znane z wyprzedzeniem przez wszystkie podmioty biorące udział w tej procedurze;

państwa członkowskie muszą zachować możliwość ograniczenia dostępu do prowadzenia tej działalności ze względu na interes publiczny i obłożyć ją opłatami w formie wkładu finansowego lub wkładu w postaci węglowodorów; szczegółowe ustalenia dotyczące wspomnianego wkładu muszą być dokonane w taki sposób, aby nie stanowiły przeszkody dla zarządzania podmiotami; te możliwości muszą być wykorzystywane w sposób niedyskryminujący; z wyjątkiem obowiązków związanych z wykorzystaniem tych możliwości należy podjąć działania, aby uniknąć narzucania podmiotom [nakładania na podmioty] warunków i obowiązków, które nie są uzasadnione potrzebą wykonywania wspomnianej działalności we właściwy sposób; działalność podmiotów musi być monitorowana tylko w stopniu koniecznym do zapewnienia ich podporządkowania się tym obowiązkom i warunkom;

zasięg obszarów objętych zezwoleniem i okres ważności tego zezwolenia muszą być ograniczone, aby nie dopuścić do zarezerwowania dla pojedynczego podmiotu wyłącznego prawa do obszaru, na którym badania, eksploatacja i produkcja mogą być prowadzone przez kilka podmiotów w sposób bardziej wydajny;

[…]”.

5.        W art. 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 pojęcie „zezwolenia” zdefiniowano w następujący sposób:

„»zezwolenie« oznacza każdą ustawę, rozporządzenie, przepis administracyjny lub postanowienie wynikające z umowy lub akt urzędowy, na mocy którego właściwe władze państwa członkowskiego nadają podmiotowi wyłączne prawo do podjęcia, we własnym imieniu i na własne ryzyko, poszukiwań lub badań na rzecz produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym. Zezwolenie może być udzielone na każdy rodzaj działalności oddzielnie lub dla kilku rodzajów działalności łącznie”.

6.        Artykuł 2 dyrektywy 94/22 stanowi:

„1.      Państwa członkowskie zachowują prawo do ustalania w obrębie ich terytorium obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów.

2.      W każdym przypadku, gdy obszar jest udostępniany do prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie zapewnią, że nie ma [by nie było] dyskryminacji podmiotów odnośnie do wykonywania i dostępu do tej działalności.

[…]”.

7.        Artykuł 3 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 94/22 dotyczy procedury obowiązującej w przypadku udzielania zezwoleń:

„1.      Państwa członkowskie przyjmą niezbędne środki, aby zapewnić, by zezwolenia udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogły składać wnioski zgodnie z ust. 2 lub 3.

2.      Procedura ta jest wszczynana:

a)      z inicjatywy właściwych władz przez zaproszenie do składania ofert, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich na przynajmniej 90 dni przed końcowym terminem składania ofert;

b)      lub przez zaproszenie do składania ofert opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich po przedstawieniu oferty przez podmiot bez uszczerbku dla postanowień art. 2 ust. 1. Inne zainteresowane podmioty będą miały okres przynajmniej 90 dni po dacie publikacji na przedstawienie ofert.

Zawiadomienia określają rodzaj zezwolenia, geograficzny obszar lub obszary w części lub w całości, których dotyczyła lub może dotyczyć oferta, i proponowaną datę lub nieprzekraczalny termin przyznania zezwolenia.

[…]

4.      Państwo członkowskie może zadecydować o niestosowaniu postanowień ust. 1, jeżeli uwarunkowania geologiczne i produkcyjne usprawiedliwiają przyznanie zezwoleń na dany obszar posiadaczowi zezwolenia na obszar przyległy. Zainteresowane państwo członkowskie zapewni, by posiadacze zezwolenia na jakiekolwiek przyległe obszary mogli przedstawić wnioski w takim przypadku i mieli wystarczająco dużo czasu, by to uczynić.

[…]”.

8.        Artykuł 4 dyrektywy 94/22 ma następujące brzmienie:

„Państwa członkowskie podejmą niezbędne działania, aby zapewnić, że:

a)      jeżeli obszary geograficzne nie są wyznaczone na podstawie wcześniejszego geometrycznego podziału terytorium, zasięg każdego obszaru jest ustalany w taki sposób, że nie przekracza obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia. W przypadku zezwoleń udzielanych zgodnie z procedurami ustalonymi w art. 3 ust. 2 obiektywne kryteria są w tym celu ustalone i udostępniane podmiotom przed przedłożeniem wniosków;

b)      okres ważności zezwolenia nie przekracza czasu potrzebnego do przeprowadzenia działań, na które zezwolenie zostało przyznane. Jednakże właściwe władze mogą przedłużyć zezwolenie, jeśli przewidziany czas trwania jest niewystarczający do ukończenia działalności, o której mowa, i jeśli działalność była prowadzona zgodnie z zezwoleniem;

c)      podmioty nie zachowują wyłącznych praw na obszarze geograficznym, dla którego uzyskały one zezwolenie na dłużej, niż jest to konieczne dla właściwego wykonywania czynności objętych zezwoleniem”.

9.        Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 94/22 stanowi:

„Państwo członkowskie może, w zakresie wynikającym z bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska naturalnego, ochrony zasobów biologicznych i dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bezpieczeństwa urządzeń i instalacji oraz pracowników, planowej gospodarki zasobami węglowodorów (na przykład poziomu zubożenia złóż węglowodorów lub optymalizacji ich odzysku) lub potrzeby uzyskiwania dochodów z podatków narzucać [określać] warunki i wymagania w związku z podjęciem działań wymienionych w art. 2 ust 1”.

10.      Zgodnie z art. 7 tej dyrektywy:

„Bez uszczerbku dla postanowień dotyczących [poszczególnych zezwoleń] lub [w nich] zawartych […] i dla postanowień art. 3 ust. 5 lit. b) przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które rezerwują dla pojedynczego podmiotu prawo do uzyskania zezwolenia na konkretny obszar geograficzny w obrębie państwa członkowskiego, zostaną uchylone przez zainteresowane państwo członkowskie przed dniem 1 stycznia 1997 r.”.

B.      Prawo włoskie

1.      Ustawa nr 9/1991

11.      Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi(4) (wykonujący dyrektywę 94/22/[WE] w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów, zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 625/1996”) transponował dyrektywę 94/22 do włoskiego porządku prawnego. W dekrecie tym zmieniono art. 6 Legge 9 gennaio 1991, n. 9 in materia di permesso di ricerca degli idrocarburi(5) (ustawy nr 9 z dnia 9 stycznia 1991 r. o zezwoleniu na badania węglowodorów, zwanej dalej „ustawą nr 9/1991”), który stanowi:

„1.      Zezwolenie na badanie wydaje się w drodze decreto del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato [(zarządzenia ministra przemysłu, handlu i rzemiosła)], po zapoznaniu się z opinią Comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia [(komitetu technicznego ds. węglowodorów i energii geotermalnej)] oraz regionu lub provincia autonoma di Trento [(autonomicznej prowincji Trydentu)] lub provincia autonoma di Bolzano [(autonomicznej prowincji Bolzano)], zgodnie z ich terytorialną właściwością, w porozumieniu, stosownie do odpowiednich kompetencji, z Ministro dell’ambiente [(ministrem środowiska)] i Ministro della marina mercantile [(ministrem żeglugi handlowej)] […].

2.      Obszar objęty zezwoleniem na badanie musi umożliwiać racjonalny rozwój programu badań oraz w żadnym wypadku nie może przekraczać 750 km2; obszar objęty zezwoleniem może obejmować przyległe strefy lądowe i morskie.

3.      W przypadku gdy Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato [(minister przemysłu, handlu i rzemiosła)] oceni, że obszar, którego dotyczy wniosek, nie ma wystarczającej wielkości i racjonalnego ukształtowania w stosunku do optymalnych celów badania, jest on uprawniony do odmowy wydania zezwolenia na badanie, dopóki nie będzie możliwe połączenie tego obszaru z obszarami przyległymi.

4.      Okres obowiązywania zezwolenia wynosi sześć lat.

5.      Posiadacz zezwolenia ma prawo do dwóch kolejnych przedłużeń na okres trzech lat każde, jeżeli wypełnił obowiązki wynikające z zezwolenia.

6.      Posiadaczowi zezwolenia można udzielić dalszego przedłużenia, jeżeli […] prowadzone są nadal prace […] z przyczyn niezwiązanych z jego bezczynnością, zaniedbaniem lub brakiem doświadczenia […]”.

2.      Decreto Direttoriale 22 marzo2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12.      Postępowanie w sprawie udzielania zezwoleń na badanie uregulowano w zarządzeniach administracyjnych wydanych przez Ministero dello sviluppo economico (włoskie ministerstwo rozwoju gospodarczego, zwane dalej „MISE”). Pierwotnie było to zarządzenie dyrektora generalnego z dnia 22 marca 2011 r.(6), które obowiązywało w chwili złożenia wniosków o udzielenie zezwoleń do dnia 4 września 2015 r. Począwszy od tej daty do dnia wydania zarządzeń, w których oddziaływanie projektów na środowisko oceniono pozytywnie, zastosowanie miało zarządzenie dyrektora generalnego z dnia 15 lipca 2015 r.(7). Zarządzenie to obowiązywało do dnia 3 kwietnia 2017 r. We wspomnianych zarządzeniach przewidziano jedno postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działań E&P, w ramach którego wymagano również przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o którą należało złożyć odrębny wniosek. W pojedynczym postępowaniu uczestniczyły odpowiednie władze krajowe i regionalne, przy czym należało uzyskać opinie tych władz(8), wynik procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz – dla obszarów lądowych – zgodę regionu.

13.      Zarówno art. 9 ust. 1 zarządzenia dyrektora generalnego z dnia 22 marca 2011 r. i art. 14 ust. 1 zarządzenia dyrektora generalnego z dnia 15 lipca 2015 r. przewidywały, że możliwe jest udzielenie kilku zezwoleń na badanie lub indywidualnych koncesji temu samemu podmiotowi prawnemu, pod warunkiem że całkowity obszar nie przekracza 10 000 km2.

III. Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym

14.      W dniu 27 sierpnia 2013 r. Global Petroleum Ltd, australijskie przedsiębiorstwo działające na całym świecie w sektorze węglowodorów na morzu, złożyło w MISE cztery odrębne wnioski o wydanie zezwoleń na wykonywanie badań w przyległych względem siebie obszarach położonych u wybrzeży regionu Apulii, każdy z nich o powierzchni prawie 750 km2, a więc łącznie około 3000 km2.

15.      Zgodnie z obowiązującymi włoskimi przepisami proceduralnymi wnioski o ocenę oddziaływania na środowisko należało złożyć odrębnie. Global Petroleum dopełniła tego obowiązku w dniu 30 maja 2014 r., kiedy złożyła w MATTM wnioski w celu uzyskania niezbędnej oceny oddziaływania na środowisko odnoszące się do dwuwymiarowych i ewentualnie trójwymiarowych badań sejsmicznych, które miały być przeprowadzone przy użyciu techniki „air gun” (działka pneumatycznego) w obszarach objętych wnioskami.

16.      W drodze czterech odrębnych zarządzeń, wydanych, odpowiednio, w trzech dniach: 14 października 2016 r., 31 sierpnia 2017 r. oraz 26 września 2017 r. (zwanych dalej „spornymi zarządzeniami”), MATTM, w porozumieniu z Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (ministrem dóbr kultury i działalności kulturalnej i turystyki, zwanym dalej „MIBAC”), stwierdziło zgodność projektów z wymogami ochrony środowiska. MATTM wskazało, że Global Petroleum nie mogła złożyć pojedynczego wniosku, ponieważ zgodnie z ustawą nr 9/1991 obszar objęty zezwoleniem na badanie węglowodorów musi umożliwiać racjonalny rozwój programu badań oraz w żadnym wypadku nie może przekraczać 750 km2; ministerstwo zwróciło jednak uwagę, że komisja techniczna ds. weryfikacji oceny oddziaływania na środowisko i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zażądała od Global Petroleum więcej informacji, aby ocenić efekt skumulowany przedsięwzięć.

17.      Regione Puglia (region Apulia) – podmiot biorący udział w postępowaniu – zaskarżył poszczególne zarządzenia w ramach czterech odrębnych skarg wniesionych do Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum). Podmiot ten twierdził, że owe zarządzenia naruszały art. 6 ust. 2 ustawy nr 9/1991, ponieważ przewidziano w nich granicę 750 km2 odnoszącą się wyłącznie do pojedynczych zezwoleń, a nie do przedsiębiorstw. W związku z tym przedsiębiorstwo mogłoby uzyskać zezwolenia dotyczące obszaru o powierzchni całkowitej przekraczającej ten limit.

18.      Regionalny sąd administracyjny oddalił te skargi. Stwierdził on, że ustawa nie ma na celu ochrony środowiska, lecz raczej wspieranie racjonalnej eksploatacji zasobów węglowodorów, a zatem konkurencji między przedsiębiorstwami działającymi w tym sektorze. Na tej podstawie sąd wyciągnął wniosek, że pojedyncze przedsiębiorstwo mogłoby uzyskać kilka zezwoleń, również dla przyległych obszarów, pod warunkiem że złoży każdy wniosek w odniesieniu do obszaru mniejszego niż 750 km2 i uzyska każde zezwolenie w następstwie odrębnego postępowania.

19.      Regione Puglia zainicjował postępowania odwoławcze w odniesieniu do wszystkich czterech wyroków przed sądem odsyłającym.

20.      Sąd ten podnosi kwestię zgodności włoskich przepisów krajowych z dyrektywą 94/22. Sąd ten powziął wątpliwość w przedmiocie właściwej wykładni art. 4 tej dyrektywy. Jego zdaniem przepis ten należy interpretować w ten sposób, że wspiera on „konkurencję rynkową” w takim znaczeniu, iż duża liczba przedsiębiorstw powinna konkurować ze sobą na rynku, a nie tylko „konkurencję o rynek”, w której wyboru podmiotu, który następnie będzie zarządzać określonym rynkiem, dokonuje się za pomocą mechanizmów konkurencyjnych. Ta ostatnia forma została jednak wybrana wskutek transpozycji tej dyrektywy do włoskiego porządku prawnego, gdzie nie zakazano – a zatem dopuszczono taką możliwość – wydawania wielu zezwoleń jednemu przedsiębiorstwu, pod warunkiem że przedsiębiorstwo uzyskało je w drodze odrębnych postępowań administracyjnych.

21.      Sąd odsyłający twierdzi natomiast, że art. 4 dyrektywy 94/22 zobowiązuje państwa członkowskie do określenia jednego optymalnego zasięgu obszarów, które należy udostępnić na działania E&P, jak również optymalnego okresu ważności zezwoleń na takie cele, które to zezwolenia wydaje się jednemu przedsiębiorstwu, aby zagwarantować „konkurencję na rynku” ze strony różnych przedsiębiorstw, a nie tylko kilku czy wręcz jednego. Sąd odsyłający obawia się, że w przeciwnym razie może dojść do koncentracji zezwoleń w rękach jednego lub zaledwie kilku przedsiębiorstw.

22.      Powołując się na brzmienie przepisów włoskich, sąd odsyłający wyjaśnia ponadto, że uważa, iż nie jest w stanie dokonać wykładni włoskiego ustawodawstwa wykonawczego zgodnej z uznaną przezeń za właściwą wykładnią prawa Unii, a mianowicie w ten sposób, że ustawodawstwo to pozwala na wydanie tylko jednego zezwolenia na jednego wnioskodawcę. Jak bowiem zaznacza ten sąd, włoskie przepisy zawsze wyznaczały dwa odrębne ograniczenia w zakresie udzielania zezwoleń na badania węglowodorów: pierwsze dotyczyło maksymalnej powierzchni objętej pojedynczym zezwoleniem(9); drugie ograniczenie dotyczyło maksymalnej powierzchni, która może być objęta zezwoleniami znajdującymi się w posiadaniu jednej osoby lub podmiotu prawnego(10). Dlatego też – zdaniem sądu odsyłającego – zniesienie tego drugiego ograniczenia można interpretować jedynie w ten sposób, że nie istnieje żadne ograniczenie co do liczby zezwoleń, jakie może uzyskać dane przedsiębiorstwo(11). Sąd ten jednak uważa, że jest to sprzeczne z celem dyrektywy 94/22. Sąd odsyłający utrzymuje, że jest tak nawet przy uwzględnieniu maksymalnego ograniczenia 10 000 km2(12) przewidzianego w art. 9 ust. 1 zarządzenia dyrektora generalnego z dnia 22 marca 2011 r. i art. 14 ust. 1 zarządzenia dyrektora generalnego z dnia 15 lipca 2015 r., ponieważ ograniczenie to jest ponadtrzynastokrotnie wyższe od ustalonego „optymalnego ograniczenia” w odniesieniu do powierzchni działań E&P określonego na 750 km2.

IV.    Pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

23.      W świetle powyższych rozważań sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następującego pytania prejudycjalnego:

„Czy [dyrektywę 94/22] należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak opisane przepisy, które z jednej strony określają jako optymalny do celów wydania zezwolenia na badanie węglowodorów obszar o danej powierzchni, przyznany na określony czas – w niniejszym przypadku obszar 750 km2 na okres sześciu lat – a z drugiej strony zezwalają na przekroczenie tych ograniczeń poprzez wydanie większej liczby zezwoleń na badanie dotyczące sąsiednich obszarów temu samemu podmiotowi, pod warunkiem że zostaną one wydane w wyniku odrębnych postępowań administracyjnych?”.

24.      Uwagi na piśmie przedstawili Regione Puglia, Global Petroleum Ltd, rządy włoski, polski i cypryjski, a także Komisja.

A.      Analiza

1.      W przedmiocie dopuszczalności

25.      W swoich uwagach na piśmie Włochy podnoszą, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny. Z jednej strony uzasadniają to faktem, że sporne zarządzenia dotyczą oceny oddziaływania na środowisko, która opiera się na stosowaniu zasad ochrony środowiska, podczas gdy pytanie dotyczy prawidłowego stosowania dyrektywy 94/22. Włochy twierdzą ponadto, że Regione Puglia nie ma bezpośredniego i aktualnego interesu w tej sprawie, ponieważ dane wnioski o udzielenie zezwoleń na badania dotyczą obszarów przyległych do wybrzeża, które stanowią część morza terytorialnego. Oznacza to, że wchodzą one w zakres wyłącznej kompetencji państwa. Włochy informują ponadto Trybunał, że nie wydano jeszcze zezwoleń na badania, ponieważ ich udzielanie – podobnie jak udzielanie każdego innego zezwolenia na badania – jest obecnie zawieszone ze względu na wejście w życie Decreto‑Legge 14 Dicembre 2018 n. 135(13), który wymaga uchwalenia „planu zagospodarowania”(14) przed wydaniem zezwoleń na prowadzenie działań E&P.

26.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za mające zapaść rozstrzygnięcie, należy ustalenie, czy, przy uwzględnieniu specyfiki danej sprawy, w celu wydania rozstrzygnięcia potrzebne jest uzyskanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jak i ocena zasadności zadawanych Trybunałowi pytań. W konsekwencji jeśli postawione pytania dotyczą wykładni lub ważności prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia, chyba że okazuje się, że wykładnia, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na takie pytania(15).

27.      Co się tyczy niniejszej sprawy, uważam, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny. Po pierwsze, zdaniem sądu odsyłającego, w celu uzyskania zezwoleń na badanie, o które ubiegała się Global Petroleum, należało złożyć wniosek – choć odrębnie – o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko było zatem nieodłączną częścią postępowania w sprawie udzielania zezwoleń(16). Po drugie, kwestia, czy fakt, że jedynie włoskie państwo ma kompetencję w odniesieniu do działań E&P w morzu terytorialnym, oznacza, iż Regione Puglia nie jest uprawniony do zaskarżania rozpatrywanych dekretów, dotyczy postępowania przed włoskimi sądami. Nie ma ona wpływu na dopuszczalność odesłania prejudycjalnego. Tak samo jest w kwestii, czy i w jakim stopniu wejście w życie dekretu ustawodawczego z dnia 14 grudnia 2018 r., nr 135 mogłoby mieć wpływ na postępowanie przed włoskimi sądami. Dopóki postępowanie przed sądem odsyłającym jest w toku, pytań tych nie można uznać za hipotetyczne. Po trzecie, chociaż sporne zarządzenia dotyczą oddziaływania na środowisko badań sejsmicznych, które Global Petroleum zamierza przeprowadzić przy użyciu techniki „air gun”, zarządzenia dotyczące zgodności z wymogami ochrony środowiska wyraźnie odwołują się do okoliczności, że ze względu na przepisy ustawy nr 9/1991 Global Petroleum nie mogła złożyć wniosku o pojedyncze zezwolenie dla tych czterech sąsiadujących ze sobą obszarów. Po czwarte, Regione Puglia, kwestionując wspomniane cztery zarządzenia, powołuje się na faktycznie art. 6 ust. 2 ustawy nr 9/1991. Z uwagi na to, że jest to przepis transponujący dyrektywę 94/22, oczywiste jest, iż wykładnia przepisów tej dyrektywy jest konieczna dla sądu odsyłającego w celu rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.

2.      Odpowiedź na pytanie prejudycjalne

28.      Skoro sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy państwo członkowskie może „obchodzić” ograniczenie geograficzne zasięgu obszarów, które zawarło w swych przepisach transponujących art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22, poprzez udzielanie kilku zezwoleń temu samemu podmiotowi, jeżeli podmiot ten złożył odrębne wnioski o takie zezwolenia, należy ustalić, czy dyrektywa 94/22 zobowiązuje państwa członkowskie do ograniczenia zasięgu geograficznego zezwoleń, które przyznają one jednemu podmiotowi. Pytanie sądu odsyłającego dotyczy nie tylko ograniczenia geograficznego [art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22], lecz także ograniczenia czasowego wszelkich zezwoleń [art. 4 lit. b) i c) dyrektywy 94/22]. Ograniczenie czasowe, o którym mowa w art. 4 lit. b), jest bardziej elastyczne niż ograniczenie geograficzne, ponieważ zezwala ono na przedłużenie, jeżeli przewidziany okres ważności jest niewystarczający do ukończenia danej działalności i jeżeli działalność była prowadzona zgodnie z zezwoleniem(17). Zgodnie z postanowieniem odsyłającym to ograniczenie nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skupię się zatem na aspekcie geograficznym, chociaż bez wątpienia każde znalezione rozwiązanie miałoby zastosowanie również do aspektu czasowego.

29.      Zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE dyrektywy wiążą państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiają jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków służących osiągnięciu tego rezultatu. Zasadnicze pytanie brzmi zatem, czy dyrektywa 94/22 miała na celu zobowiązanie państw członkowskich do ustalenia maksymalnej powierzchni obszarów objętych zezwoleniem dla pojedynczego podmiotu na prowadzenie działań E&P w poszczególnych państwach członkowskich.

30.      Aby poczynić ustalenia w tej kwestii, należy zastosować metody wykładni wynikające z utrwalonego orzecznictwa Trybunału. Polegają one na uwzględnieniu nie tylko brzmienia właściwych przepisów, lecz także ich kontekstu oraz celów regulacji, której część przepisy te stanowią(18).

a)      Wykładnia literalna

31.      Ponieważ żaden z przepisów dyrektywy 94/22 nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie, czy państwa członkowskie muszą ustalić maksymalną powierzchnię geograficzną obszaru objętego zezwoleniem na prowadzenie działań E&P wydanym pojedynczemu przedsiębiorstwu, należy rozważyć, czy powiązane przepisy lub system takich przepisów pomagają wyjaśnić tę kwestię.

32.      Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 94/22 stanowi, że państwa członkowskie zachowują prawo do ustalania w obrębie ich terytorium obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań E&P. Jest to przesłanka, na podstawie której w dyrektywie 94/22 dokonano niewyczerpującej harmonizacji tych działań(19).

33.      Przepisem, który faktycznie dotyczy „zasięgu […] obszar[ów]” – istotnym terminem jest tu „obszar”, a w zdaniu tym nie ma odniesienia do zezwolenia (zezwoleń)(20) – jest art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22. Stanowi on, że jeżeli obszary geograficzne nie są wyznaczone na podstawie wcześniejszego geometrycznego podziału terytorium, „zasięg każdego obszaru jest ustalany w taki sposób, że nie przekracza obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia”. Przepis ten nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku wyznaczenia maksymalnej powierzchni w liczbach bezwzględnych, która obowiązywałaby we wszystkich przypadkach w państwach członkowskich. Nie rozstrzyga on również kwestii, czy ograniczenie to oznacza, że takie obszary muszą także stanowić ograniczenie dla każdego przedsiębiorstwa prowadzącego wyżej wymienioną działalność. W związku z tym nie zawiera on również zasad dotyczących obszarów sąsiadujących.

34.      Artykuł 4 lit. a) dyrektywy 94/22 wymaga natomiast, aby w przypadku zezwoleń udzielanych zgodnie z procedurą ustaloną w art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22 („systemem rund wydawania zezwoleń”) „obiektywne kryteria [były] w tym celu ustalone i udostępniane podmiotom przed przedłożeniem wniosków”. Oznacza to dwie rzeczy. Po pierwsze, jeżeli państwo członkowskie rozpoczyna rundę wydawania zezwoleń, istotne znaczenie ma upublicznienie kryteriów ustalania tego ograniczenia(21). Po drugie, ten pierwszy przepis oznacza, że jeżeli zezwolenia są udzielane zgodnie z pozostałymi dwoma systemami, mianowicie „systemem otwartych drzwi” na podstawie art. 3 ust. 3 tej dyrektywy(22) oraz systemem na podstawie art. 3 ust. 4 dyrektywy 94/22 – do czego jeszcze odniosę się w dalszej części – będą one również musiały spełniać wymóg, zgodnie z którym zasięg każdego obszaru nie może przekraczać obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia.

35.      Artykuł 3 dyrektywy 94/22 dotyczy kwestii proceduralnych związanych z udzielaniem zezwoleń. W ustępie drugim opisano w nim to, co już określiłem mianem „systemu rund wydawania zezwoleń”, zgodnie z którym wnioskodawców zaprasza się do składania wniosków o zezwolenia z inicjatywy właściwych władz lub w odpowiedzi na wniosek podmiotu, jeżeli dane państwo członkowskie pragnie udostępnić odpowiednie terytorium na potrzeby działań E&P. Te zaproszenia do składania wniosków należy opublikować w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej(23). W art. 3 ust. 3 tej samej dyrektywy przewidziano w szczególnych przypadkach „system otwartych drzwi”, który jednak również wymaga publikacji w Dzienniku Urzędowym. Obie procedury służą zapewnieniu, by procedura była dostępna dla wszystkich podmiotów zainteresowanych wzięciem w niej udziału.

36.      Artykuł 3 ust. 4 dyrektywy 94/22 przewiduje wyłączenie ze stosowania tych procedur, „jeżeli uwarunkowania geologiczne i produkcyjne usprawiedliwiają przyznanie zezwoleń na dany obszar posiadaczowi zezwolenia na obszar przyległy”. Polska argumentuje, że przepis ten jedynie dopuszcza sytuację, w której państwa członkowskie mogą udzielać zezwoleń bez konieczności zapewnienia przez nie wszystkim zainteresowanym stronom możliwości udziału. Ponieważ jest to jedyne wyłączenie przewidziane na mocy tego przepisu, Polska jest zdania, że przepis ten zakłada, iż zezwolenia na przyległe obszary mogą być w rzeczywistości udzielane pojedynczemu przedsiębiorstwu. Brzmienie art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22 okazuje się w pewnym stopniu potwierdzać tę wykładnię, ponieważ stanowi on, że w przypadkach określonych w art. 3 ust. 2 i 3 tej dyrektywy państwa członkowskie przyjmą niezbędne środki, aby zapewnić, by zezwolenia udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogły składać wnioski zgodnie z ust. 2 lub 3. W przepisie tym przyznano zatem, że wyjątkowa procedura przewidziana w art. 3 ust. 4 dyrektywy 94/22 nie wymaga, by wszystkie zainteresowane podmioty miały dostęp do tej procedury. Artykuł 3 dyrektywy 94/22 dotyczy bowiem jedynie kwestii proceduralnych związanych z udzielaniem zezwoleń.

37.      Z kolei Regione Puglia uważa, że art. 3 ust. 4 dyrektywy 94/22 nie tylko przewiduje wyłączenie z wymogu proceduralnego, lecz także z – jego zdaniem – zasady o charakterze ogólnym, mianowicie że zezwoleń na obszary przyległe można udzielać wyłącznie w szczególnych okolicznościach określonych w tym przepisie. Należy przypomnieć, że przepis ten dotyczy jedynie udzielania zezwoleń na obszary przyległe w szczególnych okolicznościach. Artykuł 3 dyrektywy 94/22 (czy też jakikolwiek inny przepis) ani nie stwierdza, że zezwoleń na obszary przyległe do siebie można udzielić tylko w okolicznościach określonych w art. 3 ust. 4 tej dyrektywy, ani nie dotyczy geograficznych ograniczeń powierzchni tych (połączonych) obszarów. Jeśli zatem przyjąć, że art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22 zobowiązuje państwo członkowskie do ustanowienia bezwzględnego ograniczenia zasięgu obszarów przyznanych jednemu przedsiębiorstwu, to z jakiego powodu wnioski dotyczące obszarów przyległych miałyby nie być uwzględniane, jeśli te obszary przyległe nie osiągają tego zasięgu(24)? Brzmienie dyrektywy 94/22 nie daje ku temu żadnej podstawy. Podobnie art. 3 ust. 4 dyrektywy 94/22 nie przewiduje wyłączenia z ograniczenia określonego w art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22, w przypadku gdyby ten ostatni przepis interpretować w ten sposób, że przewiduje on ograniczenie o charakterze bezwzględnym.

38.      W dyrektywie 94/22 brak jest zatem wzmianki o ogólnej zasadzie, zgodnie z którą nie należy udzielać zezwoleń na obszary przyległe, jak podnosi Regione Puglia. Nie pozwala to jednak odpowiedzieć na pytanie, czy art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22 ogranicza zasięg obszarów, które mogą być przedmiotem zezwolenia udzielonego pojedynczemu przedsiębiorstwu.

39.      Kolejnym istotnym przepisem jest art. 5 dyrektywy 94/22. Określono w nim kryteria udzielania zezwoleń przedsiębiorstwom(25). Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 94/22 zawiera bardzo ograniczony zestaw kryteriów udzielania zezwoleń i przewiduje, że kryteria te muszą być określone i opublikowane w Dzienniku Urzędowym przed rozpoczęciem okresu składania wniosków. Dalsze ustępy art. 5 dyrektywy 94/22 służą zapewnieniu, by wszystkie warunki i wymagania dotyczące prowadzenia i zakończenia działalności – w tym informacje o zmianach – były udostępniane wszystkim zainteresowanym podmiotom. Dotyczy to również powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach odrzucenia wniosku, jeśli wnioskodawcy sobie tego życzą. Ponadto przepis ten zobowiązuje państwa członkowskie do stosowania tych kryteriów, warunków i wymagań w sposób niedyskryminujący.

40.      Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy 94/22 jest interesujący ze względu na aspekty środowiskowe podniesione przez Regione Puglia i Komisję. Uprawnia on państwa członkowskie do określania warunków i wymagań w związku z podjęciem działań E&P, między innymi w zakresie wynikającym z ochrony środowiska naturalnego.

41.      Artykuł 7 dyrektywy 94/22 zawiera przesłanie dotyczące konkurencji. Zobowiązuje on państwa członkowskie do uchylenia przed dniem 1 stycznia 1997 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, które rezerwują dla pojedynczego podmiotu prawo do uzyskania zezwolenia na konkretny obszar geograficzny w obrębie jego terytorium.

42.      O ile z art. 7, jak również z motywu szóstego dyrektywy 94/22 wynika, że wolą prawodawcy jest zwiększenie konkurencji w sektorze, o tyle art. 7 tej dyrektywy dotyczy problemu istniejącego w chwili wejścia w życie tej dyrektywy. Polegał on na tym, że w wielu krajach istniały przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które rezerwowały dla pojedynczego podmiotu prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie działań E&P na konkretnych obszarach. Przepisy te należało uchylić do dnia 1 stycznia 1997 r.(26). Przepis ten nie zawiera jednak żadnych postanowień dotyczących okresu po tej dacie. Jak wynika również z brzmienia motywu szóstego, kroki, jakie należy podjąć na podstawie dyrektywy, polegają na zapewnieniu niedyskryminującego dostępu do działalności objętej dyrektywą i jej prowadzeniu w warunkach, które „zachęcają do większego współzawodnictwa w tym sektorze, dając w ten sposób pierwszeństwo najlepszym systemom prowadzenia poszukiwań, badań i produkcji surowców w państwach członkowskich, wzmacniając integrację energetycznego rynku wewnętrznego”.

43.      Należy również pamiętać, że art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22 wymaga jedynie określenia obszaru, który „nie przekracza obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia”, jeśli obszary geograficzne nie są jeszcze wyznaczone na podstawie wcześniejszego geometrycznego podziału terytorium(27). Wobec tego gdyby chcieć zapewnić wszystkim potencjalnym przedsiębiorstwom w jednym państwie członkowskim takie same warunki konkurencji w kontekście zasięgu obszarów, byłoby to zawsze niepełne(28).

44.      Ponadto art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22 zobowiązuje państwa członkowskie jedynie do określenia obiektywnych kryteriów wyznaczania takiego obszaru. Nie przewiduje on względem państw członkowskich obowiązku ustalenia określonej powierzchni geograficznej w liczbach bezwzględnych dla wszystkich obszarów na ich terytorium (mogłoby to, ze względu na różnice geograficzne lub geologiczne w różnych częściach terytorium państwa członkowskiego, nie być najbardziej efektywnym sposobem z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia). Ustalenie maksymalnej powierzchni dla takich działań w liczbach bezwzględnych stanowi obiektywne kryterium(29). Ponieważ jednakże nie jest to jedyny sposób, w jaki państwo członkowskie może wdrożyć art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22, nie uważam, aby była to wyraźna wskazówka, że ograniczenie takie jak 750 km2 należy uznać za ograniczenie o charakterze bezwzględnym wymagane w dyrektywie.

45.      Najwyraźniejsze poparcie takiej wykładni można prawdopodobnie wywieść z motywu dziewiątego. Zgodnie z jego brzmieniem „zasięg obszarów objętych zezwoleniem i okres ważności tego zezwolenia muszą być ograniczone, aby nie dopuścić do zarezerwowania dla pojedynczego podmiotu wyłącznego prawa do obszaru, na którym badania, eksploatacja i produkcja mogą być prowadzone przez kilka podmiotów w sposób bardziej wydajny”(30). Ponieważ jest to oczywiste odniesienie do kryteriów zawartych w art. 4 lit. a) i b) dyrektywy 94/22, przepis ten można by, w świetle motywu dziewiątego, interpretować w ten sposób, że kryteria te służą ograniczeniu możliwości jednoczesnego uzyskania przez każde przedsiębiorstwo czy podmiot więcej niż jednego zezwolenia na prowadzenie działań E&P w danym państwie członkowskim.

46.      O ile wykładnia art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22, zgodnie z którą musi istnieć bezwzględne ograniczenie obszaru objętego zezwoleniem (zezwoleniami) dla jednego podmiotu, może zwiększyć liczbę konkurentów w zakresie działań E&P, o tyle niesie ona za sobą również potencjalnie negatywne skutki. Jak wskazuje Komisja, wykładnia ta może ograniczyć konkurencję w zakresie koncesji, ponieważ z czasem, w zależności od okresu ważności zezwoleń, będzie wyłączać z procesu coraz większą liczbę podmiotów, które już prowadzą takie działania w danym państwie członkowskim.

47.      Chociaż ta czysto tekstowa analiza nie prowadzi do ustalenia, że przedsiębiorstwa mogą uzyskać tylko jedno zezwolenie na badanie, to jednak przeanalizuję teraz cele, do których realizacji zmierza dyrektywa 94/22.

b)      Wykładnia kontekstowa i celowościowa

48.      Zgodnie z motywem 6 dyrektywy 94/22 dyrektywa ta realizuje dwa powiązane ze sobą cele. Po pierwsze, zmierza do zapewnienia niedyskryminującego dostępu do działalności E&P i jej prowadzenia, a tym samym zachęca do jak najlepszego poszukiwania, badania i produkowania zasobów znajdujących się w Unii Europejskiej i sprzyja takim działaniom. Jak wynika z motywu 3 tej dyrektywy, ma to ogromne znaczenie, biorąc pod uwagę, że w momencie wejścia w życie dyrektywy 94/22 Unia Europejska była i obecnie nadal jest w dużym stopniu uzależniona od przywozu, jeśli chodzi o zasoby węglowodorów.

49.      Dyrektywę 94/22 przyjęto na podstawie art. 57 ust. 2 zdanie pierwsze i trzecie oraz art. 66 i 100a traktatu WE(31). Już ta okoliczność pozwala wysunąć jasny wniosek, że głównym przedmiotem dyrektywy jest ustanowienie rynku wewnętrznego. Służy ona przede wszystkim zapewnieniu niedyskryminującego dostępu do działań E&P wszystkim podmiotom, niezależnie od ich przynależności państwowej oraz ich statusu podmiotów publicznych czy prywatnych(32). Wynika to wyraźnie z przepisów, które – jak wykazano powyżej – koncentrują się na informowaniu wszystkich stron potencjalnie zainteresowanych udzieleniem zezwolenia(33), jak również na określeniu ograniczonej liczby odpowiednich kryteriów takiego udzielenia(34). Ten drugi środek ma na celu ograniczenie możliwości dostosowywania kryteriów przez państwa członkowskie do swoich (krajowych) preferencji. Zasady te można podsumować pod hasłem „przejrzystość i niedyskryminacja”(35).

50.      Zdaniem Regione Puglia dyrektywa 94/22 gwarantuje konkurencję na rynku, która – jego zdaniem – jest możliwa tylko wówczas, gdy jej przepisy interpretuje się w sposób uniemożliwiający uzyskanie przez jeden podmiot pozycji dominującej lub skoncentrowanie zezwoleń w rękach kilku przedsiębiorstw. Regione Puglia utrzymuje, że celem dyrektywy 94/22 jest zapobieganie tworzeniu praw wyłącznych na obszarach geograficznych, co uniemożliwiałyby „rzeczywistą konkurencję na rynku”. Uważa on, że przyznanie jednemu podmiotowi większych obszarów na świadczenie usług E&P doprowadzi do zakłócenia rynku. Zdaniem Regione Puglia celem ograniczenia wprowadzonego zgodnie z art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22 – ograniczenia do 750 km2– jest zapobieżenie temu zjawisku.

51.      Nie zgadzam się z tym tokiem rozumowania. Po pierwsze, przepisy określone w dyrektywie 94/22 stanowią część zbioru przepisów dotyczących zamówień publicznych, a nie reguł konkurencji. Chociaż oba te zbiory służą ułatwianiu konkurencji w Unii, co z kolei ma na celu wspieranie tworzenia rynku wewnętrznego, to mają one różne punkty wyjścia. O ile prawo zamówień publicznych reguluje postępowanie organów publicznych, przedsiębiorstw publicznych lub przedsiębiorstw, które działają na podstawie praw specjalnych lub wyłącznych przyznanych przez państwo członkowskie, o tyle reguły konkurencji odnoszą się do działalności gospodarczej przedsiębiorstw(36). W związku z tym odpowiednie przepisy funkcjonują na różnych poziomach. Podczas gdy art. 101 i 102 TFUE ograniczają pewne niekonkurencyjne zachowania, a rozporządzenie w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw(37) służy zapobieganiu zmianom strukturalnym na rynku spowodowanym koncentracjami, które mogłyby znacząco zakłócić skuteczną konkurencję, przepisy dotyczące zamówień publicznych mają na celu zapewnienie równego dostępu do rynku wszystkim zainteresowanym podmiotom poprzez stosowanie zasad przejrzystości i niedyskryminacji. Jedynie rozporządzenie w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw zapobiega tworzeniu pozycji dominującej, i to jedynie w przypadku koncentracji.

52.      Za tym, że dyrektywa 94/22 należy do drugiego zbioru przepisów, przemawia również art. 12 dyrektywy 94/22, który łączy ją bezpośrednio z dyrektywą 93/38(38). Zgodnie z tą dyrektywą, jak również z dyrektywami ją zastępującymi, „eksploatacja określonego obszaru geograficznego w celu […] poszukiwania lub wydobywania ropy naftowej [lub] gazu” stanowiła działalność istotną dla celów dyrektywy(39). Zgodnie z art. 3 dyrektywy 93/38 możliwe było jednak złożenie wniosku o odstępstwo od stosowania dyrektywy sektorowej, jeżeli spełnione zostały określone kryteria, mianowicie kryteria dotyczące przejrzystości i niedyskryminacji przy udzielaniu zezwoleń. Państwa członkowskie były wówczas zobowiązane do zapewnienia, by w ramach tych zezwoleń udzielanie zamówień przez podmiot, który je uzyskał, odbywało się w sposób niedyskryminacyjny i konkurencyjny, jak również do przekazywania Komisji informacji dotyczących udzielania zamówień. Artykuł 3 ust. 5 dyrektywy 93/38, dodany do tego przepisu przez art. 12 dyrektywy 94/22, przewidywał, że kryteria przejrzystości i niedyskryminacji uznaje się za spełnione, jeżeli państwo członkowskie zastosowało się do przepisów dyrektywy 94/22(40).

53.      Z powyższego wynika, że dyrektywa 94/22 i jej przepisy stanowią ogniwo w łańcuchu środków podjętych w celu ukierunkowania sektorów działających na rynkach zamkniętych do działania w oparciu o konkurencję ogólnounijną i stosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych, co uniemożliwiały prawa wyłączne na eksploatację danych obszarów geograficznych przyznawane przez władze krajowe(41).

54.      Właśnie w tym kontekście należy postrzegać ograniczenia, które należy wprowadzić zgodnie z art. 4 dyrektywy 94/22. Wprawdzie uznaje się, że działania E&P wymagające dużych inwestycji będą prowadzone na danym obszarze tylko wtedy, gdy mogą być prowadzone na zasadzie wyłączności(42), ale każde takie wyłączne prawo oznacza, że konkurencja kończy się na obszarze geograficznym objętym takim zezwoleniem i w okresie jego obowiązywania. W związku z tym faktyczne wyeliminowanie konkurencji musi być tak ograniczone pod względem obszaru i czasu, jak jest to racjonalnie możliwe, przy jednoczesnym umożliwieniu posiadaczom zezwoleń (przynajmniej teoretycznie)(43) odzyskania nakładów inwestycyjnych(44).

55.      Trybunał zaznaczył, że przepisy Unii dotyczące zamówień publicznych zostały przyjęte w ramach realizacji jednolitego rynku zmierzającego do zapewnienia swobodnego przepływu i usunięcia ograniczeń konkurencji oraz że w tym kontekście w interesie prawa Unii pozostaje zapewnienie, by w przetargu uczestniczyła jak największa liczba oferentów(45). Zgodnie z tymi założeniami Trybunał konsekwentnie sprzeciwiał się próbom rozszerzenia powodów wykluczenia „wykonawców” z udziału w postępowaniach w sprawie udzielenia zamówień publicznych poza te określone w odpowiednich dyrektywach, z wyjątkiem sytuacji, gdy miało to na celu zagwarantowanie „przestrzegania w dziedzinie zamówień publicznych zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz przejrzystości, które stanowią podstawę dyrektyw Unii dotyczących postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, pod warunkiem że będzie przestrzegana zasada proporcjonalności”(46). Chociaż ustalenia te poczyniono w odniesieniu do udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, ten sam cel polegający na nieograniczaniu w nieuzasadniony sposób dostępu do zamówień jest w równym stopniu obecny w dziedzinie usług użyteczności publicznej(47).

56.      Celem dyrektywy 94/22 nie jest zatem ograniczenie liczby wnioskodawców ubiegających się o zezwolenie, lecz wręcz przeciwnie – chodzi o to, by o zezwolenia ubiegało się jak najwięcej odpowiednich podmiotów. Wykluczenie niektórych konkurentów z rynku w momencie, gdy rynek jest poddany konkurencji, mianowicie w momencie udzielania zezwoleń, tylko dlatego, że posiadane przez nich zezwolenia osiągają już ograniczenie ustalone zgodnie z art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22, nie służy konkurencji. O ile prawdą jest, że podmioty, które już posiadają zezwolenia na działania E&P, w szczególności zezwolenia na sąsiadujące obszary, mogą znajdować się w korzystniejszej sytuacji, aby spełnić kryteria określone w art. 5 ust. 1 dyrektywy 94/22 i wygrać przetarg na kolejne zezwolenia, o tyle uniemożliwienie tego nie leży w zakresie prawa zamówień publicznych. Jak już wyżej wskazałem, przepisy prawa konkurencji nie stoją również na przeszkodzie ewentualnemu osiągnięciu pozycji dominującej, jeżeli pozycja ta została osiągnięta ze względu na wyniki rynkowe, a nie wskutek koncentracji.

57.      Gdyby fakt posiadania przez pojedynczy podmiot szeregu zezwoleń doprowadził do osiągnięcia przez niego pozycji dominującej na rynku usług E&P – który, jak już wskazano, jest rynkiem światowym – i gdyby ów podmiot nadużył tej pozycji, wówczas naruszyłby on prawo konkurencji, które oczywiście ma zastosowanie. Już na wstępie należy jednak wyrazić wątpliwość, czy rynek funkcjonuje najlepiej, jeśli prawo do działania przysługuje tylko tym przedsiębiorstwom, które nie prowadzą jeszcze podobnej działalności w tym samym kraju.

3.      Względy środowiskowe

58.      Chociaż sąd odsyłający nie podniósł tej kwestii w swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, to Regione Puglia, jak również Komisja zastanawiają się nad koniecznością uwzględnienia aspektów środowiskowych. Mimo że mam wątpliwości co do ich znaczenia w niniejszej sprawie, pragnę jednak pokrótce odnieść się do podniesionych kwestii.

59.      Jak zauważa Komisja, poszukiwanie przy użyciu techniki „air gun” wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem zezwolenia(48). Właściwe organy krajowe, decydując – na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92 – o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, muszą wziąć pod uwagę skumulowany efekt przedsięwzięć zgodnie z pkt 1 lit. b) załącznika III do tej dyrektywy, aby uniknąć obejścia celu uregulowań Unii poprzez dzielenie przedsięwzięć, które rozpatrywane razem mogą znacząco oddziaływać na środowisko(49). Regione Puglia zdaje się w tym względzie twierdzić, że okoliczność, iż pojedyncze przedsiębiorstwo ubiega się o zezwolenia (kilka zezwoleń) w ramach różnych postępowań, prowadzi do sytuacji, w której niezbędna ocena (oceny) oddziaływania na środowisko uwzględnia(-ją) jedynie oddziaływanie każdego pojedynczego środka (objętego tymi postępowaniami), a nie łączne oddziaływanie wszystkich tych środków(50). Ponadto art. 11 TFUE stanowi, że przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii Europejskiej, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska(51). Zasada ta spotkała się z uznaniem Trybunału w wielu obszarach polityki(52).

60.      Zdaniem sądu odsyłającego art. 3 ust. 9 zarządzenia ministerialnego MISE z dnia 7 grudnia 2016 r.(53) przewiduje jedną procedurę, w toku której przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W procedurze tej bierze udział kilka ministerstw. W tym celu Global Petroleum złożyła do MATTM cztery wnioski o przeprowadzenie ocen oddziaływania na środowisko w zakresie stosowania techniki „air gun” na obszarach, dla których złożyła wnioski o udzielenie zezwolenia. Zarządzenia potwierdzające zgodność z wymogami ochrony środowiska są przedmiotem postępowania sądowego leżącego u podstaw niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wniosek ten zawiera ponadto informację, że w owych zarządzeniach stwierdzono, iż zgodnie z obowiązującym prawem włoskim nie było możliwe żądanie przeprowadzenia jednej oceny oddziaływania na środowisko, lecz w celu dokonania oceny skumulowanego oddziaływania zażądano od Global Petroleum dodatkowych informacji w tym zakresie. Nic więc nie wskazuje na to, że włoska procedura nie zapewnia prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z dyrektywy 2011/92. Wymogi dotyczące ochrony środowiska zostały raczej włączone do procedury udzielania zezwoleń na działania E&P, jak przewidziano w art. 11 TFUE.

61.      Ponadto art. 6 ust. 2 dyrektywy 94/22 stanowi, że państwa członkowskie mogą, w zakresie wynikającym z ochrony środowiska naturalnego i zasobów biologicznych, określać warunki i wymagania w związku z podjęciem działań E&P. Sąd odsyłający nie przedstawił jednak żadnych informacji, z których wynikałoby, że Włochy sformułowały takie warunki czy wymagania.

62.      Poza tym, co najważniejsze, nie jest jasne, jakie znaczenie dla oceny oddziaływania na środowisko może mieć to, czy pojedyncze przedsiębiorstwo otrzyma kilka zezwoleń umożliwiających mu prowadzenie działań E&P na obszarze przekraczającym 750 km2.

63.      Z tego powodu jestem zdania, że względy środowiskowe, w tym dyrektywa 2011/92, nie odgrywają żadnej roli w wykładni art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22.

V.      Wnioski

64.      W świetle powyższego proponuję, aby udzielić Consiglio di Stato (radzie stanu, Włochy) następującej odpowiedzi:

Artykuł 4 dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, aby przepisy krajowe zezwalały na wydawanie temu samemu podmiotowi, w wyniku odrębnych postępowań administracyjnych, wielu zezwoleń na prowadzenie badań (w tym dotyczących przyległych obszarów), nawet jeśli prowadzi to do uzyskania przez dany podmiot zezwoleń na poszukiwania na obszarze geograficznym większym (i na czas dłuższy) niż ustalony zgodnie z tym przepisem.


1      Język oryginału: angielski.


2      Dz.U. 1994, L 164, s. 3.


3      E&P jest powszechnie stosowanym skrótem terminu „poszukiwanie i produkcja” (węglowodorów). Używam go tutaj w znaczeniu obejmującym etap poszukiwań, analizę geologiczną przed dalszym badaniem, ponieważ wszystkie te trzy etapy są szczegółowo omówione w dyrektywie 94/22.


4      GURI nr 293 z dnia 14 grudnia 1996 r.


5      GURI nr 13 z dnia 16 stycznia 1991 r.


6      Decreto 22 marzo 2011, Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 4 marzo 2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’articolo 15, comma 5 del decreto ministeriale 4 marzo 2011 (zarządzenie z dnia 22 marca 2011 r., Procedury operacyjne dotyczące wykonania zarządzenia ministerialnego z dnia 4 marca 2011 r. oraz procedury dotyczące poszukiwania, badania i produkcji węglowodorów płynnych i gazowych oraz związane z nimi kontrole na podstawie art. 15 ust. 5 zarządzenia ministerialnego z dnia 4 marca 2011 r.), GURI nr 89 z dnia 18 kwietnia 2011 r.


7      Decreto 15 luglio 2015, Procedure operative di attuazione del Decreto 25 marzo 2015 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli, ai sensi dell’art. 19, comma 6, dello stesso decreto (zarządzenie z dnia 15 lipca 2015 r., Procedury operacyjne dotyczące wykonania zarządzenia ministerialnego z dnia 25 marca 2015 r. oraz procedury dotyczące poszukiwania, badania i produkcji węglowodorów płynnych i gazowych oraz związane z nimi kontrole, w rozumieniu art. 19 ust. 6 tego dekretu), GURI nr 204 z dnia 3 września 2015 r.


8      W przypadku działalności na obszarach morskich te władze to: Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (ministerstwo środowiska i ochrony terytorium i morza, zwane dalej „MATTM”), ministerstwo infrastruktury i transportu oraz ministerstwo polityki rolnej, żywnościowej i leśnej.


9      Początkowo ograniczenie to wynosiło 50 000 hektarów (100 hektarów odpowiada 1 km2) zgodnie z przepisami Legge 11 gennaio 1957, n. 6 (ustawy nr 6 z dnia 11 stycznia 1957 r., zwanej dalej „ustawą nr 6/1957”), następnie podniesiono je do 70 000 hektarów na mocy przepisów przejściowych Legge 21 luglio 1967, n. 613 (ustawy nr 613 z dnia 21 lipca 1967 r., zwanej dalej „ustawą nr 613/1967”), a w końcu do 100 000 hektarów na mocy przepisów tej samej ustawy. Wartość tę utrzymano w pierwotnym brzmieniu art. 6 ustawy nr 9/1991 (przed jego zmianą na mocy dekretu ustawodawczego nr 625/1996).


10      Ta druga wielkość wynosiła 300 000 hektarów na terytorium całego kraju i 150 000 hektarów w tym samym regionie zgodnie z przepisami ustawy nr 6/1957 (z zakazem udzielania zezwoleń dla obszarów przyległych) i następnie została podniesiona do 500 000 hektarów na mocy przepisów przejściowych ustawy nr 613/1967. Na mocy tej samej ustawy oraz ustawy nr 9/1991 (przed jej zmianą na mocy dekretu ustawodawczego nr 625/1996) wielkość tę zwiększono do 1 000 000 hektarów, przy czym wyjątek przyznano Ente nazionale idrocarburi (krajowemu urzędowi ds. węglowodorów, którym obecnie jest ENI SpA).


11      Sąd odsyłający wskazuje, że taki sam pogląd przyjęto w wyroku Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy) sekcja IV z dnia 4 stycznia 2019 r., nr 92. Sąd odsyłający nie zgadza się jednak z twierdzeniem tej sekcji, że zakazu wydania kilku zezwoleń jednemu podmiotowi (prowadzącego do przekroczenia ograniczenia na obszarze przewidzianym w ręku jednego podmiotu) nie można wywieść z przepisów Unii, mianowicie z dyrektywy 94/22).


12      Jest to taka sama powierzchnia, czyli 1 000 000 hektarów, jak ta przewidziana w ustawie nr 9/1991 przed jej zmianą na mocy dekretu ustawodawczego nr 625/1996.


13      Decreto-legge 14 dicembre 2018, n 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (dekret z mocą ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r., nr 135, w sprawie pilnych przepisów dotyczących wsparcia i ułatwień dla przedsiębiorstw i administracji publicznej, GURI nr 290 z dnia 14 grudnia 2018 r.), przekształcony następnie w ustawę nr 12 z dnia 11 lutego 2019 r., GURI nr 36 z dnia 12 lutego 2019 r.


14      Piano per la Transizione Energetica Sostenible delle Aree Idonee (Plan na rzecz zrównoważonej transformacji energetycznej kwalifikujących się obszarów).


15      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r., PROFI CREDIT Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).


16      To, czy zaskarżeniu może podlegać decyzja, którą można uznać za pośrednią w udzieleniu zezwolenia na badanie, czy też jedynie ostateczne udzielenie takiego zezwolenia, jest kwestią należącą wyłącznie do prawa krajowego.


17      Artykuł 4 lit. c) dyrektywy 94/22 przewiduje jednak wyraźnie, że należy zapewnić, by podmioty nie zachowywały wyłącznych praw na obszarze geograficznym, dla którego uzyskały one zezwolenie, na dłużej, niż jest to konieczne dla właściwego wykonywania czynności objętych zezwoleniem.


18      Zobacz w tym względzie na przykład wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r., Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).


19      Zobacz także w tym względzie opinia rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony w sprawach połączonych Eni i Shell Italia E&P (C‑364/18 i C‑365/18, EU:C:2019:503, pkt 38, 39).


20      Odmiennie od art. 4 lit. b) dyrektywy 94/22, który odnosi się do „okresu ważności zezwolenia”. Z drugiej strony nie oznacza to, że nie jest możliwe wydanie kilku zezwoleń pojedynczemu podmiotowi.


21      Wobec tego kryteria te mogą być również przedmiotem zaskarżenia.


22      System „otwartych drzwi” oznacza system, w którym obszary przeznaczone na działalność E&P są stale dostępne i mogą być przedmiotem wniosku o udzielenie zezwolenia w dowolnym momencie, po indywidualnym wynegocjowaniu zezwoleń.


23      W chwili wejścia w życie dyrektywy 94/22 Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich.


24      Regione Puglia przyznaje, że podmiot powinien mieć prawo do uzyskania kilku zezwoleń na badania, pod warunkiem że obszar objęty wszystkimi zezwoleniami nie przekroczy powierzchni 750 km2.


25      W rzeczywistości jedynie art. 5 ust. 1 akapit czwarty dyrektywy 94/22 odnosi się do „kierujących [podmiotem]” [ang. „operators”]. W ujęciu ogólnym w dyrektywie mówi się o „podmiotach”. Pojęcie „podmiotu” zdefiniowano w art. 1 pkt 2 dyrektywy 94/22 jako „osobę fizyczną lub prawną lub jakąkolwiek grupę takich osób, która ubiega się, będzie się ubiegać lub posiada takie zezwolenie”. Wyrażenie „kierujący podmiotem” [„operator of an entity” (w angielskiej wersji językowej)], „Betreiber eines Unternehmens” (w niemieckiej wersji językowej), „l’exploitant de l’entité” (we francuskiej wersji językowej”), „agente de una entidad” (w hiszpańskiej wersji językowej) zawarte w art. 5 ust. 1 akapit czwarty wydaje się nieco nietypowe. W powiązaniu z akapitem trzecim tego przepisu, w którym mowa jest o „[składzie] podmiotu, któremu mogą udzielić zezwolenia”, wyrażenie to wydaje się wskazywać, że taki podmiot może obejmować grupy przedsiębiorstw, które prowadzą swoją działalność na przykład jako konsorcjum (zob. także art. 3 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 94/22). Rozróżnienie między „podmiotem” a „kierującym [podmiotem]” [w angielskiej wersji językowej „entity” i „operator”] nie ma znaczenia dla celów niniejszej opinii, a podmiot, któremu udzielono zezwolenia, będzie potrzebował kierującego podmiotem lub sam będzie musiał działać w takim charakterze, prowadząc rzeczywiste działania E&P.


26      Nie dotyczy to przepisów dotyczących indywidualnych zezwoleń lub zawartych w nich oraz przepisów art. 3 ust. 5 dyrektywy 94/22.


27      Jak wskazuje również V.P. Wangelow, Petroleum licensing in the European Union: the allocation of E&P rights in Denmark, The Journal of World Energy Law & Business, vol. 11(2), OUP, Oxford, 2018, s. 145–163, na s. 155, na dyrektywę 94/22 niekorzystnie wpłynęło to, że większość obszarów geograficznych została już wyznaczona przed jej przyjęciem (zob. wykaz przepisów prawnych państw członkowskich udzielających w tym czasie takich zezwoleń w załączniku IV do dyrektywy Rady 93/38/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. koordynująca procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji, Dz.U. 1993, L 199, s. 84).


28      Ponadto odnosiłoby się to tylko do konkretnych państw członkowskich, podczas gdy rynek – bez wchodzenia w szczegóły i ze względu na brak szczegółowego omówienia czy opisania sprawy zakładam, że rynek produktowy to rynek poszukiwania ropy naftowej i poszukiwania gazu ziemnego (Komisja traktowała te rynki łącznie, ponieważ zawartość podziemnych złóż nie może być znana na etapie poszukiwania) – dla tych działań niekoniecznie odpowiada rynkowi poszczególnych państw członkowskich. Komisja stwierdziła bowiem w szeregu decyzji, że rynek usług E&P należy uznać za rynek ogólnoświatowy. Zobacz na przykład decyzja wykonawcza Komisji z dnia 24 czerwca 2011 r. wyłączająca poszukiwanie ropy naftowej i gazu oraz wydobycie ropy naftowej we Włoszech z zakresu stosowania dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. 2011, L 166, s. 28, pkt 9, 14), a w odniesieniu do działań poszukiwawczych – decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2015/1120 z dnia 8 lipca 2015 r. wyłączająca poszukiwanie ropy naftowej i gazu w Grecji z zakresu stosowania dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. 2015, L 182, s. 88, pkt 12) oraz decyzja Komisji z dnia 7 marca 2019 r. w sprawie M.9175 – Total/Chevron Denmark (Dz.U. 2019, C 126, s. 1, pkt 19), również w odniesieniu do definicji rynku produktowego, o której mowa powyżej.


29      Global Petroleum twierdzi, że poszukiwanie węglowodorów na morzu jest na ogół działalnością bardzo kosztowną, która wiąże się ze znacznymi kosztami wstępnymi, wynoszącymi niekiedy dziesiątki milionów euro, w zależności od głębokości wody, a także z gwarancjami finansowymi rzędu 200 mln–500 mln EUR, przeznaczonymi na pokrycie gwarancji za szkody, które mogą wystąpić w trakcie poszukiwań (zgodnie z prawem włoskim). Zdaniem tej strony i rządu włoskiego podmioty nie byłyby zainteresowane podejmowaniem działań E&P, gdyby ograniczały się one do jednego obszaru o powierzchni 750 km2. Może to jednak służyć jedynie jako argument, że ustalone przez Włochy ograniczenie na poziomie 750 km2 było zbyt niskie. Artykuł 4 lit. a) dyrektywy 94/22 nie stoi jednak na przeszkodzie ustaleniu przez Włochy ograniczenia, które mogłoby być niższe od optymalnego, ponieważ przepis ten zobowiązuje jedynie państwa członkowskie do podjęcia kroków w celu zapewnienia, że obszary geograficzne przeznaczone na działania E&P „nie przekracza[] obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia” (podkreślenie moje).


30      Podkreślenie moje.


31      Obecnie art. 53 ust. 1, art. 62 i 114 TFUE.


32      Zobacz także w tym względzie sprawozdanie Komisji dla Rady z dnia 29 lipca 1998 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów, COM(1998) 447 wersja ostateczna („Sprawozdaniem w sprawie dyrektywy 94/22”).


33      W szczególności zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy 94/22.


34      Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 94/22.


35      Są to ogólne zasady prawa zamówień publicznych, które znajdują również wyraz w dyrektywach sektorowych. Zasadę drugą określono już szczegółowo w art. 4 ust. 2 dyrektywy 93/38. Późniejsze dyrektywy sektorowe zawierały artykuł określający te zasady udzielania zamówień. Zobacz na przykład art. 10 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. 2004, L 134, s. 1) oraz art. 36 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243).


36      Nie oznacza to, że organ publiczny może nie być traktowany jako przedsiębiorstwo do celów prawa konkurencji, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą.


37      Rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw) (Dz.U. 2004, L 24, s. 1).


38      To powiązanie dokonuje się poprzez art. 45 ust. 4 tej dyrektywy, który stanowi, że odniesienia do dyrektywy Rady 90/531/EWG z dnia 17 września 1990 r. w sprawie procedur zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (Dz.U. 1990, L 297, s. 1) – dyrektywy, którą zmienił art. 12 dyrektywy 94/22 – są interpretowane jako odniesienia do dyrektywy 94/22. Ze względu na to, że zgodnie z jej art. 45 ust. 1 dyrektywa 93/38 miała być wdrożona do dnia 1 lipca 1994 r., podczas gdy dyrektywa 94/22, zgodnie z jej art. 14 ust. 1, miała być wdrożona (dopiero) do dnia 1 lipca 1995 r., oznacza to, że początkowe odniesienie do dyrektywy 90/531 miało małe znaczenie praktyczne.


39      Artykuł 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 93/38, art. 7 lit. a) dyrektywy 2004/17 i art. 14 lit. a) dyrektywy 2014/25.


40      Rozwiązanie to w rzeczywistości przeniesiono do dyrektywy 2004/17 na mocy jej art. 30 ust. 3 w związku z załącznikiem XI G. Ponieważ stwierdzono, że dyrektywa 94/22 została prawidłowo wdrożona i funkcjonowała prawidłowo, dyrektywa 2004/17 zniosła szczególny system, który został stworzony w odniesieniu do działań E&P, i zastąpiła go ogólną procedurą umożliwiającą wyłączenie sektorów, których działalność jest bezpośrednio poddana konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony (motyw 38 i art. 30 dyrektywy 2004/17). Zgodnie z aktualnie obowiązującą dyrektywą 2014/25 z jej zakresu zupełnie wyłączono „zamówie[nia] dokonywan[e] na potrzeby poszukiwania ropy i gazu”. Powodem ku temu jest fakt, że „niezmiennie stwierdza się, że sektor ten podlega takiej presji konkurencyjnej, iż nie jest już potrzebne zapewnianie za pomocą unijnych przepisów dotyczących zamówień dyscypliny w tym zakresie” (motyw 25 dyrektywy 2014/25), natomiast wydobycie ropy i gazu wciąż mieści się w zakresie tej dyrektywy. Dostęp do tego rynku będzie jednak uznany za nieograniczony, jeżeli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje dyrektywę 94/22 (zob. motyw 25 i art. 34 ust. 3 w związku z załącznikiem III G do tej dyrektywy).


41      Zobacz motyw 11 dyrektywy 93/38 i motyw 1 dyrektywy 2014/25.


42      W art. 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 zezwolenie zdefiniowano jako nadanie wyłącznego prawa.


43      Biorąc pod uwagę, że działalność poszukiwawcza i badawcza ma na celu ustalenie, czy i gdzie mogą znajdować się nadające się do eksploatacji zasoby węglowodorów, zawsze istnieje oczywiście możliwość, iż nie uda się znaleźć żadnych węglowodorów lub przynajmniej takich, których eksploatacja byłaby ekonomicznie opłacalna.


44      Ta sama idea leży u podstaw ograniczenia w czasie koncesji zgodnie z art. 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1). Zobacz także motyw 52 tej dyrektywy.


45      Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 19 maja 2009 r., Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, pkt 25, 26); z dnia 8 lutego 2018 r., Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, pkt 33, 34 i przytoczone tam orzecznictwo).


46      Wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731, pkt 43, 44) w odniesieniu do art. 24 akapit pierwszy dyrektywy Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz.U. 1993, L 199, s. 54); z dnia 8 lutego 2018 r., Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, pkt 29, 30, 36 i przytoczone tam orzecznictwo) w odniesieniu do podstaw wykluczenia z udziału w przetargu ze względu na podmiotową sytuację kandydata lub oferenta określonych w art. 45 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114).


47      Zobacz motywy 71, 73 i motyw 106 akapit trzeci dyrektywy 2014/25.


48      Zasadę tę wprowadzono do prawa włoskiego zgodnie z art. 4 ust. 2 w związku z pkt 2 lit. e) załącznika II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Dz.U. 2012, L 26, s. 1).


49      Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r., Ecologistas en Acción‑CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 10 grudnia 2009 r., Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, pkt 53); z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in. (C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 36); z dnia 15 grudnia 2011 r., Komisja/Hiszpania (C‑560/08, niepublikowany, EU:C:2011:835, pkt 80); z dnia 21 marca 2013 r., Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, pkt 37); z dnia 11 lutego 2015 r., Marktgemeinde Straßwalchen i in. (C‑531/13, EU:C:2015:79, pkt 43, 45) w odniesieniu do dyrektywy 85/337, która poprzedzała dyrektywę 2011/92; a także z dnia 14 stycznia 2016 r., Komisja/Bułgaria (C‑141/14, EU:C:2016:8, pkt 95).


50      Regione Puglia powołuje się na art. 6 ust. 2 dyrektywy 94/22, art. 3 ust. 3 TUE oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiającą ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej) (Dz.U. 2008, L 164, s. 19), nie wskazując jednak wyraźnie, w jaki sposób wykładnia art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22 jako nieustalającego ogólnego ograniczenia obszarów geograficznych, w odniesieniu do których można udzielić zezwolenia przedsiębiorstwu, narusza te przepisy.


51      Zobacz także art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.


52      Na przykład w dziedzinie zamówień publicznych.


53      Decreto 7 dicembre 2016 Disciplinare tipo per il rilascio e l’esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale (zarządzenie z dnia 7 grudnia 2016 r., Standardowa procedura wydawania i wykonywania licencji wydobywczych na poszukiwanie, badanie i produkcję płynnych i gazowych węglowodorów na lądzie, morzu terytorialnym i szelfie kontynentalnym, GURI nr 78 z dnia 3 kwietnia 2017 r.).