PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
26. ožujka 2019.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Europske unije – Pravo građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica – Direktiva 2004/38/EZ – Članovi obitelji građanina Unije – Članak 2. točka 2. podtočka (c) – Pojam ‚izravni potomak’ – Dijete pod trajnim pravnim skrbništvom na temelju sustava alžirske kafale (zakonsko skrbništvo) – Članak 3. stavak 2. točka (a) – Drugi članovi obitelji – Članak 7. i članak 24. stavak 2. Povelje Europske unije o temeljim pravima – Obiteljski život – Najbolji interes djeteta”
U predmetu C‑129/18,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine), odlukom od 14. veljače 2018., koju je Sud zaprimio 19. veljače 2018., u postupku
SM
protiv
Entry Clearance Officer, UK Visa Section,
uz sudjelovanje:
Coram Children’s Legal Centre (CCLC),
AIRE Centre,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, R. Silva de Lapuerta, potpredsjednica, A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras i K. Jürimäe (izvjestiteljica), predsjednici vijeća, A. Rosas, E. Juhász, M. Ilešič, D. Šváby, C. G. Fernlund, N. Piçarra i L. S. Rossi, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: L. Hewlett, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 4. prosinca 2018.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za SM, T. Muman i R. de Mello, barristers, i L. Tang, solicitor,
– za Coram Children’s Legal Centre (CCLC), M. S. Gill, QC, te N. Acharya i S. Freeman, solicitors,
– za AIRE Centre, A. O’Neill, QC, D. Chirico i C. Robinson, barristers, A. Lidbetter, M. Evans, L. Nassif, C. Hall, C. Iacono, A. Thornton, M. Papadouli i A. Tidona, solicitors, L. Van den Hende, advocaat, te N. Mole, SC,
– za vladu Ujedinjene Kraljevine, F. Shibli i R. Fadoju, u svojstvu agenata, uz asistenciju B. Kennellyja, QC,
– za belgijsku vladu, M. Jacobs i L. Van den Broeck, u svojstvu agenata, uz asistenciju E. Derriks, avocate,
– za češku vladu, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, T. Henze i R. Kanitz, u svojstvu agenata,
– za nizozemsku vladu, J. M. Hoogveld i M. K. Bulterman, u svojstvu agenata,
– za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, E. Montaguti i M. Wilderspin, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 26. veljače 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točke 2. podtočke (c) i članaka 27. i 35. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.).
2 Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između SM, alžirske državljanke i Entry Clearance Officer, UK Visa Section (Službenik zadužen za ispitivanje zahtjeva za dozvolu ulaska, Odjel za vize, Ujedinjena Kraljevina) (u daljnjem tekstu: Službenik nadležan za dozvolu ulaska) povodom odbijanja potonjeg da SM dodijeli dozvolu ulaska na državno područje Ujedinjene Kraljevine kao posvojenom djetetu državljanina Europskog gospodarskog prostora (EGP).
Pravni okvir
Međunarodno pravo
Haška konvencija iz 1993.
3 Konvenciju o zaštiti djece i suradnji u vezi s međudržavnim posvojenjem, sklopljenu u Haagu 29. svibnja 1993. (u daljnjem tekstu: Haška konvencija iz 1993.) ratificirale su ili su joj pristupile sve države članice Europske unije.
4 U skladu s njezinim člankom 1. točkama (a) i (b) cilj te konvencije je osobito uspostaviti mjere zaštite koje će osigurati da se međudržavna posvojenja provode u najboljem interesu djeteta, uz poštovanje njegovih ili njezinih temeljnih prava kako je priznato međunarodnim pravom i uspostaviti sustav suradnje između država ugovornica koji će osigurati da se te mjere zaštite poštuju i time spriječi nezakonito odvođenje, prodaja ili trgovina djece.
5 Na temelju članka 2. stavka 2. navedena konvencija „obuhvaća samo posvojenja kojima se ostvaruje trajni odnos roditelj‑dijete”.
Haška konvencija iz 1996.
6 Konvenciju o nadležnosti, mjerodavnom pravu, priznanju, ovrsi i suradnji u odnosu na roditeljsku odgovornost i o mjerama za zaštitu djece, sklopljenu u Haagu 19. listopada 1996. (u daljnjem tekstu: Haška konvencija iz 1996.) ratificirale su ili su joj pristupile sve države članice Unije.
7 Ta konvencija predviđa pravila namijenjena poboljšanju zaštite djece u međunarodnim okolnostima i izbjegavanju sukoba između pravnih poredaka država potpisnica glede nadležnosti, mjerodavnog prava, priznanja i ovrhe mjera za zaštitu djece.
8 U skladu s člankom 3. točkom (e) navedene konvencije mjere zaštite djece mogu se posebice odnositi na „smještaj djeteta u udomiteljsku obitelj ili u ustanovu za skrb o djeci, ili pružanje skrbi putem kafale ili neke druge slične ustanove”.
9 Članak 4. točka (b) iste konvencije isključuje iz njezine primjene „odluke o posvojenju, mjere koje prethode posvojenju, poništenje ili opoziv posvojenja”.
10 Članak 33. Haške konvencije iz 1996. predviđa postupak koji treba provesti i u državi podrijetla djeteta i u državi domaćinu, u svrhu međunarodnog smještaja djeteta, uključujući u slučaju „pružanja skrbi putem kafale”.
Pravo Unije
11 Uvodne izjave 5., 6. i 31. Direktive 2004/38 glase kako slijedi:
„(5) Pravo svih građana Unije slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica trebalo bi, kako bi se moglo ostvarivati pod objektivnim uvjetima slobode i dostojanstva dodijeliti i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo. […]
(6) Kako bi se sačuvalo jedinstvo obitelji u širem smislu i ne dovodeći u pitanje zabranu diskriminacije na temelju državljanstva, država članica domaćin trebala bi na temelju svog nacionalnog zakonodavstva ispitati položaj osoba koje nisu obuhvaćene definicijom članova obitelji prema ovoj Direktivi i koje zbog toga ne uživaju automatsko pravo na ulazak u državu članicu domaćina i boravak u njoj, kako bi odlučila može li odobriti ulazak i boravak tim osobama, uzimajući pritom u obzir njihovu vezu s građaninom Unije i sve ostale okolnosti, kao što su njihova financijska ili fizička ovisnost o građaninu Unije.
[…]
(31) Ova je Direktiva u skladu s temeljnim pravima i slobodama, te načelima koja su priznata osobito u Povelji o temeljnim pravima Europske unije […]”
12 U članku 2. te direktive, naslovljenom „Definicije”, točki 2. podtočki (c) propisuje se:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
2. ‚član obitelji’ znači:
[…]
(c) izravni potomci koji nisu navršili 21. godinu ili su uzdržavanici, kao i oni bračnog druga ili partnera u smislu točke (b) ovog članka”.
13 U članku 3. navedene direktive, naslovljenom „Nositelji prava”, određuje se:
„1. Ova se Direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i na članove njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. ove Direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.
2. Ne dovodeći u pitanje bilo koje osobno pravo na slobodno kretanje i boravak koje dotične osobe imaju, država članica domaćin u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom olakšava ulazak i boravak sljedećim osobama:
(a) svim ostalim članovima obitelji koji nisu navedeni u članku 2. točki 2. ove Direktive, bez obzira na državljanstvo, koji su u zemlji iz koje dolaze uzdržavanici ili članovi kućanstva građanina Unije koji je nositelj primarnog prava na boravak, ili kada je zbog ozbiljnih zdravstvenih razloga nužno da građanin Unije osobno njeguje dotičnog člana obitelji;
[…]
Država članica domaćin poduzima opsežno ispitivanje osobnih okolnosti i obrazlaže svako odbijanje ulaska ili boravka tim osobama.”
14 Članak 7. stavak 2. iste direktive određuje:
„Pravo na boravak predviđeno u stavku 1. obuhvaća članove obitelji koji nisu državljani države članice, a koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici domaćinu, pod uvjetom da taj građanin Unije ispunjava uvjete iz stavka 1. točke (a), (b) ili (c).”
15 Članak 27. Direktive 2004/38 iznosi opća načela koja se odnose na ograničenja prava ulaska i prava boravka u svrhu zaštite javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.
16 Članak 35. te direktive, naslovljen „Zlouporaba prava”, propisuje:
„Države članice mogu donijeti potrebne mjere radi odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koja proizlaze iz ove Direktive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare, poput fiktivnih brakova. Sve su takve mjere proporcionalne i podliježu postupovnim jamstvima predviđenima u člancima 30. i 31.”
Pravo Ujedinjene Kraljevine
Propisi u području imigracije
17 Direktiva 2004/38 prenesena je u pravo Ujedinjene Kraljevine putem Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (Uredba o imigraciji iz 2006. (Europski gospodarski prostor)) u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Uredba iz 2006.).
18 Članak 7. Uredbe iz 2006. propisuje:
„(1) Podložno stavku 2., za potrebe ove Uredbe sljedeće se osobe smatraju članovima obitelji druge osobe:
[…]
(b) njezini izravni potomci, izravni potomci njezinog bračnog druga ili njezinog registriranog partnera koji:
(i) nisu navršili 21 godinu; ili
(ii) njezini uzdržavanici, uzdržavanici njezinog bračnog druga ili njezinog registriranog partnera […]”
19 Člankom 8. Uredbe iz 2006. definirani su „članovi šire obitelji”:
„(1) ,Član šire obitelji’ u ovoj uredbi znači osobu koja nije član obitelji građanina EGP‑a na temelju članka 7. stavka 1. točaka (a), (b) ili (c) i koja ispunjava uvjete predviđene u stavcima 2., 3., 4. ili 5.
(2) Osoba ispunjava uvjet iz ovog stavka ako je ona srodnik građanina EGP‑a, njegov bračni drug ili njegov registrirani partner, i
(a) osoba boravi u [zemlji različitoj od Ujedinjene Kraljevine] u kojoj građanin EGP‑a također boravi te ju građanin EGP‑a uzdržava ili je član njegovog kućanstva;
(b) osoba je ispunila uvjet iz točke (a) i prati građanina EGP‑a do Ujedinjene Kraljevine ili mu se želi tamo pridružiti; ili
(c) osoba je ispunila uvjet iz točke (a), pridružila se građaninu EGP‑a u Ujedinjenoj Kraljevini te ju on i dalje uzdržava ili je i dalje član njegovog kućanstva.
[…]
(6) U ovoj Uredbi ,relevantni građanin EGP‑a’ znači u odnosu na člana šire obitelji građanina EGP‑a koji je ili čiji je bračni drug ili registrirani partner srodnik člana šire obitelji u smislu stavaka 2., 3. ili 4. ili građanina EGP‑a koji je partner člana šire obitelji u smislu stavka 5.”
20 Prema naznakama suda koji je uputio zahtjev na temelju članka 12. stavka 1. Uredbe iz 2006. Službenik nadležan za dozvole ulaska mora izdati „obiteljsku dozvolu EGP‑a” „članu obitelji” kada su ispunjeni određeni uvjeti. Na temelju članka 12. stavka 2. te uredbe isti službenik može izdati takvu dozvolu „članu šire obitelji” ako su ispunjeni određeni uvjeti ili, u svakom slučaju, ako smatra da je prikladno izdati takvu dozvolu.
Propisi u području posvajanja
21 Člankom 83. Adoption and Children Acta 2002 (Zakon o posvajanju i djeci iz 2002.) predviđeno je da je dovođenje djeteta u Ujedinjenu Kraljevinu kako bi bilo posvojeno u toj zemlji ili koje je posvojeno u drugoj zemlji kažnjivo, osim ako se postupilo u skladu s Adoption with a Foreign Element Regulationsom 2005 (Uredba o posvajanju s inozemnim elementom iz 2005.). Taj propis zahtijeva među ostalim da agencija za posvajanje u Ujedinjenoj Kraljevini procijeni prikladnost posvojiteljâ za posvajanje. Taj se zahtjev međutim ne primjenjuje na posvajanja koja su uređena Haškom konvencijom iz 1993., koja je u Ujedinjenoj Kraljevini provedena putem Adoption (Intercountry Aspects) Acta 1999 (Zakon iz 1999. o posvajanju (međunarodni aspekti)).
22 U članku 66. stavku 1. Zakona o posvojenju i djeci iz 2002. naveden je popis priznatih posvojenja koja na temelju prava Engleske i Walesa djetetu daju status posvojenog djeteta. Kafala (pružanje skrbi) ne nalazi se na tom popisu.
Glavni postupak i prethodna pitanja
23 Bračni drugovi M. francuski su državljani koji su se vjenčali u Ujedinjenoj Kraljevini 2001. godine. Tijekom 2009. otputovali su u Alžir kako bi se u okviru alžirskog sustava kafale ocijenila njihova sposobnost da postanu skrbnici djeteta. Nakon te procjene smatrali su se „sposobnima” udomiti dijete u sklopu tog sustava.
24 SM, rođenu u Alžiru 27. lipnja 2010., biološki roditelji napustili su nakon rođenja.
25 Bračni drugovi M. zatražili su da postanu skrbnici SM sukladno alžirskom sustavu kafale.
26 Nakon tog zahtjeva počeo je teći rok od tri mjeseca tijekom kojeg su biološki roditelji SM imali mogućnost odustati od odluke da ju napuste, što oni nisu učinili.
27 Aktom predsjednika suda u Boufariku (Alžir) od 22. ožujka 2011. SM je stavljena pod skrbništvo bračnih drugova M. kojima je dodijeljena roditeljska skrb na temelju alžirskog prava. Sukladno tom aktu supružnici M. obvezali su se „osigurati djetetu stavljenom pod njihovo skrbništvo islamsko obrazovanje, brinuti se o njezinom fizičkom i duševnom zdravlju, ispunjavati njezine potrebe i osigurati poduku, postupati s njome kao njezini biološki roditelji, štititi ju, braniti pred sudskim tijelima i snositi građansku odgovornost za štetne radnje”. Taj akt omogućava supružnicima M. primanje obiteljskih doplataka, subvencija i naknada, potpisivanje svih administrativnih i putnih dokumenata te putovanje sa SM izvan Alžira.
28 Odlukom suda u Tizi Ouzouu (Alžir) od 3. svibnja 2011. prezime SM, kako je pisalo na njezinu rodnom listu, zamijenjeno je onim supružnikâ M.
29 U listopadu 2011. supružnik M. vratio se u Ujedinjenu Kraljevinu gdje je imao pravo stalnog boravka iz profesionalnih razloga. Supruga M. ostala je u Alžiru sa SM.
30 U svibnju 2012. SM je podnijela zahtjev za dozvolu ulaska u Ujedinjenu Kraljevinu kao posvojeno dijete državljanina EGP‑a. Njezin je zahtjev odbio Službenik nadležan za dozvolu ulaska zato što skrbništvo u sustavu alžirske kafale nije bilo priznato kao posvojenje u smislu prava Ujedinjene Kraljevine i zato što nije podnesen nikakav zahtjev za međudržavno posvojenje.
31 SM je podnijela tužbu pred First‑tier Tribunalom (Immigration and Asylum Chamber) (Prvostupanjski sud (Vijeće za imigraciju i azil), Ujedinjena Kraljevina). Ta je tužba odbijena presudom od 7. listopada 2013. Prema tom sudu SM nije ispunjavala uvjete kako bi ju se smatralo posvojenim djetetom na temelju propisa Ujedinjene Kraljevine u području imigracije ili članom obitelji, članom šire obitelji ili posvojenim djetetom državljanina EGP‑a u smislu Uredbe iz 2006.
32 Navedeni je sud osim toga smatrao da su supružnici M. pokrenuli postupke u Alžiru kako bi dobili skrbništvo nad djetetom u sustavu kafale nakon što su saznali da je lakše dobiti skrbništvo nad djetetom u toj zemlji nego u Ujedinjenoj Kraljevini. Taj isti sud također je iznio da je postupak ocjene njihove sposobnosti da postanu skrbnici, nakon kojeg je utvrđeno da su „sposobni” udomiti dijete u sustavu alžirske kafale, bio „ograničen”.
33 SM je podnijela žalbu protiv te odluke pred Upper Tribunalom (Immigration and Asylum Chamber) (Viši sud/Odjel za imigraciju i azil), Ujedinjena Kraljevina). Presudom od 14. svibnja 2014. taj je sud prihvatio njezinu žalbu smatrajući da, iako se ne može smatrati „članom obitelji” građanina Unije u smislu članka 7. Uredbe iz 2006., ona je međutim „član šire obitelji” takvog građanina u smislu članka 8. te uredbe.
34 Službenik nadležan za dozvolu ulaska podnio je žalbu protiv te presude pred Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Žalbeni sud (Engleska i Wales) (Građanski odjel), Ujedinjena Kraljevina). Presudom od 4. studenoga 2015. taj je sud prihvatio žalbu smatrajući da SM nije „izravni potomak” građanina Unije u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38 jer nije bila posvojena u obliku priznatome u pravu Ujedinjene Kraljevine. Taj je sud osim toga smatrao da SM ne ulazi ni u područje primjene članka 3. stavka 2. prvog podstavka točke (a) te direktive kao „drugi član obitelji” građanina Unije.
35 SM je bilo dopušteno pokrenuti postupak pred sudom koji je uputio zahtjev, Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine).
36 Prema sudu koji je uputio zahtjev SM se mora smatrati barem „drugim članom obitelji” građanina Unije u smislu članka 3. stavka 2. prvog podstavka točke (a) Direktive 2004/38. Naime, taj je pojam dovoljno širok da njime bude obuhvaćeno dijete u odnosu na koje je građanin Unije nositelj roditeljskog prava na temelju zakona države podrijetla tog djeteta i to čak i ako ne postoji nikakva biološka ni posvojiteljska veza između djeteta i tog građanina. SM je uzdržavanik kućanstva koje se sastoji od supružnikâ M., čiji je član, i to u Alžiru.
37 Međutim, taj sud smatra da se članak 3. stavak 2. prvi podstavak točka (a) te direktive primjenjuje samo ako SM nema pravo ulaska u Ujedinjenu Kraljevinu kao „izravni potomak” građanina Unije, u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) navedene direktive.
38 U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev pita se ulazi li dijete stavljeno u sustav skrbništva poput alžirske kafale u pojam „izravni potomak” u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38.
39 Prema sudu koji je uputio zahtjev potvrdni odgovor na to pitanje mogao bi proizlaziti iz točke 2.1.2. Komunikacije Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o smjernicama za bolje prenošenje i primjenu Direktive 2004/38 [COM (2009) 313 final], u kojoj su u pojam „izravni potomak” uključeni „maloljetnici pod skrbništvom trajnog zakonskog skrbnika”.
40 Takav bi se odgovor mogao također temeljiti na činjenici da u nedostatku ikakvog upućivanja u članku 2. točki 2. podtočki (c) Direktive 2004/38 na zakone država članica, pojam „izravni potomak” treba tumačiti autonomno, ujednačeno i sukladno ciljevima te direktive. No, slobodno kretanje građana Unije moglo bi biti ugroženo ako bi države članice bile slobodne priznati djecu stavljenu u sustav alžirske kafale kao izravne potomke.
41 Međutim, sud koji je uputio zahtjev također primjećuje da autonomno tumačenje tog pojma ne treba nužno biti široko i da tumačenje prema kojemu se dijete stavljeno u sustav alžirske kafale treba smatrati „izravnim potomkom” može dovesti do smještanja djece u domove koji se prema zakonu države članice domaćina ne smatraju prikladnima za to. Takvo tumačenje moglo bi također dovesti do opasnosti od iskorištavanja, zlostavljanja ili trgovine djecom, što Haška konvencija iz 1993. želi spriječiti i od toga odvratiti.
42 Sud koji je uputio zahtjev pita se stoga može li na temelju članaka 27. i 35. Direktive 2004/38 biti ograničeno pravo ulaska djeteta, na koje se primjenjuje sustav alžirske kafale, na državno područje države članice domaćina iz koje dolazi građanin Unije, kada je dijete žrtva iskorištavanja, zlostavljanja ili trgovine ili kada postoji opasnost od toga. Osim toga pita se može li u svrhu primjene članka 2. točke 2. podtočke (c) te direktive država članica provjeriti je li najbolji interes djeteta uzet u obzir prilikom stavljanja pod skrbništvo.
43 U tim okolnostima Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li ‚izravni potomak’ u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38 dijete koje je pod trajnim zakonskim skrbništvom građanina ili građana Unije na temelju kafale ili prema drugoj jednakovrijednoj osnovi propisanoj zakonom [njegove zemlje podrijetla]?
2. Mogu li se druge odredbe u Direktivi, a osobito članci 27. i 35., tumačiti na način da se takvoj djeci uskraćuje ulazak na državno područje ako su žrtve iskorištavanja, zlostavljanja ili trgovine ljudima ili se nalaze u opasnosti od toga?
3. Smije li država članica, prije nego što dijete koje nije biološki potomak [građanina Unije] prizna kao izravnog potomka na temelju navedenog članka 2. točke 2. podtočke (c), istražiti jesu li u postupcima za stavljanje djeteta pod skrbništvo ili starateljstvo tog [građanina Unije] dovoljno uzeti u obzir najbolji interesi tog djeteta?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
44 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pojam „izravni potomak” građanina Unije iz članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38 tumačiti na način da je njime obuhvaćeno dijete koje je stavljeno pod trajno zakonsko skrbništvo građanina ili građana Unije na temelju alžirske kafale.
45 Uvodno, iz elemenata spisa podnesenog Sudu proizlazi da je, kao što je iznio nezavisni odvjetnik u točkama 36. do 38. svojeg mišljenja, kafala na temelju alžirskog prava obveza odrasle osobe da skrbi, obrazuje i zaštiti dijete na isti način kao što bi se roditelj brinuo o vlastitom djetetu i, s druge strane, izvršavanja zakonske skrbi nad tim djetetom. Za razliku od posvojenja koje je zabranjeno u alžirskom pravu, stavljanje djeteta u kafalu ne daje mu status nasljednika skrbnika. Nadalje, kafala prestaje s punoljetnošću djeteta i opoziva se na zahtjev bioloških roditelja ili skrbnika.
46 Sve vlade koje su podnijele pisana očitovanja naglašavaju da pojam „izravnog potomka” u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38 zahtijeva postojanje roditeljske veze, bilo biološke ili posvojiteljske, između djeteta i građanina Unije. Prema tim vladama, taj pojam stoga ne može uključivati dijete stavljeno u sustav alžirske kafale jer taj sustav skrbništva ne stvara takvu vezu između djeteta i njegova skrbnika.
47 Naprotiv, SM, Coram Children’s Legal Centre (CCLC), AIRE Centre i Europska komisija smatraju da pojam „izravni potomak” može uključivati dijete nad kojim građanin Unije izvršava trajno zakonsko skrbništvo, poput alžirske kafale. To se tumačenje nameće u biti kako bi se očuvao, u najboljem interesu tog djeteta, obiteljski život koji ono vodi sa skrbnikom.
48 U tom pogledu valja podsjetiti da se na temelju članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 ona primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i na članove njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. te direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.
49 Među tim članovima obitelji građanina Unije nalaze se osobito sukladno članku 2. točki 2. podtočki (c) Direktive 2004/38 njegovi „izravni potomci” koji nisu navršili 21 godinu ili su uzdržavanici.
50 Ta odredba ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na prava država članica kako bi se odredio smisao i doseg pojma „izravni potomak”. U tim okolnostima, iz zahtjeva kako ujednačene primjene prava Unije tako i načela jednakosti proizlazi da se pojmovi navedene odredbe moraju obično u cijeloj Uniji tumačiti autonomno i ujednačeno (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 32.).
51 Osim toga, Direktiva 2004/38 ne sadržava nikakvu definiciju pojma „izravni potomak” u smislu njezina članka 2. točke 2. podtočke (c). U tim okolnostima, iz stalne sudske prakse Suda proizlazi da prilikom tumačenja pojedine odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst i ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 7. listopada 2010., Lassal, C‑162/09, EU:C:2010:592, t. 49.)
52 U tom pogledu, valja istaknuti da pojam „izravni potomak” obično upućuje na postojanje izravne roditeljske veze, koja spaja dotičnu osobu s drugom osobom. U nedostatku bilo kakve roditeljske veze između građanina Unije i dotičnog djeteta to se dijete ne može kvalificirati kao „izravni potomak” prvoga u smislu Direktive 2004/38.
53 Iako se taj pojam odnosi ponajprije na postojanje biološke roditeljske veze, valja ipak podsjetiti da u skladu s ustaljenom sudskom praksom Direktiva 2004/38 ima za cilj olakšati ostvarivanje temeljnog i individualnog prava slobodnog kretanja i boravka na području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, i da osobito ima za cilj poduprijeti navedeno pravo (presude od 12. ožujka 2014., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 35. i od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 18.). S obzirom na te ciljeve odredbe Direktive 2004/38, uključujući njezin članak 2. točku 2., moraju se široko tumačiti (vidjeti u tom smislu presude od 16. siječnja 2014., Reyes, C‑423/12, EU:C:2014:16, t. 23. i od 10. srpnja 2014., Ogieriakhi, C‑244/13, EU:C:2014:2068, t. 40.).
54 Stoga valja smatrati da se pojam „roditeljska veza” iz točke 52. ove presude mora shvatiti široko, tako da pokriva svaku roditeljsku vezu, bilo biološku ili pravnu. Slijedi da se pojam „izravni potomak” građanina Unije u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38 mora shvatiti na način da pokriva kako biološko dijete tako i posvojeno dijete takvog građanina jer je utvrđeno da posvojenje stvara pravnu roditeljsku vezu između dotičnog djeteta i građanina Unije.
55 Naprotiv, taj isti zahtjev širokog tumačenja ne može opravdati tumačenje poput onog koje proizlazi iz točke 2.1.2. Komunikacije COM (2009) 313 final, prema kojem dijete stavljeno pod zakonsko skrbništvo građanina Unije ulazi u pojam „izravni potomak” u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38.
56 Budući da stavljanje djeteta u sustav alžirske kafale ne stvara roditeljsku vezu između djeteta i njegova skrbnika, dijete poput SM, stavljeno pod zakonsko skrbništvo građana Unije na temelju tog sustava ne može se smatrati „izravnim potomkom” građanina Unije u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38.
57 Međutim takvo dijete, kao što je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, ulazi u pojam „drugi član obitelji” iz članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/38.
58 Na temelju te odredbe države članice u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom olakšavaju ulazak i boravak „bilo kojim drugim članovima obitelji […] ako su u državi iz koje dolaze uzdržavanici ili članovi kućanstva građanina Unije, nositelja primarnog prava boravišta”.
59 Pojmovi korišteni u navedenoj odredbi tako mogu obuhvatiti situaciju djeteta koje je kod građana Unije stavljeno pod sustav zakonskog skrbništva poput alžirske kafale, za koje ti građani snose troškove uzdržavanja, obrazovanja i zaštite, na osnovi obveze preuzete na temelju prava države iz koje dolazi dijete.
60 Cilj članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/38 je, kao što proizlazi iz uvodne izjave 6. te direktive, „sačuva[ti] jedinstvo obitelji u širem smislu” olakšavajući ulazak i boravak osoba koje nisu navedene u definiciji „člana obitelji” građanina Unije iz članka 2. točke 2. navedene direktive, ali koje ipak održavaju s građaninom Unije uske i stabilne obiteljske veze zbog posebnih činjeničnih okolnosti, poput ekonomske ovisnosti, pripadnosti kućanstvu ili ozbiljnih zdravstvenih razloga (presuda od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 32.).
61 U skladu sa sudskom praksom Suda, članak 3. stavak 2. Direktive 2004/38 obvezuje države članice da zahtjevima koje podnose državljani trećih zemalja na koje se odnosi taj članak daju određenu prednost u odnosu na zahtjeve za ulazak i boravak drugih državljana trećih zemalja (vidjeti u tom smislu presude od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 21. i od 12. srpnja 2018., Banger, C‑89/17, EU:C:2018:570, t. 31.).
62 Tako države članice moraju sukladno toj odredbi predvidjeti mogućnost za osobe iz navedene odredbe da dobiju odluku na svoj zahtjev koja je utemeljena na detaljnom ispitivanju njihove osobne situacije, imajući na umu različite mjerodavne čimbenike, i koja je u slučaju odbijanja obrazložena (vidjeti u tom smislu presude od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 22. i 23. i od 12. srpnja 2018., Banger, C‑89/17, EU:C:2018:570, t. 38. i 39.).
63 Točno je da svaka država članica raspolaže širokom marginom prosudbe u pogledu čimbenika koje treba uzeti u obzir, pod uvjetom da njihovo zakonodavstvo sadržava kriterije koji su u skladu s uobičajenim smislom pojma „olakšava” iz članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38 i koji ne lišavaju tu odredbu njezina korisnog učinka (vidjeti u tom smislu presude od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C‑83/11, EU:C:2012:519, t. 24. i od 12. srpnja 2018., Banger, C‑89/17, EU:C:2018:570, t. 40.).
64 Međutim, ta margina prosudbe mora se s obzirom na uvodnu izjavu 31. Direktive 2004/38 izvršavati s obzirom na odredbe Povelje Europske unije o temeljnim pravima i uz njihovo poštovanje (u daljnjem tekstu: Povelja) (vidjeti analogijom presudu od 6. prosinca 2012., O i dr., C‑356/11 i C‑357/11, EU:C:2012:776, t. 79. i 80. te navedenu sudsku praksu).
65 U tom pogledu članak 7. Povelje priznaje pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života. Kao što to proizlazi iz Objašnjenja koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.), sukladno članku 52. stavku 3. Povelje, prava zajamčena u njezinu članku 7. imaju jednako značenje i opseg primjene kao prava zajamčena u članku 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (vidjeti u tom smislu presude od 5. listopada 2010., McB., C‑400/10 PPU, EU:C:2010:582, t. 53. i od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 49.).
66 No iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava proizlazi da stvarni odnosi djeteta u sustavu kafale s njegovim skrbnikom mogu biti obuhvaćeni pojmom obiteljskog života s obzirom na vrijeme provedeno zajedno, kvalitetu odnosa i ulogu koju odrasla osoba ima prema djetetu (vidjeti u tom smislu ESLJP, 16. prosinca 2014., Chbihi Loudoudi i dr. protiv Belgije, CE:ECHR:2014:1216JUD005226510, t. 78.). Prema toj sudskoj praksi članak 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda štiti pojedinca od proizvoljnog uplitanja javnih tijela i nalaže tim tijelima da tamo gdje se utvrdi postojanje obiteljske veze, omoguće toj vezi da se razvije i daju pravnu zaštitu koja omogućava integraciju djeteta u njegovu obitelj (vidjeti u tom smislu ESLJP, 4. listopada 2012., Harroudj protiv Francuske, CE:ECHR:2012:1004JUD004363109, t. 40. i 41. te ESLJP, 16. prosinca 2014., Chbihi Loudoudi i dr. protiv Belgije, CE:ECHR:2014:1216JUD005226510, t. 88. i 89.).
67 Članak 7. Povelje mora se nadalje tumačiti u vezi s obvezom uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta, priznatom u članku 24. stavku 2. Povelje (vidjeti u tom smislu presude od 27. lipnja 2006., Parlament/Vijeće, C‑540/03, EU:C:2006:429, t. 58.; od 23. prosinca 2009., Detiček, C‑403/09 PPU, EU:C:2009:810, t. 54. te od 10. svibnja 2017., Chavez‑Vilchez i dr., C‑133/15, EU:C:2017:354, t. 70.).
68 Kako bi se poštovale te odredbe u izvršavanju njihove margine prosudbe, na nadležnim je nacionalnim tijelima da prilikom izvršavanja obveze olakšavanja ulaska i boravka drugih članova obitelji, predviđene u članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive 2004/38, provedu uravnoteženu i razumnu ocjenu svih aktualnih i relevantnih okolnosti slučaja, imajući na umu sve interese i osobito najbolji interes djeteta (vidjeti analogijom presude od 6. prosinca 2012., O i dr., C‑356/11 i C‑357/11, EU:C:2012:776, t. 81.; od 13. rujna 2016., Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, t. 85. i od 13. rujna 2016., CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, t. 41.).
69 Ta ocjena mora osobito uzeti u obzir dob djeteta kad je bilo stavljeno u sustav alžirske kafale, postojanje zajedničkog života djeteta sa skrbnicima od njegova stavljanja u taj sustav, stupanj emotivne veze koja se stvorila između djeteta i njegovih skrbnika te razinu ovisnosti djeteta o skrbnicima, u mjeri u kojoj oni izvršavaju roditeljsku skrb te snose pravnu i financijsku odgovornost za dijete.
70 U okviru navedene ocjene treba također uzeti u obzir eventualne konkretne i individualizirane opasnosti da dotično dijete bude žrtva iskorištavanja, zlostavljanja ili trgovine ljudima. Ipak, na temelju činjenice da se postupak stavljanja u sustav alžirske kafale temelji na procjeni sposobnosti odrasle osobe i interesa djeteta koja je manje detaljna od postupka vođenog u državi članici za potrebe posvojenja ili udomljavanja djeteta ili na temelju činjenice da postupak predviđen u Haškoj konvenciji iz 1996. nije bio primijenjen jer dotična treća država nije ratificirala tu konvenciju ne može se pretpostaviti postojanje takvih opasnosti. Takve okolnosti naprotiv moraju biti stavljene u ravnotežu s drugim relevantnim činjeničnim elementima, poput onih iznesenih u prethodnoj točki.
71 U slučaju da se na temelju ocjene elemenata navedenih u točkama 69. i 70. ove presude utvrdi da se od djeteta u sustavu alžirske kafale i njegovih skrbnika, građana Unije, očekuje vođenje stvarnog obiteljskog života i da dijete ovisi o svojim skrbnicima, zahtjevi vezani za temeljno pravo na poštovanje obiteljskog života, zajedno s obvezom uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta, načelno zahtijevaju dodjelu prava ulaska i boravka navedenom djetetu kao drugom članu obitelji građana Unije u smislu članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/38, tumačenog u vezi s člankom 7. i člankom 24. stavkom 2. Povelje, kako bi se djetetu omogućilo da živi sa svojim skrbnicima u državi članici domaćinu potonjih.
72 Takav zaključak se nameće tim više kada su zbog odbijanja davanja djetetu stavljenom u sustav alžirske kafale prava ulaska i boravka u državi članici domaćina svojih skrbnika, građana Unije, ti skrbnici time spriječeni voditi zajednički život u toj državi članici jer je jedan od njih prisiljen ostati s djetetom u trećoj državi podrijetla djeteta kako bi se brinuo o njemu.
73 Uzimajući u obzir prethodno navedena razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti na sljedeći način:
– pojam „izravni potomak” građanina Unije iz članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da njime nije obuhvaćeno dijete koje je stavljeno pod trajno zakonsko skrbništvo građanina Unije na temelju alžirske kafale jer ta uspostava ne stvara nikakvu roditeljsku vezu između njih;
– međutim, nadležna nacionalna tijela ipak trebaju olakšati ulazak i boravak takvog djeteta kao drugog člana obitelji građanina Unije, u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) te direktive, s obzirom na članak 7. i članak 24. stavak 2. Povelje, provodeći uravnoteženu i razumnu ocjenu svih aktualnih i mjerodavnih okolnosti slučaja, kojom se uzimaju u obzir različiti interesi i osobito najbolji interes dotičnog djeteta. U slučaju da se na temelju te ocjene utvrdi da se od djeteta u sustavu alžirske kafale i njegovih skrbnika, građana Unije, očekuje vođenje stvarnog obiteljskog života i da dijete ovisi o skrbniku, zahtjevi vezani za temeljno pravo poštovanja obiteljskog života, zajedno s obvezom uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta, u načelu zahtijevaju da se navedenom djetetu dodijeli pravo ulaska i boravka kako bi mu se omogućio život sa skrbnikom u državi članici domaćinu skrbnika.
Drugo pitanje
74 Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi u biti doznati treba li članke 27. i 35. Direktive 2004/38 tumačiti na način da, u slučaju opasnosti da dijete stavljeno u sustav alžirske kafale bude žrtva iskorištavanja, zlostavljanja ili trgovine ljudima, njegovo pravo ulaska ili boravka kao člana obitelji građanina Unije u državi članici domaćina potonjeg može biti odbijeno.
75 Iz zahtjeva za prethodnu odluku u ovom predmetu proizlazi da je to pitanje postavljeno u slučaju da dijete poput SM, stavljeno pod zakonsko skrbništvo građanina Unije na temelju alžirske kafale, ulazi u pojam „izravni potomak” tog građanina u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38, što mu načelno automatski daje pravo ulaska i boravka u državi članici domaćina tog građanina u skladu s člankom 7. stavkom 2. te direktive. No, iz odgovora na prvo pitanje proizlazi da takvo dijete ne može biti obuhvaćeno tim pojmom.
76 U tim okolnostima nije potrebno odgovoriti na drugo pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev.
Treće pitanje
77 S obzirom na odgovor na prvo pitanje, ne treba odgovoriti na treće pitanje.
Troškovi
78 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Pojam „izravni potomak” građanina Unije iz članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ treba tumačiti na način da njime nije obuhvaćeno dijete koje je stavljeno pod trajno zakonsko skrbništvo građanina Unije na temelju alžirske kafale jer ta uspostava ne stvara nikakvu roditeljsku vezu između njih.
Međutim, nadležna nacionalna tijela ipak trebaju olakšati ulazak i boravak takvog djeteta kao drugog člana obitelji građanina Unije, u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) te direktive, u vezi s člankom 7. i člankom 24. stavkom 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, provodeći uravnoteženu i razumnu ocjenu svih aktualnih i mjerodavnih okolnosti slučaja, kojom se uzimaju u obzir različiti uključeni interesi i osobito najbolji interes dotičnog djeteta. U slučaju da se na temelju te ocjene utvrdi da se od djeteta u sustavu alžirske kafale i njegovog skrbnika, građanina Unije, očekuje vođenje stvarnog obiteljskog života i da dijete ovisi o skrbniku, zahtjevi vezani za temeljno pravo poštovanja obiteljskog života, zajedno s obvezom uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta, u načelu zahtijevaju da se navedenom djetetu dodijeli pravo ulaska i boravka kako bi mu se omogućio život sa skrbnikom u državi članici domaćinu skrbnika.
Potpisi