Sprawa T‑297/11
Buzzi Unicem SpA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja w sprawie żądania informacji – Konieczność żądanych informacji – Zasada dobrej administracji – Obowiązek uzasadnienia – Proporcjonalność
Streszczenie – wyrok Sądu (siódma izba) z dnia 14 marca 2014 r.
1. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Podanie podstawy prawnej i celu żądania – Zakres – Naruszenie obowiązku uzasadnienia – Brak
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 3)
2. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Poszanowanie prawa do obrony – Możliwość skorzystania w pełni z tego prawa przez dane przedsiębiorstwo jedynie po przesłaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003)
3. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Podanie podstawy prawnej i celu żądania – Wymóg koniecznego związku między żądanymi informacjami a badanym naruszeniem – Swobodne uznanie przysługujące Komisji – Kontrola sądowa – Zakres
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 3)
4. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Prawo do obrony – Poszanowanie ogólnej zasady prawa Unii nakazującej ochronę przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 3)
5. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Uprawnienia Komisji – Uprawnienie do skierowania żądania obejmującego opracowanie wymaganych danych – Granice
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18)
6. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Prawo do obrony – Bezwzględne prawo do milczenia – Brak – Prawo do odmowy udzielenia odpowiedzi oznaczającej przyznanie się do naruszenia
(art. 101 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47, art. 48 ust. 2; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18)
7. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Prawo do obrony – Prawo do odmowy udzielenia odpowiedzi oznaczającej przyznanie się do naruszenia – Pytania Komisji, których skutkiem są takie odpowiedzi – Ocena
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18)
8. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Uprawnienia Komisji – Granica – Wymóg koniecznego związku między żądanymi informacjami a badanym naruszeniem – Publiczny charakter żądanych informacji
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 1)
9. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Uprawnienia Komisji – Granica – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Żądanie informacji będących już w posiadaniu Komisji – Naruszenie tej zasady – Żądanie uzyskania wyjaśnień w związku z wcześniej dostarczonymi informacjami – Dopuszczalność
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 3)
10. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Tryby postępowania – Wybór między zwykłym żądaniem informacji a decyzją – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Kontrola sądowa
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 1–3)
11. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Obowiązek zbadania przez Komisję w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych okoliczności – Wystosowanie kilku kolejnych żądań – Naruszenie zasady dobrej administracji – Brak
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18)
1. Istotne elementy uzasadnienia decyzji w sprawie żądania informacji są określone w samym art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Przepis ten przewiduje, że Komisja podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres żądanych informacji i ustala termin, w którym należy je dostarczyć. Artykuł 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 uściśla ponadto, że Komisja poucza o karach przewidzianych w art. 23, że poucza o karach przewidzianych w art. 24 lub kary te nakłada i że poucza również o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Trybunału Sprawiedliwości. W tym względzie Komisja nie ma obowiązku przekazania adresatowi takiej decyzji wszystkich informacji, jakie posiada na temat domniemanych naruszeń, ani dokonania ścisłej kwalifikacji prawnej tych naruszeń, lecz powinna jasno wskazać domniemania, jakie zamierza zweryfikować.
Zatem jeśli uzasadnienie decyzji sformułowane w sposób bardzo ogólny, który należałoby uszczegółowić zasługuje w związku z tym na krytykę, to można jednak uznać, że odniesienie do domniemanych ograniczeń czytane łącznie z decyzją o wszczęciu postępowania na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, odpowiada minimalnemu poziomowi jasności pozwalającemu stwierdzić poszanowanie postanowień art. 18 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia.
(por. pkt 22, 23, 30, 36)
2. W ramach postępowania administracyjnego na podstawie rozporządzenia nr 1/2003 dopiero po wysłaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów dane przedsiębiorstwo może w pełni skorzystać z prawa do obrony. Gdyby bowiem wspomniane uprawnienia zostały rozszerzone na okres poprzedzający wysłanie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, skuteczność dochodzenia Komisji zostałaby zagrożona, ponieważ już na wstępnym etapie dochodzenia zainteresowane przedsiębiorstwo byłoby w stanie określić informacje znane już Komisji, a więc i informacje, które mogą jeszcze zostać przed nią ukryte.
Jednak środki dochodzeniowe podjęte przez Komisję na etapie wstępnego dochodzenia, w szczególności środki kontrolne i żądania informacji, z natury prowadzą do postawienia zarzutu naruszenia i mogą mieć istotny wpływ na sytuację podejrzanych przedsiębiorstw. Istotne jest zatem, by nie dopuścić do nieodwracalnego naruszenia prawa do obrony na tym etapie postępowania administracyjnego, ponieważ podjęte środki dochodzeniowe mogą mieć decydujący charakter dla ustalenia dowodów bezprawności zachowań przedsiębiorstw mogących prowadzić do pociągnięcia ich do odpowiedzialności.
Nie można jednak wymagać, aby na etapie wstępnego dochodzenia Komisja, oprócz podejrzeń dotyczących naruszenia, które zamierza zweryfikować, wskazała poszlaki, to znaczy informacje, które sprawiły, że rozważa hipotezę naruszenia art. 101 TFUE. Taki obowiązek naruszałby bowiem równowagę, którą orzecznictwo wprowadza pomiędzy ochroną skuteczności dochodzenia i przestrzeganiem prawa do obrony danego przedsiębiorstwa.
(por. pkt 26, 27, 31)
3. Nałożony na Komisję w art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 obowiązek wskazania podstawy prawnej i celu żądania informacji stanowi podstawowy wymóg służący wykazaniu uzasadnionego charakteru informacji żądanych od odnośnych przedsiębiorstw, ale także umożliwieniu tym przedsiębiorstwom poznania zakresu ich obowiązku współpracy, z jednoczesnym poszanowaniem ich prawa do obrony. Wynika z tego, że Komisja może wymagać jedynie przekazania informacji mogących pozwolić jej zweryfikować podejrzenia dotyczące popełnienia naruszenia, które uzasadniają prowadzenie dochodzenia i zostały wskazane w żądaniu informacji.
Ze względu na przysługujące Komisji szerokie uprawnienia w zakresie dochodzenia i kontroli to do niej należy dokonanie oceny, czy konieczne jest uzyskanie informacji żądanych przez nią od przedsiębiorstw, których dotyczy dochodzenie. Co się tyczy kontroli, jaką Sąd sprawuje w odniesieniu do tej oceny dokonanej przez Komisję, wykładni pojęcia koniecznych informacji należy dokonywać z uwzględnieniem celów, dla których Komisji zostały przyznane przedmiotowe uprawnienia w zakresie dochodzenia. Wymóg wzajemnego powiązania między żądaniem informacji i podejrzewanym naruszeniem jest zatem spełniony, jeżeli na tym etapie postępowania żądanie to może być słusznie postrzegane jako mające związek z podejrzewanym naruszeniem, co oznacza, że Komisja może rozsądnie przypuszczać, iż dany dokument pomoże jej stwierdzić wystąpienie zarzucanego naruszenia.
(por. pkt 28, 85)
4. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 43, 44)
5. Ponieważ poprzez dostarczenie informacji w rozumieniu art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 należy rozumieć nie tylko przedstawienie dokumentów, lecz również obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytania odnoszące się do tych dokumentów, Komisja nie musi poprzestać wyłącznie na żądaniu przedstawienia danych istniejących niezależnie od wszelkich działań danego przedsiębiorstwa. Ma ona zatem możliwość skierowania do przedsiębiorstwa pytań wymagających opracowania żądanych danych.
Jednak wykonywanie tego uprawnienia ograniczone jest wymogiem przestrzegania co najmniej dwóch zasad. Po pierwsze, pytania skierowane do przedsiębiorstwa nie mogą zmuszać go do przyznania, że popełniło naruszenie. Po drugie, udzielenie odpowiedzi na owe pytania nie może stanowić obciążenia nieproporcjonalnego w stosunku do potrzeb dochodzenia.
(por. pkt 56, 57)
6. Bezwzględne prawo do milczenia nie przysługuje przedsiębiorstwu, do którego skierowana została decyzja w sprawie żądania informacji w rozumieniu art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Uznanie takiego prawa wykraczałoby bowiem poza to, co niezbędne do zachowania prawa do obrony przysługującego przedsiębiorstwom, i stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie wykonywania przez Komisję zadania polegającego na czuwaniu nad przestrzeganiem reguł konkurencji na rynku wewnętrznym. Prawo do milczenia może zostać uznane tylko w granicach, w jakich dane przedsiębiorstwo byłoby zobowiązane do udzielenia odpowiedzi prowadzących do przyznania, że zaistniało naruszenie, którego dowiedzenie należy do Komisji.
Dla zachowania skuteczności art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja jest zatem uprawniona do nakładania na przedsiębiorstwa obowiązku dostarczenia wszelkich niezbędnych informacji dotyczących okoliczności faktycznych, o których mogą one wiedzieć, oraz obowiązku przekazania jej, w razie potrzeby, posiadanych przez nie dokumentów dotyczących tych okoliczności, nawet jeśli tego rodzaju informacje i dokumenty mogą służyć do ustalenia, że miało miejsce zachowanie antykonkurencyjne. To uprawnienie Komisji do żądania informacji nie stoi w sprzeczności ani z art. 6 ust. 1 i 2 europejskiej konwencji praw człowieka, ani z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nie jest ono też niezgodne z art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytania Komisji dotyczące kwestii czysto faktycznych oraz zastosowania się do jej żądania przedstawienia istniejących już dokumentów nie może naruszać podstawowej zasady poszanowania prawa do obrony, ustanowionej w art. 48 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ani zasady prawa do rzetelnego procesu, ustanowionej art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które w dziedzinie prawa konkurencji zapewniają ochronę równoważną ochronie gwarantowanej w art. 6 europejskiej konwencji praw człowieka. W istocie nie ma przeszkód, aby adresat żądania informacji wykazywał w toku późniejszego postępowania administracyjnego lub postępowania przed sądem Unii, że fakty ujawnione w jego odpowiedziach lub w przekazanych dokumentach mają inne znaczenie niż przypisywane im przez Komisję.
(por. pkt 60–62)
7. Co się tyczy odpowiedzi na pytania, które Komisja może skierować do przedsiębiorstw, należy uczynić rozróżnienie w zależności od tego, czy mogą one zostać uznane za odnoszące się wyłącznie do faktów, czy też nie. Jedynie w wypadku, kiedy pytanie nie może być uznane za odnoszące się wyłącznie do faktów, należy zbadać, czy wymaga ono udzielenia odpowiedzi prowadzącej do przyznania, że zaistniało naruszenie, którego dowiedzenie należy do Komisji.
W tym względzie należy dokonać rozróżnienia pomiędzy dwoma rodzajami sytuacji. Po pierwsze, jeżeli Komisja stwierdza naruszenie reguł konkurencji na podstawie założenia, że ustalonych okoliczności faktycznych nie da się wytłumaczyć inaczej niż zachowaniem niezgodnym z regułami konkurencji, sąd Unii będzie musiał stwierdzić nieważność odnośnej decyzji, gdy przedsiębiorstwa, których ona dotyczy, przedstawią argumenty stawiające w odmiennym świetle fakty wykazane przez Komisję i pozwalające tym samym na inne przekonywające wyjaśnienie faktów, na podstawie których Komisja stwierdziła zaistnienie naruszenia. W takim wypadku nie można bowiem uznać, że Komisja przedstawiła dowód zaistnienia naruszenia prawa konkurencji. Pytania mogące wprawdzie zostać uznane za odnoszące się wyłącznie do faktów, jednak wymagające odpowiedzi, której interpretacja przyjęta przez Komisję, może zostać w taki sposób zakwestionowana przez przedsiębiorstwo, nie powodują powstania po jego stronie prawa do milczenia.
Po drugie, jeżeli Komisja mogła wykazać, że dane przedsiębiorstwo uczestniczyło w spotkaniach z innymi przedsiębiorstwami, które to spotkania miały ewidentnie antykonkurencyjny charakter, do tego przedsiębiorstwa należy przedstawienie innego wyjaśnienia treści tych spotkań. Podobnie, jeżeli Komisja opiera się na dowodach, które co do zasady są wystarczające do wykazania istnienia naruszenia, przedsiębiorstwo, którego one dotyczą, nie może poprzestać na wskazaniu możliwości zaistnienia okoliczności mogącej mieć wpływ na moc dowodową rzeczonych dowodów, aby to na Komisji spoczął ciężar udowodnienia, że okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na moc dowodową stosownych dowodów. Przeciwnie, z wyjątkiem sytuacji, gdy dane przedsiębiorstwo zostaje pozbawione możliwości dostarczenia takiego dowodu w wyniku zachowania samej Komisji, to właśnie owo przedsiębiorstwo powinno wykazać w wymagany prawem sposób z jednej strony zaistnienie okoliczności, na którą się powołuje, a z drugiej strony, że okoliczność ta podważa moc dowodową dowodów, na których oparła się Komisja. W przypadku pytań mających za cel i powodujących dostarczenie Komisji takich informacji przedsiębiorstwo dysponuje prawem do milczenia. W istocie w przeciwnym wypadku byłoby ono zobowiązane do przyznania, że zaistniało naruszenie, którego dowiedzenie należy do Komisji.
(por. pkt 63, 75–77)
8. Informacje, takie jak kody pocztowe punktów zaopatrzenia, punktów przeznaczenia i miejsca dostawy lub wymagające obliczenia odległości przebytych przez towar od miejsca zaopatrzenia do adresu dostawy, choć ze swojej natury są dostępne dla Komisji, stanowią logiczne uzupełnienie informacji pozostających w wyłącznym posiadaniu przedsiębiorstwa. Wobec tego ich ewentualny publiczny charakter nie stoi na przeszkodzie możliwości uznania udzielenia ich za konieczne w rozumieniu art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003.
(por. pkt 87, 88)
9. Dla zgodności decyzji w sprawie żądania informacji z zasadą proporcjonalności nie wystarczy, by żądana informacja była związana z przedmiotem dochodzenia. Ważne jest również, aby nałożony na przedsiębiorstwo obowiązek dostarczenia informacji nie stanowił dla niego obciążenia nieproporcjonalnego w stosunku do potrzeb dochodzenia.
Jak z tego wynika, mogłoby się wydawać, że decyzja zobowiązująca adresata do ponownego udzielenia wcześniej żądanych informacji wyłącznie na tej podstawie, że tylko niektóre z nich zdaniem Komisji były niepoprawne, stanowi nadmierne obciążenie w stosunku do potrzeb dochodzenia, a więc nie jest zgodna ani z zasadą proporcjonalności, ani z wymogiem konieczności. W tych okolicznościach nie jest bowiem możliwe dokładne określenie przez Komisję informacji, które jej zdaniem powinny zostać poprawione przez dane przedsiębiorstwo.
Również dążenie do łatwości przetwarzania odpowiedzi udzielonych przez przedsiębiorstwa nie może uzasadniać zobowiązania owych przedsiębiorstw do przedstawienia w nowym formacie informacji posiadanych już przez Komisję. Chociaż przedsiębiorstwa mają obowiązek aktywnej współpracy, wymagający przekazania do dyspozycji Komisji wszelkich informacji związanych z przedmiotem dochodzenia, ów obowiązek aktywnej współpracy nie obejmuje formatowania informacji posiadanych już przez Komisję.
Decyzja Komisji w sprawie żądania informacji bardziej szczegółowych niż informacje udzielone do tej pory powinna zostać uznana za uzasadnioną potrzebami dochodzenia. Poszukiwanie wszystkich istotnych dowodów potwierdzających lub negujących zaistnienie naruszenia reguł konkurencji może bowiem wymagać zażądania przez Komisję od przedsiębiorstw uściślenia lub uszczegółowienia pewnych informacji o charakterze faktycznym, które zostały jej wcześniej przekazane. Wobec tego okoliczność, iż decyzja w sprawie żądania informacji ma na celu uzyskanie bądź nowych informacji, bądź informacji bardziej szczegółowych, może uzasadniać konieczność żądanych informacji.
(por. pkt 97–99, 101, 104)
10. Zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty instytucji nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć dane przepisy, przy czym w przypadku gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować to najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów.
Na mocy art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja może zwrócić się do przedsiębiorstw o dostarczenie informacji, występując ze zwykłym żądaniem informacji lub w drodze decyzji, przy czym przepis ten nie uzależnia wydania decyzji od wcześniejszego wystąpienia ze zwykłym żądaniem. Wybór, którego musi ona dokonać pomiędzy zwykłym żądaniem informacji na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 a decyzją w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia podlega kontroli sądów Unii z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Tego rodzaju kontrola powinna zależeć od potrzeb stosownego dochodzenia, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy.
(por. pkt 118–121)
11. W sytuacji gdy instytucjom przysługują uprawnienia dyskrecjonalne, poszanowanie gwarancji przyznanych przez porządek prawny Unii w postępowaniach administracyjnych nabiera jeszcze większego znaczenia. Wśród tych gwarancji znajduje się w szczególności obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez właściwą instytucję. W zakresie, w jakim żądanie informacji, chociaż dotyczy przedmiotu podobnego do przedmiotu wcześniejszych żądań informacji, różni się od nich stopniem szczegółowości pytań i obecnością nowych pytań, okoliczności takie jak zakres dochodzenia prowadzonego przez Komisję i liczba objętych nim przedsiębiorstw, jak również techniczny charakter danego rynku produktowego, mogą uzasadniać wystosowanie przez Komisję szeregu częściowo pokrywających się żądań informacji bez naruszenia zasady dobrej administracji.
(por. pkt 147, 148)