JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
5 päivänä joulukuuta 2019(1)
Asia C-406/18
PG
vastaan
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(Ennakkoratkaisupyyntö – Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari))
Ennakkoratkaisupyyntö – Turvapaikka-asioita ja toissijaista suojelua koskeva yhteinen politiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat yhteiset menettelyt – Direktiivi 2013/32/EU – 46 artiklan 3 kohta – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Ensimmäisen asteen tuomioistuimen toimivallan ulottuvuus – Ei muuttamistoimivaltaa – Tuomioistuimen päätöksentekoa koskeva 60 päivän määräaika
I Johdanto
1. Mikä on tuomioistuinmenettelyn kohtuullinen kesto? Tämä kysymys, joka on kaikille moderneille tuomioistuinlaitoksille tuttu, tulee tavallisesti esiin silloin, kun on ratkaistava, onko päätöksentekoon käytetty aika ollut liian pitkä ja näin ollen loukannut kantajan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.
2. Tuomioistuimille, mukaan lukien unionin tuomioistuimelle, ei useinkaan esitetä päinvastaista kysymystä eli kysymystä siitä, onko määräaika (käsiteltävässä asiassa 60 päivän enimmäiskesto) liian lyhyt, jolloin se estää kyseistä tuomioistuinta noudattamasta asian tutkimista (käsiteltävässä asiassa hallinnollisen päätöksen, jolla kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty, ex nunc ‑tutkimista kaikilta osin direktiivin 2013/32/EU(2) 46 artiklan 3 kohdan mukaisesti) koskevia vaatimuksia ja näin ollen mahdollisesti loukkaa kantajan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.
3. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee myös, voidaanko katsoa, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa säädettyä tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevaa oikeutta on noudatettu, kun kansalliset tuomioistuimet eivät voi muuttaa hallinnollista päätöstä – mitä unionin tuomioistuin on äskettäin tarkastellut tuomioissa Alheto ja Torubarov.(3)
II Oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4. Direktiivin 2013/32 johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan, että ”on sekä jäsenvaltioiden että kansainvälistä suojelua hakevien edun mukaista, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ratkaistaan mahdollisimman nopeasti, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan suorittamista”.
5. Tämän direktiivin johdanto-osan 34 perustelukappaleessa todetaan, että ”kansainvälisen suojelun tarvetta koskevien tutkintamenettelyjen olisi oltava sellaisia, että toimivaltaiset viranomaiset voivat tutkia kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset huolellisesti”.
6. Direktiivin 2013/32 31 artikla koskee ”tutkintamenettely[ä]”. Siinä säädetään seuraavaa:
”– –
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaista ja perusteellista tutkintaa.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä.
– –
5. Jäsenvaltioiden on joka tapauksessa saatettava tutkintamenettely päätökseen 21 kuukauden enimmäismääräajan kuluessa hakemuksen jättämisestä.
– –”
7. Direktiivin 2013/32 46 artikla koskee ”oikeu[tta] tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin”. Siinä säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi:
a) päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, mukaan lukien:
i) päätös hakemuksen katsomisesta perusteettomaksi pakolaisaseman ja/tai toissijaisen suojeluaseman suhteen;
ii) päätös hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta 33 artiklan 2 kohdan perusteella;
iii) jäsenvaltion rajalla tai sen kauttakulkualueilla 43 artiklan 1 kohdan mukaisesti tehty päätös;
iv) päätös jättää tutkinta suorittamatta 39 artiklan nojalla;
– –
3. Edellä olevan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95/EU mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyissä ensimmäisessä oikeusasteessa.
4. Jäsenvaltioiden on säädettävä kohtuullisista määräajoista ja muista tarpeellisista säännöistä, joita hakijan on noudatettava käyttäessään oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin 1 kohdan nojalla. Määräajat eivät saa tehdä tämän oikeuden käyttöä mahdottomaksi tai liian vaikeaksi.
– –
10. Jäsenvaltiot voivat säätää määräajasta, jonka kuluessa 1 kohdassa tarkoitetun tuomioistuimen on tutkittava määrittävän viranomaisen päätös.
– –”
B Unkarin lainsäädäntö
8. Vuonna 2007 annetun turvapaikkalain LXXX (menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény, jäljempänä turvapaikkalaki) 68 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuimen on ratkaistava asia 60 päivän kuluessa siitä lukien, kun tehtiin valitus hallinnollisen päätöksen tutkimiseksi tuomioistuimessa. Saman lain 68 §:n 5 momentin nojalla tuomioistuin ei voi muuttaa turvapaikka-asioissa toimivaltaisen viranomaisen päätöksiä.
III Tosiseikat, kansallinen menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
9. Pääasian valittaja, joka on Irakin kansalainen ja etniseltä taustaltaan kurdi, saapui Unkarin Tompan kauttakulkualueelle, joka sijaitsee Unkarin ja Serbian rajalla.
10. Hän esitti 22.8.2017 hakemuksen pakolaisasemansa tunnustamiseksi.
11. Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (maahanmuutto- ja turvapaikkavirasto, Unkari) hylkäsi 18.1.2018 valittajan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Se katsoi, että valittaja on palautettava Euroopan unionin alueelta Irakin Kurdistanin aluehallinnon alueelle ja määräsi tämän hallinnollisen päätöksen pantavaksi täytäntöön valittajan maastapoistamisella. Se määräsi lisäksi valittajalle maahantulokiellon kahdeksi vuodeksi.
12. Valittaja valitti tästä hallintopäätöksestä Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságiin (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari), joka on pyytänyt ennakkoratkaisua.
13. Istunnossa vahvistettiin, että aikaisemmin oli tehty kaksi muuta hallinnollista päätöstä, joissa sama hakemus oli hylätty. Nämä päätökset oli kumottu kahdella tuomiolla, jotka oli annettu eri kansallisissa tuomioistuimissa. Kansallisella tasolla tapahtuneiden lainsäädännöllisten muutosten johdosta, jotka koskivat turvapaikka-asioita käsittelevien tuomioistuinten toimivaltaa, käsiteltävä asia saatettiin kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
14. Tässä tilanteessa Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [Euroopan unionin] perusoikeuskirjan 47 artiklaa ja [direktiivin 2013/32] 31 artiklaa – – tulkittava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan valossa siten, että on mahdollista, että jäsenvaltio takaa tehokkaat oikeussuojakeinot silloinkin, kun sen tuomioistuimet eivät voi muuttaa turvapaikkamenettelyissä tehtyjä päätöksiä vaan ainoastaan kumota niitä ja määrätä uuden menettelyn aloittamisesta?
2) Onko [Euroopan unionin] perusoikeuskirjan 47 artiklaa ja [direktiivin 2013/32] 31 artiklaa – – tulkittava edelleen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan valossa siten, että jäsenvaltion lainsäädäntö on kyseisten säännösten ja määräysten mukaista, kun siinä vahvistetaan yksi ainoa yhteensä 60 päivän pakottava määräaika turvapaikkaa koskevia tuomioistuinmenettelyjä varten riippumatta kaikista yksittäistapauksen olosuhteista ja ottamatta huomioon kuhunkin asiaan liittyviä erityispiirteitä ja mahdollisia näyttövaikeuksia?”
15. Kansallinen tuomioistuin on pyytänyt tämän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemistä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklassa määrätyssä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä. Unionin tuomioistuimen toimivaltainen jaosto päätti 31.7.2018 olla hyväksymättä tätä pyyntöä.
16. Valittaja, Unkarin hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Ne myös osallistuivat suulliseen käsittelyyn, joka pidettiin 11.9.2019.
IV Arviointi
17. Tämä ratkaisuehdotus on jäsennelty seuraavasti. Selitän aluksi, miksi katson, että unionin tuomioistuimen äskettäisissä tuomioissa Alheto ja Torubarov on ratkaistu kaikki kysymykset, jotka kansallinen tuomioistuin on ottanut esiin ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään (A). Toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta ehdotan, että säädetyn 60 päivän määräajan riittävyys riippuu siitä, mahdollistaako se valittajan prosessuaalisten oikeuksien turvaamisen. Kansallisen tuomioistuimen on arvioitava tätä tapauksen erityisten olosuhteiden valossa ottaen huomioon velvollisuutensa suorittaa ex nunc ‑tutkiminen kaikilta osin, mutta myös yleisten olosuhteiden ja edellytysten valossa, joissa tämän tuomioistuimen on suoritettava tuomioistuintehtävänsä. Mikäli kansallinen tuomioistuin katsoo näiden seikkojen perusteella, että kyseistä määräaikaa ei voida noudattaa, tämän tuomioistuimen on jätettävä noudattamatta sovellettavaa määräaikaa ja saatettava tutkiminen päätökseen mahdollisimman nopeasti tämän määräajan päättymisen jälkeen (B).
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: Alheto ja Torubarov
18. Ensimmäisellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko se, etteivät kansalliset tuomioistuimet voi muuttaa hallintoelimen tekemää päätöstä kansainvälistä suojelua koskevassa menettelyssä, direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa,(4) luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan kanssa, säädetyn tehokkaita oikeussuojakeinoja tuomioistuimessa koskevan oikeuden mukaista.(5)
19. Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95/EU mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyissä ensimmäisessä oikeusasteessa”.
20. Tässä säännöksessä todetaan johdetun oikeuden tasolla, minkätyyppinen tutkinta on suoritettava, kun direktiivin 2013/32 soveltamisalaan kuuluva päätös riitautetaan tuomioistuimessa. Tätä säännöstä on luonnollisesti tulkittava ja sovellettava perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden mukaisesti.(6)
21. Unionin tuomioistuin on äskettäin tulkinnut direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa kahdessa tuomiossa.
22. Unionin tuomioistuin korosti tuomiossa Alheto ensinnäkin, että direktiivissä 2013/32 ei määritellä tiettyä tapaa, jolla 46 artiklan 3 kohta on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltioiden on näin ollen säädettävä tuomioistuinvalvonnan erityisestä mallista. Tuomioistuimen tutkinnan tulee toiseksi sisältää sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkiminen kaikilta osin. Jos tuomioistuin voi kolmanneksi ainoastaan kumota lainvastaiseksi todetun hallinnollisen päätöksen, jäsenvaltion on taattava, että toimivaltainen hallinnollinen elin noudattaa tuomioistuimen tutkinnan perusteella antamaa ratkaisua viipymättä seuraavassa päätöksessään.(7)
23. Asiassa Torubarov(8) unionin tuomioistuinta pyydettiin tarkastelemaan edelleen näitä edellytyksiä erityisesti sen tuomioistuinvalvonnan mallin toiminnan osalta, jonka Unkari oli toteuttanut kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Tämä malli, jossa tuomioistuimella oli toimivalta kumota hallinnollinen päätös ja muuttaa sitä, muutettiin 15.9.2015 alkaen malliksi, jossa tuomioistuin saattoi pelkästään kumota päätöksen ja palauttaa asian hallintoelimelle uuden ratkaisun antamista varten.
24. Unionin tuomioistuin huomautti tässä yhteydessä siitä, että toimivaltaisilla viranomaisilla ei ole harkintavaltaa pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun myöntämisessä, kun direktiivin 2011/95/EY(9) edellytykset täyttyvät. Kun direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa säädetään, että toimivaltaisen tuomioistuimen on tutkittava tarvittaessa hakijan kansainvälisen suojelun tarve, tässä artiklassa annetaan kyseiselle tuomioistuimelle toimivalta ratkaista kysymys siitä, täyttääkö hakija nämä edellytykset.(10)
25. Kun tuomioistuin näin ollen kumoaa hallintoelimen päätöksen kaikkien merkityksellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen tyhjentävän ja ajantasaisen tutkinnan perusteella ja toimittaa asian takaisin kyseiselle elimelle uuden ratkaisun antamista varten, mainitulla elimellä ei siis enää ole harkintavaltaa sen osalta, myönnetäänkö haettu suojelu vai ei. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, muussa tapauksessa direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdalta, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, ja direktiivin 2011/95 13 ja 18 artiklalta riistettäisiin kaikki tehokas vaikutus.(11)
26. Koska kansallisella tuomioistuimella ei ollut Unkarin lainsäädännön mukaan mitään keinoja saada aikaan, että sen tuomiota noudatetaan, unionin tuomioistuin katsoi, että kyseiseltä hakijalta riistettiin tehokas oikeussuojakeino.(12) Edellytetyn toimintatavan osalta unionin tuomioistuin katsoi, että tällaisessa tilanteessa kyseisen tuomioistuimen on muutettava hallinnollista päätöstä, joka ei ole sen aiemmassa tuomiossa annettujen tuomioistuimen ohjeiden mukainen, ja jätettävä soveltamatta kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan se ei saa näin toimia.(13)
27. Käsiteltävässä asiassa on korostettava kolmea seikkaa.
28. Kansallisen tuomioistuimen esittämästä selvityksestä ilmenee ensinnäkin, että käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva kansallinen sääntö on sama, jota käsiteltiin asiassa Torubarov, eli turvapaikkalain 68 §:n 5 momentti, jossa säädetään, että kansallinen tuomioistuin ei voi muuttaa turvapaikka-asioissa tehtyjä hallinnollisia päätöksiä.
29. Kansallinen tuomioistuin ei toiseksi selitä ennakkoratkaisupyynnössään, onko – ja miltä osin – toimivaltainen hallintoelin jättänyt noudattamatta toisessa kansallisessa tuomioistuimessa saman valittajan osalta annettua aikaisempaa tuomiota.(14)
30. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto ja ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt perustelut ovat kolmanneksi varsin lyhyitä ja abstrakteja. Niissä ei esitetä mitään lisähuomautuksia sen yleisen tiedustelun lisäksi, onko turvapaikkalain 68 §:n 5 momentissa tarkoitettu tuomioistuinvalvonnan malli direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, tarkoitetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden mukainen.
31. Koska mitään muita erottavia piirteitä ei ole, katson näin ollen, että kansallisen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen on täysin vastattu tällä välin unionin tuomioistuimen tuomioissa Alheto ja Torubarov. Näiden tuomioiden perusteella vastaus on kaksitahoinen.
32. Tuomiosta Alheto seuraa ensinnäkin, että tuomioistuinvalvonnan malli, joka perustuu toimivaltaan kumota hallinnolliset päätökset, ei sellaisenaan ole ristiriidassa tehokasta oikeussuojakeinoa koskevan edellytyksen kanssa. Jäsenvaltiot voivat vapaasti toteuttaa minkä tahansa tuomioistuintutkinnan mallin, jota ne pitävät asianmukaisena. Niiden on kuitenkin myös taattava, että siinä tapauksessa, että asia palautetaan takaisin toimivaltaiselle hallintoelimelle alkuperäisen päätöksen kumoamisen jälkeen, tehdään nopeasti uusi päätös, jossa noudatetaan tuomiossa tehtyä arviointia.
33. Tuomiosta Torubarov seuraa toiseksi, että kun tuomioistuinratkaisua, jossa tuomioistuin on suorittanut ex nunc – tutkinnan kaikilta osin kansainvälisen suojelun tarpeesta, on jätetty noudattamatta hallintoviranomaisen myöhemmissä päätöksissä, tuomioistuimen on muutettava tätä päätöstä ja korvattava hallintoelimen päätös omalla ratkaisullaan sekä jätettävä soveltamatta kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan se ei saa näin toimia.
34. Nämä toteamukset riittävät mielestäni ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi.
35. Ensimmäinen välipäätelmäni on näin ollen, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan ja siinä vahvistetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei anneta tuomioistuimille toimivaltaa muuttaa hallinnollisia päätöksiä, jotka on tehty kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Tämän direktiivin 46 artiklan 3 kohdan tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisen tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden takaamiseksi kuitenkin siinä tapauksessa, että asia palautetaan takaisin toimivaltaiselle hallintoelimelle, uusi päätös on tehtävä viipymättä ja siinä on noudatettava tuomioon, jolla alkuperäinen päätös kumottiin, sisältyvää arviointia. Kun kansallinen tuomioistuin on todennut – suoritettuaan kansainvälisen suojelun hakijan esittämien kaikkien merkityksellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkinnan kaikilta osin –, että direktiivissä 2011/95 säädettyjen kriteerien mukaisesti kyseiselle hakijalle on myönnettävä tällainen suojelu perusteella, johon hän on nojautunut hakemuksessaan, mutta tämän jälkeen hallintoelin tekee kielteisen päätöksen toteamatta, että on tullut esiin uusia seikkoja, jotka puoltavat uuden arvioinnin suorittamista hakijan kansainvälisen suojelun tarpeesta, tämän tuomioistuimen on lisäksi muutettava hallintoelimen päätöstä, joka ei ole sen aiemman tuomion mukainen, korvattava päätös omalla ratkaisullaan asianomaisen hakijan kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta sekä jätettävä tarvittaessa soveltamatta kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan se ei saa näin toimia.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys: 60 päivän määräajan riittävyys
36. Toisella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa,(15) esteenä lainsäädännölle, jossa vahvistetaan yksi ainoa 60 päivän pakottava määräaika tuomioistuimille kansainvälisen suojelun alalla annetun hallinnollisen päätöksen tutkimisen päätökseen saamiselle riippumatta kaikista yksittäistapauksen olosuhteista ja ottamatta huomioon kuhunkin asiaan liittyviä erityispiirteitä.
37. Aloitan tarkasteluni huomauttamalla ongelmista, joita liittyy yleisten määräaikojen asettamiseen silloin, kun yksittäistapausten välisiä eroja ei oteta huomioon (1). Käsittelen seuraavaksi kyseistä määräaikaa kahdesta toisiaan täydentävästä näkökulmasta. Yhtäältä tarkastelen sitä niiden oikeuksien näkökulmasta, jotka on taattava kansainvälisen suojelun hakijoille kussakin yksittäistapauksessa tuomioistuimen tutkinnan vaiheessa (2); toisaalta on myös huomautettava mahdollisesti liian lyhyiden määräaikojen rakenteellisista vaikutuksista kansallisen tuomioistuimen asianmukaiseen toimintaan, vaikka tämä ei olekaan ratkaisevaa käsiteltävän asian yhteydessä (3).
1. Tuomioistuimille asetettuihin määräaikoihin liittyvät ongelmat (tai miksi yksi ratkaisu ei sovi kaikkeen)
38. Kansallinen tuomioistuin huomauttaa, että monissa tapauksissa 60 päivän määräaikaa ei kyetä kuitenkaan noudattamaan tai sitä voidaan noudattaa vain suurin vaikeuksin erityisesti, kun tosiseikkojen selvittäminen edellyttää useiden istuntojen järjestämistä tai kun on hankittava lisää todistusaineistoa. Tämä määräaika voi johtaa siihen, että tuomioistuin syyllistyy lainvastaisuuteen, jos se noudattaakseen tätä määräaikaa ei selvitä tosiseikkoja. Valittajan on usein välttämätöntä olla paikalla tuomioistuimessa henkilökohtaisesti, samoin kuin tulkin, mikä niin ikään saattaa tietyissä tapauksissa viedä melkoisesti aikaa etenkin silloin, kun kyseessä ovat Unkarissa harvinaiset kielet. Menettelyn saattamista päätökseen kyseisessä määräajassa saattaa vaikeuttaa lisäksi se, että valittaja ei asu tuomioistuimen sijaintipaikkakunnalla ja että tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi kuulla häntä henkilökohtaisesti.
39. Asianosaiset ja muut osapuolet ovat eri mieltä siitä, onko kyseinen määräaika riittävä.
40. Valittaja esitti istunnossa, että käytännössä kyseinen määräaika estää tuomioistuimia suorittamasta perusteellista arviointia kaikilta osin. Valittaja, joka yhtyi pääasiallisesti kansallisen tuomioistuimen näkemykseen, luetteli useita menettelyn vaiheita, jotka on käytävä läpi ensimmäisen asteen hallinnollisessa tuomioistuimessa, joka käsittelee kansainvälistä suojelua koskevia asioita. Jos kansallinen tuomioistuin pyrkii suorittamaan vaatimusten mukaisen tutkinnan kaikilta osin, se ei käytännössä voi noudattaa 60 päivän määräaikaa.
41. Unkarin hallitus katsoo, että kyseinen määräaika on tehokasta oikeussuojaa koskevan vaatimuksen mukainen erityisesti, koska tuomioistuimen on mahdollista käyttää sähköisiä viestintävälineitä ja uutta teknologiaa menettelyjen nopeuttamiseksi asioissa, jotka vaativat monitahoisempaa tutkintaa.
42. Komissio huomauttaa, että koska direktiivissä 2013/32 ei ole määräaikoja koskevia yhteisiä sääntöjä, asia kuuluu jäsenvaltioiden prosessiautonomian piiriin. Se katsoo tässä yhteydessä, että tehokkuutta koskevaa vaatimusta ei ole noudatettu, koska kyseinen yksi ainoa määräaika on pakottava eikä se mahdollista yksittäistapauksen olosuhteiden huomioon ottamista. Komissio viittaa erityisesti nykyisen direktiivin 2013/32 korvaamiseksi antamansa asetusehdotuksen 55 artiklan luonnokseen.(16) Komissio esittää siinä yhteisten sääntöjen antamista määräajoista ja ehdottaa kuuden kuukauden, kahden kuukauden ja yhden kuukauden määräaikoja, joista kutakin voidaan pidentää kolmen kuukauden lisäajalla. Komissio katsoo yleisen kuuden kuukauden määräajan valossa, että 60 päivän määräaika on riittämätön.
43. Istunnossa esitettiin useita tärkeitä selvennyksiä kyseisen määräajan luonteen osalta.
44. Määräaika on ensinnäkin ohjeellinen ja prosessuaalinen määräaika. Se asettaa tuomareille ”moraalisen velvollisuuden” ratkaista asia tässä määräajassa. Unkarin hallitus väitti, että 60 päivän määräajan noudattamatta jättämisellä ei ole suoria tai välittömiä vaikutuksia kyseisen asian, sen ratkaisemista koskevan toimivallan (kuten että tuomari menettäisi asian ratkaisutoimivallan) tai kyseisen tuomarin osalta (kuten että tuomarille aiheutuisi automaattisia seuraamuksia).(17)
45. Toiseksi kyseinen määräaika on yleinen (siten, että sitä sovelletaan kaikissa kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa) eikä sitä voida pidentää (koska ei ole olemassa mekanismia, jossa määräaikaa voitaisiin pidentää tai tarkistaa yksittäistapauksen olosuhteiden vuoksi).
46. Kolmanneksi määräaika koskee ajankohtaa, jolloin tuomio julistetaan julkisessa istunnossa, eikä ajankohtaa, jolloin kirjallinen tuomio annetaan tiedoksi valittajalle.
47. Unkarin hallitus huomautti lopuksi, että kyseinen sääntö on ollut voimassa kymmenen vuotta. Se on näin ollen peräisin ajalta, joka edelsi syyskuun 2015 lainsäädäntömuutosta, joka koski tuomioistuinten toimivaltaa muuttaa hallinnollisia päätöksiä.
48. On korostettava aluksi, etteivät tutkintaa koskevat määräajat yleensä ole sellaisenaan ongelmallisia. Niitä on monissa jäsenvaltioissa.(18) Direktiivin 2013/32 46 artiklan 10 kohdassa lisäksi nimenomaisesti säädetään tällaisesta mahdollisuudesta. Tuomioistuinten tutkinnan päätökseen saattamiselle asetettu määräaika tosiasiassa edistää tavoitteen – joka koskee kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä mahdollisimman nopeasti – saavuttamista; tämä tavoite vahvistetaan yleisesti direktiivin 2013/32 johdanto-osan 18 perustelukappaleessa ja 31 artiklan 2 kohdassa.
49. Näiden yleisluonteisten periaatteellisten toteamusten lisäksi, joiden mukaan määräaikoja voidaan asettaa tutkintamenettelyille ja ne voivat nopeuttaa näitä menettelyjä, direktiivissä ei kuitenkaan ole mitään muita yleisiä sääntöjä.
50. Komission ehdotuksessa(19) pyritään esittämään yksityiskohtaiset säännöt määräajoista. Vaikka tämä ehdotus on yhä käsiteltävänä vireillä olevassa lainsäädäntömenettelyssä, ei voida kuitenkaan kieltää sitä – kuten Unkari huomautti kirjallisissa huomautuksissaan ja komissio myönsi istunnossa –, että kyseinen ehdotus ei tosiaankaan saanut yleistä kannatusta.
51. Tämä tilanne heijastaa ehkä laajempaa, kaksitahoista ongelmaa, joka liittyy tuomioistuinten tutkinnan asianmukaista kestoa koskevien yleisten ja yleisesti sovellettavien määräaikojen asettamiseen.
52. Aika on ensinnäkin suhteellista. Ei liene mikään salaisuus, että Euroopan unionin lukuisat oikeusjärjestykset toimivat eri tahtiin.(20) Menettelyn tietty kesto, jota pidetään yhdessä jäsenvaltiossa hyväksyttävänä tietyntyyppisessä menettelyssä, voi näin ollen vaikuttaa toisessa jäsenvaltiossa mahdottoman lyhyeltä ja jälleen kolmannessa liian pitkältä.
53. On toiseksi vaikeaa esittää yleisesti päivien tai kuukausien muodossa sitä, missä ajassa tietty tuomioistuinmenettely on saatettava päätökseen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on mutatis mutandis osoituksena näistä vaikeuksista, kun arvioidaan sitä, onko tietty tuomioistuinmenettely kestänyt kohtuuttoman kauan ja näin ollen loukannut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaista oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kehittänyt tässä yhteydessä testin, joka perustuu useisiin kriteereihin, joiden nojalla se arvioi, onko tietty tuomioistuinmenettely ollut kestoltaan kohtuullinen vai ei.(21) Tällainen arviointi riippuu aina varsinkin käsiteltävästä asiasta: joissakin tilanteissa 8 vuoden kestoa voidaan pitää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaisena, kun taas toisissa tapauksissa 3 vuoden kestoa ei voida pitää sellaisena. On kuitenkin käytännössä mahdotonta määritellä yleisesti ja yleisesti sovellettavalla tavalla tarkasti sitä, montako vuotta tai kuukautta on katsottava asianmukaiseksi.(22) Unionin tuomioistuimen asiaa koskevassa oikeuskäytännössä noudatetaan samaa lähestymistapaa, joka perustuu kunkin asian erityisiin olosuhteisiin.(23)
54. Edellä esitetyn valossa on varsin vaikeaa tai jopa mahdotonta esittää abstraktisti yleisiä ja yleisesti sovellettavia tutkintaa koskevia määräaikoja enimmäiskeston (jonka ylittyessä menettelyä on automaattisesti pidettävä liian pitkänä) tai vähimmäiskeston (jonka alittuessa menettelyä on pidettävä liian lyhyenä) osalta.
55. Komission käsiteltävässä asiassa esittämä näkemys on osoituksena tästä vaikeudesta. Komissio vaikuttaisi yhtäältä hyväksyvän yleisesti – kuten sen lainsäädäntöehdotus osoittaa – enimmäismääräajat sen ymmärrettävän ja hyväksyttävän intressin varmistamiseksi, että tuomioistuimet suorittavat nopeasti tutkinnan kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa.(24) Komissio ei toisaalta pystynyt peittämään tiettyä vaikeutta, kun se esitti näkemyksensä (todellakin varsin lyhyttä, mutta silti) määräaikaa koskevan erityistapauksen osalta. Tämä vaikeus ei kuitenkaan liittynyt ratkaisuihin, jotka annetaan tämän määräajan ulkopuolella, vaan pikemminkin sellaisiin ratkaisuihin, jotka annetaan sen puitteissa. Tällaisesta määräajasta kiinni pitäminen katsotaan siten implisiittisesti epäilyttäväksi ja mahdollisesti osoitukseksi tuomarin hätäisestä ja epäammattimaisesta työstä. On kuitenkin olemassa asioita, jotka pystytään ratkaisemaan varsin nopeasti, ja on selvästikin todennäköisesti joitakin tuomareita, jotka pystyvät työskentelemään tehokkaammin kuin toiset.
56. Tämä on määräaikoihin liittyvä keskeinen ongelma. Ne voivat tosiaan edistää menettelyjen nopeuttamista. Ne voivat kuitenkin johtaa myös siihen, että tuomioistuimet jaetaan kahteen (yhtä epäilyksenalaiseen) ryhmään: niihin, joita epäillään liian hitaiksi, ja niihin, joita epäillään lian nopeiksi. On toisin sanoen yhtä paheksuttavaa noudattaa määräaikoja kuin olla noudattamatta niitä.
57. Tällaiset epäilykset voitaisiin tietysti poistaa, jos pystyttäisiin varmistamaan, että lainsäätäjä valitsee oikeat määräajat ja että tuomioistuimet noudattavat niitä. Keskustelussa palataan kuitenkin tällöin taas siihen, mistä aloitettiin, ja mahdollisuuteen (tai mahdottomuuteen) asettaa mitään tällaisia yleisesti sovellettavia määräaikoja. Sen sijaan, että käynnistäisin tämän keskustelun taas uudelleen, haluaisin pikemminkin lausua varoituksen sanan tällaisten pyrkimysten osalta lainsäädäntöön liittyvästä optimismista (joka ei välttämättä ole hyödyksi(25)).
58. Näistä toteamuksista huolimatta on edelleen niin, että tällä hetkellä direktiivin 2013/32 46 artiklan 10 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa määräaikoja kansainvälistä suojelua koskevien päätösten tutkimiselle. Unkari käytti tätä mahdollisuutta ja asetti 60 päivän määräajan. Onko tällainen määräaika riittävä?
2. Tapauskohtainen ja oikeuksiin perustuva arviointi
59. Määräajan riittävyyden arvioinnissa lähtökohtana on yksittäinen tapaus. Määräajan on mahdollistettava kyseisen hallinnollisen päätöksen tehokas tutkinta kaikilta osin vaatimusten mukaisesti ja hakijan prosessuaalisia oikeuksia noudattaen. Jopa tämän tapauskohtaisen arvioinnin puitteissa merkitystä on kuitenkin myös laajemmalla asiayhteydellä ja olosuhteilla, joissa lainkäyttöön kuuluvia tehtäviä hoidetaan kansallisella tasolla.
60. Perusoikeuskirjassa tältä osin annettujen konkreettisten takeiden (jolloin eri oikeudet saattavat olla merkityksellisiä kunkin tapauksen erityispiirteistä riippuen) lisäksi johdetussa oikeudessa, erityisesti direktiivissä 2013/32, säädetään tutkintaa koskevista vaatimuksista ja erityisistä prosessuaalisista oikeuksista.
61. Hakijoilla on oikeus siihen, että heidän asiansa tutkitaan ex nunc ja kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen,(26) ja oikeus siihen, että heidän hakemuksensa arvioidaan heidän henkilökohtaisen tilanteensa ja erityisten olosuhteidensa valossa (sekä hallinnollisessa vaiheessa että tuomioistuinvaiheessa).(27) Unionin tuomioistuin on myös selventänyt, että kansallisten viranomaisten velvollisuutena on tehdä yhteistyötä kaikissa vaiheissa hakijoiden kanssa kaikkien päätöksen tekemiseksi tarvittavien tietojen kokoamiseksi.(28) Tutkintamenettelyyn tarvitaan riittävästi aikaa näiden velvollisuuksien täyttämiseksi.
62. Direktiivin 2013/32 12 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä 12 artiklan 2 kohdan kanssa, seuraa tiettyjen prosessuaalisten oikeuksien osalta, että hakijoille on varmistettava seuraavat (tai niitä vastaavat) oikeudet tutkintamenettelyssä.
63. Direktiivin 2013/32 12 artiklan 1 kohdan b alakohdan, luettuna yhdessä 12 artiklan 2 kohdan kanssa, mukaan hakijoiden käyttöön on ensinnäkin annettava tulkki. Huomautan tältä osin kansallisen tuomioistuimen ja valittajan tältä osin mainitsemista mahdollisista vaikeuksista löytää tulkki (ja varmistaa, että hän on käytettävissä) tiettyjen harvinaisten kielten osalta. Direktiivin 2013/32 12 artiklan 1 kohdan c alakohdan, luettuna yhdessä 12 artiklan 2 kohdan kanssa, mukaan hakijoita ei saa toiseksi estää ottamasta yhteyttä YK:n pakolaisasiain päävaltuutettuun (UNHCR) tai muihin järjestöihin, jotka antavat oikeudellista neuvontaa tai muuta neuvontaa. Direktiivin 2013/32 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan, luettuna yhdessä 12 artiklan 2 kohdan kanssa, mukaan hakijoilla ja heidän oikeudellisilla neuvonantajillaan on kolmanneksi oltava mahdollisuus tutustua 10 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin tietoihin(29) ja 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen asiantuntijoiden antamiin tietoihin,(30) jos kyseiset tiedot on otettu huomioon päätöksen tekemiseksi heidän hakemuksestaan. Direktiivin 2013/32 20 artiklan mukaan hakijoille on neljänneksi annettava maksutonta oikeusapua ja maksuton oikeudellinen edustaja. Direktiivin 22 artiklan mukaan hakijoille on annettava mahdollisuus neuvotella oikeudellisen neuvonantajan kanssa menettelyn kaikissa vaiheissa. Direktiivin 24 ja 25 artiklan mukaan hakijoille, joilla on erityisiä tarpeita, ja ilman huoltajaa oleville alaikäisille hakijoille on viidenneksi annettava erityiset menettelylliset takeet. Kuudenneksi saattaa olla tarpeen (mutta ei kaikissa tapauksissa aivan pakollista) kuulla hakijaa henkilökohtaisesti(31) tai tehdä lääkärintarkastus.
64. Kansallinen tuomioistuin ei ole maininnut, onko mitään näistä unionin oikeudessa (ja erityisesti perusoikeuskirjassa) turvatuista prosessuaalisista oikeuksista tai muista oikeuksista loukattu lainsäädännössä tutkimiselle säädetyn määräajan johdosta.
65. Koska lisätietoja ei ole tältä osin esitetty, on väistämätöntä, että unionin tuomioistuin voi antaa vain rajoitetusti neuvoja. Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin yleisesti varmistettava, että se voi varmistaa i) kaikki edellä luetellut tutkimista koskevat vaatimukset ja yksityisten oikeudet ottaen huomioon käsiteltävän yksittäisen tapauksen olosuhteet ii) yleisten olosuhteiden ja edellytysten puitteissa, joissa sen on suoritettava tuomioistuintehtävänsä.
66. Nämä seikat kytkeytyvät toisiinsa. Määräaikojen asettaminen ja niiden tehokas toimivuus liittyvät tarpeeseen ottaa huomioon yksittäisen tapauksen piirteet ja monitahoisuus sekä kyseisen tuomarin työtaakka ja ne olosuhteet kokonaisuudessaan, joissa sen on hoidettava lainkäyttötehtäväänsä.
67. Joissakin tilanteissa jopa tiukka määräaika voi olla kohtuullinen, jos tuomari käsittelee vain yhtä tai muutamaa asiaa ja hänellä on kaikki tarvittavat tekniset ja muut välineet käytettävissään. Koska jäsenvaltioiden tuomioistuinten toiminta on kuitenkin tavallisesti varsin kaukana tästä utopiasta, yksittäisen asian lisäksi merkitystä on myös tavanomaisella työtaakalla ja työolosuhteilla.
68. Jäsenvaltio voi varmasti edellyttää lainkäytön ripeyttä unionin oikeuteen liittyvissä asioissa, jos se luo organisatoriset ja aineelliset edellytykset tällaisen ripeyden saavuttamiseksi vaarantamatta tuomioistuimen päätöksenteon laatua. Jos jäsenvaltio sitä vastoin ainoastaan asettaa tiukat määräajat luomatta kohtuudella tarvittavia aineellisia edellytyksiä niiden saavuttamiseksi (esimerkiksi jos kansallisille tuomareille osoitetaan kymmeniä tai jopa satoja samanaikaisia hakemuksia työolosuhteiden pysyessä muuttumattomina), tiukkoja määräaikoja koskevalla vaatimuksella ei todellakaan taata oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä.
69. Mikäli kansallinen tuomioistuin toteaa näiden seikkojen valossa, että on mahdotonta saattaa tietyn lakisääteisen määräajan kuluessa päätökseen ex nunc ‑tutkimista kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa valittajan kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen, valittajan unionin oikeuden mukaisia oikeuksia noudattaen, tämän tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta kansallisen oikeuden merkityksellistä säännöstä ja saatettava tutkiminen päätökseen mahdollisimman nopeasti tämän määräajan päättymisen jälkeen.
70. Toinen välipäätelmäni on näin ollen, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida käsiteltävänään olevassa asiassa kansallisessa lainsäädännössä tutkimiselle asetetun määräajan riittävyyttä ottaen huomioon velvollisuutensa suorittaa ex nunc ‑tutkiminen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95 mukaisesti, ja turvaten samalla hakijan oikeudet, sellaisina kuin ne määritelty erityisesti direktiivissä 2013/32. Mikäli kansallinen tuomioistuin katsoo, että näitä oikeuksia ei voida turvata asian erityisten olosuhteiden valossa tai niiden yleisten edellytysten puitteissa, joissa tämän tuomioistuimen on suoritettava tehtävänsä – kuten silloin, kun erityisen suuri määrä hakemuksia tehdään samanaikaisesti –, tämän tuomioistuimen on jätettävä noudattamatta sovellettavaa määräaikaa ja saatettava tutkiminen päätökseen mahdollisimman nopeasti tämän määräajan päättymisen jälkeen.
71. On lisättävä, että jos kansallisen säännön, jolla asetetaan tuomioistuimen tutkintaa koskeva määräaika, noudattamatta jättäminen on todella tarpeen ultima ratio, tästä ei saa aiheutua tuomarille, joka tekee tämän päätöksen, välittömiä tai välillisiä kielteisiä seurauksia. Tarkastelen seuraavaksi mahdollisia välillisiä seurauksia.
3. Rakenteellinen taso (ja loppuhuomautukset)
72. Unkarin hallitus väitti istunnossa, että kyseiselle tuomarille ei aiheudu suoria tai välittömiä vaikutuksia siitä, että hän ei pysty noudattamaan kyseistä määräaikaa.
73. Valittaja kuitenkin huomautti myös unionin tuomioistuimelle istunnossa siitä, että tästä voi väitetysti aiheutua eräitä välillisiä vaikutuksia ja seurannaisvaikutuksia. Valittaja väittää, että tuomarille, joka ei noudata kyseisiä määräaikoja, aiheutuu todennäköisesti seurauksia työolosuhteiden ja määräaikaisten arviointien osalta. Vaikutuksia voi olla hänen palkkansa ja työuralla etenemisensä osalta. Jos määräaikoja jätetään toistuvasti noudattamatta, kyseisen tuomarin osalta voidaan tehdä tarkempi (ylimääräinen) arviointi ja hänelle voidaan antaa varoitus tai hänet voidaan lopulta panna viralta.(32)
74. Käsiteltävän asian yhteydessä kansallisen tuomioistuimen toiseen kysymykseen on vastattava edellisessä jaksossa pääpiirteittäin esitetyn kyseessä olevan määräajan oikeuksiin perustuvan ja tapauskohtaisen arvioinnin perusteella seuraavasti: onko mahdollista kohtuudella suorittaa unionin oikeudessa edellytetty arviointi ottaen huomioon yksittäinen tapaus ja kyseisen tuomioistuimen asialuettelon kokonaispituus?
75. Tällaisia määräaikoja koskevan yksittäistapausta koskevan ja oikeuksiin perustuvan lähestymistavan ohella tulee luonnollisesti esiin myös laajempia rakenteellisia näkökohtia, jotka koskevat tällaisten määräaikojen vaikutuksia tutkimisen laatuun ja kansalliseen lainkäyttöön. Tässä arvioinnissa keskeisellä sijalla ovat järjestelmän rakenne ja toiminta yksittäisessä tapauksessa annettavan oikeussuojan sijasta.(33)
76. Vaikka tällaiset toteamukset ovat päteviä ja tärkeitä, unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole pohtia niitä käsiteltävässä asiassa. Valittajan väitteitä lukuun ottamatta ennakkoratkaisupyynnössä tai missään muissakaan unionin tuomioistuimelle esitetyissä tiedoissa ei vahvisteta tällaisten rakenteellisten seikkojen olemassaoloa. Mielestäni hyödyllinen ja riittävä vastaus on näin ollen, että on keskityttävä yksittäiseen tapaukseen, kuten edellisessä jaksossa esitetään, ja korostettava samalla, että kohtuuttoman määräajan perustellulla noudattamatta jättämisellä yksittäisessä tapauksessa ei saa olla edes välillisiä tai myöhempiä seurauksia kyseiselle tuomarille.
77. Voitaneen vielä lopuksi toistaa, että ohjeellisten tutkintaa koskevien määräaikojen olemassaolo on sellaisenaan varsin yleinen ja ongelmaton ilmiö. On myös selvää, että tuomareille, jotka eivät hoida tehtäviään vaatimusten mukaisesti, kuten kohtuullisia määräaikoja noudattaen, väistämättä aiheutuu ammatillisia seurauksia. Heille voidaan antaa joltain osin varoitus kyseisen tuomioistuimen sisäisen arviointijärjestelmän puitteissa. Heitä ei ehkä nimetä jaoston puheenjohtajiksi (tai ylennetä ylemmän oikeusasteen tuomioistuimeen) eikä heille anneta muita ansioihin perustuvia vastuita tuomioistuimessa. Tuomarin ammatti ei tältä osin eroa monista muista ammateista.
78. Käsiteltävässä asiassa ei näin ollen ole kysymys sitä, voidaanko kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa asettaa tuomioistuimille määräaikoja (kyllä voidaan), vaan pikemminkin sitä, minkä pituisia nämä määräajat voivat kohtuudella olla, ja sen taustalla on kysymys siitä, mihin tarkoituksiin näitä määräaikoja voidaan käyttää. On perusteltua esittää kaksi loppuhuomautusta näiden jälkimmäisten kysymysten osalta.
79. Olen ensinnäkin varoittanut liiallisesta lainsäädäntöön liittyvästä optimismista yleisesti sovellettavien määräaikojen asettamisessa. Jos ei kuitenkaan pidetä riittävänä pelkästään sitä, että tietyntyyppiset asiat asetetaan etusijalle, ja päädytään sen sijaan määräaikojen asettamiseen tuomioistuimille, keskeisenä kysymyksenä ei välttämättä ole näiden määräaikojen pituus vaan pikemminkin niiden suunnittelu ja toiminta. Lähestymistapa, jonka mukaan yksi ratkaisu sopii kaikkeen, on ongelmallinen. Sen lisäksi, että tällaisen määräajan tulee olla pituudeltaan kohtuullinen tuomioistuimen tai yksittäisen tuomarin asialuettelon laajuuteen verrattuna, sen tulee myös olla joustava siten, että se mahdollistaa yksittäisen asian erityispiirteiden ja monitahoisuuden huomioon ottamisen ja määräajan pidentämisen tarvittaessa. Lyhyesti sanottuna tuomioistuin ei ole tehtaan liukuhihna.
80. Unionin tuomioistuin on toiseksi toistuvasti muistuttanut jäsenvaltioiden SEU 19 artiklan 1 kohdan mukaisesta velvollisuudesta luoda asianmukaiset edellytykset, joissa tuomioistuinten riippumattomuus taataan ja joissa tuomioistuimet pystyvät hoitamaan tehtäviään siten, että yksityisille unionin oikeuden perusteella kuuluvia oikeuksia suojataan tehokkaasti, sekä pitää yllä tällaisia edellytyksiä.(34)
81. Pelkästään hypoteettisesti järjestelmä, jossa laillisuuden valvojat joutuisivat itse toimimaan lainvastaisesti, tuskin täyttäisi SEU 19 artiklan 1 kohdan vaatimuksia. Jos varsin lyhyiden määräaikojen noudattamiseen kuitenkin pakotettaisiin joko välittömästi tai välillisesti,(35) olisi lisäksi annettava vankat takeet sen varmistamiseksi, että niiden täytäntöönpano on täysin tasapuolista, ja sen poissulkemiseksi, että niitä voitaisiin käyttää väärin panemalla täytäntöön (tai jättämällä panematta täytäntöön) valikoivasti mahdottomia velvollisuuksia ainoastaan tiettyjen tuomareiden osalta.
V Ratkaisuehdotus
82. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 46 artiklan 3 kohtaa, luettuna Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ja siinä vahvistetun oikeuden tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei anneta tuomioistuimille toimivaltaa muuttaa hallinnollisia päätöksiä, jotka on tehty kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Tämän direktiivin 46 artiklan 3 kohdan tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisten tehokkaiden oikeussuojakeinojen takaamiseksi edellytetään kuitenkin, että siinä tapauksessa, että asia palautetaan takaisin toimivaltaiselle hallintoelimelle, uusi päätös on tehtävä viipymättä ja siinä on noudatettava arviointia, joka sisältyy tuomioon, jolla alkuperäinen päätös kumottiin. Lisäksi kun kansallinen tuomioistuin on todennut – suoritettuaan kansainvälisen suojelun hakijan esittämien kaikkien merkityksellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkinnan kaikilta osin –, että vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2011/95/EU säädettyjen kriteerien mukaisesti kyseiselle hakijalle on myönnettävä tällainen suojelu perusteella, johon hän on nojautunut hakemuksessaan, mutta tämän jälkeen hallintoelin tekee kielteisen päätöksen toteamatta, että on tullut esiin uusia seikkoja, jotka puoltavat uuden arvioinnin suorittamista hakijan kansainvälisen suojelun tarpeesta, tämän tuomioistuimen on muutettava kyseistä päätöstä, joka ei ole sen aiemman tuomion mukainen, korvattava päätös omalla ratkaisullaan asianomaisen hakijan kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta sekä jätettävä tarvittaessa soveltamatta kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan se ei saa näin toimia.
2) Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida käsiteltävänään olevassa asiassa kansallisessa lainsäädännössä tutkimiselle asetetun määräajan riittävyyttä ottaen huomioon velvollisuutensa suorittaa ex nunc ‑tutkiminen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95 mukaisesti, ja turvaten samalla hakijan oikeudet, jotka on määritelty erityisesti direktiivissä 2013/32. Mikäli kansallinen tuomioistuin katsoo, että näitä oikeuksia ei voida turvata asian erityisten olosuhteiden valossa tai niiden yleisten edellytysten puitteissa, joissa tämän tuomioistuimen on suoritettava tehtävänsä – kuten silloin, kun erityisen suuri määrä hakemuksia tehdään samanaikaisesti –, tämän tuomioistuimen on tarvittaessa jätettävä noudattamatta sovellettavaa määräaikaa ja saatettava tutkiminen päätökseen mahdollisimman nopeasti tämän määräajan päättymisen jälkeen.