ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
18 juni 2014 (*)
„Visserij – Instandhouding van visbestanden – Overschrijding door Spanje van voor 2010 toegewezen vangstquotum voor makreel in gebieden VIIIc, IX en X en in wateren van Europese Unie van CECAF 34.1.1 – Op voor 2011‑2015 toegewezen vangstquota toegepaste verlagingen – Rechten van verdediging – Rechtszekerheid – Gewettigd vertrouwen – Gelijke behandeling”
In zaak T‑260/11,
Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door N. Díaz Abad en L. Banciella Rodríguez-Miñón, vervolgens door M. Sampoll Pucurull en Banciella Rodríguez-Miñón, abogados del Estado,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet, F. Jimeno Fernández en D. Nardi, als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van verordening (EU) nr. 165/2011 van de Commissie van 22 februari 2011 tot verlaging van bepaalde aan Spanje toegewezen makreelquota in 2011 en de daaropvolgende jaren wegens overbevissing in 2010 (PB L 48, blz. 11),
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: M. Prek, president, I. Labucka en V. Kreuschitz (rapporteur), rechters,
griffier: K. Andová, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 11 december 2013,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 De diensten van de Europese Commissie hebben in 2010 verschillende verificaties van het door de Spaanse autoriteiten beheerde systeem van vangsten en controles verricht, waaronder een van 15 tot 19 maart 2010 in Cantabrië en Baskenland (Spanje).
2 De Commissie heeft na de betrokken verificatie en gelet op de door de Spaanse autoriteiten voor het visseizoen voor makreel van 2010 verstrekte gegevens vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje zijn voor 2010 toegewezen makreelquotum met 19 621 ton had overschreden. Zo waren de jaarlijkse makreelquota van 24 604 ton blijkens punt 3.8 van het verificatieverslag vanaf maart 2010 met een vangst van 39 693 ton overschreden met 61 %.
3 De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten om opmerkingen verzocht bij brief van 12 juli 2010, waarbij het verificatieverslag was gevoegd.
4 De Spaanse autoriteiten hebben bij antwoordbrief van 20 juni 2010 opmerkingen gemaakt zonder de door de Commissie aangehaalde cijfers te betwisten.
5 Enerzijds heeft D., het met visserij en maritieme zaken belaste lid van de Commissie, bij brief van 20 juli 2010 aan de Spaanse minister van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening erop gewezen dat de makreelvangst niet alleen voor het Koninkrijk Spanje maar ook voor de Europese Unie in haar geheel van belang was en de Commissie de opvolging ervan en de controle erop als een prioriteit beschouwde. Anderzijds heeft zij opgemerkt dat de Spaanse makreelvloot onvoldoende werd gecontroleerd en de voor de beoordeling van de situatie onmisbare informatie moeilijk was te verkrijgen van de weinig meewerkende bevoegde Spaanse autoriteiten.
6 D. heeft bij brief van 30 september 2010 aan de Spaanse minister van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening andermaal in wezen haar bezorgdheid geuit over de overbevissing van makreel en erop gewezen dat de Commissie zich het recht voorbehield de strikte naleving van het Unierecht te garanderen met de haar ter beschikking staande juridische instrumenten.
7 D. en A., de Spaanse minister van Milieubeheer, Platteland en Marien Milieu, zijn op 28 november 2010 bijeengekomen om de overbevissing van makreel te bespreken. A. heeft op die bijeenkomst ingestemd met het beginsel dat overbeviste hoeveelheden makreel moesten worden ingeleverd, maar zij wenste te onderhandelen over de voorwaarden voor een dergelijke inlevering.
8 Punt 4 van de agenda van een bijeenkomst van 30 november 2010 tussen de diensten van de Commissie en vertegenwoordigers van de Spaanse autoriteiten luidde:
„Makreel- en schelvisvangst – inlevering van de sinds 2009 geraamde overbevissing
Het directoraat MARE C gaat hier na raming van de Spaanse overbevissing voor deze twee soorten sinds 2009 ook in op de vraag van de visserijinspanning. Deze overbevissing vertegenwoordigt grote hoeveelheden voor de twee soorten. De diensten van de Commissie kunnen derhalve niet anders dan de bepalingen van verordening [(EG) nr. 1224/2009] inzake verlaging van quota, namelijk artikel 105 van deze verordening [...], toe te passen. Onze diensten zijn bereid de voorwaarden voor inlevering met de Spaanse autoriteiten te bespreken op basis van deze bepalingen.”
9 De aan de Spaanse autoriteiten meegedeelde notulen van deze vergadering lezen als volgt:
„De Commissie wijst erop dat, voor zover de inlevering van de overbevissing vóór 2010 volgens [het Koninkrijk Spanje] geen rechtsgrondslag heeft, deze besprekingen zonder voorwerp zijn. Volgens de Commissie machtigen de toepasselijke verordeningen haar tot verlagingen in 2011 voor overbevissing in 2010 voor een geraamd volume van ongeveer 19 000 [ton]; de in artikel 105 [van verordening nr. 1224/2009] bedoelde vermenigvuldigingsfactor zal worden toegepast. [Het Koninkrijk Spanje] wijst erop dat [het] de cijfers van de Commissie over de overbevissing aanvaardt. De Commissie verklaart voorts dat zij niet is gehouden [het Koninkrijk Spanje] te raadplegen over de vorm van de wegens overbevissing toegepaste verlagingen (tenzij zij verlagingen voor andere soorten dan makreel plant). De in de controleverordening bedoelde raadplegingsprocedure geldt evenwel in alle gevallen van wegens ‚historische’ overbevissing gevraagde inlevering. Volgens de Commissie is de nieuwe controleverordening toepasselijk, daar de inleveringsprocedure berust op door de Commissie op basis van betrouwbare gegevens vastgestelde historische overbevissing; dat gebeurde in 2010.”
10 D. heeft de Spaanse autoriteiten bij brief aan A. van 14 december 2010 in wezen verzocht om de overbevissing met spoed aan te pakken. Zij herinnerde er ook aan dat de diensten van de Commissie en deze autoriteiten thans samenwerkten om de reële overbevissingsvolumes vast te stellen en later een inleveringsregeling alsook een actieplan tot versterking van het Spaanse controlesysteem op te stellen. Dienaangaande was het volgens D. sterk aanbevolen om het visseizoen voor makreel van 2011 te beperken tot 50 % van het voor dat jaar aan het Koninkrijk Spanje toegewezen quotum.
11 Het Koninkrijk Spanje heeft op 21 december 2010 het Orden ARM/3315/2010, de 21 de diciembre, por la que se modifica la Orden ARM/271/2010, de 10 de febrero, por la que se establecen los criterios para el reparto y la gestión de la cuota de caballa, y se regula su captura y desembarque (besluit ARM 3315/2010 tot wijziging van besluit ARM 271/2010 van 10 februari 2010 tot vaststelling van de criteria voor verdeling en beheer van de makreelquota en tot regeling van de vangst en aanlanding ervan, BOE nr. 310 van 22 december 2010, blz. 105 675; hierna: „besluit ARM 3315/2010”) vastgesteld. Volgens artikel 2, lid 2, van besluit ARM 3315/2010 begint het visseizoen voor makreel op 15 februari 2011.
12 De diensten van de Commissie en de Spaanse autoriteiten zijn op 11 januari 2011 bijeengekomen, met als agendapunt de analyse van de vangstgegevens voor de Spaanse makreelvloot in de noordoostelijke Atlantische Oceaan in de periode van 2002 tot 2010 op grond dat dit bestand waarschijnlijk was overbevist. Punt 1 van de agenda luidde:
„Makreel- en schelvisvangst – inlevering van de sinds 2009 geraamde overbevissing
Het directoraat MARE C gaat hier na raming van de Spaanse overbevissing voor deze twee soorten sinds 2009 ook in op de vraag van de visserijinspanning. Deze overbevissing vertegenwoordigt grote hoeveelheden voor de twee soorten. De diensten van de Commissie kunnen derhalve niet anders dan de bepalingen van de controleverordening inzake verlaging van quota, namelijk artikel 105 van [deze] verordening, toe te passen. Onze diensten zijn bereid de voorwaarden voor inlevering met de Spaanse autoriteiten te bespreken op basis van deze bepalingen.”
13 De aan de Spaanse autoriteiten meegedeelde notulen van de vergadering van 11 januari 2011 lezen als volgt:
„De Commissie wijst erop dat, voor zover de inlevering van de overbevissing vóór 2010 volgens [het Koninkrijk Spanje] geen rechtsgrondslag heeft, deze besprekingen zonder voorwerp zijn. Volgens de Commissie machtigen de toepasselijke verordeningen haar tot verlagingen in 2011 voor overbevissing in 2010 voor een geraamd volume van ongeveer 19 000 [ton]; de in artikel 105 [van de controleverordening] bedoelde vermenigvuldigingsfactor zal worden toegepast. [Het Koninkrijk] Spanje wijst erop dat het de cijfers van de Commissie over de overbevissing aanvaardt. De Commissie verklaart voorts dat zij niet is gehouden [het Koninkrijk Spanje] te raadplegen over de vorm van de wegens overbevissing toegepaste verlagingen (tenzij zij verlagingen voor andere soorten dan makreel plant). De in de controleverordening bedoelde raadplegingsprocedure geldt evenwel in alle gevallen van wegens ‚historische’ overbevissing gevraagde inlevering. Volgens de Commissie is de nieuwe controleverordening toepasselijk, daar de inleveringsprocedure berust op door de Commissie op basis van betrouwbare gegevens vastgestelde historische overbevissing; dat gebeurde in 2010.”
14 E., directeur-generaal van het directoraat-generaal Maritieme Zaken en Visserij van de Commissie, en V.I., secretaris-generaal voor de zee bij het Spaanse ministerie van Milieubeheer, Platteland en Marien Milieu, zijn op 24 januari 2011 op verzoek van laatstgenoemde bijeengekomen om de overbevissing van makreel te bespreken. V.I. heeft E. na deze vergadering bij e-mail van 8 februari 2011 het volgende voorgesteld: (1) vaststelling van de totale verlagingshoeveelheid; (2) vaststelling naar het „Britse voorbeeld” van een verlagingscoëfficiënt van 0,7 %; (3) vaststelling van een toereikende periode van vijftien jaar; (4) geen overschrijding van een verlagingspercentage tussen 15 en 18 % om sociale en economische redenen; (5) vaststelling van een herzieningsclausule om de situatie te onderzoeken na verloop van de helft van de periode, namelijk na het zevende of achtste jaar, en (6) invoering van noodzakelijke aanpassingen om de totale hoeveelheid in acht te nemen.
15 Op een bilaterale vergadering op 4 februari 2011 tussen D. en A. is aan laatstgenoemde meegedeeld dat de Commissie voornemens was de verlagingen over een periode van twee jaar toe te passen. A. had nochtans verzocht om een langere periode om rekening te houden met bepaalde economische omstandigheden en met de belangen van de Spaanse visserijvloot, die een zekere tijd nodig had voor aanpassing aan de mogelijke gevolgen van de overbevissing en de daaropvolgende verlaging.
16 De bevoegde diensten van de Commissie hebben vervolgens de Inter-Service Consultation procedure (ISC) over het ontwerp van de bestreden verordening opgestart en hebben een spreiding van de verlagingen over een periode van vier jaar en een progressieve stijging van het bedrag van deze verlagingen voorgesteld.
17 A. heeft in een telefoongesprek met K., lid van het kabinet van D., op 17 of 18 februari 2011 verzocht om spreiding van de voorgenomen verlagingen over een periode van vijf of zes jaar. Daar D. is ingegaan op het verzoek om spreiding van deze verlagingen over een periode van vijf jaar, is de in punt 16 hierboven bedoelde Inter-Service Consultation procedure geschorst op 18 en heropend op 22 februari 2011 teneinde de nodige wijziging aan te brengen in de bijlage bij het ontwerp van de bestreden verordening.
18 De Commissie heeft op 22 februari 2011 verordening (EU) nr. 165/2011 tot verlaging van bepaalde aan Spanje toegewezen makreelquota in 2011 en de daaropvolgende jaren wegens overbevissing in 2010 (PB L 48, blz. 11; hierna: „bestreden verordening”) vastgesteld op basis van artikel 105, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 847/96, (EG) nr. 2371/2002, (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 2115/2005, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr. 388/2006, (EG) nr. 509/2007, (EG) nr. 676/2007, (EG) nr. 1098/2007, (EG) nr. 1300/2008, (EG) nr. 1342/2008 en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 2847/93, (EG) nr. 1627/94 en (EG) nr. 1966/2006 (PB L 343, blz. 1; hierna: „controleverordening”).
19 In punt 1 van de considerans van de bestreden verordening worden overwogen: „Bij verordening (EU) nr. 53/2010 van de Raad [PB 2010, L 21, blz. 1] is een vangstquotum voor makreel in de gebieden VIIIc, IX en X; in de U[nie]-wateren van CECAF 34.1.1 toegewezen aan Spanje voor 2010 en bij verordening (EU) nr. 57/2011 van de Raad [PB 2011, L 24, blz. 1] voor 2011.”
20 Volgens punt 3 van de considerans van de bestreden verordening heeft „[d]e Commissie [...] aan de hand van kruiscontroles van de gegevens die, tijdens verschillende stadia van de waardeketen van de vangst tot de eerste verkoop, zijn geregistreerd en [door het Koninkrijk Spanje] gemeld, onregelmatigheden ontdekt in de Spaanse gegevens over de makreelvisserij in 2010”, zijn deze onregelmatigheden „bevestigd door verschillende overeenkomstig de [controle]verordening in Spanje verrichte audits, verificaties en inspecties” en kon de Commissie „[o]p grond van het in de loop van het onderzoek verzamelde bewijs [...] vaststellen dat deze lidstaat zijn makreelquota in 2010 met 19 621 ton heeft overschreden”.
21 Volgens de punten 4 en 5 van de bestreden verordening moet de Commissie enerzijds „[o]vereenkomstig artikel 105, lid 1, van [de controle]verordening, [...] wanneer zij vaststelt dat een lidstaat de hem toegewezen vangstquota heeft overschreden, de toekomstige vangstquota van die lidstaat verlagen” en is anderzijds „[i]n artikel 105, lid 2, van verordening (EG) nr. 1224/2009 [...] bepaald dat de vangstquota het volgende jaar of de volgende jaren moeten worden verlaagd door toepassing van bepaalde vermenigvuldigingsfactoren die in dat lid zijn vastgesteld”.
22 In punt 6 van de considerans van de bestreden verordening wordt verklaard: „De toepasselijke verlagingen wegens overbevissing in 2010 zijn hoger dan het aan [het Koninkrijk Spanje] in 2011 toegewezen quotum voor het desbetreffende bestand.”
23 Ten slotte luidt punt 7 van de considerans van de bestreden verordening:
„Het makreelbestand in kwestie bevindt zich momenteel binnen biologisch veilige grenzen en op grond van wetenschappelijke adviezen mag worden aangenomen dat dit in de nabije toekomst zo zal blijven. Een onmiddellijke en totale toepassing van de verlaging van het [aan het Koninkrijk Spanje] toegewezen makreelquotum voor 2011 zou leiden tot een volledige sluiting van deze visserij in 2011. In de specifieke omstandigheden van dit geval is de kans groot dat zulk een volledige sluiting gepaard gaat met ernstige risico’s op disproportionele sociaaleconomische gevolgen voor zowel de betrokken visserijsector als de ervan afhankelijke verwerkende industrie. Dit alles in aanmerking genomen en rekening houdend met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt het in dit specifieke geval passend geacht de verlagingen die nodig zijn voor de restitutie van de verschuldigde overbeviste hoeveelheid, over vijf jaar te spreiden, van 2011 tot en met 2015 en, zo nodig, elke resterende verlaging van het toegewezen makreelquotum in de onmiddellijk daaropvolgende jaren toe te passen.”
24 Artikel 1 van de bestreden verordening bepaalt: „Het bij verordening (EU) nr. 57/2011 in 2011 aan Spanje toegewezen vangstquotum voor makreel (Scomber scombrus) in de gebieden VIIIc, IX en X; EU‑wateren van CECAF 34.1.1 wordt verlaagd zoals is aangegeven in de bijlage.” Zo ook bepaalt artikel 2 van deze verordening: „Het vangstquotum voor makreel (Scomber scombrus) in de gebieden VIIIc, IX en X; [in de] U[nie]-wateren van CECAF 34.1.1 dat in de jaren 2012 tot en met 2015 mogelijk aan Spanje wordt toegewezen, en, indien van toepassing, het vangstquotum voor hetzelfde bestand dat in de daaropvolgende jaren mogelijk aan Spanje wordt toegewezen, worden verlaagd zoals is aangegeven in de bijlage.”
25 Zo bevat een tabel in de bijlage bij de bestreden verordening een kolom met het opschrift „Verschil quotum-vangsten (overbevissing)” met daaronder de volgende vermelding „– 19 621 (79,7 % van het quotum 2010)”, gevolgd door een kolom met opgave van een „Vermenigvuldigingsfactor van artikel 105, lid 2, van de controle[verordening] (overbevissing * 2)” van „– 39 242 ton” alsook kolommen met opgave van de verlagingen voor de jaren 2011‑2015, namelijk 4 500 ton voor 2011, 5 500 ton voor 2012, 9 748 ton voor 2013, 9 747 ton voor 2014 en 9 747 ton voor 2015, „indien van toepassing, in daaropvolgende jaren”.
Procesverloop en conclusies van partijen
26 Bij op 19 mei 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft het Koninkrijk Spanje het onderhavige beroep ingesteld.
27 Het Koninkrijk Spanje concludeert tot:
– nietigverklaring van de bestreden verordening;
– verwijzing van de Commissie in de kosten.
28 De Commissie concludeert tot:
– gegrondverklaring van het beroep;
– verwijzing van het Koninkrijk Spanje in de kosten.
29 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vierde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
30 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
31 Partijen hebben ter terechtzitting van 11 december 2013 pleidooi gehouden en zij hebben geantwoord op de vragen van het Gerecht. Het Gerecht heeft ter terechtzitting de mondelinge behandeling opengelaten voor overlegging door de Commissie van alle relevante informatie ten bewijze dat de Spaanse autoriteiten vóór de vaststelling van de bestreden verordening waren gehoord over de wijze waarop deze verordening de quota voor de makreelvangst zou verlagen; daarvan is akte genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
32 De Commissie heeft daarover bij brief van 9 januari 2014 opmerkingen gemaakt en bijkomende informatie verstrekt.
33 Het Koninkrijk Spanje heeft bij brief van 28 januari 2014 zijn opmerkingen over deze brief van de Commissie gemaakt.
34 Het Gerecht heeft op 4 februari 2014 de sluiting van de mondelinge behandeling bevolen.
In rechte
Samenvatting van de middelen tot nietigverklaring
35 Het Koninkrijk Spanje baseert zijn beroep op zes middelen: in de eerste plaats, schending van artikel 105, lid 6, van de controleverordening; in de tweede plaats, schending van wezenlijke vormvereisten daar geen voorafgaand gemotiveerd advies is gevraagd aan het beheerscomité als bedoeld in artikel 119 van deze verordening; in de derde plaats, schending van de rechten van de verdediging; in de vierde plaats, schending van het rechtszekerheidsbeginsel; in de vijfde plaats, schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en in de zesde plaats, schending van het beginsel van gelijke behandeling.
Eerste middel: schending van artikel 105, lid 6, van de controleverordening
36 Volgens het Koninkrijk Spanje is de bestreden verordening onwettig doordat zij is vastgesteld voordat de Commissie de bepalingen ter uitvoering als bedoeld in artikel 105, lid 6, van de controleverordening heeft vastgesteld, volgens hetwelk voorschriften tot bepaling van de betrokken hoeveelheden moeten worden vastgesteld. Bovendien betwist het Koninkrijk Spanje dat artikel 105, lid 1, van deze verordening voldoende duidelijk en nauwkeurig is en geen nadere uitvoeringsmaatregel vereist. Dat artikel 105, lid 6, van deze verordening voorschrijft dat bepalingen ter uitvoering „kunnen” worden vastgesteld, betekent niet dat de Commissie ze discretionair kan vaststellen of daartoe kan kiezen tussen de procedure bedoeld in artikel 119 van deze verordening en een andere procedure.
37 De Commissie weerlegt de argumenten van het Koninkrijk Spanje en concludeert tot afwijzing van het onderhavige middel.
38 Volgens artikel 105, lid 6, van de controleverordening kunnen „[d]e bepalingen ter uitvoering van dit artikel, met name betreffende de vaststelling van de betrokken hoeveelheden, [...] worden vastgesteld volgens de in artikel 119 bedoelde procedure”, namelijk de procedure van artikel 119, lid 2, van deze verordening junctis de artikelen 4 tot en met 7 van besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB L 184, blz. 23), zoals gewijzigd bij besluit 2006/512/EG van de Raad van 17 juli 2006 (PB L 200, blz. 11).
39 Artikel 119 van de controleverordening bepaalt onder het opschrift „Comitéprocedure” voorts:
„1. De Commissie wordt bijgestaan door het bij artikel 30 van verordening (EG) nr. 2371/2002 opgerichte comité.
2. Wanneer naar dit artikel wordt verwezen, zijn de artikelen 4 en 7 van besluit 1999/468/EG van toepassing.
[...]”
40 In het bijzonder blijkt uit het gebruik van het woord „kunnen” in artikel 105, lid 6, van de controleverordening enerzijds dat de Commissie over een beoordelingsvrijheid beschikt voor de beginselvraag of aan het bevoegde comité een ontwerp van de vast te stellen bepalingen ter uitvoering in die zin (zie met name artikel 4, lid 2, eerste zin, van besluit 1999/468) moet worden voorgelegd en anderzijds dat deze beoordelingsvrijheid ook de mogelijkheid voor de Commissie omvat om daartoe te kiezen tussen verschillende onderwerpen en instrumenten in de zin van deze verordening. Alleen een dergelijke uitlegging strookt namelijk met de in artikel 105, lid 6, bij wijze van voorbeeld („met name”) gestelde mogelijkheid – en niet verplichting – tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering „betreffende de vaststelling van de betrokken hoeveelheden”.
41 De stelling van het Koninkrijk Spanje dat de Commissie gehouden was bepalingen ter uitvoering vast te stellen om de haar krachtens artikel 105, leden 1 en 2, van de controleverordening ter beschikking staande instrumenten te kunnen toepassen, berust dus op een verkeerd uitgangspunt, daar de omvang van de bevoegdheid van de Commissie en de criteria tot toepassing van deze instrumenten veeleer afhangen van de tekst zelf van deze bepalingen.
42 Nagegaan dient dus te worden of deze bepalingen voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn voor rechtstreekse toepassing ervan door de Commissie op de betrokken lidstaten.
43 Artikel 105, leden 1 en 2, van de controleverordening luidt:
„1. Wanneer de Commissie vaststelt dat een lidstaat de hem toegewezen quota heeft overschreden, verlaagt zij de toekomstige quota van die lidstaat.
2. In het geval dat een lidstaat een quotum, toewijzing of beschikbaar gedeelte van een bestand of groep bestanden voor een bepaald jaar heeft overschreden, past de Commissie het volgende jaar of de volgende jaren verlagingen toe op het quotum, de toewijzing of het beschikbare gedeelte waartoe de lidstaat die te veel heeft gevist, jaarlijks toegang heeft, door toepassing van een vermenigvuldigingsfactor volgens onderstaande tabel:
Mate van overschrijding van de toegestane aanlanding | Mate van overschrijding van de toegestane aanlanding | Vermenigvuldigingsfactor | Vermenigvuldigingsfactor |
Tot en met 5 % | Tot en met 5 % | Overschrijding * 1,0 | Overschrijding * 1,0 |
Meer dan 5 % tot en met 10 % | Meer dan 5 % tot en met 10 % | Overschrijding * 1,1 | Overschrijding * 1,1 |
Meer dan 10 % tot en met 20 % | Meer dan 10 % tot en met 20 % | Overschrijding * 1,2 | Overschrijding * 1,2 |
Meer dan 20 % tot en met 40 % | Meer dan 20 % tot en met 40 % | Overschrijding * 1,4 | Overschrijding * 1,4 |
Meer dan 40 % tot en met 50 % | Meer dan 40 % tot en met 50 % | Overschrijding * 1,8 | Overschrijding * 1,8 |
Overschrijdingen met meer dan 50 % | Overschrijdingen met meer dan 50 % | Overschrijding * 2,0 | Overschrijding * 2,0 |
Een verlaging die gelijk is aan de overschrijding * 1,00 geldt echter in alle gevallen waarin de overschrijding van de toegestane aanlanding hooguit 100 t bedraagt.”
44 Dienaangaande heeft de Commissie, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, naar de letter van artikel 105, lid 1, van de controleverordening een gebonden bevoegdheid in die zin dat zij bij de vaststelling van een overschrijding van de vangstquota door een lidstaat verlagingen moet toepassen op het toekomstige quotum van deze lidstaat („past [...] toe”). Artikel 105, lid 2, van deze verordening geeft de Commissie evenmin enige beoordelingsvrijheid over de aan een dergelijke overschrijding „voor een bepaald jaar” te geven gevolgen, maar verplicht haar tot toepassing „het volgende jaar of de volgende jaren [van] verlagingen [...] op het quotum, [...] waartoe de lidstaat [...] toegang heeft” („past [...] toe”), door toepassing van een naar het overschrijdingspercentage vooraf vastgestelde vermenigvuldigingsfactor („toepassing”). Daaruit volgt voorts dat het totaalvolume van de toe te passen verlagingen, zoals de Commissie stelt, het resultaat is van een nauwkeurige berekening waarvan deze bepaling zelf concreet de parameters – namelijk het overschrijdingspercentage en de vermenigvuldigingsfactor – omschrijft, zodat de Commissie geen enkele beoordelingsvrijheid voor de vaststelling van het maximum ervan heeft. In deze context geniet de Commissie slechts beoordelingsvrijheid met betrekking tot de wijze waarop zij deze verlagingen „het volgende jaar of de volgende jaren [...] op het quotum, de toewijzing of het beschikbare gedeelte waartoe de lidstaat [...] toegang heeft” wil verdelen, namelijk de spreiding ervan in de tijd en de bepaling van de periode waarin dergelijke verlagingen moeten worden toegepast om het voorgeschreven maximum te bereiken.
45 Daaruit volgt dat de bepalingen van artikel 105, leden 1 en 2, van de controleverordening, inzonderheid wat de berekening van het totaalbedrag van de toe te passen verlagingen betreft, voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn en dus rechtstreeks door de Commissie kunnen worden toegepast.
46 Het Koninkrijk Spanje stelt dus ten onrechte schending van een vermeende onvoorwaardelijke verplichting van de Commissie om bepalingen ter uitvoering – waaronder de vaststelling van de betrokken hoeveelheden – uit te vaardigen, als voorafgaande wettigheidsvoorwaarde voor de vaststelling van de verlagingsmaatregelen van artikel 105, leden 1 en 2, van de controleverordening.
47 Het eerste middel dient dus ongegrond te worden verklaard, zonder dat op het nadere betoog van partijen in deze context behoeft te worden beslist.
Tweede middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
48 Het onderhavige middel van het Koninkrijk Spanje betreft in wezen een procedurele onwettigheid van de bestreden verordening op grond dat de Commissie vóór de vaststelling ervan geen gemotiveerd advies van het beheerscomité overeenkomstig de procedure van artikel 119 van de controleverordening heeft ingewonnen.
49 Het Koninkrijk Spanje verwijt de Commissie in wezen dat zij is afgeweken van de door haar gewoonlijk gevolgde procedure bij sancties tegen lidstaten wegens overbevissing. Zij heeft de bestreden verordening, anders dan deze praktijk voorschrijft, vastgesteld zonder vooraf het gemotiveerd advies in te winnen van het beheerscomité, het orgaan waarbinnen de betrokken lidstaten hun opmerkingen kunnen maken en hun belangen kunnen verdedigen; wezenlijke vormvoorschriften zijn dus geschonden. Bovendien betwist het Koninkrijk Spanje de relevantie van het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen twee verschillende verlagingssystemen krachtens artikel 105 van de controleverordening, namelijk enerzijds de „gewone” procedure (leden 2, 3 en 5 van dit artikel) en anderzijds de „historische” procedure (lid 4 van dit artikel), die alleen aan de comitéprocedure is onderworpen en raadpleging van de betrokken lidstaat vereist. Zo ook is abusievelijk gesteld dat lid 6 van artikel 105 van de controleverordening slechts lid 4 van dit artikel betreft. Dat bepalingen ter uitvoering kunnen worden vastgesteld „met name betreffende de vaststelling van de betrokken hoeveelheden”, toont aan dat lid 6 verwijst naar de vaststelling van dergelijke hoeveelheden krachtens elk van de leden van dit artikel.
50 De Commissie weerlegt de argumenten van het Koninkrijk Spanje en concludeert tot afwijzing van het onderhavige middel.
51 Dienaangaande volstaat het op te merken dat artikel 105, leden 1 en 2, van de controleverordening, waarop de bestreden verordening uitsluitend berust, niet voorziet in een procedure van raadpleging van het beheerscomité in de zin van lid 6 ervan juncto artikel 119 van deze verordening. Zo herinnert de Commissie er terecht aan dat alleen lid 4 van artikel 105 voorziet in een dergelijke procedure en in een voorafgaande raadpleging van de betrokken lidstaat met betrekking tot „de aftrekken van toekomstige quota van [een] lidstaat” „[i]n het geval dat een lidstaat een hem in een eerdere jaren toegewezen quotum [...] heeft overschreden”; de Commissie omschrijft zulks als „historische” verlagingen over verschillende jaren. De verlagingen krachtens artikel 105, lid 2, van de controleverordening verwijzen evenwel slechts naar de overschrijding van het quotum „voor een bepaald jaar” en kunnen dus niet als „historisch” in deze zin worden gekwalificeerd.
52 Overigens voorziet de in casu niet toegepaste bijzondere procedure krachtens artikel 105, lid 5, van de controleverordening, dat de Commissie ertoe machtigt om „het daaropvolgende jaar of de daaropvolgende jaren [...] een verlaging toe [te] passen op de quota voor andere bestanden of groepen bestanden van [een] lidstaat in hetzelfde geografische gebied of met dezelfde handelswaarde” wanneer een „quotum [...] niet voldoende beschikbaar is voor de lidstaat in kwestie” voor de overbeviste soort, evenmin in toepassing van de procedure van artikel 119 van deze verordening en dus in voorafgaande raadpleging van het beheerscomité, maar alleen in een dergelijke raadpleging van de betrokken lidstaat.
53 In deze context voorziet zelfs artikel 140 van de na vaststelling van de bestreden verordening in werking getreden en dus in casu niet toepasselijke uitvoeringsverordening (EU) nr. 404/2011 van de Commissie van 8 april 2011 houdende bepalingen voor de uitvoering van verordening (EG) nr. 1224/2009 (PB L 112, blz. 1) alleen in de verplichting voor de Commissie om de betrokken lidstaat te raadplegen wanneer zij voornemens is verlagingen krachtens artikel 105, leden 4 en 5, van de controleverordening toe te passen, zonder evenwel de comitéprocedure in de zin van artikel 119 ervan te vermelden.
54 Bijgevolg vindt het argument van het Koninkrijk Spanje dat de raadplegingsprocedure in de zin van artikel 119 van de controleverordening moet worden gevolgd bij elke procedure die leidt tot de vaststelling van verlagingsmaatregelen in de zin van artikel 105 van deze verordening, geen steun in de tekst van dit artikel of in de regelingscontext ervan. Evenmin kan het Koninkrijk Spanje stellen dat lid 6 van dit laatste artikel verwijst naar de „vaststelling van de betrokken hoeveelheden” voor elk van de leden van dit artikel, zodat de Commissie bepalingen ter uitvoering voor alle erin bedoelde gevallen zou moeten vaststellen. Zoals uiteengezet in de punten 38 tot en met 47 hierboven, geeft artikel 105, lid 6, van deze verordening enerzijds de Commissie beoordelingsvrijheid inzake de vaststelling van bepalingen ter uitvoering en is anderzijds artikel 105, leden 1 en 2, van deze verordening met name wat de berekening van het totaalbedrag van de toe te passen verlagingen betreft voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk en dus vatbaar voor rechtstreekse toepassing.
55 Ten slotte kan het argument waarbij het Koninkrijk Spanje de Commissie verwijt te zijn afgeweken van de gewoonlijk gevolgde procedure, in het bijzonder de procedure vóór de vaststelling van verordening (EU) nr. 1004/2010 van de Commissie van 8 november 2010 tot verlaging van bepaalde vangstquota voor 2010 wegens overbevissing in het voorgaande jaar (PB L 291, blz. 31), in de onderhavige context niet slagen, daar dit verwijt hooguit relevant kan zijn in de context van het vierde tot en met het zesde middel inzake schending van de beginselen van rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen respectievelijk gelijke behandeling. Zoals de Commissie opmerkt, blijkt overigens noch uit het dispositief noch uit de overwegingen van deze verordening dat het beheerscomité is geraadpleegd vóór de vaststelling ervan.
56 Mitsdien moet het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Derde middel: schending van de rechten van de verdediging
57 Volgens het Koninkrijk Spanje moeten bij de vaststelling van de verlagingmaatregelen in wezen alle procedurele garanties worden geëerbiedigd zodat de betrokken lidstaat zijn rechten van verdediging kan doen gelden, waaronder het recht te worden gehoord, dat normaal gesproken wordt uitgeoefend via het beheerscomité. Het Koninkrijk Spanje preciseerde ter terechtzitting dienaangaande, onder verwijzing naar het arrest van het Gerecht van 21 november 2012, Spanje/Commissie (T‑76/11), niet langer zijn betoog dat de verlagingsmaatregelen een „sanctie” vormen, te handhaven. De Spaanse autoriteiten zijn evenwel nooit geraadpleegd over de voorwaarden voor toepassing van de verlagingen zoals de maximumpercentages van verlaging per jaar, de periode van inlevering en de bestaande sociaaleconomische omstandigheden tot beoordeling of progressieve of lineaire verlaging geschikt was. Dat het Koninkrijk Spanje de cijfers ten bewijze van de overbevissing van makreel in 2010 niet betwist, betekent namelijk op zich niet dat Spanje de inlevering onder om het even welke voorwaarde aanvaardt.
58 Ten slotte zag het Koninkrijk Spanje af van de voor het eerst in repliek aangevoerde grief dat de Commissie zijn rechten van de verdediging had geschonden door het Koninkrijk Spanje geen voorstel te doen om de verlagingen op de quota van andere bestanden of groepen bestanden krachtens artikel 105, lid 5, van de controleverordening toe te passen; daarvan is akte genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
59 De Commissie weerlegt de argumenten van het Koninkrijk Spanje en concludeert tot afwijzing van het onderhavige middel.
60 Het onderhavige middel van het Koninkrijk Spanje stelt schending van zijn rechten van de verdediging op grond dat de Spaanse autoriteiten vóór de vaststelling van de bestreden verordening niet naar behoren zijn gehoord over de bepalingen ter uitvoering van de opgelegde verlagingen, dat wil zeggen over de toepassing van het criterium „dat de vangstquota het volgende jaar of de volgende jaren moeten worden verlaagd” in de zin van artikel 105, lid 2, van de controleverordening. Het Koninkrijk Spanje betwist evenwel niet naar behoren te zijn ingelicht en gehoord over de toepassing van de andere criteria in de zin van de leden 1 en 2 van artikel 105 van deze verordening.
61 Zoals uiteengezet in punt 44 hierboven, geniet de Commissie beoordelingsvrijheid met betrekking tot de vraag of en hoe zij deze verlagingen wenst te verdelen over „het quotum [...] voor het volgende jaar of de volgende jaren” in de zin van artikel 105, lid 2, van de controleverordening, namelijk met betrekking tot de spreiding van deze verlagingen in de tijd en de vaststelling van de periode waarin zij moeten worden toegepast om het opgelegde maximum te bereiken. Blijkens punt 7 van de considerans van de bestreden verordening heeft de Commissie in casu van deze beoordelingsvrijheid gebruikgemaakt door uit te gaan van verschillende criteria, waaronder met name het feit dat het betrokken makreelbestand „zich binnen biologisch veilige grenzen [bevond]” en dit op grond van wetenschappelijke adviezen „in de nabije toekomst zo zal blijven” en de ongeschiktheid van een „onmiddellijke en totale toepassing van de verlaging van het aan het [Koninkrijk Spanje toegewezen] makreelquotum voor 2011” doordat zij „zou leiden tot een volledige sluiting van deze visserij in 2011” en dus zeer waarschijnlijk tot „disproportionele sociaaleconomische gevolgen voor zowel de betrokken visserijsector als de ervan afhankelijke verwerkende industrie”.
62 Volgens vaste rechtspraak hebben de rechten van de verdediging, die het recht te worden gehoord omvatten, zoals bevestigd door de artikelen 41, 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, een plaats en een zeer ruime draagwijdte in de rechtsorde van de Unie; deze rechten moeten worden toegepast op elke procedure die kan leiden tot een bezwarende handeling. Bovendien moeten deze rechten in acht worden genomen ook wanneer de toepasselijke regelgeving niet uitdrukkelijk in een dergelijk vormvereiste voorziet. Zo garandeert het recht te worden gehoord dat eenieder zijn standpunt in de administratieve procedure en vóór de vaststelling van elke beslissing in strijd met zijn belang nuttig en doeltreffend kenbaar kan maken (zie in die zin arrest Hof van 22 november 2012, M.M., C‑277/11, punten 81‑87 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook arresten Hof van 29 juni 1994, Fiskano/Commissie, C‑135/92, Jurispr. blz. I‑2885, punten 39 en 40; 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a., C‑32/95 P, Jurispr. blz. I‑5373, punt 21, en 9 juni 2005, Spanje/Commissie, C‑287/02, Jurispr. blz. I‑5093, punt 37). Een regelgevende bepaling kan de toepassing van het beginsel van de rechten van de verdediging, dat fundamenteel en algemeen in het Unierecht is, dus niet uitsluiten of beperken en dit beginsel moet dus in acht worden genomen zowel wanneer er geen specifieke regeling is als wanneer een bestaande regeling met dit beginsel geen rekening houdt (zie in die zin arrest Gerecht van 19 juni 1997, Air Inter/Commissie, T‑260/94, Jurispr. blz. II‑997, punt 60).
63 Voorts is de eerbiediging van de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures verleende waarborgen des te meer van fundamenteel belang in gevallen waarin de Unie-instellingen – zoals de Commissie krachtens artikel 105, lid 2, van de controleverordening (zie punt 61 hierboven) – over een beoordelingsvrijheid beschikken. Tot die waarborgen behoren met name de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, het recht van de belanghebbende om zijn standpunt kenbaar te maken en zijn recht op een afdoend gemotiveerde beschikking. Slechts zo kan de Unierechter nagaan of is voldaan aan de feitelijke en juridische vereisten waarvan het gebruik van de beoordelingsvrijheid afhangt (zie arresten Hof van 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Jurispr. blz. I‑5469, punt 14; 22 november 2007, Spanje/Lenzing, C‑525/04 P, Jurispr. blz. I‑9947, punt 58, en 6 november 2008, Nederland/Commissie, C‑405/07 P, Jurispr. blz. I‑8301, punt 56).
64 Bijgevolg geldt het recht om te worden gehoord als beginsel en fundamenteel recht van de rechtsorde van de Unie, wanneer de administratie overweegt een bezwarend besluit, namelijk een handeling die de belangen van de particulier of de betrokken lidstaat kan aantasten, vast te stellen, zonder dat daartoe een uitdrukkelijke secundaire rechtsregel is vereist. De bij de bestreden verordening opgelegde verlagingen vormen voor het Koninkrijk Spanje dergelijke bezwarende handelingen daar de aan Spanje althans in de periode van 2011‑2015 toegewezen vangstquota aanzienlijk worden verlaagd. De Commissie stelde bovendien in casu de respectieve bedragen van deze verlagingen en de periode voor toepassing ervan in de uitoefening van haar beoordelingsvrijheid krachtens artikel 105, lid 2, van de controleverordening vast.
65 Tegen de achtergrond van deze rechtspraak moet worden beoordeeld of de Commissie in casu het recht van de Spaanse autoriteiten om te worden gehoord over de wijze van toepassing van de voorgenomen verlagingen, waaronder de vaststelling van het jaarlijkse bedrag ervan en de spreiding ervan in de tijd, heeft geëerbiedigd.
66 In de eerste plaats staat vast dat de Commissie na de verificaties in Spanje betreffende het visseizoen voor makreel van 2010 enerzijds de Spaanse autoriteiten naar behoren op de hoogte heeft gesteld van haar vaststellingen dat het Koninkrijk Spanje zijn voor 2010 toegewezen makreelquotum met 19 621 ton had overschreden en dat de jaarlijkse makreelquota van 24 604 ton vanaf maart 2010 met een vangst van 39 693 ton waren overschreden met 61 %, en anderzijds heeft verzocht om opmerkingen van deze autoriteiten, die de cijfers van de Commissie in hun opmerkingen niet hebben betwist (zie punten 2 en 3 hierboven). De Commissie heeft ook, gelet op deze situatie, op zijn laatst vanaf juli 2010, geklaagd dat de Spaanse autoriteiten weinig meewerkten, en verzocht om de voor beoordeling van de situatie onmisbare informatie (zie punt 5 hierboven).
67 In de tweede plaats waren de diensten van de Commissie blijkens zowel punt 4 van de agenda van de bijeenkomst van 30 november 2010 als punt 1 van de agenda van de bijeenkomst van 11 januari 2011 „bereid de voorwaarden voor inlevering met de Spaanse autoriteiten te bespreken” op basis van artikel 105 van de controleverordening (zie punten 8 en 12 hierboven).
68 In de derde plaats heeft de Commissie in de notulen van voormelde bijeenkomsten gesteld weliswaar niet ertoe te zijn gehouden, deze autoriteiten „te raadplegen over de vorm van de wegens overbevissing toegepaste verlagingen” (zie punten 9 en 13 hierboven), maar de diensten van de Commissie en de Spaanse autoriteiten stonden met name blijkens de door de Commissie ter terechtzitting verstrekte gegevens en documenten, die het Koninkrijk Spanje inhoudelijk niet betwist, in de periode van eind november 2010 tot ongeveer half februari 2011, en dus vóór de vaststelling van de bestreden verordening, permanent in contact over de concrete toepassing van de totale hoeveelheid van de verlagingen zoals vastgesteld door de Commissie en aanvaard door het Koninkrijk Spanje (zie punten 7‑17 hierboven). In het bijzonder heeft V. I. na een bijeenkomst tussen haar en E. op 24 januari 2011 verschillende voorstellen gedaan over met name de verlagingscoëfficiënt, de toereikende spreidingsperiode en het toe te passen verlagingspercentage (zie punt 14 hierboven). Bovendien heeft A., nadat zij op 4 februari 2011 op een bilaterale bijeenkomst met D. op de hoogte was gesteld van het voornemen van de Commissie om de verlagingen over een periode van twee jaar toe te passen, verzocht om een langere periode teneinde rekening te houden met bepaalde economische omstandigheden en de belangen van de Spaanse visserijvloot, die een zekere tijd nodig had voor aanpassing aan de mogelijke gevolgen van de overbevissing en de daaropvolgende verlaging (zie punt 15 hierboven). Voorts heeft A., nadat de bevoegde diensten van de Commissie hadden beslist om een spreiding van de verlagingen over een periode van vier jaar voor te stellen in de bijlage bij het ontwerp van de bestreden verordening en om het bedrag van deze verlagingen geleidelijk te laten stijgen, verzocht om spreiding van de voorgenomen verlagingen over een periode van vijf of zes jaar. Als gevolg van dat verzoek is de Inter-Service Consultation procedure van de Commissie geschorst van 18 tot 22 februari 2011 en is voormelde periode verlengd tot vijf jaar, zoals vastgesteld in de bijlage bij de bestreden verordening (zie punten 16 en 17 hierboven).
69 Uit het voorgaande volgt dus dat de Spaanse autoriteiten herhaaldelijk de gelegenheid hebben gehad en te baat hebben genomen om hun standpunt nuttig kenbaar te maken en in de periode van juli 2010 tot februari 2011 daadwerkelijk alle informatie, met name inzake de sociaaleconomische situatie van de Spaanse visserijsector, hebben kunnen verstrekken die relevant was voor de uitoefening door de Commissie van haar beoordelingsvrijheid krachtens artikel 105, lid 2, van de controleverordening, en zelfs het resultaat ervan hebben kunnen beïnvloeden.
70 Het recht van het Koninkrijk Spanje om te worden gehoord is in casu dus geëerbiedigd.
71 Dienaangaande kan het betoog van het Koninkrijk Spanje dat de Commissie de Spaanse autoriteiten formeel had moeten horen over de in de bestreden verordening overwogen verlagingsmaatregelen, niet slagen.
72 Om te beginnen verplicht artikel 105, leden 1 en 2, van de controleverordening, anders dan artikel 105, leden 4 en 5, van de controleverordening juncto artikel 140 van uitvoeringsverordening nr. 404/2011 (zie punt 53 hierboven), zoals de Commissie stelt, haar niet uitdrukkelijk om vóór de vaststelling van de overwogen verlagingsmaatregelen de betrokken lidstaat daarover te raadplegen door hem formeel te horen en dus nog minder om de betrokken lidstaat te raadplegen over de wijze van toepassing ervan door hem formeel te horen.
73 Vervolgens kan het Koninkrijk Spanje, gelet op de in de punten 66 tot en met 69 hierboven gememoreerde omstandigheden, niet met succes stellen dat het Koninkrijk Spanje, doordat de Commissie deze lidstaat niet formeel heeft gehoord, niet in staat is geweest in voorkomend geval na raadpleging van de visserijsector geschikte voorstellen te doen, die de bestreden verordening inhoudelijk hadden kunnen beïnvloeden. Enerzijds vereist het recht te worden gehoord in een geval als het onderhavige, wanneer de betrokken lidstaat de totale hoeveelheid van de toe te passen verlagingen niet betwist, namelijk niet dat de Commissie deze lidstaat de gelegenheid geeft zich uit te spreken over de nauwkeurige cijfers van de verlagingen die zij in de bestreden handeling voornemens is toe te passen en te spreiden over verschillende jaren om het opgelegde maximum te bereiken. Anderzijds was het Koninkrijk Spanje, na aanvaarding van zijn verplichting om deze totale hoeveelheid quota in te leveren en krachtens zijn uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeiende plicht tot loyale samenwerking, gehouden uit eigen beweging en tijdig daarover alle informatie te verstrekken die relevant was voor de doordachte uitoefening, met kennis van zaken, door de Commissie van haar beoordelingsvrijheid krachtens artikel 105, lid 2, van de controleverordening. De Spaanse autoriteiten hebben niet aangetoond de herhaalde gelegenheden in de administratieve procedure te baat te hebben genomen om hun verplichting tot loyale samenwerking na te komen en relevante informatie te verstrekken, hoewel zij wisten dat de inzet voor de visserijsector groot was en dat de Commissie oorspronkelijk voornemens was om de noodzakelijke verlagingen te spreiden over een veel kortere periode dan vijf jaar. Ten slotte heeft het Koninkrijk Spanje niet uitgelegd of en in hoeverre het de Spaanse visserijsector heeft geraadpleegd over de wijze waarop de totale hoeveelheid van de opgelegde hoeveelheden over de tijd diende te worden gespreid, hoewel het daarvan vanaf juli 2010 kennis had (zie punt 3 hierboven).
74 Het Koninkrijk Spanje kan de Commissie derhalve niet verwijten zijn rechten van de verdediging te hebben geschonden op grond dat zij de Spaanse autoriteiten niet formeel heeft gehoord over de in de bestreden verordening uiteindelijk vastgestelde verlagingen.
75 Bijgevolg dient het middel ongegrond te worden verklaard.
Vierde middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel
76 Volgens het Koninkrijk Spanje voldoen de aan deze lidstaat in de bestreden verordening, in het bijzonder in artikel 2 ervan, opgelegde verlagingsmaatregelen niet aan de vereisten van duidelijkheid, nauwkeurigheid en zekerheid. De Commissie, die zich een zeer ruime discretionaire bevoegdheid heeft toegemeten en de uitdrukking „indien van toepassing” heeft gebruikt, heeft het zich namelijk mogelijk gemaakt om de verlagingen in de toekomst naar eigen goeddunken toe te passen en te spreiden over onbepaalde tijd in plaats van met name voorzienbare criteria aan te leggen tot garantie dat de verlagingen van de elk jaar beschikbare quota een bepaald maximum niet overschrijden. Een dergelijke bevoegdheid, aldus het Koninkrijk Spanje, mist rechtsgrondslag en is uitgeoefend buiten in de comitéprocedure goedgekeurde bepalingen ter uitvoering en dus zonder deelneming van alle lidstaten. Een dergelijke situatie gaat in tegen het rechtszekerheidsbeginsel.
77 De Commissie weerlegt de argumenten van het Koninkrijk Spanje en concludeert tot afwijzing van het onderhavige middel.
78 Zoals de Commissie stelt, volstaat de vaststelling dat de bijlage bij de bestreden beschikking overeenkomstig de voorschriften van artikel 105, leden 1 en 2, van de controleverordening een nauwkeurige berekening op grond van door de Spaanse autoriteiten onbetwiste gegevens en krachtens de relevante vermenigvuldigingsfactor bevat van de toe te passen verlagingen, met een in de zesde kolom van de tabel duidelijk aangegeven maximum van in totaal 39 242 ton. Dit totaalbedrag van verlagingen wordt, zoals uitdrukkelijk blijkt uit de zevende tot en met de elfde kolom van deze tabel, bovendien uitgesplitst over vijf onderscheiden bedragen (4 500 + 5 500 + 9 748 + 9 747 + 9 747 = 39 242), die respectievelijk op de jaren 2011 tot en met 2015 worden toegepast. Ten slotte, aldus de uitlegging in punt 7 van de considerans van de bestreden verordening en de schrifturen van de Commissie, mag de uitdrukking „indien van toepassing” in de kolom betreffende 2015 geen stijging van het totaalbedrag van de door deze verordening opgelegde verlagingen tot gevolg hebben, maar behoudt de Commissie alleen de mogelijkheid voor om de aldus in de volgende jaren opgelegde verlagingen aan te vullen ingeval de voor de jaren 2011 tot en met 2015 aan het Koninkrijk Spanje toe te kennen (nog onbekende) quota niet volstaan om tot de voorziene verlaging te komen. De Commissie wenst, met andere woorden, alleen een verlaging van 9 747 ton, zoals voorzien voor 2015, toe te passen op de „volgende jaren” voor zover een dergelijke verlaging althans gedeeltelijk nodig blijkt om het maximum van de opgelegde verlagingen van 39 242 ton te bereiken.
79 Het betoog van het Koninkrijk Spanje dat de Commissie zich de bevoegdheid heeft voorbehouden om naar eigen goeddunken het maximumbedrag van de voorziene verlagingen te verhogen, is dus onaanvaardbaar.
80 Gelet op de in punt 78 hierboven beschreven benadering op basis van de voorschriften, die de gevolgen ervan voldoende duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar maakt (zie in die zin arrest Hof van 7 juni 2005, VEMW e.a., C‑17/03, Jurispr. blz. I‑4983, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en aan de Spaanse autoriteiten de omvang van de hun inzake verlagingen opgelegde verplichtingen afdoende kenbaar maakt (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 29 april 2004, Sudholz, C‑17/01, Jurispr. blz. I‑4243, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak), kan het middel inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel niet slagen.
81 Het onderhavige middel dient bijgevolg ongegrond te worden verklaard.
Vijfde middel: schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
82 Volgens het Koninkrijk Spanje heeft de bestreden verordening, die op 22 februari 2013 is vastgesteld en op 23 februari 2013 in werking is getreden, de toepassing van besluit ARM 271/2010, krachtens hetwelk het visseizoen voor makreel reeds op 15 februari 2011 was begonnen (zie punt 11 hierboven), sterk verstoord. Voor de vaststelling van deze interne regeling was een lange periode van raadpleging van de betrokken sector vereist en het ontwerp ervan is ten slotte aan de Commissie meegedeeld overeenkomstig artikel 46 van verordening (EG) nr. 850/98 van de Raad van 30 maart 1998 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen (PB L 125, blz. 1). Een dergelijke handelwijze is echter in strijd met, met name, het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Het Koninkrijk Spanje wijst er in wezen op dat de vangstquota of -mogelijkheden weliswaar geen onwijzigbare subjectieve rechten zijn, maar dat neemt niet weg dat deze quota reeds specifieke machtigingen voor vangstactiviteiten op een gegeven ogenblik vormen en dat deze mogelijkheden reëel, identificeerbaar en kwantificeerbaar voor een concrete periode zijn zodat „zij concrete rechten worden die voor een bepaalde tijd worden toegekend”. De bestreden verordening wijzigde deze vangstrechten of -mogelijkheden achteraf, waardoor met name het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen van de houders van deze rechten of mogelijkheden is geschonden.
83 De Commissie weerlegt het betoog van het Koninkrijk Spanje en concludeert tot afwijzing van het onderhavige middel.
84 Volgens vaste rechtspraak kan iedere justitiabele bij wie een Unie-instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het vertrouwensbeginsel beroepen. Voor een beroep op dit beginsel moet echter zijn voldaan aan drie cumulatieve voorwaarden. In de eerste plaats moet de betrokkene van de Unie-instelling nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen hebben gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. In de tweede plaats moeten deze toezeggingen gegronde verwachtingen wekken bij degene tot wie zij zijn gericht. In de derde plaats moeten de toezeggingen verenigbaar zijn met de toepasselijke regels (zie arresten Gerecht van 18 juni 2010, Luxemburg/Commissie, T‑549/08, Jurispr. blz. II‑2477, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 27 september 2012, Applied Microengineering/Commissie, T‑387/09, punten 57 en 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook in die zin arrest Hof van 17 maart 2011, AJD Tuna, C‑221/09, Jurispr. blz. I‑1655, punten 71 en 72).
85 In casu heeft het Koninkrijk Spanje geen enkele nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezegging in de zin van voormelde rechtspraak aangevoerd tot bewijs dat zijn gewettigd vertrouwen is geschonden. Vaststaat daarentegen dat aan de Spaanse autoriteiten in een zeer vroeg stadium van de administratieve procedure is meegedeeld dat de Commissie overwoog verlagingen krachtens artikel 105 van de controleverordening wegens de overschrijding van de betrokken visquota in 2010 toe te passen (zie punten 6 tot en met 9 hierboven), en dat haar diensten de Spaanse autoriteiten bij brief van 14 december 2010, dat wil zeggen vóór de vaststelling van besluit ARM 271/2010, hadden gewezen op de imminente vaststelling van verlagingsmaatregelen en hadden aanbevolen het visseizoen van 2010 slechts voor een maximum van 50 % van de toegewezen quota toe te staan (zie punten 10 en 11 hierboven). Het Koninkrijk Spanje kan de Commissie derhalve niet verwijten gegronde verwachtingen te hebben gewekt over de handhaving van de vangstquota voor makreel vanaf 2011, zonder dat hoeft te worden beslist op de vraag of deze quota voor de betrokken vissers „verkregen rechten” inhielden.
86 Zelfs indien het Koninkrijk Spanje zich in casu zou willen beroepen op een aantasting van het gewettigd vertrouwen van de vissers en dit middel ontvankelijk zou zijn, dan nog kan het niet slagen.
87 De mogelijkheid om zich te beroepen op de bescherming van het gewettigd vertrouwen als fundamenteel Unierechtelijk beginsel geldt weliswaar voor elke marktdeelnemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, maar dat neemt namelijk niet weg dat een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer, die de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige Uniemaatregel kan voorzien, zich niet kan beroepen op dit beginsel wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Evenmin kan sprake zijn van gewettigd vertrouwen van marktdeelnemers in de handhaving van een bestaande situatie die de Unie-instellingen in de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen. Dit is met name het geval op een gebied als de gemeenschappelijke marktordening voor de visserij, dat voortdurende aanpassing aan de wijzigende economische situatie vergt (zie in die zin arrest Hof van 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, Jurispr. blz. I‑8343, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest AJD Tuna, punt 84 hierboven, punt 73; arrest Gerecht van 19 oktober 2005, Cofradía de pescadores „San Pedro de Bermeo” e.a./Raad, T‑415/03, Jurispr. blz. II‑4355, punt 78).
88 Ten slotte blijkt ook uit vaste rechtspraak dat wie zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling, zich niet kan beroepen op een schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen (zie in die zin arrest Hof van de 12 december 1985, Sideradria/Commissie, 67/84, Jurispr. blz. 3983, punt 21, en beschikking Hof van 25 november 2004, Vela en Tecnagrind/Commissie, C‑18/03 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 117‑119; zie arrest Gerecht van 9 april 2003, Forum des migrants/Commissie, T‑217/01, Jurispr. blz. II‑1563, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De door de Spaanse autoriteiten onbetwiste overschrijding door de Spaanse vissers van het vangstquotum voor makreel dat het Koninkrijk Spanje voor 2010 is toegewezen bij verordening (EU) nr. 53/2010 van de Raad van 14 januari 2010 tot vaststelling, voor 2010, van de vangstmogelijkheden voor sommige visbestanden en groepen visbestanden welke in de wateren van de EU en, voor vaartuigen van de EU, in andere wateren met vangstbeperkingen van toepassing zijn en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1359/2008, verordening (EG) nr. 754/2009, verordening (EG) nr. 1226/2009 en verordening (EG) nr. 1287/2009 (PB L 21, blz. 1 en 55), vormt in casu een dergelijke kennelijke schending.
89 Gelet op al het vooroverwogene moet het onderhavige middel ongegrond worden verklaard.
Zesde middel: schending van het beginsel van gelijke behandeling
90 Het Koninkrijk Spanje verwijt de Commissie deze lidstaat, ondanks vergelijkbare situaties, ten opzichte van Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland ongelijk te hebben behandeld. Dienaangaande herinnert het Koninkrijk Spanje eraan dat punt 7 van de considerans van de bestreden verordening enerzijds wijst op de risico’s op disproportionele sociaaleconomische gevolgen voor zowel de betrokken visserijsector als de ervan afhankelijke verwerkende industrie en anderzijds op de daaruit voortvloeiende noodzaak de verlagingen over vijf jaar, van 2011 tot en met 2015, toe te passen alsook op de mogelijkheid om, zo nodig, nieuwe verlagingen in de daaropvolgende jaren toe te passen. Het criterium van risico’s op sociaaleconomische gevolgen is ook eerder in acht genomen bij de vaststelling van verordening (EG) nr. 147/2007 van de Commissie van 15 februari 2007 tot aanpassing van bepaalde vangstquota voor de periode van 2007 tot en met 2012 overeenkomstig artikel 23, lid 4, van verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid (PB L 46, blz. 10), inzake de verlagingen die zijn toegepast op de aan Ierland en het Verenigd Koninkrijk toegewezen makreelquota en die zijn beperkt tot maximaal 15 % van het jaarlijkse quotum. De Commissie heeft in de bestreden verordening ondanks een soortgelijke motivering en een vergelijkbare situatie niet hetzelfde maximum, maar een percentage van jaarlijkse verlaging van meer dan 15 % toegepast; deze discriminatie is ongerechtvaardigd. Het Koninkrijk Spanje voegt eraan toe dat verordening nr. 147/2007, anders dan de bestreden verordening, is vastgesteld volgens de comitéprocedure en de betrokken lidstaten, hoewel dit comité geen tijdig advies verstrekte, de gelegenheid hebben gehad, zoals bevestigd in punt 13 van de considerans ervan, hun opmerkingen te maken over de verlagingscriteria. De Commissie, die de Spaanse autoriteiten niet heeft gehoord, heeft geen rekening gehouden met enig specifiek criterium van de Spaanse visserij, waarmee de relevante situaties voor de correcte toepassing van het beginsel van gelijke behandeling had kunnen worden bepaald. Het criterium van risico’s op sociaaleconomische gevolgen vindt hoe dan ook gelijke toepassing op de respectieve situaties van Ierland en het Verenigd Koninkrijk enerzijds en het Koninkrijk Spanje anderzijds. De Commissie was dus gehouden met name hetzelfde maximum van jaarlijkse verlaging van 15 % in de bestreden verordening toe te passen.
91 De Commissie betwist het beginsel van gelijke behandeling jegens het Koninkrijk Spanje te hebben geschonden daar de door deze lidstaat aangevoerde situaties zowel feitelijk als juridisch kennelijk verschillen.
92 Om te beginnen zijn het eerste tot en met het derde middel inzake schendingen van wezenlijke vormvereisten ongegrond verklaard zodat het betoog van het Koninkrijk Spanje in dezelfde zin, zoals het ter ondersteuning van het onderhavige middel wordt herhaald, ook van de hand moet worden gewezen.
93 Wat meer bepaald de gestelde schending van het beginsel van gelijke behandeling betreft, mogen volgens het algemene Unierechtelijke beginsel vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Bovendien moeten voor schending van dit beginsel wegens ongelijke behandeling de betrokken situaties gelet op alle kenmerken daarvan vergelijkbaar zijn. De kenmerken van verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling van de Unie die het betrokken verschil invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt (zie in die zin arresten Hof van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, Jurispr. blz. I‑9895, punten 23, 25 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad, C‑176/09, Jurispr. blz. I‑3727, punten 31 en 32).
94 In casu lagen aan de vaststelling van de bestreden verordening en van verordening nr. 147/2007 noch juridisch noch feitelijk identieke of soortgelijke situaties ten grondslag om een gelijke behandeling door de Commissie te rechtvaardigen.
95 Juridisch berustte verordening nr. 147/2007 namelijk op artikel 23, lid 4, van verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid (PB L 358, blz. 59), dat is vervangen door artikel 105 van de controleverordening (zie artikel 121, lid 2, sub b, ervan) en strekte tot zogenaamde „historische” verlagingen wegens overschrijding van de vangstquota voor makreel van 2001 tot en met 2005 door met name het Verenigd Koninkrijk; artikel 105, lid 4, van dezelfde verordening, dat in casu niet van toepassing is, regelt thans deze situatie. De Commissie was in casu evenwel niet gemachtigd deze bepaling toe te passen aangezien de vastgestelde overbevissing binnen de werkingssfeer van artikel 105, lid 2, van deze verordening betreffende quota-overschrijding voor één „bepaald jaar” viel.
96 Voorts impliceert artikel 23, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 2371/2002, dat tekstueel in wezen overeenkomt met artikel 105, lid 1, van de controleverordening, anders dan de zeer nauwkeurige criteria van artikel 105, lid 2, van de controleverordening tot vaststelling van een gebonden bevoegdheid van de Commissie inzake de juiste berekening van de toe te passen verlagingen (zie punt 44 hierboven), – door zijn algemene aard en het ontbreken van nadere precisering in andere bepalingen van verordening nr. 2371/2002 – dat de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid krijgt toegemeten wat de vaststelling van dit bedrag en de berekeningswijze ervan betreft. Bovendien heeft de Commissie het bij de uitoefening van deze beoordelingsvrijheid passend geacht om de toepasselijke correctiecoëfficiënt te wijzigen en de voor de periode van 2007 tot en met 2012 overwogen verlagingen te beperken tot 15 % van het aan de betrokken lidstaat toegewezen jaarlijkse vangstquotum (zie punten 7 en 11 van de considerans van verordening nr. 147/2007). Op basis van artikel 105, lid 2, van de controleverordening, dat de Commissie in casu heeft toegepast, was een dergelijke benadering wettelijk onmogelijk.
97 Het Koninkrijk Spanje stelt dus ten onrechte, al was het maar om juridische redenen, dat de bij de bestreden verordening respectievelijk bij verordening nr. 147/2007 geregelde situaties op zijn minst vergelijkbaar waren en dat de Commissie in casu op Spanje hetzelfde verlagingspercentage van 15 % had moeten toepassen krachtens het beginsel van gelijke behandeling.
98 De Commissie kon, ook al was de sociaaleconomische situatie van de visserij-industrie in de respectieve lidstaten, zoals het Koninkrijk Spanje zonder nadere onderbouwing stelt, vergelijkbaar, derhalve gelet op de dwingende criteria van artikel 105, lid 2, van de controleverordening niet dezelfde methode van berekening van de verlagingen toepassen als in verordening nr. 147/2007, die berustte op artikel 23, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 2371/2002.
99 De betrokken situaties waren dus niet vergelijkbaar en zijn verschillend behandeld zodat het middel inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling ongegrond moet worden verklaard, zonder dat hoeft te worden beslist op het nadere betoog van partijen in deze context.
100 Mitsdien moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
101 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd.
102 Aangezien het Koninkrijk Spanje in al zijn middelen in het ongelijk is gesteld en de Commissie zulks heeft gevorderd, dient Spanje te worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Het Koninkrijk Spanje zal zijn eigen kosten en die van de Europese Commissie dragen.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 juni 2014.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Procesverloop en conclusies van partijen
In rechte
Samenvatting van de middelen tot nietigverklaring
Eerste middel: schending van artikel 105, lid 6, van de controleverordening
Tweede middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
Derde middel: schending van de rechten van de verdediging
Vierde middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel
Vijfde middel: schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
Zesde middel: schending van het beginsel van gelijke behandeling
Kosten