ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (piata komora)
z 25. novembra 2020 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2011/98/EÚ – Práva pracovníkov z tretích krajín, ktorí sú držiteľmi jednotného povolenia – Článok 12 – Právo na rovnaké zaobchádzanie – Sociálne zabezpečenie – Právna úprava členského štátu, ktorá na účely určenia práv na rodinnú dávku vylučuje rodinných príslušníkov držiteľa jednotného povolenia, ktorí nemajú bydlisko na území tohto členského štátu“
Vo veci C‑302/19,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko) z 5. februára 2019 a doručený Súdnemu dvoru 11. apríla 2019, ktorý súvisí s konaním:
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)
proti
WS,
SÚDNY DVOR (piata komora),
v zložení: predseda piatej komory E. Regan, sudcovia M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos a I. Jarukaitis (spravodajca),
generálny advokát: E. Tančev,
tajomník: M. Krausenböck, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 27. februára 2020,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), v zastúpení: A. Coretti, V. Stumpo a M. Sferrazza, avvocati,
– WS, v zastúpení: A. Guariso a L. Neri, avvocati,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci D. Del Gaizo, P. Gentili a. Giordano, avvocati dello Stato,
– Európska komisia, v zastúpení: C. Cattabriga, A. Azéma a B.‑R. Killmann, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 11. júna 2020,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 12 ods. 1 písm. e) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/98/EÚ z 13. decembra 2011 o jednotnom postupe vybavovania žiadostí o jednotné povolenie na pobyt a zamestnanie na území členského štátu pre štátnych príslušníkov tretích krajín a o spoločnom súbore práv pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte (Ú. v. EÚ L 343, 2011, s. 1).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Národný inštitút sociálneho zabezpečenia, Taliansko) a WS vo veci zamietnutia žiadosti o rodinné prídavky za obdobia, počas ktorých manželka a deti dotknutej osoby bývali v tretích krajinách svojho pôvodu.
Právny rámec
Právo Únie
3 Odôvodnenia 2, 19, 20, 24 a 26 smernice 2011/98 stanovujú:
„(2) Európska rada na svojom mimoriadnom zasadnutí v Tampere 15. a 16. októbra 1999 uznala potrebu harmonizácie vnútroštátneho práva upravujúceho podmienky prijímania a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín. V tejto súvislosti zdôraznila, že Európska únia by mala zabezpečiť spravodlivé zaobchádzanie so štátnymi príslušníkmi tretích krajín s oprávneným pobytom na území členských štátov a že dôraznejšia integračná politika by mala smerovať k tomu, aby im poskytla práva a povinnosti porovnateľné s právami a povinnosťami občanov Únie. Európska rada preto požiadala Radu, aby prijala právne nástroje na základe návrhov Komisie. Potreba dosiahnuť ciele vymedzené v Tampere sa opätovne potvrdila v Štokholmskom programe, ktorý prijala Európska rada na zasadnutí 10. a 11. decembra 2009.
…
(19) V prípade absencie horizontálnych právnych predpisov Únie sa práva štátnych príslušníkov tretích krajín líšia v závislosti od členského štátu, v ktorom pracujú, a od ich štátnej príslušnosti. S cieľom naďalej rozvíjať koherentnú prisťahovaleckú politiku, zmenšovať rozdiely v právach občanov Únie a štátnych príslušníkov tretích krajín legálne pracujúcich v členskom štáte a doplniť existujúce acquis v oblasti prisťahovalectva by sa mal ustanoviť súbor práv, najmä na určenie, v ktorých oblastiach sa zabezpečí rovnaké zaobchádzanie s vlastnými štátnymi príslušníkmi členského štátu a so štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí zatiaľ nemajú postavenie osoby s dlhodobým pobytom. Takéto ustanovenia by mali zaviesť rovnaké minimálne podmienky v rámci Únie, uznať, že títo štátni príslušníci tretích krajín podporujú svojou prácou a daňami hospodárstvo Únie, a obmedziť nekalú súťaž medzi vlastnými štátnymi príslušníkmi členského štátu a štátnymi príslušníkmi tretích krajín vyplývajúcu z prípadného zneužívania štátnych príslušníkov tretích krajín. Pojem ‚pracovník z tretej krajiny‘ by sa mal v tejto smernici vymedziť – bez toho, aby bol dotknutý výklad pojmu pracovnoprávny pomer v iných ustanoveniach práva Únie – ako štátny príslušník tretej krajiny, ktorý bol prijatý na územie členského štátu, má v ňom oprávnený pobyt a môže v ňom pracovať v rámci plateného právneho vzťahu v súlade s vnútroštátnym právom alebo praxou.
(20) Všetci štátni príslušníci tretích krajín s oprávneným pobytom a legálne pracujúci v členskom štáte by mali mať aspoň spoločný súbor práv založený na rovnakom zaobchádzaní ako so štátnymi príslušníkmi daného hostiteľského členského štátu, a to bez ohľadu na to, na aký účel alebo na akom základe boli pôvodne prijatí. Právo na rovnaké zaobchádzanie v oblastiach špecifikovaných v tejto smernici by sa malo priznať nielen tým štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa prijali do členského štátu na účely vykonávania zamestnania, ale aj tým, ktorým sa povolil vstup na iné účely a ktorým sa umožnil prístup na trh práce v tomto členskom štáte v súlade s inými ustanoveniami práva Únie alebo vnútroštátneho práva, vrátane rodinných príslušníkov pracovníka z tretej krajiny, ktorým sa povolil vstup na územie členského štátu v súlade so smernicou Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny [(Ú. v. EÚ L 251, 2003, s. 12; Mim. vyd. 19/006, s. 224)]…
…
(24) Pracovníci z tretích krajín by mali mať nárok na rovnaké zaobchádzanie v oblasti sociálneho zabezpečenia. Odvetvia sociálneho zabezpečenia sú vymedzené v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 z 29. apríla 2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia [(Ú. v. EÚ L 166, 2004, s. 1; Mim. vyd. 05/005, s. 72)]. Ustanovenia tejto smernice týkajúce sa rovnakého zaobchádzania, pokiaľ ide o sociálne zabezpečenie, by sa mali vzťahovať aj na pracovníkov, ktorí boli prijatí do členského štátu a prichádzajú priamo z tretej krajiny. Touto smernicou by sa však nemali pracovníkom z tretích krajín priznávať práva nad úroveň tých, ktoré sú už ustanovené v existujúcich právnych predpisoch Únie v oblasti sociálneho zabezpečenia pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa nachádzajú v cezhraničnej situácii. Touto smernicou by sa ďalej nemali priznávať práva v súvislosti so situáciami, ktoré sú mimo rozsahu pôsobnosti právnych predpisov Únie, ako napríklad vo vzťahu k členom rodiny s pobytom v tretej krajine. Touto smernicou by sa mali priznať práva iba vo vzťahu k rodinným príslušníkom, ktorí sa zlúčia s pracovníkmi z tretej krajiny s cieľom pobytu v členskom štáte v záujme zlúčenia rodiny, alebo k rodinným príslušníkom, ktorí už majú oprávnený pobyt v príslušnom členskom štáte.
…
(26) Právo Únie neobmedzuje právomoc členských štátov ustanovovať svoje systémy sociálneho zabezpečenia. V prípade absencie harmonizácie na úrovni Únie podmienky udeľovania dávok sociálneho zabezpečenia, ako aj výšku týchto dávok a trvanie ich poskytovania stanovujú jednotlivé členské štáty. Pri uplatňovaní tejto právomoci by však členské štáty mali dodržiavať právo Únie.“
4 Článok 1 smernice 2011/98, nazvaný „Predmet úpravy“, znie takto:
„1. Táto smernica ustanovuje:
…
b) spoločný súbor práv pre pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte bez ohľadu na účel, na ktorý boli pôvodne prijatí na územie tohto členského štátu, založený na zásade rovnakého zaobchádzania ako so štátnymi príslušníkmi daného členského štátu.
…“
5 Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
a) ‚štátny príslušník tretej krajiny‘ je osoba, ktorá nie je občanom Únie v zmysle článku 20 ods. 1 ZFEÚ;
b) ‚pracovník z tretej krajiny‘ je štátny príslušník tretej krajiny, ktorý bol prijatý na územie členského štátu, má v ňom oprávnený pobyt a môže v ňom pracovať v rámci plateného pomeru v súlade s vnútroštátnym právom alebo praxou;
c) ‚jednotné povolenie‘ je povolenie na pobyt vydané orgánmi členského štátu, ktoré štátnemu príslušníkovi tretej krajiny umožňuje oprávnene sa zdržiavať na jeho území na účely vykonávania práce;
…“
6 Článok 3 uvedenej smernice, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, v odseku 1 stanovuje:
„Táto smernica sa uplatňuje na:
…
c) štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli prijatí do členského štátu na účely vykonávania zamestnania v súlade s právom Únie alebo vnútroštátnym právom.“
7 Podľa článku 12 tej istej smernice, nazvaného „Právo na rovnaké zaobchádzanie“:
„1. S pracovníkmi z tretích krajín uvedenými v článku 3 ods. 1 písm. b) a c) sa zaobchádza rovnako ako so štátnymi príslušníkmi členského štátu, v ktorom majú pobyt, pokiaľ ide:
…
e) o odvetvia sociálneho zabezpečenia vymedzené v nariadení [č. 883/2004];
…
2. Členské štáty môžu obmedziť rovnaké zaobchádzanie:
…
b) obmedzením práv priznaných pracovníkom z tretích krajín podľa odseku 1 písm. e), no neobmedzením takýchto práv pre pracovníkov z tretích krajín, ktorí sú zamestnaní alebo ktorí boli zamestnaní aspoň šesť mesiacov a sú evidovaní ako nezamestnaní.
Okrem toho členské štáty môžu rozhodnúť o tom, že odsek 1 písm. e) sa v súvislosti s rodinnými dávkami neuplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým sa povolilo pracovať na území členského štátu na obdobie nepresahujúce šesť mesiacov, na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli prijatí na účely štúdia, alebo na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú povolenie pracovať na základe víza;
c) podľa odseku 1 písm. f), pokiaľ ide o daňové výhody, obmedzením jeho uplatňovania na prípady, v ktorých sa registrované alebo obvyklé miesto pobytu rodinných príslušníkov pracovníka z tretej krajiny, pre ktorých požiadal o dávky, nachádza na území dotknutého členského štátu;
…“
8 Článok 3 ods. 1 písm. j) nariadenia č. 883/2004, zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 988/2009 zo 16. septembra 2009 (Ú. v. EÚ L 284, 2009, s. 43) (ďalej len „nariadenie č. 883/2004“), stanovuje, že toto nariadenie sa uplatňuje na všetky právne predpisy týkajúce sa rodinných dávok. Toto nariadenie sa podľa článku 3 ods. 5 písm. a) neuplatňuje na sociálnu a zdravotnú pomoc.
Talianske právo
9 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že prostredníctvom decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (zákonný dekrét č. 69 o predpisoch v oblasti sociálneho zabezpečenia na zlepšenie správy prístavných subjektov a iné urgentné ustanovenia) z 13. marca 1988 (GURI č. 61 zo 14. marca 1988), zmeneného na zákon č. 153 z 13. mája 1988 (GURI č. 112 zo 14. mája 1988) (ďalej len „zákon č. 153/1988“), bol zavedený príspevok na domácnosť, ktorého výška závisí od počtu detí do 18 rokov veku, ktoré tvoria domácnosť, a od jej príjmov (ďalej len „príspevok na domácnosť“).
10 Článok 2 ods. 6 zákona č. 153/1988 stanovuje:
„Domácnosť tvoria manželia s výnimkou manžela/manželky, ktorý/á je v právnej odluke a nežije v spoločnej domácnosti, deti a osvojené deti… mladšie ako 18 rokov alebo bez vekového obmedzenia, ak z dôvodu postihnutia alebo fyzických alebo duševných chorôb úplne alebo trvalo nemôžu vykonávať platenú prácu. Členom domácnosti môžu byť za rovnakých podmienok ako deti a osvojené deti bratia, sestry, synovci, netere a vnúčatá, mladší ako 18 rokov alebo bez vekového obmedzenia, ak z dôvodu postihnutia alebo fyzických alebo duševných chorôb úplne alebo trvalo nemôžu vykonávať platenú prácu, ak sú sirotami otca a matky a nemajú nárok na pozostalostný dôchodok.“
11 Podľa článku 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 nie sú súčasťou domácnosti v zmysle tohto zákona manžel/manželka, deti a osvojené deti cudzieho štátneho príslušníka, ktorí nemajú bydlisko na území Talianskej republiky, pokiaľ so štátom, ktorého štátnym príslušníkom je cudzinec, nebola dojednaná dohoda o recipročnom zaobchádzaní s talianskymi štátnymi príslušníkmi alebo uzavretý medzinárodný dohovor v oblasti rodinných dávok.
12 Smernica 2011/98 bola do vnútroštátneho práva prebratá prostredníctvom decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (legislatívny dekrét č. 40, ktorým sa preberá smernica 2011/98) zo 4. marca 2014 (GURI č. 68 z 22. marca 2014) (ďalej len „legislatívny dekrét č. 40/2014“), ktorý zaviedol „jednotné pracovné povolenie“.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
13 WS je štátny príslušník tretej krajiny, ktorý je držiteľom povolenia na výkon zamestnania od 9. decembra 2011 a jednotného pracovného povolenia v súlade s legislatívnym dekrétom č. 40/2014 od 28. decembra 2015. V obdobiach od januára do júna 2014 a od júla 2014 do júna 2016 bývala jeho manželka a ich dve deti vo svojej krajine pôvodu, a to na Srí Lanke.
14 Keďže INPS mu na základe článku 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 odmietol vyplatiť príspevok na domácnosť počas týchto období, WS podal žalobu na Tribunale del lavoro di Alessandria (Súd pre pracovnoprávne spory Alexandria, Taliansko), pred ktorým namietal porušenie článku 12 smernice 2011/98 a diskriminačnú povahu tohto odmietnutia. Uvedený súd jeho žalobu zamietol.
15 WS podal proti zamietavému rozhodnutiu tohto súdu odvolanie na Corte d’appello di Torino (Odvolací súd Turín, Taliansko), ktorý tomuto odvolaniu vyhovel, pričom usúdil, že článok 12 smernice 2011/98 nebol prebratý do vnútroštátneho práva a že článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988 nie je zlučiteľný s touto smernicou.
16 INPS podal kasačný opravný prostriedok na vnútroštátny súd Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko), pred ktorým uviedol jediný kasačný dôvod založený na nesprávnom uplatnení článku 12 smernice 2011/98 a legislatívneho dekrétu č. 40/2014.
17 Vnútroštátny súd uvádza, že riešenie sporu vo veci samej závisí od výkladu článku 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98 a od otázky, či toto ustanovenie znamená, že rodinní príslušníci štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je držiteľom jednotného povolenia a má nárok na vyplácanie príspevku na domácnosť stanoveného v článku 2 zákona č. 153/1988, patria do okruhu rodinných príslušníkov oprávnených na túto dávku, hoci nemajú bydlisko na talianskom území.
18 V tejto súvislosti spresňuje, že domácnosť uvedená v článku 2 zákona č. 153/1988 predstavuje nielen základ pre výpočet príspevku na domácnosť, ale aj jeho príjemcu, a to prostredníctvom poberateľa odmeny alebo dôchodku, na ktoré sa viaže príspevok. Tento príspevok predstavuje doplnok hospodárskej povahy, z ktorého majú prospech najmä všetci poskytovatelia práce, ktorí vykonávajú svoju činnosť na talianskom území pod podmienkou, že sú súčasťou domácnosti, ktorej príjmy nepresahujú určitý strop. Za obdobie od 1. júla 2018 do 30. júna 2019 bola jeho plná výška 137,50 eura mesačne v prípade ročných príjmov neprevyšujúcich 14 541,59 eura. Jeho výplatu uskutočňuje zamestnávateľ súčasne s odmenou.
19 Vnútroštátny súd tiež uvádza, že Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd) už mal príležitosť zdôrazniť vo svojej judikatúre dvojitú povahu príspevku na domácnosť. Na jednej strane tento príspevok, ktorý súvisí s príjmami domácnosti akejkoľvek povahy a jeho účelom je zabezpečenie dostatočného príjmu rodín, ktoré takýto príjem nemajú, patrí medzi dávky sociálneho zabezpečenia. V súlade so všeobecnými pravidlami systému sociálneho zabezpečenia, do ktorého patrí uvedený príspevok, sa ochrana rodín pracujúcich pracovníkov realizuje formou doplnku k odmene za vykonanú prácu. Príspevok na domácnosť je financovaný z príspevkov platených všetkými zamestnávateľmi, ku ktorým sa pripočítava doplatok vyplácaný štátom, pričom ho vopred vypláca zamestnávateľ, ktorý je oprávnený uskutočniť započítanie proti splatnému príspevku. Na druhej strane tento príspevok patrí do oblasti sociálnej pomoci, pričom zohľadnené príjmy sa prípadne zvýšia na účely ochrany osôb, ktoré sú postihnuté alebo trpia fyzickými alebo duševnými chorobami, alebo maloletých, ktorí majú trvalé ťažkosti s plnením úloh a činností primeraných ich veku. V každom prípade podľa vnútroštátneho súdu ide o opatrenie, ktoré patrí do pôsobnosti článku 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98.
20 Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že členovia domácnosti majú v systematike príspevku zásadný význam a považujú sa za jeho príjemcov. Vnútroštátny súd sa však vzhľadom na skutočnosť, že zákon označuje rodinných príslušníkov tvoriacich domácnosť za príjemcov dávky hospodárskej povahy, ktorú je oprávnený poberať osoba s nárokom na odmenu, na ktorú sa tento príspevok viaže, pýta, či článok 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98 bráni takému ustanoveniu, ako je článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988. Má pochybnosť najmä o výklade tejto smernice vzhľadom na ciele uvedené v odôvodneniach 20 a 24 uvedenej smernice.
21 Za týchto podmienok Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Majú sa článok 12 ods. 1 písm. e) smernice [2011/98], ako aj zásada rovnosti zaobchádzania s držiteľmi jednotného povolenia na pobyt a prácu a vnútroštátnymi príslušníkmi vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, na základe ktorej na rozdiel od toho, čo je stanovené pre štátnych príslušníkov členského štátu, sú pri zarátaní členov domácnosti na účely výpočtu príspevku na domácnosť vylúčení rodinní príslušníci pracovníka, držiteľa jednotného povolenia, štátneho príslušníka tretej krajiny, ak majú bydlisko v tretej krajine pôvodu?“
O prejudiciálnej otázke
22 Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98 vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa na účely určenia nároku na dávku sociálneho zabezpečenia nezohľadňujú rodinní príslušníci držiteľa jednotného povolenia v zmysle článku 2 písm. c) tejto smernice, ktorí nemajú bydlisko na území tohto členského štátu, ale v tretej krajine, zatiaľ čo rodinní príslušníci štátneho príslušníka uvedeného členského štátu, ktorí majú bydlisko v tretej krajine, sa zohľadňujú.
23 Treba pripomenúť, ako sa to uvádza v odôvodnení 26 smernice 2011/98, že právo Únie neobmedzuje právomoc členských štátov organizovať svoje systémy sociálneho zabezpečenia. V prípade absencie harmonizácie na úrovni Únie podmienky udeľovania dávok sociálneho zabezpečenia, ako aj výšku týchto dávok a trvanie ich poskytovania stanovujú jednotlivé členské štáty. Pri výkone tejto právomoci však musia členské štáty dodržiavať právo Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. októbra 2010, Elčinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, bod 40).
24 Článok 12 ods. 1 písm. e) tejto smernice v spojení s článkom 3 ods. 1 písm. c) uvedenej smernice ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť rovnaké zaobchádzanie, pokiaľ ide o časti sociálneho zabezpečenia definované v nariadení č. 883/2004, štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí boli prijatí do členského štátu, aby tam pracovali v súlade s právom Únie alebo vnútroštátnym právom. Tak je to v prípade štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je držiteľom jednotného povolenia v zmysle článku 2 písm. c) smernice 2011/98, pretože podľa tohto ustanovenia toto povolenie umožňuje takémuto príslušníkovi mať legálne bydlisko na území členského štátu, ktorý ho vydal, na účely výkonu práce (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, bod 27).
25 Podľa článku 12 ods. 2 písm. b) prvého pododseku smernice 2011/98 však členské štáty môžu obmedziť práva priznané podľa článku 12 ods. 1 písm. e) tejto smernice na pracovníkov z tretích krajín, s výnimkou tých, ktorí sú zamestnaní alebo ktorí boli zamestnaní aspoň šesť mesiacov a ktorí sú evidovaní ako nezamestnaní. Navyše v súlade s článkom 12 ods. 2 písm. b) druhým pododsekom uvedenej smernice členské štáty môžu rozhodnúť o tom, že článok 12 ods. 1 písm. e) sa v súvislosti s rodinnými dávkami neuplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým sa povolilo pracovať na území členského štátu na obdobie nepresahujúce šesť mesiacov, na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli prijatí na účely štúdia, alebo na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú povolenie pracovať na základe víza (rozsudok z 21. júna 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, bod 28).
26 Podobne ako smernica Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom (Ú. v. EÚ L 16, 2004, s. 44), smernica 2011/98 stanovuje v prospech niektorých štátnych príslušníkov tretích krajín právo na rovnaké zaobchádzanie, ktoré je všeobecným pravidlom, a vymenúva výnimky z tohto práva, ktoré majú členské štáty možnosť stanoviť a ktoré sa musia vykladať reštriktívne. Na tieto výnimky sa preto možno odvolávať iba vtedy, ak orgány dotknutého členského štátu, ktoré majú právomoc na vykonanie tejto smernice, jasne vyjadrili, že majú v úmysle tieto výnimky využiť (rozsudok z 21. júna 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, bod 29).
27 V tejto súvislosti treba konštatovať, že zo žiadnej z výnimiek z práv priznaných článkom 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98, stanovených v článku 12 ods. 2 tejto smernice, nevyplýva možnosť členských štátov vylúčiť z práva na rovnaké zaobchádzanie pracovníka, ktorý je držiteľom jednotného povolenia a ktorého rodinní príslušníci nemajú bydlisko na území dotknutého členského štátu, ale v tretej krajine. Z jednoznačného znenia tohto článku 12 ods. 1 písm. e), ako to bolo pripomenuté v bode 24 tohto rozsudku, naopak vyplýva, že takýto pracovník musí mať právo na rovnaké zaobchádzanie.
28 Zatiaľ čo článok 12 ods. 2 písm. c) uvedenej smernice navyše stanovuje, že členské štáty môžu stanoviť obmedzenia rovnosti zaobchádzania, pokiaľ ide o daňové výhody, obmedzením jeho uplatňovania na prípady, keď sa registrované alebo obvyklé miesto pobytu rodinných príslušníkov pracovníka z tretej krajiny, pre ktorých požiadal o tieto dávky, nachádza na území dotknutého členského štátu, takáto výnimka nie je stanovená, pokiaľ ide o dávky sociálneho zabezpečenia. Zdá sa teda, že normotvorca Únie nemal v úmysle vylúčiť držiteľa jednotného povolenia, ktorého rodinní príslušníci nemajú bydlisko na území dotknutého členského štátu, z práva na rovnaké zaobchádzanie stanoveného smernicou 2011/98 a že spresnil prípady, keď členské štáty môžu toto právo z tohto dôvodu obmedziť.
29 Keďže vnútroštátny súd má pochybnosti o výklade článku 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98 vzhľadom na jej odôvodnenia 20 a 24, treba konštatovať, že odôvodnenie 20 smernice 2011/98 stanovuje, že právo na rovnaké zaobchádzanie by sa malo zaručiť nielen štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa prijali do členského štátu na účely vykonávania zamestnania, ale aj tým, ktorým sa povolil vstup na iné účely, vrátane rodinných príslušníkov v súlade so smernicou 2003/86, a ktorým sa následne umožnil prístup na trh práce v tomto členskom štáte v súlade s inými ustanoveniami práva Únie alebo vnútroštátneho práva.
30 Treba však uviesť, že na jednej strane zo znenia odôvodnenia 20 smernice 2011/98 vyplýva, že toto odôvodnenie tým, že uvádza zoznam štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým sa povolil vstup na iné účely ako výkon zamestnania a ktorým sa následne umožnil prístup na trh práce v tomto členskom štáte v súlade s inými ustanoveniami práva Únie alebo vnútroštátneho práva, sa týka najmä, ako to v podstate uviedol generálny advokát v bode 53 svojich návrhov, situácie, keď majú rodinní príslušníci pracovníka, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny a držiteľom jednotného povolenia, priamo právo na rovnaké zaobchádzanie stanovené v článku 12 tejto smernice. Toto právo sa totiž týmto osobám priznáva v ich postavení pracovníkov, hoci ich príchod do hostiteľského členského štátu bol spôsobený skutočnosťou, že boli rodinnými príslušníkmi pracovníka, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny.
31 Pokiaľ ide na druhej strane o odôvodnenie 24 smernice 2011/98, treba konštatovať, že jeho cieľom je najmä spresniť, že táto smernica sama osebe nepriznáva nad rámec rovnosti zaobchádzania so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu práva v oblasti sociálneho zabezpečenia štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú držiteľmi jednotného povolenia. Ako to uviedol generálny advokát v bode 55 svojich návrhov, sama osebe teda neukladá členským štátom povinnosť vyplácať dávky sociálneho zabezpečenia rodinným príslušníkom, ktorí nemajú bydlisko v hostiteľskom členskom štáte. V každom prípade treba poznamenať, že obsah tohto odôvodnenia a najmä jeho poslednej vety nebol prevzatý do žiadneho z ustanovení uvedenej smernice.
32 Odôvodnenie právneho aktu Únie nemá záväznú právnu silu a nemožno sa ho dovolávať ani na účely výnimky zo samotných ustanovení dotknutého aktu, ani na účely výkladu týchto ustanovení, ktorý je zjavne v rozpore s ich znením (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. novembra 1998, Nilsson a i., C‑162/97, EU:C:1998:554, bod 54, ako aj z 19. decembra 2019, Puppinck a i./Komisia, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, bod 76).
33 V dôsledku toho z týchto odôvodnení nemôže vyplývať, že smernica 2011/98 sa má vykladať v tom zmysle, že držiteľ jednotného povolenia, ktorého rodinní príslušníci nemajú bydlisko na území dotknutého členského štátu, ale v tretej krajine, je vylúčený z práva na rovnaké zaobchádzanie stanoveného touto smernicou.
34 Keďže navyše INPS a talianska vláda tvrdia, že vylúčenie držiteľa jednotného povolenia, ktorého rodinní príslušníci nemajú bydlisko na území dotknutého členského štátu, by bolo v súlade s cieľom integrácie sledovaným smernicou 2011/98, keďže integrácia predpokladá prítomnosť na tomto území, treba konštatovať, ako to uviedol generálny advokát v bodoch 62 a 63 svojich návrhov, že najmä z odôvodnení 2, 19 a 20, ako aj článku 1 ods. 1 písm. b) tejto smernice vyplýva, že cieľom tejto smernice je podporovať integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín tak, že sa im zabezpečuje spravodlivé zaobchádzanie prostredníctvom stanovenia spoločného súboru práv založeného na rovnakom zaobchádzaní ako so štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu. Cieľom sledovaným uvedenou smernicou je tiež zaviesť rovnaké minimálne podmienky v rámci Únie, uznať, že štátni príslušníci tretích krajín podporujú svojou prácou a daňami hospodárstvo Únie, a obmedziť nekalú súťaž medzi vlastnými štátnymi príslušníkmi členského štátu a štátnymi príslušníkmi tretích krajín vyplývajúcu z prípadného zneužívania štátnych príslušníkov tretích krajín.
35 Z toho vyplýva, že na rozdiel od tvrdenia INPS a talianskej vlády, nemožno vylúčenie držiteľa jednotného povolenia z práva na rovnaké zaobchádzanie, ak jeho rodinní príslušníci nemajú počas obdobia, ktoré môže byť dočasné, ako to preukazujú skutkové okolnosti vo veci samej, bydlisko na území dotknutého členského štátu, považovať za zlučiteľné s týmito cieľmi.
36 INPS a talianska vláda tiež tvrdia, že vylúčenie držiteľa jednotného povolenia, ktorého rodinní príslušníci nemajú bydlisko na území dotknutého členského štátu, z práva na rovnaké zaobchádzanie stanoveného smernicou 2011/98, potvrdzuje článok 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1231/2010 z 24. novembra 2010, ktorým sa rozširuje nariadenie č. 883/2004 a nariadenie (ES) č. 987/2009 na štátnych príslušníkov tretích krajín, na ktorých sa tieto nariadenia doteraz nevzťahovali výhradne z dôvodu ich štátnej príslušnosti (Ú. v. EÚ L 344, 2010, s. 1), ktorý stanovuje, že nariadenie č. 883/2004 a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 zo 16. septembra 2009, ktorým sa stanovuje postup vykonávania nariadenia č. 883/2004 (Ú. v. EÚ L 284, 2009, s. 1), sa uplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, na ktorých sa uvedené nariadenia doteraz nevzťahovali výhradne z dôvodu ich štátnej príslušnosti, ako aj na ich rodinných príslušníkov a ich pozostalých za predpokladu, že majú riadny pobyt na území členského štátu a sú v situácii, ktorá sa neobmedzuje vo všetkých ohľadoch na jeden členský štát.
37 Ako to však v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 58 a 59 svojich návrhov, hoci cieľom článku 1 nariadenia č. 1231/2010 je vytvoriť právo na rovnaké zaobchádzanie výslovne v prospech rodinných príslušníkov štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorí majú bydlisko na území členského štátu a nachádzajú sa v situácii, na ktorú sa vzťahuje toto nariadenie, nemožno z toho vôbec vyvodiť, že normotvorca Únie zamýšľal vylúčiť z práva na rovnaké zaobchádzanie stanoveného smernicou 2011/98 držiteľa jednotného povolenia, ktorého rodinní príslušníci nemajú bydlisko na území dotknutého členského štátu.
38 Na rozdiel od toho, čo tvrdia INPS a talianska vláda, takéto vylúčenie nemôže byť založené ani na samotnej skutočnosti, že pokiaľ ide o štátnych príslušníkov tretích krajín s dlhodobým pobytom, ktorí majú privilegované postavenie, smernica 2003/109 v článku 11 ods. 2 stanovuje možnosť členských štátov obmedziť rovnosť zaobchádzania, pokiaľ ide o sociálne zabezpečenie, v prípade, že sa miesto registrovaného alebo obvyklého pobytu rodinných príslušníkov nachádza na ich území. Ako to totiž vyplýva z bodu 26 tohto rozsudku, výnimky z práva na rovnaké zaobchádzanie stanoveného smernicou 2011/98 sa musia vykladať reštriktívne. Odchýlka, ktorú obsahuje článok 11 ods. 2 smernice 2003/109, nie je upravená smernicou 2011/98. Z toho vyplýva, že nemožno pripustiť, aby sa výnimky uvedené v smernici 2011/98 vykladali tak, že zahŕňajú dodatočnú výnimku len z dôvodu, že táto výnimka je uvedená v inom akte sekundárneho práva.
39 Z toho vyplýva, že s výhradou výnimiek povolených článkom 12 ods. 2 písm. b) smernice 2011/98 členský štát nemôže odmietnuť alebo obmedziť nárok na dávku sociálneho zabezpečenia držiteľovi jednotného povolenia z dôvodu, že rodinní príslušníci alebo niektorí z nich nemajú bydlisko na jeho území, ale v tretej krajine, pokiaľ takýto nárok priznáva svojim štátnym príslušníkom bez ohľadu na miesto bydliska ich rodinných príslušníkov.
40 Pokiaľ ide o konanie vo veci samej, treba po prvé konštatovať, že samotný vnútroštátny súd uvádza, že príspevok na domácnosť má najmä povahu dávky sociálneho zabezpečenia, ktorá patrí do pôsobnosti článku 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98. Podľa informácií poskytnutých týmto súdom totiž ide o peňažnú dávku priznávanú bez akéhokoľvek individuálneho a diskrečného posudzovania osobných potrieb žiadateľa na základe právne definovanej situácie, ktorá je určená na pokrytie rodinných výdavkov. Takáto dávka predstavuje dávku sociálneho zabezpečenia patriacu medzi rodinné dávky uvedené v článku 3 ods. 1 písm. j) nariadenia č. 883/2004 (pozri v tejto súvislosti rozsudok z 21. júna 2017, Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, body 20 až 25).
41 Po druhé uvedený súd uvádza, že domácnosť predstavuje základ pre výpočet výšky tohto príspevku. INPS a talianska vláda v tejto súvislosti tvrdia, že nezohľadnenie rodinných príslušníkov, ktorí nemajú bydlisko na území Talianskej republiky, má vplyv len na túto sumu, ktorá je nulová, ako to INPS spresnil na pojednávaní, ak všetci rodinní príslušníci majú bydlisko mimo vnútroštátneho územia.
42 Treba poznamenať, že tak nevyplatenie príspevku na domácnosť, ako aj zníženie jeho výšky podľa toho, či všetci rodinní príslušníci alebo niektorí z nich nemajú bydlisko na území Talianskej republiky, sú v rozpore s právom na rovnaké zaobchádzanie stanoveným v článku 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98, keďže predstavujú rozdielne zaobchádzanie medzi držiteľmi jednotného povolenia a talianskymi štátnymi príslušníkmi.
43 Na rozdiel od toho, čo tiež tvrdí INPS, takéto rozdielne zaobchádzanie nemožno odôvodniť skutočnosťou, že držitelia jednotného povolenia a štátni príslušníci hostiteľského členského štátu sa nachádzajú v rozdielnej situácii z dôvodu svojich väzieb s týmto štátom, keďže takéto odôvodnenie je v rozpore s článkom 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98, ktorý v súlade s cieľmi tejto smernice pripomenutými v bode 34 tohto rozsudku vyžaduje rovnosť zaobchádzania s nimi v oblasti sociálneho zabezpečenia.
44 Ako to tiež vyplýva z ustálenej judikatúry, prípadné ťažkosti s preskúmaním situácie príjemcov, pokiaľ ide o podmienky priznania príspevku na domácnosť, ak rodinní príslušníci nemajú bydlisko na území dotknutého členského štátu, ktoré uvádzajú INPS a talianska vláda, nemôžu odôvodniť rozdielne zaobchádzanie (pozri analogicky rozsudok z 26. mája 2016, Kohll a Kohll‑Schlesser, C‑300/15, EU:C:2016:361, bod 59, ako aj citovanú judikatúru).
45 Po tretie vnútroštátny súd zdôrazňuje, že členovia domácnosti sa podľa vnútroštátneho práva považujú za príjemcov príspevku na domácnosť. Priznanie tohto príspevku však z tohto dôvodu nemožno odmietnuť držiteľovi jednotného povolenia, ktorého rodinní príslušníci nemajú bydlisko na území Talianskej republiky. Aj keď totiž z uvedeného príspevku majú prospech členovia domácnosti, čo je samotným účelom rodinnej dávky, z informácií poskytnutých týmto súdom a uvedených v bodoch 18 a 19 tohto rozsudku vyplýva, že tento príspevok sa vypláca pracovníkovi alebo dôchodcovi, ktorý je tiež členom domácnosti.
46 Z toho vyplýva, že článku 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98 odporuje také ustanovenie, ako je článok 2 ods. 6a zákona č. 153/1988, podľa ktorého nie sú súčasťou domácnosti v zmysle tohto zákona manžel/manželka, deti a osvojené deti cudzieho štátneho príslušníka, ktorí nemajú bydlisko na území Talianskej republiky, pokiaľ so štátom, ktorého štátnym príslušníkom je cudzinec, nebola dojednaná dohoda o recipročnom zaobchádzaní s talianskymi štátnymi príslušníkmi alebo uzavretý medzinárodný dohovor v oblasti rodinných dávok.
47 Vzhľadom na uvedené je potrebné na položenú otázku odpovedať tak, že článok 12 ods. 1 písm. e) smernice 2011/98 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa na účely určenia nároku na dávku sociálneho zabezpečenia nezohľadňujú rodinní príslušníci držiteľa jednotného povolenia v zmysle článku 2 písm. c) tejto smernice, ktorí nemajú bydlisko na území tohto členského štátu, ale v tretej krajine, zatiaľ čo rodinní príslušníci štátneho príslušníka uvedeného členského štátu, ktorí majú bydlisko v tretej krajine, sa zohľadňujú.
O trovách
48 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:
Článok 12 ods. 1 písm. e) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/98/EÚ z 13. decembra 2011 o jednotnom postupe vybavovania žiadostí o jednotné povolenie na pobyt a zamestnanie na území členského štátu pre štátnych príslušníkov tretích krajín a o spoločnom súbore práv pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa na účely určenia nároku na dávku sociálneho zabezpečenia nezohľadňujú rodinní príslušníci držiteľa jednotného povolenia v zmysle článku 2 písm. c) tejto smernice, ktorí nemajú bydlisko na území tohto členského štátu, ale v tretej krajine, zatiaľ čo rodinní príslušníci štátneho príslušníka uvedeného členského štátu, ktorí majú bydlisko v tretej krajine, sa zohľadňujú.
Podpisy