SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
9 novembre 2017 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Decisione della Commissione europea relativa alla restituzione di somme versate che costituisce titolo esecutivo – Articolo 299 TFUE – Esecuzione forzata – Provvedimenti di esecuzione – Determinazione del giudice nazionale competente in materia di contenzioso relativo all’esecuzione – Determinazione della persona sulla quale grava l’obbligo pecuniario – Condizioni di applicazione delle modalità processuali nazionali – Autonomia processuale degli Stati membri – Principi di equivalenza e di effettività»
Nella causa C‑217/16,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Efeteio Athinon (Corte d’appello di Atene, Grecia), con decisione del 3 marzo 2016, pervenuta in cancelleria il 18 aprile 2016, nel procedimento
Commissione europea
contro
Dimos Zagoriou,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta da L. Bay Larsen (relatore), presidente di sezione, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby e M. Vilaras, giudici,
avvocato generale: M. Bobek
cancelliere: L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’8 marzo 2017,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Commissione europea, da D. Triantafyllou, M. Konstantinidis e A. Katsimerou, in qualità di agenti;
– per il Dimos Zagoriou, da G. Papadopoulos, dikigoros;
– per il governo ellenico, da E. Tsaousi e K. Georgiadis, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 17 maggio 2017,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 299 TFUE nonché del regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti degli altri strumenti finanziari esistenti (GU 1988, L 185, pag. 9), del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU 1988, L 374, pag. 1), e del regolamento (CEE) n. 4256/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni d’applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione «orientamento» (GU 1988, L 374, pag. 25).
2 Tale domanda è stata presentata nel contesto di una controversia tra la Commissione europea e il Dimos Zagoriou (comune di Zagori, Grecia), relativa al recupero, in forza di una decisione della Commissione relativa alla restituzione di somme precedentemente versate e che costituisce titolo esecutivo, ai sensi dell’articolo 299 TFUE, di parte di un aiuto concesso dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG).
Contesto normativo
3 L’articolo 24 del regolamento n. 4253/88 dispone quanto segue:
«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra giustificare soltanto una parte del contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della compartecipazione, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle altre autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni in un lasso di tempo determinato.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità e soprattutto di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione. Le somme non restituite possono essere aumentate degli interessi di mora (…)».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
4 Con decisione C(2006) 4798, del 4 ottobre 2006, che costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE, la Commissione ha fissato in EUR 284 739,20 la somma di cui era debitrice nei suoi confronti la Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (impresa municipale per lo sviluppo turistico del comune di Aristi Zagoriou Ioanninon, Grecia). Tale decisione aveva ad oggetto il recupero di un aiuto concesso a quest’ultima nel corso del 1993.
5 Essendo stata liquidata l’impresa municipale, la Commissione ha notificato al Comune di Kentriko Zagori (Grecia), che medio tempore aveva assorbito il comune di Aristi Zagoriou Ioanninon e, successivamente, si era surrogato nei diritti e negli obblighi di quest’ultimo, un’ingiunzione di pagamento del 31 agosto 2008, procedendo quindi, con atto del 7 ottobre 2008, notificato al comune di Kentriko Zagori il 15 ottobre 2008, al pignoramento sui conti bancari del comune di Kentriko Zagori di un importo pari a EUR 322 213,54 presso un istituto bancario. Quest’ultimo, in esecuzione dell’atto di pignoramento, ha versato l’integralità dell’importo alla Commissione.
6 Come risulta dalla decisione di rinvio, il 23 ottobre 2008 il comune di Kentriko Zagori (Grecia), per il quale il comune di Zagori prosegue il procedimento principale quale successore a titolo universale, si opponeva, dinanzi al Monomeles Protodikeio Athinon (Tribunale monocratico di primo grado di Atene, Grecia), all’ingiunzione di pagamento che gli era stata notificata sulla base di questa decisione della Commissione.
7 Il comune di Kentriko Zagori chiedeva anche, nel contesto del medesimo procedimento, l’annullamento dell’atto di pignoramento.
8 A sostegno delle sue domande, l’opponente invocava, da un canto, il fatto di non avere legittimazione passiva e, conseguentemente, di non poter essere oggetto di una siffatta misura esecutiva e, dall’altro, il fatto che l’importo controverso era relativo a esazioni impignorabili.
9 Con sentenza del 14 maggio 2013, il Monomeles Protodikeio Athinon (Tribunale monocratico di primo grado di Atene), dopo essersi dichiarato competente a conoscere la controversia in ragione della sua natura privatistica, accoglieva parzialmente le domande dell’opponente annullando il summenzionato atto di pignoramento in ragione della carenza di legittimazione passiva del comune di Kentriko Zagori.
10 La Commissione impugnava tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio ritenendo, segnatamente, che il giudice di primo grado avesse erroneamente interpretato il diritto dell’Unione. Secondo l’Istituzione, in sostanza, il summenzionato giudice di primo grado non era competente a conoscere la controversia principale in quanto tale controversia, di natura amministrativa, ricadeva nella giurisdizione amministrativa. La Commissione sostiene inoltre che l’esecuzione forzata debba essere effettuata nei confronti del comune di Zagori.
11 Alla luce di quanto sopra, l’Efeteio Athinon (Corte d’appello di Atene, Grecia) ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Quale sia la natura degli atti della [Commissione] nell’esercizio delle sue competenze di cui ai regolamenti n. 2052/88, n. 4253/88 e n. 4256/88 e, più precisamente, se tali atti della Commissione [siano] atti di diritto pubblico e diano luogo, in ogni caso, a controversie amministrative quanto al merito, segnatamente se l’oggetto del pignoramento presso terzi disposto dalla [Commissione] sia un credito privato, laddove la domanda iniziale per il soddisfacimento della quale si procede all’esecuzione forzata discenda da un rapporto giuridico di diritto pubblico, sorto dai summenzionati atti della [Commissione], o siano atti di diritto privato che generano controversie privatistiche.
2) In considerazione dell’articolo 299 TFUE, ai sensi del quale l’esecuzione forzata di atti della [Commissione] che comportino un obbligo pecuniario a carico di persone che non siano gli Stati membri è disciplinata dalle norme di procedura civile vigenti nello Stato sul cui territorio viene effettuata l’esecuzione forzata e in considerazione della disposizione dello stesso articolo, secondo la quale il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi ricade nella competenza dei giudici nazionali, come sia determinata la competenza dei giudici nazionali sulle controversie derivanti da tale esecuzione, ove secondo la normativa nazionale dette controversie costituiscono controversie amministrative quanto al merito, vale a dire ove il rapporto in parola sia di diritto pubblico.
3) Nel caso dell’esecuzione forzata di atti della [Commissione] adottati in esecuzione dei regolamenti n. 2052/88, n. 4253/88 e n. 4256/88 e che impongono obblighi pecuniari a carico di persone che non siano gli Stati membri, se la legittimazione passiva del debitore [debba essere] determinata sulla base del diritto nazionale o del diritto [dell’Unione].
4) Quando il soggetto obbligato all’adempimento dell’obbligazione pecuniaria derivante dall’atto della [Commissione] adottato in attuazione dei regolamenti n. 2052/88, n. 4253/88 e n. 4258/88 sia una società comunale, successivamente dissolta, se il Comune al quale appartiene tale società sia responsabile per l’adempimento dell’obbligazione pecuniaria in parola nei confronti della Commissione europea ai sensi dei summenzionati regolamenti».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni prima e seconda
12 Con le sue questioni prima e seconda, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 299 TFUE vada interpretato nel senso che determina la scelta dell’ordine giurisdizionale nazionale competente quanto ai ricorsi legati all’esecuzione forzata di atti della Commissione che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario che costituisce titolo esecutivo, ai sensi di detto articolo.
13 Al riguardo, dal tenore dell’articolo 299, primo comma, TFUE, risulta che gli atti, segnatamente della Commissione, che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo.
14 Se è pur vero che l’articolo 299, secondo comma, TFUE, precisa che l’esecuzione forzata è regolata dalle norme di procedura civile vigenti nello Stato sul cui territorio essa viene effettuata, il riferimento alle norme di procedura civile deve essere inteso nel senso che riguarda le norme nazionali che disciplinano l’esecuzione forzata. Infatti, l’articolo 299, terzo comma, TFUE prevede che, una volta apposta la formula esecutiva, la prosecuzione dell’esecuzione forzata da parte dell’interessato si svolge secondo la normativa nazionale, e l’articolo 299, quarto comma, TFUE, prevede che il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi sia di competenza delle giurisdizioni nazionali.
15 Risulta sia dal disposto sia dalla struttura dell’articolo 299 TFUE che questo articolo non contiene alcuna disposizione esplicita che determini, nel diritto nazionale, la scelta dell’ordine giurisdizionale competente a conoscere le controversie connesse all’esecuzione forzata di atti della Commissione che comportano un obbligo pecuniario e che costituiscono un titolo esecutivo.
16 Pertanto, spetta all’ordinamento giuridico interno di ogni Stato membro, in forza del principio della sua autonomia processuale, procedere a siffatta determinazione e disciplinare le modalità processuali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti che gli amministrati traggono dal diritto dell’Unione. Tuttavia, secondo costante giurisprudenza della Corte l’applicazione del diritto nazionale non deve ledere l’applicazione e l’efficacia del diritto dell’Unione e ciò avverrebbe, segnatamente, allorché siffatta applicazione rendesse la ripetizione degli aiuti irregolarmente concessi praticamente impossibile. L’applicazione del diritto nazionale deve inoltre avvenire in modo non discriminatorio rispetto alle procedure intese alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo e i giudici nazionali devono procedere, nel campo di cui trattasi, con la stessa diligenza e secondo modalità che non rendano il recupero delle somme più difficile che in casi analoghi riguardanti l’applicazione di norme nazionali corrispondenti (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a., da C‑383/06 a C‑385/06, EU:C:2008:165, punti 48 e 50 nonché giurisprudenza ivi citata).
17 La Commissione sostiene, nelle sue osservazioni scritte, che il diritto dell’Unione impone che i giudici del medesimo ordine giurisdizionale siano competenti a conoscere sia i ricorsi relativi al recupero di aiuti indebitamente versati a partire da risorse nazionali sia di quelli relativi al recupero di aiuti indebitamente versati a partire da risorse dell’Unione europea.
18 A tal riguardo, dalle considerazioni esposte al punto 16 della presente sentenza risulta che i ricorsi relativi all’esecuzione forzata degli atti di un’autorità pubblica nazionale e quelli relativi all’esecuzione forzata di un atto di un’istituzione dell’Unione, di cui all’articolo 299 TFUE, devono ricevere lo stesso trattamento.
19 A tal fine occorre, da un canto, identificare le procedure o i ricorsi comparabili e, dall’altro, determinare se i ricorsi attinenti all’esecuzione forzata di un atto di cui all’articolo 299 TFUE siano trattati in modo meno favorevole dei ricorsi comparabili, relativi all’esecuzione forzata di un atto di un’autorità pubblica nazionale.
20 Per quanto riguarda, in primo luogo, la comparabilità dei ricorsi, spetta al giudice nazionale, che dispone di una conoscenza diretta delle modalità processuali applicabili, verificare le somiglianze tra i ricorsi di cui trattasi quanto a oggetto, motivo ed elementi essenziali (sentenza del 27 giugno 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
21 Per quanto riguarda, in secondo luogo, il trattamento simile dei ricorsi, occorre ricordare che ciascun caso in cui si pone la questione se una norma processuale nazionale concernente i ricorsi fondati sul diritto dell’Unione sia meno favorevole di quelle concernenti ricorsi analoghi di natura interna deve essere esaminato dal giudice nazionale tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, dello svolgimento e delle peculiarità dello stesso dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali (sentenza del 1o dicembre 1998, Levez, C‑326/96, EU:C:1998:577, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).
22 Il giudice nazionale deve, pertanto, esaminare se le norme processuali applicabili ai ricorsi relativi all’esecuzione forzata di un atto di cui all’articolo 299 TFUE siano meno favorevoli di quelle applicabili ai ricorsi relativi all’esecuzione forzata di un atto di un’autorità pubblica nazionale. Pertanto, il diritto dell’Unione sarebbe violato se l’applicazione di norme diverse a controversie simili sfociasse in un trattamento meno favorevole dei ricorsi attinenti all’esecuzione forzata di un atto di cui all’articolo 299 TFUE.
23 A tal riguardo, occorre ricordare che una norma processuale in forza della quale controversie simili siano giudicate da ordini giurisdizionali diversi, a seconda che tali controversie si fondino sul diritto dell’Unione o sul diritto nazionale, non costituirebbe necessariamente una modalità processuale che possa essere qualificata come sfavorevole (v., per analogia, sentenza del 12 febbraio 2015, Baczó e Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, punto 46).
24 A tal riguardo, è giocoforza rilevare, nella specie, che, da una parte, non è stata sollevata nessuna censura secondo la quale i ricorsi proposti, segnatamente, dinanzi ai giudici civili sarebbero meno favorevoli alla Commissione di quelli proposti dinanzi ai giudici amministrativi, e, d’altra parte, che il fascicolo di cui dispone la Corte non comporta alcun elemento in tal senso. Pertanto, spetta al giudice nazionale procedere all’esame di un’eventuale violazione, nella specie, del principio di equivalenza.
25 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alle questioni prima e seconda affermando che l’articolo 299 TFUE va interpretato nel senso che non determina la scelta dell’ordine giurisdizionale nazionale competente quanto ai ricorsi legati all’esecuzione forzata di atti della Commissione che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario che costituisce titolo esecutivo, ai sensi di detto articolo, in quanto tale determinazione ricade nel diritto nazionale in forza del principio dell’autonomia processuale, con riserva che questa determinazione non leda l’applicazione e l’efficacia del diritto dell’Unione.
26 Spetta al giudice nazionale determinare se l’applicazione delle norme processuali nazionali ai ricorsi relativi all’esecuzione forzata di un atto di cui all’articolo 299 TFUE avvenga in modo non discriminatorio rispetto alle procedure intese alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo e secondo modalità che non rendano il recupero delle somme di cui a tali atti più difficile che in casi analoghi riguardanti l’applicazione di norme nazionali corrispondenti.
Sulle questioni terza e quarta
27 Con le sue questioni terza e quarta, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 299 TFUE nonché i regolamenti n. 2052/88, n. 4253/88 e n. 4256/88 vadano interpretati nel senso che determinano, in circostanze come quelle oggetto del procedimento principale, le persone nei confronti delle quali l’esecuzione forzata può essere esperita in forza di una decisione della Commissione relativa alla restituzione di somme versate che costituisce titolo esecutivo.
28 A tal riguardo, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 299, primo comma, TFUE, gli atti del Consiglio dell’Unione europea, della Commissione o della Banca centrale europea che comportano un obbligo pecuniario a carico di persone che non siano gli Stati costituiscono titolo esecutivo.
29 Risulta da detta disposizione che tali atti possono essere oggetto di esecuzione forzata nei confronti di persone in essi indicate che non siano gli Stati.
30 Quanto alle norme nazionali relative all’esecuzione forzata, risulta dallo stesso articolo 299 TFUE, secondo e terzo comma, che tali norme disciplinano le modalità dell’esecuzione forzata e non l’identità della persona che può essere colpita da tale esecuzione.
31 Pertanto, in assenza di norme del diritto dell’Unione che specifichino tali persone e consentano di determinare, segnatamente, se l’esecuzione possa essere compiuta nei confronti di una persona diversa dal destinatario della decisione della Commissione, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le persone nei confronti delle quali può essere compiuta l’esecuzione forzata, a condizione, tuttavia, che le regole nazionali non siano meno favorevoli rispetto a quelle relative a situazioni analoghe soggette al diritto interno (principio di equivalenza) e che non rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione (principio di effettività) (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2015, Baczó e Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, punti 41 e 42 nonché giurisprudenza citata).
32 È questa base che spetta al giudice del rinvio, nell’ipotesi di scomparsa della persona interessata da una decisione che comporti, a suo carico, un obbligo pecuniario, determinare queste persone.
33 A tal riguardo, la Commissione sostiene che le pertinenti norme nazionali sulla successione nei diritti escludano del tutto o rendano eccessivamente difficile l’esecuzione delle decisioni adottate ai sensi dell’articolo 299 TFUE per quanto riguarda una categoria di debitori dell’Unione e rendano, in ogni caso, più difficile il rimborso dei crediti dell’Unione rispetto a quello dei crediti analoghi dello Stato greco. Secondo la Commissione, infatti, tali norme consentirebbero a un’autorità pubblica che controlla una società che abbia indebitamente percepito un aiuto dell’Unione di liquidare tale società e, in sostanza, di appropriarsi di tutti i suoi attivi, compreso detto aiuto, pur mantenendo il potere discrezionale di rinunciare alle sue passività. In tal modo, nella causa oggetto del procedimento principale, il comune di Zagori sarebbe subentrato nei debiti del comune di Kentriko Zagori nei confronti dello Stato greco e degli organismi di previdenza sociale, ma non nei debiti nei confronti dell’Unione.
34 Tuttavia, le questioni terza e quarta poste dal giudice del rinvio non vertono sulla conformità con il diritto dell’Unione delle norme di diritto nazionale relative alla successione nei diritti di un’impresa municipale liquidata. Del resto, la decisione di rinvio non contiene il contesto normativo pertinente relativo alle norme sulla successione nei diritti nell’ordinamento nazionale e non consente, pertanto, alla Corte di affiancare il giudice del rinvio nella soluzione della controversia concreta dinanzi ad esso pendente.
35 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alle questioni terza e quarta affermando che l’articolo 299 TFUE nonché i regolamenti n. 2052/88, n. 4253/88 e n. 4256/88 vanno interpretati nel senso che non determinano, in circostanze come quelle oggetto del procedimento principale, le persone nei confronti delle quali l’esecuzione forzata può essere esperita in forza di una decisione della Commissione relativa alla restituzione di somme versate che costituisce titolo esecutivo. Spetta al diritto nazionale determinare tali persone, con riserva del rispetto dei principi di equivalenza e di effettività.
Sulle spese
36 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
1) L’articolo 299 TFUE va interpretato nel senso che non determina la scelta dell’ordine giurisdizionale nazionale competente quanto ai ricorsi legati all’esecuzione forzata di atti della Commissione europea che comportano, a carico di persone che non siano gli Stati, un obbligo pecuniario che costituisce titolo esecutivo, ai sensi di detto articolo, in quanto tale determinazione ricade nel diritto nazionale in forza del principio dell’autonomia processuale, con riserva che questa determinazione non leda l’applicazione e l’efficacia del diritto dell’Unione.
Spetta al giudice nazionale determinare se l’applicazione delle norme processuali nazionali ai ricorsi relativi all’esecuzione forzata di un atto di cui all’articolo 299 TFUE avvenga in modo non discriminatorio rispetto alle procedure intese alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo e secondo modalità che non rendano il recupero delle somme di cui a tali atti più difficile che in casi analoghi riguardanti l’applicazione di norme nazionali corrispondenti.
2) L’articolo 299 TFUE nonché il regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti degli altri strumenti finanziari esistenti, il regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, e il regolamento (CEE) n. 4256/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni d’applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il FEAOG, sezione «orientamento», vanno interpretati nel senso che non determinano, in circostanze come quelle oggetto del procedimento principale, le persone nei confronti delle quali l’esecuzione forzata può essere esperita in forza di una decisione della Commissione relativa alla restituzione di somme versate che costituisce titolo esecutivo.
Spetta al diritto nazionale determinare tali persone, con riserva del rispetto dei principi di equivalenza e di effettività.
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