NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 15. decembra 2022(1)
Spojené veci C‑212/21 P a C‑223/21 P
Európska investičná banka (EIB) (C‑212/21 P)
a
Európska komisia (C‑223/21 P)
proti
ClientEarth
„Odvolanie – Životné prostredie – Aarhuský dohovor – Nariadenie č. 1367/2006 – Preskúmanie správnych aktov podľa práva životného prostredia – Európska investičná banka – Poskytovanie úverov – Právomoci súdov Únie“
I. Úvod
1. Môžu organizácie pôsobiace v oblasti ochrany životného prostredia napadnúť poskytovanie úverov Európskou investičnou bankou (ďalej len „EIB“ alebo „Banka“) z dôvodu porušenia ustanovení práva životného prostredia? To je predmetom prejednávaného odvolania.
2. S cieľom vykonať Aarhuský dohovor(2) Únia tzv. Aarhuským nariadením(3) totiž zaviedla postup preskúmania, prostredníctvom ktorého môžu najmä organizácie pôsobiace v oblasti ochrany životného prostredia namietať porušovanie ustanovení práva Únie v oblasti životného prostredia inštitúciami a orgánmi Únie.
3. Na tomto základe podala mimovládna organizácia ClientEarth pôsobiaca v oblasti ochrany životného prostredia žiadosť o preskúmanie uznesenia správnej rady EIB, ktorým sa schvaľuje financovanie elektrárne na biomasu v Španielsku (ďalej len „sporné uznesenie“). Banka však preskúmanie zamietla, keďže sporné uznesenie podľa nej nebolo správnym aktom v oblasti práva životného prostredia s právne záväzným vonkajším účinkom (ďalej len „napadnutý list“).
4. Všeobecný súd sa v rozsudku z 27. januára 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42) (ďalej len „napadnutý rozsudok“), obmedzil na preskúmanie odôvodnenia napadnutého listu. Naopak Všeobecný súd zamietol tvrdenie Banky, že žiadosť o vnútorné preskúmanie sporného uznesenia je neprípustná aj z dôvodu jej nezlučiteľnosti s nezávislosťou EIB v oblasti jej finančných operácií, a to bez vecného preskúmania, keďže podľa jeho názoru toto tvrdenie nebolo zahrnuté do uvedeného odôvodnenia.
5. Posledné uvedené tvrdenie Banky je však potrebné preskúmať ex offo, keďže sa týka právomoci súdov Únie v prejednávanej veci. Okrem toho je potrebné preskúmať námietky voči konštatovaniam Všeobecného súdu týkajúcim sa odôvodnenia napadnutého listu.
II. Právny rámec
A. Aarhuský dohovor
6. V článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru sa stanovuje, že strany umožnia členom verejnosti prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s ich vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia. Podľa článku 9 ods. 4 musia tieto postupy zabezpečiť zodpovedajúcu a účinnú nápravu a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé.
B. Aarhuské nariadenie
7. Aarhuským nariadením sa vykonáva okrem iného článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru pre inštitúcie alebo orgány Európskej únie.
8. V článku 2 ods. 1 Aarhuského nariadenia sa vymedzujú rôzne pojmy:
„Na účely tohto nariadenia:
a) …
c) ‚inštitúcia alebo orgán [Únie]‘ je verejná inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra zriadená zmluvou alebo na jej základe…
f) ‚právo životného prostredia‘ sú právne predpisy [Únie], ktoré bez ohľadu na svoj právny základ prispievajú k dosahovaniu cieľov environmentálnej politiky [Únie], ako je stanovené v zmluve: zachovanie, ochrana a zvyšovanie kvality životného prostredia, ochrana zdravia ľudí, šetrné a racionálne využívanie prírodných zdrojov a presadzovanie opatrení na medzinárodnej úrovni na riešenie regionálnych alebo celosvetových problémov životného prostredia;
g) ‚správny akt‘ je akékoľvek opatrenie individuálneho určenia podľa práva životného prostredia, prijaté inštitúciou alebo orgánom [Únie], ktoré má právne záväzný a vonkajší účinok;
h) …“
9. V článku 10 Aarhuského nariadenia sa stanovuje postup vnútorného preskúmania:
„1. Akákoľvek mimovládna organizácia, ktorá spĺňa podmienky uvedené v článku 11, je oprávnená požiadať o vnútorné preskúmanie inštitúciu alebo orgán [Únie], ktorý prijal správny akt podľa zákona o životnom prostredí alebo v prípade údajnej správnej nečinnosti mal takýto akt prijať.
… Žiadosť musí obsahovať dôvody na preskúmanie.
2. Inštitúcia alebo orgán [Únie] uvedený v odseku 1 zváži každú žiadosť…. … inštitúcia alebo orgán [Únie] uvedie v písomnej odpovedi svoje dôvody.
3. …“
10. V článku 12 ods. 1 Aarhuského nariadenia sa uvádza možnosť podať žalobu na súdoch Únie:
„Mimovládna organizácia, ktorá požiadala o vnútorné preskúmanie podľa článku 10, môže začať konanie pred Súdnym dvorom v súlade s príslušnými ustanoveniami zmluvy.“
11. Konanie o preskúmaní je vysvetlené v odôvodneniach 19 až 21 Aarhuského nariadenia:
„(19) Aby sa zabezpečili primerané a účinné prostriedky nápravy vrátane tých, ktoré sú dostupné pred Súdnym dvorom [Európskej únie] na základe príslušných ustanovení zmluvy, je vhodné, aby inštitúcia alebo orgán [Únie], ktorý vydal akt, ktorý sa má napadnúť, alebo ktorý v prípade údajnej správnej nečinnosti nekonal, mal príležitosť prehodnotiť svoje predchádzajúce rozhodnutie alebo v prípade nečinnosti konať.
(20) Mimovládne organizácie pôsobiace v oblasti ochrany životného prostredia, ktoré spĺňajú určité kritériá…, by mali byť oprávnené na úrovni [Únie] žiadať vnútorné preskúmanie prijatých aktov alebo nečinnosti inštitúcie alebo orgánu [Únie] v oblasti práva životného prostredia s cieľom ich prehodnotenia dotknutou inštitúciou alebo orgánom.
(21) Ak boli predchádzajúce žiadosti o vnútorné preskúmanie neúspešné, dotknutá mimovládna organizácia by mala mať možnosť začať súdne konanie pred Súdnym dvorom v súlade s príslušnými ustanoveniami zmluvy.“
C. Osobitné ustanovenia o EIB
12. V článku 271 ZFEÚ sú uvedené osobitné ustanovenia o právomociach Súdneho dvora vo vzťahu k EIB:
„Súdny dvor Európskej únie má právomoc v rámci uvedených medzí rozhodovať spory, ktoré sa týkajú:
a) …
c) opatrení prijatých Správnou radou Európskej investičnej banky. Konanie proti takýmto opatreniam môžu začať len členské štáty alebo Komisia, a to za podmienok stanovených v článku 263 a výlučne len za porušenie postupu, ako je vymedzené v článku 19 ods. 2, 5, 6 a 7 Štatútu Európskej investičnej banky;
d) …“
13. Podľa článku 308 ZFEÚ má EIB právnu subjektivitu odlišnú od právnej subjektivity Únie. Riadia a spravujú ju jej vlastné orgány. Má vlastné zdroje a vlastný rozpočet.
14. V článku 309 ZFEÚ sa stanovuje úloha EIB:
„Úlohou Európskej investičnej banky je prispievať k vyváženému a vyrovnanému rozvoju vnútorného trhu v záujme Únie, na čo banka využíva prostriedky kapitálového trhu a vlastné prostriedky. Na tento účel poskytuje pôžičky a záruky na neziskovom základe, a tým uľahčuje financovanie nasledujúcich projektov vo všetkých hospodárskych oblastiach:
a) projekty na rozvoj menej rozvinutých regiónov;
b) projekty určené na modernizáciu alebo konverziu podnikov, alebo na vytváranie príležitostí potrebné na vznik alebo fungovanie vnútorného trhu, ktoré pre svoj rozsah alebo povahu nemôžu byť plne financované prostriedkami, ktoré sú dispozícii v jednotlivých členských štátoch;
c) projekty spoločného záujmu niekoľkých členských štátov, ktoré sú takého rozsahu alebo takej povahy, že nemôžu byť plne financované prostriedkami, ktoré sú k dispozícii v jednotlivých členských štátoch.
Pri uskutočňovaní svojej úlohy uľahčuje EIB financovanie investičných programov v súčinnosti a s pomocou štrukturálnych fondov a iných finančných nástrojov Únie.“
15. Štatút EIB je stanovený v protokole č. 5 k ZEÚ a ZFEÚ.
16. Podľa článku 9 ods. 1 štatútu EIB Správna rada zabezpečuje riadnu správu EIB a zabezpečuje, aby bolo riadenie EIB v súlade so zmluvami a štatútom a so všeobecnými smernicami ustanovenými Radou guvernérov. Rozhoduje o poskytovaní finančných prostriedkov a stanovuje úrokové sadzby pôžičiek.
17. V článku 19 štatútu EIB sú uvedené rôzne procesné požiadavky:
„2. Žiadosti podané prostredníctvom Komisie sa zašlú členskému štátu, na ktorého území sa má investícia vykonávať, aby tento štát vyslovil svoje stanovisko. Žiadosti podané prostredníctvom štátu sa zašlú Komisii, aby vyslovila svoje stanovisko. Žiadosti podané priamo podnikom sa zašlú uvedenému členskému štátu a Komisii.
Dotknutý členský štát a Komisia doručí svoje stanovisko najneskôr do dvoch mesiacov. Pokiaľ banka v tejto lehote stanovisko neobdrží, môže predpokladať, že proti danej investícii nie sú žiadne námietky.
3. Správna rada rozhoduje o finančných operáciách, ktoré jej zašle predstavenstvo.
4. …
5. Pokiaľ predstavenstvo vydá záporné stanovisko, je pre poskytnutie financovania nevyhnutné jednomyseľné rozhodnutie Správnej rady.
6. Pokiaľ vydá Komisia záporné stanovisko, je pre poskytnutie financovania nevyhnutné jednomyseľné rozhodnutie Správnej rady, pričom hlasovania sa v tomto prípade zdrží správca nominovaný Komisiou.
7. Pokiaľ vydajú záporné stanovisko predstavenstvo i Komisia, Správna rada uvedené financovanie neposkytne.
8. …“
18. V článku 27 ods. 1 štatútu EIB je upravená súdna právomoc:
„S výhradou právomocí priznávaných Súdnemu dvoru Európskej únie, spadá akýkoľvek spor medzi bankou a jej veriteľmi alebo dlžníkmi alebo medzi bankou a tretími osobami do pôsobnosti príslušného vnútroštátneho súdu. …“
19. Vo vyhlásení o environmentálnych a sociálnych zásadách a normách schválenom správnou radou 3. februára 2009 (ďalej len „vyhlásenie z roku 2009“) a v stratégii boja proti zmene klímy zameranej na mobilizovanie financovania na podporu prechodu na hospodárstvo, ktoré bude uvážlivé z hľadiska nakladania s uhlíkom a schopné odolávať klimatickým zmenám, prijatej EIB 22. septembra 2015 (ďalej len „klimatická stratégia“), sú definované ciele činnosti v oblasti poskytovania pôžičiek a kritériá oprávnenosti projektov týkajúcich sa otázok životného prostredia. Patrí medzi ne najmä súlad financovaných projektov s právom Únie v oblasti životného prostredia.
III. Skutkový stav
20. Sporné financovanie sa týka projektu výstavby elektrárne na výrobu elektrickej energie z biomasy v obci Curtis (Teixeiro) v provincii Coruña v Galícii (Španielsko) s kapacitou približne 50 megawattov elektriny zásobovanej lesným odpadom zozbieraným v okruhu 100 km (ďalej len „projekt Curtis“).
21. Po rôznych procesných krokoch prijala správna rada EIB 12. apríla 2018 sporné uznesenie o schválení návrhu financovania vo forme pôžičky.
22. Listom z 13. apríla 2018 EIB informovala developera o spornom uznesení, pričom uviedla, že predbežné schválenie financovania projektu Curtis nezakladá EIB nijakú povinnosť poskytnúť pôžičku, ale umožňuje developerovi prijať potrebné opatrenia na účely vyriešenia formálnych náležitostí uvedenej pôžičky.
23. Dňa 28. júna 2018 bolo sporné uznesenie uverejnené na internetovej stránke EIB.
24. Podrobnosti o spôsobe a podmienkach financovania projektu Curtis boli dohodnuté medzi developerom a jednotlivými poskytovateľmi financovania, medzi ktorých okrem EIB patrí aj komerčná banka, vývozná úverová agentúra, národná banka pre hospodársku podporu a mezanínový veriteľ. Po konečnej dohode na podmienkach medzi všetkými stranami a uzavretí jednotlivých správ o audite bol výsledok rokovaní a auditu predložený predstavenstvu EIB v konečnej správe, ktorú predstavenstvo schválilo 16. júla 2018.
25. Dňa 23. júla 2018 útvary EIB podpísali internú dohodu o podmienkach zmluvy o financovaní projektu Curtis. Príslušná zmluvná dokumentácia bola podpísaná 25. júla 2018.
26. Prvá platba súvisiaca s financovaním EIB bola poskytnutá 29. augusta 2018. Bolo stanovené, že výstavba projektu Curtis bude dokončená do konca roka 2019. Ako EIB uviedla na pojednávaní v odpovedi na otázku Všeobecného súdu, realizácia projektu Curtis odvtedy riadne prebieha.
27. Dňa 9. augusta 2018 podala ClientEarth na EIB žiadosť o vnútorné preskúmanie sporného uznesenia v súlade s článkom 10 Aarhuského nariadenia.
28. Napadnutým listom z 30. októbra 2018, podpísaným jej generálnou tajomníčkou a zástupkyňou vedúceho jej právneho servisu, EIB informovala organizáciu ClientEarth o zamietnutí žiadosti. Bola zamietnutá ako neprípustná z dôvodu, že táto žiadosť sa netýka aktu, ktorý by mohol byť predmetom vnútorného preskúmania, teda „správneho aktu“ v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia.
29. V napadnutom liste EIB po prvé uviedla, že sporné uznesenie nevyvoláva právne záväzné vonkajšie účinky a nemôže zakladať práva pre tretiu osobu. Predstavuje podľa nej len interný akt v zmysle článkov 9 a 19 štatútu EIB, ktorý je nevyhnutný na to, aby bolo možné podpísať zodpovedajúcu zmluvu o financovaní. Nevyhnutne však neviedlo k takému podpisu, ani nevytvorilo pre protistranu právo domáhať sa takéhoto podpisu. Sporné uznesenie podľa nej nie je porovnateľné s rozhodnutím o zadaní zákazky v oblasti verejného obstarávania, lebo sa naň nevzťahuje postup upravený právom verejného obstarávania ani postup porovnateľný s verejným obstarávaním. Patrí skôr do oblasti obchodnej právomoci a diskrečnej politiky, ktorú má EIB na základe Zmlúv a svojho štatútu.
30. Po druhé EIB tvrdila, že sporné uznesenie nebolo prijaté „podľa práva životného prostredia“ v zmysle článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia.
31. Po tretie sa v napadnutom liste nachádza reakcia na tvrdenie, že EIB sa zaviazala podporovať environmentálne ciele v rámci využívania vlastných zdrojov. Takýto záväzok podľa nej nestačí na vyvodenie záveru, že financovanie projektu Curtis alebo akékoľvek iné poskytnutie finančných prostriedkov na projekt je z dôvodu tejto skutočnosti schvaľované EIB na základe právnej úpravy Únie v oblasti životného prostredia. Takéto tvrdenie by podľa nej umelo rozširovalo hranice „právnej úpravy Únie“ nad rámec pôsobnosti Aarhuského nariadenia, a to spôsobom nezlučiteľným s inštitucionálnou úlohou a štatutárnym poslaním EIB.
IV. Súdne konanie
32. ClientEarth podala proti napadnutému listu žalobu na Všeobecný súd. EIB, ktorú podporovala Komisia, sa proti tejto žalobe bránila.
33. Napadnutým rozsudkom z 27. januára 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42), Všeobecný súd zrušil napadnutý list.
34. Všeobecný súd pritom najprv zamietol tvrdenie uvedené v rámci obrany, že žiadosť o vnútorné preskúmanie sporného uznesenia bola neprípustná aj z dôvodu jej nezlučiteľnosti s nezávislosťou, ktorú má EIB v oblasti svojich finančných operácií, ako neprípustné. Toto tvrdenie bolo podľa jeho názoru v napadnutom liste uvedené len „neurčitým a všeobecným spôsobom“ ako súčasť odôvodnenia, prečo sporné uznesenie nie je správnym aktom (najmä body 90 až 92 napadnutého rozsudku).
35. Všeobecný súd potom konštatoval, že EIB nesprávne nepriznala spornému uzneseniu jeho charakter práva životného prostredia (bod 117 a nasl. napadnutého rozsudku), ako aj jeho právnu záväznosť a vonkajší účinok (bod 149 a nasl. napadnutého rozsudku).
36. EIB (vec C‑212/21 P) a Komisia (vec C‑223/21 P) podali odvolanie.
37. EIB navrhuje, aby Súdny dvor:
1. vyhlásil odvolanie za prípustné a dôvodné,
2. zrušil napadnutý rozsudok v celom rozsahu, v prvom rade jeho výrokovú časť,
3. v prípade, že dospeje k záveru, že to stav konania dovoľuje, zamietol žalobu,
4. uložil organizácii ClientEarth povinnosť nahradiť trovy konania oboch účastníkov konania, ktoré vznikli v odvolacom konaní a v konaní na prvom stupni.
38. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
1. zrušil napadnutý rozsudok,
2. uložil organizácii ClientEarth povinnosť nahradiť trovy konania.
39. Naopak ClientEarth navrhuje, aby Súdny dvor:
1. zamietol obe odvolania a
2. uložil Európskej investičnej banke a Európskej komisii povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré vznikli organizácii ClientEarth.
40. Účastníci konania predložili písomné pripomienky a zúčastnili sa na pojednávaní, ktoré sa konalo 20. októbra 2022.
V. Právne posúdenie
41. Najprv je potrebné preskúmať tvrdenie Banky a Komisie, že súdne preskúmanie rozhodnutí správnej rady EIB o poskytovaní úverov je takmer úplne vylúčené, a preto Súdny dvor v tejto veci nemá právomoc (pozri v tejto súvislosti časť A). Potom preskúmam, či Všeobecný súd správne rozhodol, že sporné uznesenie správnej rady EIB je správnym aktom podľa práva životného prostredia (pozri v tejto súvislosti časť B).
A. O právomoci Súdneho dvora
42. Banka a Komisia dôrazne namietajú proti tomu, že Všeobecný súd v bodoch 86 až 92 napadnutého rozsudku zamietol ich argumentáciu týkajúcu sa funkcie a úlohy EIB podľa primárneho práva ako neprípustné rozšírenie odôvodnenia napadnutého listu.
43. V tejto súvislosti Všeobecný súd v bodoch 89 a 90 napadnutého rozsudku správne uviedol, že v odôvodnení uvedenom v napadnutom liste sa tieto argumenty samostatne neuvádzajú. Banka túto myšlienku uviedla skôr len okrajovo, aby preukázala, že sporné uznesenie nie je správnym aktom podľa práva životného prostredia. Všeobecný súd preto v bode 91 logicky konštatoval, že zohľadnenie tohto tvrdenia ako samostatného odôvodnenia napadnutého listu by predstavovalo neprípustné(4) dodatočné nahradenie odôvodnenia.
44. To však neznamená, že toto tvrdenie Banky a Komisie je v tomto konaní irelevantné. V rozpore s názorom Banky súdy Únie síce nemajú právomoc ex offo sa zaoberať každým porušením primárneho práva.(5) Tvrdenie o funkcii EIB však vyvoláva pochybnosti o právomoci súdov Únie vôbec rozhodnúť v tomto spore. Súdy môžu, resp. musia ex offo preskúmať tieto pochybnosti podľa článku 150 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora a článku 129 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu.(6)
45. V prejednávanej veci sa Všeobecný súd k tejto otázke nevyjadril, a preto je možné, že vychádzal z toho, že jeho právomoc vyplýva z článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ,(7) keďže adresátom napadnutého listu je ClientEarth.
46. V prejednávanej veci je však preskúmanie právomoci súdov Únie potrebné, keďže článok 271 ZFEÚ obsahuje osobitné ustanovenia upravujúce ich právomoc vo vzťahu k určitým konaniam, ktorých účastníkom je EIB. Preto je potrebné najprv preskúmať, či by napadnutý list bol napadnuteľným aktom vzhľadom na normatívny kontext Aarhuského nariadenia, a potom, či na tom niečo menia osobitné ustanovenia týkajúce sa EIB, ktoré sú uvedené vyššie. Túto otázku je potrebné odlíšiť od otázky, či je sporné uznesenie správnym aktom podľa práva životného prostredia, ktorou sa budem zaoberať nižšie v časti B.
1. Napadnuteľnosť napadnutého listu
47. Všetky akty pochádzajúce z inštitúcií a orgánov Únie, ktoré majú mať právne záväzné účinky(8) a ktoré môžu zasiahnuť do záujmov žalobcu tým, že podstatným spôsobom zmenia jeho právne postavenie, môžu byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ bez ohľadu na ich formu.(9) Na tento účel je potrebné posúdiť účinky predmetného aktu podľa objektívnych kritérií, ako napríklad obsah uvedeného aktu, a prípadne zohľadniť kontext, v akom bol tento akt prijatý, ako aj právomoci inštitúcie, ktorá je jeho autorom.(10)
48. Napadnutým listom bola zamietnutá žiadosť o preskúmanie podľa článku 10 ods. 1 Aarhuského nariadenia. Podľa tohto ustanovenia sú niektoré mimovládne organizácie oprávnené podať odôvodnenú žiadosť o vnútorné preskúmanie inštitúcii alebo orgánu Únie, ktorý prijal správny akt podľa zákona o životnom prostredí.
49. Z odôvodnenia 19 Aarhuského nariadenia vyplýva, že účelom tohto preskúmania je zabezpečiť primerané a účinné prostriedky nápravy vrátane tých, ktoré sú dostupné pred Súdnym dvorom. Právo na preskúmanie majú podľa článku 10 ods. 1 a odôvodnenia 20 Aarhuského nariadenia niektoré mimovládne organizácie. Ak sa žiadosti nevyhovie, dotknutá mimovládna organizácia by podľa článku 12 a odôvodnenia 21 mala mať možnosť začať súdne konanie na Súdnom dvore v súlade s príslušnými ustanoveniami ZFEÚ.
50. Postup preskúmania podľa článkov 10 a 12 Aarhuského nariadenia teda umožňuje prekonať prekážky kolektívnej žaloby podľa práva životného prostredia proti preskúmavanému aktu, ktoré vyplývajú z článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
51. Podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môžu totiž fyzické alebo právnické osoby podať žalobu len proti aktom, ktoré sú im určené alebo ktoré sa ich priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa ich priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia. Organizácia pôsobiaca v oblasti ochrany životného prostredia však spravidla nie je priamo a osobne dotknutá aktom, o ktorého preskúmanie žiada, a preto nemôže spĺňať požiadavky podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
52. Na základe žiadosti o preskúmanie však príslušný orgán Únie adresuje organizácii pôsobiacej v oblasti ochrany životného prostredia, ktorá podala žiadosť, rozhodnutie, ktoré táto organizácia môže následne napadnúť na súdoch Únie. Postup preskúmania podľa článkov 10 až 12 Aarhuského nariadenia teda vytvára procesné predpoklady na to, aby organizácie pôsobiace v oblasti ochrany životného prostredia mohli nepriamo napadnúť správne akty podľa práva životného prostredia na súde.
53. Súdny dvor tento účinok postupu preskúmania výslovne potvrdil a nevyjadril pritom žiadne pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s požiadavkami článku 263 ZFEÚ.(11) Normotvorca medzitým dokonca výrazne rozšíril uplatňovanie tohto postupu, pričom sa odvolal na túto judikatúru.(12)
54. Týmto postupom vnútorného preskúmania a možnosťou následného podania žaloby Únia vykonáva článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Podľa neho každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.
55. Napadnutým listom Banka zamietla žiadosť organizácie ClientEarth o preskúmanie sporného uznesenia správnej rady EIB. Banka síce nepovažovala žiadosť za neopodstatnenú, ale za neprípustnú, keďže sporné uznesenie podľa nej nie je správnym aktom podľa práva životného prostredia v zmysle článku 10 Aarhuského nariadenia. Takéto zamietnutie žiadosti ako neprípustnej však musí byť v zásade rovnako napadnuteľné ako zamietnutie žiadosti ako neopodstatnenej.
56. Ak by totiž dotknutá inštitúcia alebo dotknutý orgán neoprávnene odmietli preskúmanie, bolo by tým porušené právo mimovládnej organizácie na preskúmanie, ktoré je zakotvené v článku 10 Aarhuského nariadenia. V zmysle judikatúry týkajúcej sa napadnuteľných aktov by ich záujmy boli podstatným spôsobom poškodené zmenou ich právneho postavenia, konkrétne zamietnutím ich práva na vnútorné preskúmanie.
57. Napadnutý list Banky je teda v zásade napadnuteľným aktom podľa článku 263 ZFEÚ.
2. Obmedzenie právomocí súdov Únie podľa článku 271 ZFEÚ
58. Článkom 271 písm. c) ZFEÚ sa však modifikuje systém prostriedkov nápravy proti opatreniam prijatým správnou radou EIB. Podľa tohto ustanovenia konanie proti takýmto opatreniam môžu za podmienok stanovených v článku 263 ZFEÚ začať len členské štáty alebo Komisia, a to výlučne len za porušenie postupu, ako je vymedzené v článku 19 ods. 2, 5, 6 a 7 štatútu EIB.(13)
59. Nižšie ukážem, že toto obmedzenie súdneho preskúmania bráni žalobe podľa článku 12 Aarhuského nariadenia, ktorej predmetom je vecné preskúmanie uznesenia správnej rady EIB [pozri v tejto súvislosti písmeno a)]. Predmetom prejednávanej žaloby je však len právna kvalifikácia sporného uznesenia s cieľom jeho vnútorného preskúmania Bankou. Článok 271 písm. c) ZFEÚ nebráni vnútornému preskúmaniu [pozri v tejto súvislosti písmeno b)].
a) Vylúčenie vecného preskúmania sporného uznesenia súdmi Únie
60. Hoci žaloba formálne nesmeruje proti uzneseniu správnej rady v zmysle článku 271 písm. c) ZFEÚ, nepriamo sa týka tohto uznesenia, keďže napadnutým listom sa zamieta žiadosť organizácie ClientEarth o preskúmanie sporného uznesenia správnej rady. Podľa článku 10 Aarhuského nariadenia sa predmet žiadosti o preskúmanie týka prehodnotenia aktu, o preskúmanie ktorého sa žiada.(14) Žiadosť sa teda – slovami Súdneho dvora – týka určenia protiprávnosti alebo nedostatku dôvodnosti dotknutého aktu.(15)
61. Ak by teda Banka zamietnutie žiadosti napadnutým listom odôvodnila tým, že sporné uznesenie je zákonné a dôvodné, prejednávaná žaloba by nepriamo smerovala k súdnemu preskúmaniu týchto konštatovaní, a teda zákonnosti alebo dôvodnosti sporného uznesenia.
62. Takéto nepriame vecné preskúmanie uznesení správnej rady EIB súdmi Únie by bolo nezlučiteľné s článkom 271 písm. c) ZFEÚ,(16) keďže v prípadoch, na ktoré sa vzťahuje toto ustanovenie, sú právomoci súdov Únie v porovnaní s článkom 263 ZFEÚ výrazne obmedzené.
63. Tieto obmedzenia sa týkajú predovšetkým okruhu možných žalobcov. Zatiaľ čo podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže podať žalobu akákoľvek fyzická alebo právnická osoba, ktorá spĺňa podmienky, konanie proti uzneseniam správnej rady EIB môžu podľa článku 271 písm. c) ZFEÚ začať len členské štáty alebo Komisia. Možnosť podania žaloby zo strany iných osôb je tým vylúčená.
64. Okrem toho sú článkom 271 písm. c) ZFEÚ obmedzené právomoci súdov Únie týkajúce sa vecného preskúmania aj v prípade žalôb podaných členskými štátmi a Komisiou.
65. Podľa článku 263 ods. 2 ZFEÚ je možné podať žalobu z dôvodu nedostatku právomoci, porušenia podstatných procesných predpisov, porušenia zmlúv alebo akéhokoľvek právneho pravidla týkajúceho sa uplatňovania alebo zneužitia právomocí.
66. Naopak opatrenia správnej rady EIB možno napadnúť podľa článku 271 písm. c) ZFEÚ výlučne len za porušenie procesných predpisov vymedzených v článku 19 ods. 2, 5, 6 a 7 štatútu EIB. Podľa týchto ustanovení je Banka povinná informovať členské štáty a Komisiu o žiadostiach o financovanie. Pokiaľ Komisia alebo predstavenstvo EIB vydá záporné stanovisko, je pre poskytnutie financovania nevyhnutné jednomyseľné rozhodnutie správnej rady. Ak sú obe stanoviská záporné, financovanie nie je prípustné. Keďže tu ide o procesné práva Komisie a členských štátov zastúpených v správnej rade, je tiež logické, aby mohli podať žalobu len ony.
67. Podľa argumentácie Banky a Komisie sa obmedzenie súdneho preskúmania financovania poskytovaného zo strany EIB vysvetľuje tým, že EIB pri poskytovaní financovania koná rovnako ako ostatné banky pôsobiace na trhu.(17) Rozhodnutia týchto ostatných bánk o poskytnutí financovania však tiež nepodliehajú súdnemu preskúmaniu.
68. Obmedzenia súdneho preskúmania musia zahŕňať aj právo na začatie konania stanovené v článku 12 Aarhuského nariadenia. Podľa tohto ustanovenia je možné začatie konania v súlade s príslušnými ustanoveniami Zmluvy, t. j. najmä podanie žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ. Banka však správne zdôrazňuje, že aj článok 271 písm. c) je príslušným ustanovením. Keďže vylučuje súdne preskúmanie opatrení správnej rady na podnet organizácií pôsobiacich v oblasti ochrany životného prostredia a okrem toho zakazuje aj vecné preskúmanie týchto opatrení súdmi Únie, článok 12 Aarhuského nariadenia tiež nemôže nepriamo umožniť takéto preskúmanie.
69. Tento výklad článku 12 Aarhuského nariadenia nemožno spochybniť ani prostredníctvom článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, na vykonanie ktorého slúži prvé uvedené ustanovenie.(18) Je pravda, že v článku 9 ods. 3 sa nestanovuje výnimka pre EIB. V rozpore s názorom Komisie sa tento záväzok Únie vyplývajúci z medzinárodného práva tiež musí v zásade zohľadniť pri výklade sekundárnych právnych predpisov, a najmä pri výklade ustanovenia, ktorého cieľom – rovnako ako cieľom článku 12 Aarhuského nariadenia – je vykonávanie takéhoto záväzku.(19) Ustanovenia článku 271 písm. c) ZFEÚ sú však súčasťou primárneho práva, a preto majú prednosť pred záväzkami Únie vyplývajúcimi z medzinárodného práva,(20) ako Banka správne zdôrazňuje.
70. Ak by Banka zamietla žiadosť o preskúmanie, lebo by sporné uznesenie považovala za zákonné a dôvodné, súdy Únie by preto nemali právomoc rozhodnúť o žalobe podanej organizáciou ClientEarth proti tomuto rozhodnutiu.
b) Preskúmanie právnej kvalifikácie sporného uznesenia súdmi Únie
71. Článok 271 písm. c) ZFEÚ však nevylučuje právomoc súdov Únie rozhodnúť o prejednávanej žalobe.
72. Žaloba totiž v skutočnosti nepriamo nesmeruje proti spornému uzneseniu, keďže nie je potrebné rozhodnúť o jeho zákonnosti alebo dôvodnosti. Jej predmetom je naopak len právna kvalifikácia sporného uznesenia Bankou, teda konštatovanie, že nejde o správny akt podľa práva životného prostredia v zmysle Aarhuského nariadenia.
73. O tom, že nejde o nepriame napadnutie sporného uznesenia, svedčí už skutočnosť, že toto uznesenie zostáva v platnosti bez ohľadu na rozhodnutie o prejednávanej žalobe a v tomto konaní nie je ani nepriamo spochybnené. Ak by sa vyhovelo prejednávanej žalobe, mohlo by to mať len za následok, že by Banka musela vnútorne preskúmať sporné uznesenie. Tým nie je dotknutá otázka, či výsledok tohto preskúmania možno napadnúť na súde.
74. Vylúčenie prejednávanej žaloby z pôsobnosti článku 271 písm. c) ZFEÚ je okrem toho v súlade so základným právom na účinný prostriedok nápravy podľa článku 47 prvého odseku Charty. Právo na vnútorné preskúmanie podľa článku 10 Aarhuského nariadenia je totiž právom zaručeným právnym poriadkom Únie, takže táto žaloba patrí do rozsahu ochrany tohto základného práva. Je pravda, že článok 47 Charty nemôže založiť právomoc Súdneho dvora, ak ju Zmluvy vylučujú.(21) Obmedzenie prostriedku nápravy, zakotvené napríklad v článku 271 písm. c) ZFEÚ, sa však musí na základe článku 47 Charty vykladať reštriktívnym spôsobom.(22)
75. Takéto vnútorné preskúmanie je navyše v súlade s funkciou a úlohou Banky.
76. ClientEarth správne spochybňuje tvrdenie Banky, že riziko preskúmania a s ním spojené oneskorenia by neprimerane obmedzili jej činnosť spočívajúcu v poskytovaní financovania alebo by ju možno dokonca znemožnili, tvrdením, že Banka to dostatočne nepreukázala. Naopak samotný priebeh konania od prijatia sporného uznesenia do uzavretia dohody o financovaní ukazuje,(23) že ak by bolo uznesenie uverejnené rýchlo, na vnútorné preskúmanie by boli k dispozícii približne dva mesiace.
77. Toto tvrdenie je v rozpore aj s praxou Banky, keďže Banka v skutočnosti preskúmava financovania, ktoré poskytuje, už na základe sťažností, a to aj z hľadiska aspektov práva životného prostredia. V roku 2008 to oznámila európskemu ombudsmanovi.(24) Dokonca aj environmentálne námietky voči spornému financovaniu už boli predmetom takéhoto preskúmania.(25) Uplatňovanie tohto postupu môže okrem toho kontrolovať ombudsman.(26) Výbor pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru (Aarhus Convention Compliance Committee, ďalej len „Výbor pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru“)(27) môže tiež preskúmať činnosť EIB spočívajúcu v poskytovaní financovania.(28)
78. V rozpore s názorom Banky má vnútorné preskúmanie vlastnú hodnotu aj bez následného súdneho preskúmania. Podľa odôvodnenia 19 Aarhuského nariadenia by inštitúcie a orgány mali mať príležitosť prehodnotiť svoje predchádzajúce rozhodnutie. V odôvodnení 20 sa navyše uznáva právo organizácií pôsobiacich v oblasti ochrany životného prostredia žiadať vnútorné preskúmanie.
79. Právo žiadať vnútorné preskúmanie je okrem toho osobitnou formou zásady účasti verejnosti, ktorá je základom Aarhuského dohovoru(29) a práva Únie v oblasti životného prostredia. Tento postup totiž umožňuje častiam verejnosti, konkrétne organizáciám pôsobiacim v oblasti ochrany životného prostredia, vzniesť v odôvodnení žiadosti námietky voči predmetnému opatreniu a prispieť tak k jeho zlepšeniu. Vnútorné preskúmanie tak môže byť pre Banku dokonca prospešné, keďže problémy poskytovania financovania týkajúce sa práva životného prostredia spravidla ovplyvňujú aj ekonomické aspekty projektu.
80. Navyše treba vychádzať z toho, že znalosť rizika neskoršieho preskúmania pomôže ešte dôkladnejšie preskúmať aspekty príslušného projektu týkajúce sa práva životného prostredia pred rozhodnutím o financovaní. Takéto dôkladnejšie predbežné preskúmanie môže na druhej strane znížiť riziko prekvapenia námietkami v súvislosti so žiadosťou o preskúmanie a uľahčiť rýchle vybavenie žiadostí o preskúmanie.
81. Napokon tento výklad článku 271 písm. c) ZFEÚ aspoň približuje kontrolu Banky požiadavkám článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Zdá sa síce sporné, či vnútorné preskúmanie poskytovania financovania dosahuje úroveň účinnej nápravy požadovanej v článku 9 ods. 4 v rámci rozsahu pôsobnosti dohovoru, a teda ho možno uznať za správne konanie umožňujúce napadnutie úkonov a opomenutí v zmysle článku 9 ods. 3 tohto dohovoru.(30) Vnútorné preskúmanie je však stále lepšie ako vôbec žiadna kontrola.
82. Preto článok 271 písm. c) ZFEÚ nebráni uplatneniu prípadného práva na vnútorné preskúmanie uznesení správnej rady EIB podľa článku 10 Aarhuského nariadenia prostredníctvom súdov Únie.
83. Prejednávaná žaloba je teda v tomto rozsahu prípustná a Všeobecný súd správne rozhodol, že má právomoc. Preto je potrebné rozhodnúť, či EIB postupovala správne, keď žiadosť o preskúmanie zamietla ako neprípustnú.
B. O odvolaniach
84. Odvolania Banky a Komisie sa týkajú nielen preskúmateľnosti uznesení správnej rady EIB, ale aj toho, či je sporné uznesenie správnym aktom podľa práva životného prostredia v zmysle článku 10 Aarhuského nariadenia. Ak by išlo o správny akt, podľa vyššie uvedených úvah by sa mohol uplatniť postup vnútorného preskúmania podľa článku 10, hoci podľa článku 271 písm. c) ZFEÚ výsledok tohto preskúmania nemožno napadnúť na súde podľa článku 12 Aarhuského nariadenia.
85. Podľa článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia je správnym aktom akékoľvek opatrenie individuálneho určenia podľa práva životného prostredia (pozri v tejto súvislosti oddiel 2), prijaté inštitúciou alebo orgánom Únie (pozri v tejto súvislosti oddiel 1), ktoré má právne záväzný a vonkajší účinok (pozri v tejto súvislosti oddiel 3).
1. Konanie EIB ako orgánu verejnej moci?
86. Banka a Komisia v prvom rade spochybňujú, že sporné uznesenie je správnym aktom, keďže EIB konala ako banka, a nie ako orgán verejnej moci.
87. V rozsahu, v akom sa v rámci tejto argumentácie opäť tvrdí, že osobitná úloha a funkcia EIB vylučuje preskúmanie súdmi Únie, je potrebné odkázať na úvahy týkajúce sa právomoci súdov Únie.
88. Táto argumentácia je navyše prekvapujúca, keďže podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru sú napadnuteľné nielen úkony a opomenutia orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s ich vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia, ale aj úkony a opomenutia súkromných osôb.
89. Vzhľadom na odôvodnenie 18 Aarhuského nariadenia je však argumentácia Banky a Komisie trochu presvedčivejšia: Podľa tohto odôvodnenia má nariadenie v súvislosti s vykonávaním článku 9 ods. 3 dohovoru riešiť iba konanie a nečinnosť orgánov verejnej moci.
90. Táto myšlienka sa nachádza aj vo vymedzení orgánov, ktorých konanie môže byť predmetom vnútorného preskúmania. Podľa článku 10 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia sú nimi inštitúcie a orgány Únie, medzi ktoré nepochybne patrí aj EIB.(31) V článku 2 ods. 1 písm. c) je však takýto orgán vymedzený ako verejná inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra zriadená zmluvou alebo na jej základe. Ku kvalifikácii orgánov, na ktoré sa nariadenie vzťahuje, ako „verejných“ sa normotvorca vyjadril v odôvodnení 7 Aarhuského nariadenia. Podľa tohto odôvodnenia Aarhuský dohovor široko definuje orgány verejnej moci, pričom základnou koncepciou je, že bez ohľadu na to, kde sa verejná moc (public authority, autorité publique, öffentliche Autorität) vykonáva, by mali existovať práva pre jednotlivcov a ich organizácie.
91. V tomto smere Banka a Komisia správne vychádzajú z toho, že EIB pri poskytovaní financovania na základe zmluvy nevykonáva verejnú moc v zmysle suverénnych donucovacích právomocí.
92. Podobne ako v iných kontextoch(32) má však EIB dvojaký charakter: Koná síce ako súkromný subjekt, pritom však plní verejné úlohy. Podľa článku 309 ZFEÚ má totiž prispievať k vyváženému a vyrovnanému rozvoju vnútorného trhu v záujme Únie. To treba tiež považovať za výkon verejnej moci.
93. Keďže EIB takto pri svojej činnosti spočívajúcej v poskytovaní financovania plní verejné úlohy a vykonáva verejnú moc, je verejným orgánom v zmysle článku 2 ods. 1 písm. c) Aarhuského nariadenia.
94. Týmto výkladom článku 2 ods. 1 písm. c) Aarhuského nariadenia sa zabezpečuje, že Aarhuským nariadením sa správne vykonáva článok 2 ods. 2 písm. d) Aarhuského dohovoru, keďže ako správne zdôrazňuje ClientEarth, podľa tohto ustanovenia sa majú inštitúcie akejkoľvek regionálnej hospodárskej integračnej organizácie, ktorá – podobne ako Únia – je stranou tohto dohovoru, považovať za orgány verejnej moci.
95. Banka preto vo vzťahu k Výboru pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru nespochybnila, že sa na ňu dohovor vzťahuje,(33) a v publikácii o svojom vlastnom postupe vybavovania sťažností píše, že jej konanie možno napadnúť pred týmto výborom.(34)
96. Tvrdenie Banky a Komisie, že EIB pri prijímaní sporného uznesenia nekonala ako orgán verejnej moci, je preto potrebné zamietnuť.
2. Opatrenie podľa práva životného prostredia
97. Banka a Komisia tiež spochybňujú, že sporné uznesenie je opatrením podľa práva životného prostredia.
98. Podľa článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia môžu byť správnymi aktmi len opatrenia podľa práva životného prostredia. V zmysle článku 10 tohto nariadenia je zasa možné požiadať len o vnútorné preskúmanie správnych aktov podľa zákona o životnom prostredí.
99. Právo životného prostredia je v článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia vymedzené ako právne predpisy Únie, ktoré bez ohľadu na svoj právny základ prispievajú k dosahovaniu cieľov environmentálnej politiky Únie podľa jej primárneho práva: zachovanie, ochrana a zvyšovanie kvality životného prostredia, ochrana zdravia ľudí, šetrné a racionálne využívanie prírodných zdrojov a presadzovanie opatrení na medzinárodnej úrovni na riešenie regionálnych alebo celosvetových problémov životného prostredia.
100. Správna rada EIB prijala sporné uznesenie na základe článku 9 ods. 1 a článku 19 ods. 3 štatútu EIB, v ktorých sa nenachádza žiadna zmienka o tom, že majú prispievať k cieľom environmentálnej politiky Únie.
101. Všeobecný súd však v bodoch 122 až 124 napadnutého rozsudku konštatoval, že vyhlásenie z roku 2009 a klimatickú stratégiu(35) treba považovať za právne predpisy v oblasti práva životného prostredia v zmysle článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia. Pomocou týchto kritérií Banka totiž zabezpečuje, aby jej činnosť spočívajúca v poskytovaní financovania prispievala k cieľom Únie v oblasti životného prostredia.
102. Všeobecný súd preto v bode 140 napadnutého rozsudku zhrnul svoje posúdenie sporného uznesenia v tejto súvislosti tak, že vzhľadom na to, že sporné uznesenie konštatovalo, že projekt Curtis spĺňa určité kritériá oprávnenosti týkajúce sa otázok životného prostredia, ktoré stanovila EIB, treba ho považovať za opatrenie prijaté podľa práva životného prostredia.
103. Banka a Komisia proti vyššie uvedenému namietajú, že tieto kritériá už vzhľadom na svoju formu nie sú právnymi predpismi v zmysle článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia [pozri v tejto súvislosti písmeno b)]; tieto kritériá však podľa ich názoru prinajmenšom nie sú právne záväzné [pozri v tejto súvislosti písmeno c)].
104. Domnievam sa však, že v prejednávanej veci nie je potrebné rozhodnúť o týchto zložitých otázkach, lebo pojem „opatrenie podľa práva životného prostredia“ sa so zreteľom na ciele politiky práva Únie v oblasti životného prostredia a článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru musí vykladať v tom zmysle, že zahŕňa každé opatrenie, ktoré môže byť v rozpore s právom životného prostredia [pozri v tejto súvislosti písmeno a)].
a) Porušenie práva životného prostredia
105. Podľa doslovného významu sa zdá, že pojem „opatrenie podľa práva životného prostredia“ zahŕňa len akty, ktoré sú založené na práve životného prostredia alebo ho vykonávajú. V tomto zmysle z neho vyplýva, že existujú opatrenia podľa iných oblastí práva, ktoré nie sú opatreniami podľa práva životného prostredia. Skutočne by teda záležalo na tom, či kritériá rozhodovania, z ktorých vychádza sporné uznesenie, majú povahu práva životného prostredia.
106. Takýto výklad by však viedol k paradoxnému výsledku, že opatrenia s cieľom týkajúcim sa práva životného prostredia by podliehali prísnejšej kontrole z hľadiska súladu s právom životného prostredia ako opatrenia bez takéhoto cieľa. V tejto súvislosti hrozí, že druhá uvedená kategória opatrení môže mať podstatne väčší nepriaznivý vplyv na životné prostredie ako prvá uvedená kategória opatrení, keďže v prípade stanovenia cieľa týkajúceho sa práva životného prostredia sa ochrane životného prostredia pravdepodobne bude venovať väčšia pozornosť než v prípade, keď takýto cieľ nie je stanovený.
107. Prinajmenšom akty Únie, ktoré môžu byť v rozpore s právom životného prostredia, sa preto musia tiež považovať za opatrenia podľa práva životného prostredia v zmysle definície uvedenej v článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia, t. j. za opatrenia, ktoré bez ohľadu na svoj právny základ prispievajú k dosahovaniu cieľov environmentálnej politiky Únie.
108. Ak sa pojem „opatrenia podľa práva životného prostredia“ vykladá týmto spôsobom, postup preskúmania podľa Aarhuského nariadenia sa približuje k svojmu cieľu, ktorým je vykonávanie článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Ako sa uznáva aj v odôvodnení 18 Aarhuského nariadenia, podľa tohto ustanovenia sa vyžaduje nielen kontrola opatrení, ktoré prispievajú k cieľom v oblasti životného prostredia, ale naopak aj možnosť kontroly aktov, ktoré môžu porušovať právo životného prostredia.(36)
109. To, že pojem „opatrenie podľa práva životného prostredia“ treba chápať týmto spôsobom, normotvorca navyše podľa odôvodnenia 9 nariadenia č. 2021/1767(37) spresnil prostredníctvom článku 1 ods. 1 tohto nariadenia, avšak až po vydaní napadnutého rozsudku.
110. Tento výklad je okrem toho v súlade s významom, ktorý sa v primárnom práve priznáva ochrane životného prostredia. Hoci článok 191 ods. 2 ZFEÚ vyžaduje, aby Únia zabezpečila vysokú úroveň ochrany pri výkone právomocí podľa práva životného prostredia, podľa článku 11 ZFEÚ sa požiadavky ochrany životného prostredia tiež musia začleniť do vymedzenia a uskutočňovania politík Únie. Okrem toho článok 37 Charty základných práv, ktorý musí Únia vždy dodržiavať, vyžaduje, aby sa vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie jeho kvality začlenili do politík Únie. Právo Únie v oblasti životného prostredia teda musia dodržiavať všetky jej inštitúcie a orgány bez ohľadu na to, či sa vykonávajú právomoci podľa práva životného prostredia.
111. Banka síce správne tvrdí, že právo Únie v oblasti životného prostredia vo všeobecnosti nezakladá povinnosti, ktoré musia banky pri financovaní projektov dodržiavať. V skutočnosti sú za dodržiavanie týchto povinností spravidla zodpovední developeri projektov.
112. Napriek tomu sa na EIB ako na orgán Únie vzťahujú rozsiahlejšie povinnosti v súvislosti s dodržiavaním práva Únie ako na iné banky.(38) Bolo by nezlučiteľné s jej poslaním prispievať k cieľom Únie,(39) ak by jej činnosť spočívajúca v poskytovaní financovania narúšala ciele Únie, napríklad financovaním projektov, ktoré porušujú právo Únie v oblasti životného prostredia. V prejednávanej veci nie je potrebné rozhodnúť o tom, či má Banka v tomto smere určitú mieru voľnej úvahy, alebo musí odmietnuť financovanie len v prípade zjavných porušení. Sporné uznesenie je totiž opatrením podľa práva životného prostredia už vtedy, keď existuje možnosť, že porušuje právo Únie v oblasti životného prostredia.
113. Naopak námietka Banky, že príslušná mimovládna organizácia má priamo spochybniť projekt, voči ktorému má námietky, napríklad podaním žaloby proti schváleniu projektu, nie je presvedčivá. Napriek relevantnej judikatúre Súdneho dvora(40) totiž nie je zaručené, že by takáto žaloba na príslušných vnútroštátnych súdoch bola vôbec možná a účinná.
114. Otázka, do akej miery sa námietky, ktoré konkrétne uvádza ClientEarth, týkajú dodržiavania práva Únie v oblasti životného prostredia alebo iných aspektov, nie je predmetom tohto konania, keďže napadnutý list neobsahuje v tejto súvislosti žiadne informácie. Preto nie je potrebné rozhodnúť ani o tom, či sú tieto iné aspekty predmetom „právnych predpisov“ v zmysle článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia.
115. Podľa môjho názoru by preto bolo užitočné, ak by Súdny dvor nahradil úvahy Všeobecného súdu o tom, či sa kritériá rozhodovania uvedené vo vyhlásení z roku 2009 a v klimatickej stratégii majú považovať za právo životného prostredia, vyššie uvedenými úvahami.
116. Len pre prípad, že by sa Súdny dvor nestotožnil s týmto prístupom, sa následne budem zaoberať námietkami Banky a Komisie voči uvedeným úvahám Všeobecného súdu.
b) Právo životného prostredia len vo forme zákona
117. Komisia a Banka zastávajú názor, že za právo životného prostredia možno považovať len legislatívne akty v zmysle článku 289 ods. 3 ZFEÚ, t. j. predpisy prijaté legislatívnym postupom.
118. Názor Banky a Komisie sa zdá byť odôvodnený na základe niektorých jazykových verzií Aarhuského nariadenia, keďže v anglickej verzii článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia sa namiesto nemeckého pojmu „Rechtsvorschriften“ („právne predpisy“) používa pojem „legislation“ a vo francúzskej verzii je tiež použitý pojem „disposition législative“. Naproti tomu pojem „Rechtsvorschriften“ použitý v nemeckej verzii sa neobmedzuje len na formálne zákony. Naopak zahŕňa všetky právne záväzné pravidlá, a preto môže zahŕňať aj kritériá Banky, ktoré neboli prijaté ako formálne zákony.
119. Vzhľadom na tieto rozdiely medzi anglickou, francúzskou a nemeckou verziou článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia je potrebné pripomenúť, že rôzne jazykové verzie ustanovení práva Únie sa musia vykladať jednotným spôsobom(41), pričom žiadna jazyková verzia nemá prednosť pred ostatnými jazykovými verziami(42). V prípade rozporu medzi rôznymi jazykovými verziami textu práva Únie sa ustanovenie preto musí vykladať podľa všeobecnej štruktúry a účelu právneho predpisu.(43)
120. Účelom postupu vnútorného preskúmania je – ako už bolo uvedené(44) – vykonať článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Tento dohovor je podľa článku 22 autentický v anglickom, francúzskom a ruskom jazyku. V oboch uvedených úradných jazykoch Únie sa – na rozdiel od Aarhuského nariadenia – nehovorí o formálnych zákonoch, ale len o právnych predpisoch,(45) ale zdá sa, že v ruskej verzii sa hovorí skôr o formálnych zákonných predpisoch(46).
121. Rozhodujúce však je, že článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru má v celkovom kontexte dohovoru prispieť k účinnej ochrane životného prostredia. Pre tento cieľ nie je dôležité, či sú požiadavky práva životného prostredia stanovené vo formálnych zákonoch alebo v iných právnych predpisoch. Preto sa aj v anglickej a francúzskej verzii odôvodnenia 18 Aarhuského nariadenia všeobecne hovorí o práve životného prostredia.(47)
122. Preto nie je dôležitá forma, v akej sú zakotvené ekologické kritériá, ktoré správna rada uplatnila v spornom uznesení, ale ich právna záväznosť.
c) Záväznosť kritérií oprávnenosti
123. Banka a Komisia spochybňujú aj záväznosť kritérií oprávnenosti.
124. V bodoch 124 a 140 napadnutého rozsudku Všeobecný súd považoval kritériá uplatňované EIB za právne predpisy Únie v oblasti životného prostredia v zmysle článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia, keďže podľa jeho názoru predstavujú rámec činnosti EIB v oblasti poskytovania pôžičiek na účely dosiahnutia cieľov práva Únie v oblasti životného prostredia.
125. Environmentálne a sociálne zásady a normy EIB stanovené vo vyhlásení z roku 2009 obsahujú veľmi ďalekosiahle ciele. Podľa nich EIB uplatňuje „pri všetkých svojich operáciách financovania primerané štandardy, čím zabezpečuje, aby všetky projekty, ktoré financuje, boli z environmentálneho a sociálneho hľadiska prijateľné“.(48) EIB tiež nefinancuje „projekty, ktoré nespĺňajú environmentálne a sociálne požiadavky stanovené v tomto strategickom dokumente. Patria sem aj projekty, ktoré nie sú v súlade s právom životného prostredia a sociálnym právom platným v súčasnosti na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ.“(49)
126. Hoci EIB neoznačuje vyhlásenie z roku 2009 ako právny akt, ale ako „strategický dokument“,(50) vzhľadom na záväznú formuláciu uvedených kritérií obmedzila svoju voľnú úvahu pri poskytovaní financovania vlastným záväzkom. Na základe zásady rovnosti zaobchádzania a zásady ochrany legitímnej dôvery musí byť možné odvolávať sa voči nej na tento vlastný záväzok aspoň dovtedy, kým tieto kritériá výslovne nezmení alebo od nich neupustí.(51)
127. Preto sú prinajmenšom kritériá oprávnenosti, ktoré obsahujú dostatočne jasné povinnosti, záväzné, a teda vo vzťahu k Banke sú právnymi predpismi v zmysle článku 2 ods. 1 písm. f) Aarhuského nariadenia.
128. Tvrdenie Banky a Komisie, že kritériá oprávnenosti nie sú záväzné, je preto tiež nedôvodné, a teda ho treba zamietnuť.
3. Právna záväznosť a vonkajší účinok sporného uznesenia
129. Banka a Komisia napokon popierajú, že sporné uznesenie je právne záväzné a má vonkajší účinok.
130. Všeobecný súd v tejto súvislosti v bode 170 napadnutého rozsudku konštatoval, že sporné uznesenie síce nezakladá žiadny právny záväzok týkajúci sa poskytnutia pôžičky, vzhľadom na to, že naďalej pretrvávali ďalšie technické, hospodárske a finančné aspekty uvedeného projektu, ktoré mali byť predmetom auditu. Aj tak vyvolávalo určité konečné právne účinky voči tretím osobám, a to osobitne vo vzťahu k developerovi tohto projektu tým, že konštatovalo oprávnenosť uvedeného projektu na financovanie zo strany EIB vzhľadom na jeho environmentálne a spoločenské aspekty. Tým developerovi umožnilo prijať následné potrebné opatrenia na účely vyriešenia formálnych náležitostí pôžičky.
131. Právne záväzný účinok a vonkajší účinok sú súčasťou definície správneho aktu podľa článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia. V prípade týchto dvoch prvkov sa normotvorca riadil rozlišovaním medzi konečnými a prípravnými opatreniami pri uplatňovaní článku 263 ZFEÚ. Podľa tohto ustanovenia sú opatrenia, ktoré majú na záver správneho konania definitívne určiť stanovisko dotknutého orgánu a vyvolať záväzné právne účinky, ktoré môžu poškodiť záujmy žalobcu, v zásade napadnuteľnými aktmi, avšak dočasné opatrenia, ktoré slúžia na prípravu konečného rozhodnutia a nevyvolávajú takéto záväzné právne účinky, v zásade nie sú napadnuteľnými aktmi.(52)
132. Keďže sporným uznesením sa iba pripravila dohoda o financovaní a ešte sa ním nezaložil nárok na poskytnutie financovania, Banka a Komisia sa domnievajú, že ide o dočasné opatrenie, ktoré nie je napadnuteľné.
133. Tento pohľad na sporné uznesenie je však príliš povrchný.
134. Dôvodom rozlišovania medzi konečnými rozhodnutiami a dočasnými aktmi je totiž skutočnosť, že žaloba o neplatnosť podaná proti aktom vyjadrujúcim predbežné stanovisko by mohla viesť súd Únie k posudzovaniu otázok, ku ktorým ešte dotknutá inštitúcia nemala príležitosť sa vysloviť. Takéto žaloby by mohli mať za následok predbiehanie diskusie o meritórnej stránke veci a miešanie jednotlivých fáz správneho a súdneho konania. Pripustenie takej žaloby by bolo teda nezlučiteľné so systémom rozdelenia právomocí medzi správne orgány a súdy Únie stanoveným v primárnom práve a so systémom prostriedkov nápravy podľa ZFEÚ, ako aj s požiadavkami týkajúcimi sa riadneho výkonu spravodlivosti a riadneho priebehu správneho konania.(53)
135. V prípade napadnutia sporného uznesenia by však toto riziko miešania jednotlivých fáz neexistovalo. V spornom uznesení sa totiž s konečnou platnosťou uviedlo stanovisko správnej rady. Preto bolo toto uznesenie v rámci Banky záväzné takým spôsobom, že zaväzovalo orgány Banky pri ďalších rozhodnutiach týkajúcich sa financovania. Pre odchýlenie sa od neho by sa vyžadovalo, aby sa správna rada touto otázkou zaoberala znova a prijala iné uznesenie.
136. Okrem toho sporné uznesenie, v rozpore s prvým dojmom, prinajmenšom mohlo poškodiť záujmy developera projektu. Developera projektu totiž zaväzovalo, aby dodržiaval určité pravidlá realizácie projektu z hľadiska jeho environmentálnych a sociálnych aspektov, čím obmedzovalo jeho slobodu pri ďalšom postupe.
137. Napokon proti napadnuteľnosti sporného uznesenia nemožno namietať ani tým, že namiesto neho by bolo možné napadnúť dohodu o financovaní. Je síce pravda, že v niektorých prípadoch poskytuje žaloba proti rozhodnutiu, ktorým sa konanie končí, záruku dostatočnej súdnej ochrany.(54) Nie je však jasné, či by postup vnútorného preskúmania podľa článku 10 Aarhuského nariadenia umožnil Banke spochybniť jej dohodu o financovaní s developerom projektu, t. j. zmluvu. Preto je účelnejšie vykonať preskúmanie pred uzavretím tejto dohody.
138. Pre úplnosť je potrebné uviesť, že článok 271 písm. c) ZFEÚ, v rozpore s názorom Banky a Komisie, nie je relevantný pre otázku právnej záväznosti a vonkajšieho účinku sporného uznesenia. Ako správne uvádza ClientEarth, tieto otázky je totiž potrebné oddeliť od otázky, v akom rozsahu možno opatrenie preskúmať v súdnom konaní.
139. Všeobecný súd teda správne konštatoval, že sporné uznesenie je právne záväzným opatrením s vonkajším účinkom v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia. Námietky, ktoré v tejto súvislosti vzniesli Banka a Komisia, preto treba zamietnuť.
4. Záver
140. Súhrnne treba konštatovať, že odvolania Banky a Komisie sú nedôvodné, a preto ich treba zamietnuť.
VI. O trovách
141. Ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne o trovách konania (článok 184 ods. 2 rokovacieho poriadku).
142. Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku, ktorý sa na odvolacie konanie uplatňuje na základe jeho článku 184 ods. 1, sa účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, uloží povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
143. Keďže odvolateľky so svojimi odvolacími dôvodmi nemali úspech, v súlade s návrhom organizácie ClientEarth treba rozhodnúť, že znášajú svoje vlastné trovy konania, a uložiť im povinnosť nahradiť trovy organizácie ClientEarth, ktoré jej vznikli v odvolacích konaniach.
VII. Návrh
144. Preto navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Odvolania sa zamietajú.
2. Európska investičná banka a Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinné nahradiť trovy konania, ktoré vznikli organizácii ClientEarth v odvolacích konaniach.