SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 15. decembra 2022(1)
Združeni zadevi C‑212/21 P in C‑223/21 P
Evropska investicijska banka (EIB) (C‑212/21 P)
in
Evropska komisija (C‑223/21 P)
proti
ClientEarth
„Pritožba – Okolje – Aarhuška konvencija – Uredba št. 1367/2006 – Revizija upravnih aktov, sprejetih v skladu z okoljskim pravom – Evropska investicijska banka – Dajanje kreditov – Pristojnosti sodišč Unije“
I. Uvod
1. Ali lahko okoljske organizacije zaradi kršitve določb okoljskega prava izpodbijajo dajanje kreditov Evropske investicijske banke (v nadaljevanju: EIB ali Banka)? To je predmet obravnavane pritožbe.
2. Unija je zaradi prenosa Aarhuške konvencije(2) s tako imenovano Aarhuško uredbo(3) namreč vzpostavila revizijski postopek, s katerim lahko zlasti okoljske organizacije izpodbijajo kršitve določb okoljskega prava Unije s strani institucij in organov Unije.
3. Okoljska NVO ClientEarth je na tej podlagi zahtevala, naj Banka opravi revizijo sklepa sveta direktorjev EIB o odobritvi financiranja elektrarne na biomaso v Španiji (v nadaljevanju: sporni sklep). Vendar je Banka zahtevo za revizijo zavrgla, ker naj sporni sklep ne bi bil upravni akt, sprejet v skladu z okoljskim pravom, ter naj ne bi imel pravno zavezujočih in zunanjih učinkov (v nadaljevanju: izpodbijani dopis).
4. Splošno sodišče je v sodbi z dne 27. januarja 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), preizkusilo le obrazložitev izpodbijanega dopisa. Ne da bi jo vsebinsko preučilo, pa je zavrnilo trditev Banke, da je zahteva za notranjo revizijo spornega sklepa nedopustna tudi zato, ker ni združljiva z neodvisnostjo, ki jo EIB uživa na področju svojega finančnega poslovanja, saj naj te trditve ne bi bilo v tej obrazložitvi.
5. Vendar je treba zadnjenavedeno trditev Banke preizkusiti po uradni dolžnosti, saj zadeva pristojnost sodišč Unije za obravnavani spor. Poleg tega je treba preučiti ugovore zoper ugotovitve Splošnega sodišča v zvezi z obrazložitvijo izpodbijanega dopisa.
II. Pravni okvir
A. Aarhuška konvencija
6. Člen 9(3) Aarhuške konvencije določa, da pogodbenice zagotovijo, da imajo člani javnosti dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje. V skladu s členom 9(4) morajo ti postopki zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva ter morajo biti pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi.
B. Aarhuška uredba
7. Z Aarhuško uredbo se za institucije ali organe Evropske unije med drugim prenaša člen 9(3) Aarhuške konvencije.
8. V členu 2(1) Aarhuške uredbe so opredeljeni različni pojmi:
„V tej uredbi:
(a) […]
(c) ‚institucija ali organ [Unije]‘ pomeni katero koli javno institucijo, organ, urad ali agencijo, ustanovljeno s Pogodbo ali na njeni podlagi, […]
(f) ‚okoljsko pravo‘ pomeni zakonodajo [Unije], ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike [Unije], kot so navedeni v Pogodbi: k ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja, varovanju človekovega zdravja, skrbni in preudarni rabi naravnih virov ter spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za obravnavanje regionalnih ali svetovnih okoljskih problemov;
(g) ‚upravni akt‘ pomeni vsak posamičen ukrep v skladu z okoljskim pravom, ki ga sprejme institucija ali organ [Unije] ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke;
(h) […]“.
9. Člen 10 Aarhuške uredbe določa postopek notranje revizije:
„1. Vsaka nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz člena 11, lahko pri instituciji ali organu [Unije], ki je v skladu z okoljskim pravom sprejel upravni akt ali ki bi ga bil v primeru domnevne upravne opustitve moral sprejeti, vloži zahtevo za notranjo revizijo.
[…] Zahteva vsebuje razloge za revizijo.
2. Institucija ali organ Skupnosti iz odstavka 1 obravnava vse zahteve […] Institucija ali organ [Unije] svojo utemeljitev poda v pisnem odgovoru […].
3. […]“.
10. V členu 12(1) Aarhuške uredbe je navedeno, da je mogoče začeti postopek pred sodišči Unije:
„Nevladna organizacija, ki je v skladu s členom 10 vložila zahtevo za notranjo revizijo, lahko v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe začne postopek pred Sodiščem.“
11. Revizijski postopek je pojasnjen v uvodnih izjavah od 19 do 21 Aarhuške uredbe:
„(19) Za zagotovitev ustreznih in učinkovitih pravnih sredstev, vključno s tistimi, ki so na voljo pred Sodiščem [Evropske unije] v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe, je primerno, da ima institucija ali organ [Unije], ki je sprejel akt ali ki je v primeru domnevne upravne opustitve opustil ukrepanje, možnost ponovno obravnavati svojo prejšnjo odločitev ali ukrepati v primeru opustitve.
(20) Nevladne organizacije, ki so dejavne na področju varstva okolja in izpolnjujejo določena merila, […] bi morale imeti pravico zahtevati na ravni [Unije] notranjo revizijo sprejetih aktov ali opustitev s strani institucije ali organa [Unije] na področju okoljskega prava zaradi ponovne obravnave s strani zadevne institucije ali organa.
(21) Če predhodnim zahtevkom za notranjo revizijo ni bilo ugodeno, bi moralo biti zadevni nevladni organizaciji omogočeno, da sproži postopek pred Sodiščem v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe.“
C. Posebne določbe o EIB
12. Člen 271 PDEU vsebuje posebne določbe o pristojnostih Sodišča glede EIB:
„Sodišče Evropske unije je v mejah, določenih v nadaljevanju Pogodb, pristojno v sporih glede:
(a) […]
(c) ukrepov, ki jih je sprejel svet direktorjev Evropske investicijske banke. Postopke zoper takšne ukrepe lahko sprožijo samo države članice ali Komisija pod pogoji iz člena 263 in le zaradi neupoštevanja postopka, predvidenega v členu 19(2), (5), (6) in (7) statuta banke;
(d) […]“.
13. EIB ima na podlagi člena 308 PDEU pravno osebnost, ločeno od pravne osebnosti Unije. Upravljajo in vodijo jo njeni lastni organi. Ima lastna sredstva in lasten proračun.
14. V členu 309 PDEU je določena naloga EIB:
„Naloga Evropske investicijske banke je, da v interesu Unije prispeva k uravnoteženemu in nemotenemu razvoju notranjega trga, pri čemer ima dostop do trga kapitala in uporablja lastna sredstva. V ta namen banka, ki posluje na neprofitni podlagi, odobrava posojila in izdaja jamstva, ki v vseh sektorjih gospodarstva olajšujejo financiranje naslednjih projektov:
(a) projektov za razvoj regij z omejenimi možnostmi;
(b) projektov za posodabljanje ali preoblikovanje podjetij ali razvoj novih dejavnosti, potrebnih zaradi vzpostavitve ali delovanja notranjega trga, kadar so ti projekti takšnega obsega ali takšne vrste, da jih ni mogoče v celoti financirati iz sredstev, ki so na voljo v posameznih državah članicah;
(c) projektov skupnega interesa za več držav članic, ki so takšnega obsega ali takšne vrste, da jih ni mogoče v celoti financirati iz sredstev, ki so na voljo v posameznih državah članicah.
Banka pri opravljanju svoje naloge olajšuje financiranje investicijskih programov skupaj s pomočjo iz strukturnih skladov in drugih finančnih instrumentov Unije.“
15. Statut EIB je določen v Protokolu št. 5 k PEU in PDEU.
16. V skladu s členom 9(1) Statuta EIB svet direktorjev EIB nadzoruje, da je ta pravilno vodena, in zagotavlja skladnost njenega poslovodenja z določbami Pogodb in statutom ter s splošnimi direktivami, ki jih sprejema svet guvernerjev. Odloča o odobritvi financiranja in določa obrestne mere za posojila.
17. Člen 19 Statuta EIB vsebuje različne postopkovne zahteve:
„2. Za prošnje, ki so naslovljene prek Komisije, se pridobi mnenje države članice, na ozemlju katere bo naložba izvedena. Za prošnje, naslovljene prek države članice, se pridobi mnenje Komisije. Prošnje, ki jih neposredno vložijo podjetja, se predložijo zadevni državi članici in Komisiji.
Zadevna država in Komisija pripravita mnenje najpozneje v dveh mesecih. Če Banka v tem času ne dobi odgovora, se šteje, da glede zadevne naložbe ni ugovorov.
3. Svet direktorjev odloča o poslih financiranja, ki mu jih predloži upravni odbor.
4. […]
5. Če upravni odbor poda negativno mnenje, lahko svet direktorjev odobri zadevno financiranje le s soglasno odločitvijo.
6. Če Komisija poda negativno mnenje, lahko svet direktorjev odobri zadevno financiranje le s soglasno odločitvijo; član sveta direktorjev, ki je bil imenovan na predlog Komisije, se vzdrži glasovanja.
7. Če negativno mnenje podata upravni odbor in Komisija, svet direktorjev zadevnega financiranja ne sme odobriti.
8. […]“.
18. Člen 27, prvi odstavek, Statuta EIB ureja pristojnost sodišč:
„Spore med Banko, na eni strani, in njenimi upniki, dolžniki in drugimi osebami, na drugi strani, rešujejo pristojna nacionalna sodišča, razen kadar je bila pristojnost prenesena na Sodišče Evropske unije. […]“.
19. V izjavi EIB o socialnih in okoljskih načelih in standardih, ki jo je svet direktorjev odobril 3. februarja 2009 (v nadaljevanju: izjava iz leta 2009), ter v podnebni strategiji, namenjeni mobilizaciji sredstev za prehod na nizkoogljično in na podnebne spremembe odporno gospodarstvo, ki jo je EIB sprejela 22. septembra 2015 (v nadaljevanju: podnebna strategija), so opredeljeni cilji posojilne dejavnosti in merila za upravičenost za projekte, ki se nanašajo na okolje. Ti vključujejo zlasti zahtevo, da je treba s financiranimi projekti spoštovati okoljsko pravo Unije.
III. Dejansko stanje
20. Sporno financiranje se nanaša na projekt, v okviru katerega je bila v občini Curtis (Teixeiro) v pokrajini La Coruña v Galiciji (Španija) zgrajena elektrarna na biomaso z zmogljivostjo približno 50 megavatov električne moči, ki kot gorivo uporablja gozdne odpadke, zbrane znotraj območja s polmerom 100 km (v nadaljevanju: projekt Curtis).
21. Svet direktorjev EIB je po različnih fazah postopka s spornim sklepom z dne 12. aprila 2018 odobril predlog za financiranje v obliki posojila.
22. EIB je z dopisom z dne 13. aprila 2018 obvestila nosilca projekta o spornem sklepu, pri čemer je omenila, da predhodna odobritev financiranja projekta Curtis ne ustvarja nobene obveznosti za EIB glede odobritve posojila, pač pa nosilcu omogoča, da sprejme potrebne ukrepe za sklenitev navedenega posojila.
23. Sporni sklep je bil 28. junija 2018 objavljen na spletni strani EIB.
24. Podrobnosti glede pogojev financiranja projekta Curtis so bile dogovorjene med nosilcem in različnimi posojilodajalci, ki so poleg EIB vključevali poslovno banko, izvozno agencijo, nacionalno banko za spodbujanje gospodarskega razvoja in dolžniško-lastniškega posojilodajalca. Ko so bili med vsemi strankami dogovorjeni dokončni pogoji in so bila končana različna ocenjevalna poročila, je bil rezultat pogajanj in postopka skrbnega pregleda predstavljen upravnemu odboru EIB v končnem obvestilu, ki ga je ta odobril 16. julija 2018.
25. Službe EIB so 23. julija 2018 podpisale interni sporazum o pogojih pogodbe o financiranju projekta Curtis. S tem povezana pogodbena dokumentacija je bila podpisana 25. julija 2018.
26. Prvo izplačilo, povezano s financiranjem EIB, je bilo izvršeno 29. avgusta 2018. Predvideno je bilo, da se gradnja projekta Curtis konča pred koncem leta 2019. Kot je EIB v odgovor na vprašanje navedla na obravnavi pred Splošnim sodiščem, izvajanje projekta Curtis odtlej poteka normalno.
27. Organizacija ClientEarth je 9. avgusta 2018 pri Banki vložila zahtevo za notranjo revizijo spornega sklepa v skladu s členom 10 Aarhuške uredbe.
28. EIB je z izpodbijanim dopisom z dne 30. oktobra 2018, ki sta ga podpisali generalna sekretarka EIB in namestnica vodje njene pravne službe, obvestila organizacijo ClientEarth, da je bila zahteva zavržena. Zahteva naj bi bila nedopustna, ker naj se ne bi nanašala na akt, ki je lahko predmet notranje revizije, in sicer na „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe.
29. EIB je v izpodbijanem dopisu navedla, prvič, da sporni sklep nima pravno zavezujočih in zunanjih učinkov ter ne more ustvarjati pravic za tretjo osebo. Ta sklep naj bi bil zgolj interni akt v smislu členov 9 in 19 Statuta EIB, ki je nujen za to, da je s tem povezano pogodbo o financiranju mogoče podpisati. Vendar naj ne bi vodil nujno do takega podpisa in naj ne bi ustvarjal pravice, da lahko nasprotna stranka tak podpis zahteva. Sporni sklep naj ne bi bil primerljiv z odločitvijo o oddaji javnega naročila, saj naj ne bi bil izdan v postopku, ki ga ureja pravo javnih naročil, ali primerljivem postopku. Zajet naj bi bil namreč s poslovno in politično diskrecijsko pravico, ki jo ima EIB na podlagi Pogodb in svojega statuta.
30. Drugič, sporni sklep naj ne bi bil sprejet „v skladu z okoljskim pravom“ v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe.
31. EIB se je v izpodbijanem dopisu, tretjič, navezala na trditev, da se je zavezala, da bo v okviru uporabe lastnih sredstev spodbujala uresničevanje okoljskih ciljev. Taka zaveza naj po njenem mnenju ne bi zadostovala za ugotovitev, da je EIB financiranje projekta Curtis ali katero koli drugo financiranje projekta ipso facto odobrila na podlagi okoljske zakonodaje Unije. Taka trditev naj bi umetno razširjala meje „zakonodaje Unije“ onkraj področja uporabe Aarhuške uredbe na način, ki ni združljiv z institucionalno vlogo in statutarno nalogo EIB.
IV. Sodni postopek
32. Organizacija ClientEarth je zoper izpodbijani dopis vložila tožbo pred Splošnim sodiščem. EIB je ob intervenciji Komisije to tožbo izpodbijala.
33. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi z dne 27. januarja 2021, ClientEarth/EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42), izpodbijani dopis razglasilo za ničen.
34. Pri tem je Splošno sodišče najprej kot nedopusten zavrglo razlog, ki ga je EIB navedla v obrambo in se nanaša na to, da je bila zahteva za notranjo revizijo spornega sklepa nedopustna tudi zato, ker ni bila združljiva z neodvisnostjo, ki jo EIB uživa na področju svojega finančnega poslovanja. S tem argumentom naj bi se v izpodbijanem dopisu le „nenatančno in splošno“ obrazložilo, zakaj naj sporni sklep ne bi bil upravni akt (zlasti točke od 90 do 92 izpodbijane sodbe).
35. Splošno sodišče je nato ugotovilo, da je EIB napačno presodila, da sporni sklep nima okoljskopravne narave (točka 117 in naslednje izpodbijane sodbe) ter pravno zavezujočih in zunanjih učinkov (točka 149 in naslednje izpodbijane sodbe).
36. EIB (zadeva C‑212/21 P) in Komisija (zadeva C‑223/21 P) sta vložili pritožbi.
37. EIB Sodišču predlaga, naj:
1. ugotovi, da je pritožba dopustna in utemeljena;
2. izpodbijano sodbo, kot izhaja iz izreka, v celoti razveljavi;
3. če Sodišče meni, da stanje postopka to dovoljuje, zavrne tožbo;
4. organizaciji ClientEarth naloži plačilo stroškov obeh strank v zvezi s pritožbenim postopkom in postopkom na prvi stopnji.
38. Komisija Sodišču predlaga, naj:
1. izpodbijano sodbo razveljavi;
2. organizaciji ClientEarth naloži plačilo stroškov.
39. Organizacija ClientEarth pa Sodišču predlaga, naj:
1. obe pritožbi zavrne ter
2. Evropski investicijski banki in Evropski komisiji naloži plačilo stroškov organizacije ClientEarth.
40. Stranke so predložile pisna stališča in se udeležile obravnave, ki je potekala 20. oktobra 2022.
V. Pravna presoja
41. Najprej je treba preučiti trditve Banke in Komisije, da so odločitve sveta direktorjev EIB o dajanju kreditov skoraj v celoti izvzete iz sodnega nadzora, zato Sodišče v tem primeru ni pristojno (v zvezi s tem pod A). Nato bom preizkusila, ali je Splošno sodišče pravilno odločilo, da je sporni sklep sveta direktorjev EIB upravni akt, sprejet v skladu z okoljskim pravom (v zvezi s tem pod B).
A. Pristojnost Sodišča
42. Banka in Komisija odločno ugovarjata temu, da je Splošno sodišče v točkah od 86 do 92 izpodbijane sodbe njune trditve o vlogi in nalogah EIB, ki so določene v primarnem pravu, zavrglo kot nedopustno širitev obrazložitve izpodbijanega dopisa.
43. V zvezi s tem je Splošno sodišče v točkah 89 in 90 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da ti argumenti niso samostojno navedeni v obrazložitvi izpodbijanega dopisa. Banka je namreč to omenila le obrobno, da bi pojasnila, da sporni sklep ni upravni akt, sprejet v skladu z okoljskim pravom. Zato je Splošno sodišče v točki 91 razumljivo ugotovilo, da bi, če bi te trditve upoštevalo kot samostojno obrazložitev izpodbijanega dopisa, nedopustno(4) naknadno nadomestilo obrazložitev.
44. Vendar to ne pomeni, da te trditve Banke in Komisije v obravnavanem postopku niso pomembne. V nasprotju s stališčem Banke sodišča Unije sicer niso pristojna za to, da bi po uradni dolžnosti preizkusila vsako kršitev primarnega prava.(5) Vendar se zaradi trditev o vlogi EIB postavlja vprašanje, ali so sodišča Unije sploh pristojna za odločanje o obravnavanem sporu. Sodišča Unije imajo možnost oziroma dolžnost, da na podlagi člena 150 Poslovnika Sodišča in člena 129 Poslovnika Splošnega sodišča po uradni dolžnosti preizkusijo taka vprašanja.(6)
45. Splošno sodišče se v obravnavanem primeru ni opredelilo glede tega vprašanja in je zato morda menilo, da je bila podlaga za njegovo pristojnost člen 263, četrti odstavek, PDEU,(7) ker je bil izpodbijani dopis naslovljen na organizacijo ClientEarth.
46. Vendar je preizkus pristojnosti sodišč Unije v obravnavanem primeru potreben, ker člen 271 PDEU vsebuje posebne določbe o njihovi pristojnosti za nekatere postopke, v katerih je udeležena EIB. Zato je treba najprej preizkusiti, ali bi bil izpodbijani dopis na podlagi sistematike ureditve Aarhuške uredbe akt, ki ga je mogoče izpodbijati, in nato, ali navedene posebne določbe o EIB glede tega kaj spremenijo. To vprašanje je treba razlikovati od vprašanja, ali je sporni sklep upravni akt, sprejet v skladu z okoljskim pravom, ki ga bom obravnavala v nadaljevanju pod B.
1. Izpodbojnost izpodbijanega dopisa
47. Ničnostno tožbo iz člena 263 PDEU je mogoče vložiti zoper vse akte institucij ali organov Unije, ne glede na obliko, ki imajo zavezujoče pravne učinke(8) in ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj.(9) V ta namen je treba učinke zadevnega akta presojati glede na objektivna merila, kot je njegova vsebina, ob upoštevanju, po potrebi, okoliščin, v katerih je bil ta akt sprejet, in pristojnosti institucije, ki ga je sprejela.(10)
48. Z izpodbijanim dopisom je bila zahteva za revizijo iz člena 10(1) Aarhuške uredbe zavržena. V skladu s to določbo lahko nekatere NVO pri instituciji ali organu Unije, ki je v skladu z okoljskim pravom sprejela oziroma sprejel upravni akt, vložijo obrazloženo zahtevo za notranjo revizijo.
49. Iz uvodne izjave 19 Aarhuške uredbe izhaja, da je namen te revizije zagotoviti ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s tistimi, ki so na voljo pred Sodiščem. Pravico zahtevati revizijo imajo na podlagi člena 10(1) in uvodne izjave 20 Aarhuške uredbe nekatere NVO. Če zahtevi ni ugodeno, bi moralo biti zadevni nevladni organizaciji na podlagi člena 12 in uvodne izjave 21 omogočeno, da sproži postopek pred Sodiščem v skladu z ustreznimi določbami PDEU.
50. Tako je mogoče z revizijskim postopkom na podlagi členov 10 in 12 Aarhuške uredbe premagati ovire, ki jih za tožbo okoljskega združenja zoper revidirani akt pomeni člen 263, četrti odstavek, PDEU.
51. Na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU lahko namreč fizične ali pravne osebe vložijo tožbe le zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov. Akt, katerega revizijo zahteva okoljska organizacija, pa se praviloma neposredno in posamično ne nanaša nanjo, zato ne bi mogla izpolniti zahtev iz člena 263, četrti odstavek.
52. Vendar pristojni organ Unije na podlagi zahteve za revizijo naslovi odločbo na okoljsko organizacijo, ki je vložila zahtevo in ki lahko nato to odločbo izpodbija pred sodišči Unije. Revizijski postopek na podlagi členov od 10 do 12 Aarhuške uredbe torej ustvarja postopkovne pogoje za to, da lahko okoljske organizacije pred sodišči posredno izpodbijajo upravne akte, sprejete v skladu z okoljskim pravom.
53. Sodišče je izrecno potrdilo ta način delovanja revizijskega postopka in ob tem ni podvomilo o njegovi združljivosti z določbami člena 263 PDEU.(11) Zakonodajalec je medtem celo še znatno razširil uporabo tega postopka in se pri tem skliceval na to sodno prakso.(12)
54. Unija s tem postopkom notranje revizije in možnostjo naknadne vložitve tožbe prenaša člen 9(3) Aarhuške konvencije. V skladu z njim mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
55. Banka je z izpodbijanim dopisom zavrgla zahtevo za revizijo spornega sklepa sveta direktorjev EIB, ki jo je vložila organizacija ClientEarth. Banka sicer ni štela, da je zahteva neutemeljena, ampak da je nedopustna, ker naj sporni sklep ne bi bil upravni akt, sprejet v skladu z okoljskim pravom, v smislu člena 10 Aarhuške uredbe. Vendar mora biti tako zavrženje zahteve zaradi nedopustnosti načeloma mogoče izpodbijati prav tako kot zavrnitev zahteve zaradi neutemeljenosti.
56. Če bi namreč zadevna institucija ali zadevni organ neupravičeno zavrnila revizijo, bi bila kršena pravica NVO do revizije, ki izhaja iz člena 10 Aarhuške uredbe. V smislu sodne prakse o izpodbojnih aktih bi to pomenilo bistveno kršitev njenih interesov zaradi spremembe njenega pravnega položaja, konkretno zaradi zavrnitve njene pravice zahtevati notranjo revizijo.
57. To pomeni, da je izpodbijani dopis Banke načeloma akt, ki ga je na podlagi člena 263 PDEU mogoče izpodbijati.
2. Omejitev pristojnosti sodišč Unije s členom 271 PDEU
58. Vendar člen 271(c) PDEU spreminja sistem pravnega varstva zoper sklepe sveta direktorjev EIB. V skladu z njim lahko postopke zoper takšne sklepe sprožijo samo države članice ali Komisija pod pogoji iz člena 263 in le zaradi neupoštevanja postopka, predvidenega v členu 19(2), (5), (6) in (7) statuta banke.(13)
59. V nadaljevanju bom pokazala, da ta omejitev sodnega nadzora nasprotuje tožbi na podlagi člena 12 Aarhuške uredbe, ki bi se vložila zaradi vsebinske revizije sklepa sveta direktorjev EIB (v zvezi s tem pod (a)). Vendar se obravnavana tožba nanaša le na pravno opredelitev spornega sklepa, da bi bil lahko predmet notranje revizije Banke. Člen 271(c) PDEU pa ne nasprotuje notranji reviziji (v zvezi s tem pod (b)).
a) Sodišča Unije niso pristojna za vsebinski nadzor nad spornim sklepom
60. S tožbo se sicer formalno ne izpodbija sklepa sveta direktorjev v smislu člena 271(c) PDEU, posredno pa tožba vendarle zadeva tak sklep, saj se je z izpodbijanim dopisom zavrgla zahteva za revizijo spornega sklepa sveta direktorjev, ki jo je vložila organizacija ClientEarth. Predmet zahteve za revizijo je na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe ponovna ocena akta, katerega revizija se zahteva.(14) Zahteva je torej – kot navaja Sodišče – namenjena ugotovitvi domnevne nezakonitosti ali neutemeljenosti zadevnega akta.(15)
61. Če bi Banka zavrženje zahteve z izpodbijanim dopisom utemeljila s tem, da je bil sporni sklep zakonit in utemeljen, bi bila obravnavana tožba torej posredno namenjena sodnemu nadzoru nad temi ugotovitvami in s tem nad zakonitostjo ali utemeljenostjo spornega sklepa.
62. Če bi sodišča Unije izvajala tak posreden vsebinski nadzor nad sklepi sveta direktorjev EIB, bi bilo to nezdružljivo s členom 271(c) PDEU,(16) saj so v primerih, zajetih s to določbo, pristojnosti sodišč Unije v primerjavi s členom 263 zelo omejene.
63. Te omejitve se najprej nanašajo na krog oseb, ki lahko vložijo tožbo. Medtem ko lahko v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU vložijo tožbo vse fizične ali pravne osebe, ki izpolnjujejo pogoje, lahko sklepe sveta direktorjev EIB v skladu s členom 271(c) PDEU izpodbijajo izrecno samo države članice ali Komisija. S tem druge osebe nimajo možnosti vložitve tožbe.
64. Poleg tega člen 271(c) PDEU pristojnosti sodišč Unije za vsebinski nadzor omejuje tudi pri tožbah, ki jih vložijo države članice in Komisija.
65. V skladu s členom 263, drugi odstavek, PDEU lahko države članice in Komisija vložijo tožbo zaradi nepristojnosti, bistvene kršitve postopka, kršitve Pogodb ali katerega koli pravnega pravila v zvezi z njihovo uporabo ali zaradi zlorabe pooblastil.
66. Postopki zoper sklepe sveta direktorjev EIB pa se lahko v skladu s členom 271(c) PDEU sprožijo le zaradi neupoštevanja postopka, predvidenega v členu 19(2), (5), (6) in (7), Statuta EIB. V skladu s temi določbami mora Banka države članice in Komisijo obvestiti o prošnjah za financiranje. Če Komisija ali upravni odbor EIB podata negativno mnenje, lahko svet direktorjev odobri zadevno financiranje le s soglasno odločitvijo; če negativno mnenje podata upravni odbor in Komisija, zadevno financiranje ni dopustno. Ker gre pri tem za postopkovne pravice Komisije in države članice, ki so zastopane v svetu direktorjev, je sicer tudi logično, da lahko le države članice in Komisija vložijo tožbo.
67. Kot navajata Banka in Komisija, je sodni nadzor nad financiranji EIB omejen zato, ker EIB v zvezi s financiranji ravna kot druge banke, ki delujejo na trgu.(17) Odločitve teh drugih bank o financiranjih pa naj prav tako ne bi bile predmet sodnega nadzora.
68. Omejitve sodnega nadzora morajo zajemati tudi pravico začeti postopek pred Sodiščem, ki je določena v členu 12 Aarhuške uredbe. Na podlagi te določbe se lahko v skladu z ustreznimi določbami PDEU začne postopek pred Sodiščem, kar zlasti pomeni, da se lahko vloži ničnostna tožba na podlagi člena 263 PDEU. Vendar Banka upravičeno poudarja, da je tudi člen 271(c) ustrezna določba. Ker je v skladu s to določbo izključen sodni nadzor nad sklepi sveta direktorjev, če postopek zoper njih sprožijo okoljske organizacije, poleg tega pa je sodiščem Unije tudi prepovedano izvajati vsebinski nadzor nad temi sklepi, tudi člen 12 Aarhuške uredbe ne more posredno omogočiti takega nadzora.
69. Te razlage člena 12 Aarhuške uredbe tudi ni mogoče izpodbijati s členom 9(3) Aarhuške konvencije, ki naj bi se prenašal s prvonavedeno določbo.(18) Res je, da člen 9(3) ne določa izjeme za EIB. Prav tako je treba to obveznost, ki jo ima Unija na podlagi mednarodnega prava, v nasprotju s stališčem Komisije načeloma upoštevati pri razlagi sekundarne zakonodaje in zlasti pri razlagi določbe, katere namen je – kot to velja za člen 12 Aarhuške uredbe – prenos take obveznosti.(19) Vendar določbe člena 271(c) PDEU spadajo na področje primarnega prava in imajo zato prednost pred obveznostmi Unije na podlagi mednarodnega prava,(20) kar pravilno poudarja Banka.
70. Zato sodišča Unije, če bi Banka zavrnila zahtevo za revizijo, ker bi bil sporni sklep po njenem mnenju zakonit in utemeljen, ne bi bila pristojna za odločanje o tožbi, ki bi jo zoper to odločbo vložila organizacija ClientEarth.
b) Sodišča Unije so pristojna za nadzor nad pravno opredelitvijo spornega sklepa
71. Vendar v skladu s členom 271(c) PDEU ni izključena pristojnost sodišč Unije za obravnavano tožbo.
72. S tožbo se namreč dejansko ne izpodbija posredno spornega sklepa, saj ni treba odločati o tem, ali je bil ta zakonit ali utemeljen. Predmet tožbe je, nasprotno, zgolj to, kako je Banka pravno opredelila sporni sklep, torej je njen predmet ugotovitev, da ne gre za upravni akt, sprejet v skladu z okoljskim pravom, v smislu Aarhuške uredbe.
73. Da se s tožbo ne izpodbija posredno spornega sklepa, se kaže že v tem, da bo ne glede na izid obravnavane tožbe še naprej v veljavi in da se njegove veljavnosti v obravnavanem postopku ne izpodbija niti posredno. Če bi tožeča stranka z obravnavano tožbo uspela, bi lahko to privedlo le do tega, da bi morala Banka opraviti notranjo revizijo spornega sklepa. S tem pa se ne odgovarja na vprašanje, ali bi bilo rezultat te revizije mogoče izpodbijati pred sodiščem.
74. Sicer je to, da se obravnavano tožbo izvzame s področja uporabe člena 271(c) PDEU, tudi skladno s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva na podlagi člena 47, prvi odstavek, Listine. Pravica zahtevati notranjo revizijo na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe je namreč pravica, zagotovljena s pravom Unije, tako da obravnavana tožba spada na področje varstva te temeljne pravice. Člen 47 Listine sicer ne more biti podlaga za pristojnost Sodišča, če je ta pristojnost na podlagi Pogodb izključena.(21) Vendar je treba omejitev pravnega varstva, kot jo na primer vsebuje člen 271(c) PDEU, na podlagi člena 47 Listine razlagati ozko.(22)
75. Poleg tega je taka notranja revizija združljiva z vlogo in nalogami Banke.
76. Trditvi Banke, da bi tveganje, ki bi ga pomenila revizija, in s tem povezane zamude pomenili nesorazmerno oviro za njeno posojilno dejavnost ali bi jo morda celo onemogočili, organizacija ClientEarth upravičeno ugovarja s tem, da Banka tega ni zadostno dokazala. Že iz poteka postopka od izdaje spornega sklepa do sklenitve pogodbe o financiranju(23) je namreč razvidno, da bi imela Banka ob hitri objavi sklepa približno dva meseca časa za notranjo revizijo.
77. Ta trditev je tudi v nasprotju s prakso Banke, saj Banka dejansko opravi revizijo svojih financiranj – tudi ob upoštevanju vidikov okoljskega prava – že na podlagi pritožb. Tako izjavo je leta 2008 podala evropskemu varuhu človekovih pravic.(24) Predmet take revizije so bili že celo ugovori zoper sporno financiranje, ki so se nanašali na okolje.(25) Varuh človekovih pravic sicer lahko nadzira uporabo tega postopka.(26) Tudi Odbor za skladnost z Aarhuško konvencijo (Aarhus Convention Compliance Committee, v nadaljevanju: Odbor za skladnost z Aarhuško konvencijo)(27) lahko pregleda posojilno dejavnost EIB.(28)
78. Notranja revizija ima v nasprotju s stališčem Banke tudi brez poznejšega sodnega nadzora svojo vrednost. V skladu z uvodno izjavo 19 Aarhuške uredbe ima institucija ali organ namreč možnost ponovno obravnavati svojo prejšnjo odločitev. V uvodni izjavi 20 pa se okoljskim organizacijam priznava pravica zahtevati notranjo revizijo.
79. Pravica zahtevati notranjo revizijo je sicer posebna oblika načela udeležbe javnosti, na katerem temeljita Aarhuška konvencija(29) in okoljsko pravo Unije. Ta postopek namreč omogoča delu javnosti, in sicer okoljskim organizacijam, da z obrazloženo zahtevo ugovarjajo zadevnemu ukrepu in tako prispevajo k njegovemu izboljšanju. To pomeni, da je lahko notranja revizija za Banko celo koristna, saj težave financiranj, ki temeljijo na okoljskem pravu, praviloma zadevajo tudi ekonomske vidike nekega projekta.
80. Poleg tega je treba šteti, da se bodo okoljski vidiki vsakega projekta pred odločitvijo o financiranju preverili še bolj skrbno, če se bo vedelo, da obstaja tveganje za poznejšo revizijo. Tako, temeljitejše predhodno preverjanje, pa poleg tega lahko zmanjša tveganje za to, da bi bili ugovori v zvezi z zahtevo za revizijo presenečenje, in olajša hitro obravnavo zahtev za revizijo.
81. Nazadnje se s to razlago člena 271(c) PDEU nadzor nad Banko vsaj približuje zahtevam člena 9(3) Aarhuške konvencije. Sicer je vprašanje, ali se z notranjo revizijo financiranj dosega raven učinkovitih pravnih sredstev na področju uporabe Konvencije, ki se zahteva v členu 9(4), in ali jo je zato mogoče priznati kot postopek za izpodbijanje dejanj in opustitev organov javne oblasti v smislu člena 9(3).(30) Vendar je še vedno bolje imeti notranjo revizijo kot pa sploh nikakršnega nadzora.
82. Glede na navedeno člen 271(c) PDEU ne nasprotuje temu, da bi sodišča Unije pritrdila obstoju morebitne pravice zahtevati notranjo revizijo sklepov sveta direktorjev EIB, ki temelji na členu 10 Aarhuške uredbe.
83. Zato je obravnavana tožba v tem obsegu dopustna, Splošno sodišče pa se je upravičeno izreklo za pristojno. Zaradi tega je treba odločiti o tem, ali je EIB upravičeno zavrgla zahtevo za revizijo.
B. Pritožbi
84. Pritožbi Banke in Komisije se ne nanašata le na vprašanje, ali je mogoče opraviti revizijo sklepov sveta direktorjev EIB, ampak tudi na vprašanje, ali je sporni sklep upravni akt, sprejet v skladu z okoljskim pravom, v smislu člena 10 Aarhuške uredbe. Če bi se izkazalo, da je sporni sklep upravni akt, bi se na podlagi dosedanjih preudarkov uporabljal postopek notranje revizije na podlagi člena 10, čeprav rezultata te revizije na podlagi člena 271(c) PDEU ne bi bilo mogoče izpodbijati pred sodiščem, kot to določa člen 12 Aarhuške uredbe.
85. V skladu s členom 2(1)(g) Aarhuške uredbe upravni akt pomeni vsak posamičen ukrep v skladu z okoljskim pravom (v zvezi s tem pod 2), ki ga sprejme institucija ali organ Unije (v zvezi s tem pod 1) ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke (v zvezi s tem pod 3).
1. Ali je EIB ravnala kot organ javne oblasti?
86. Banka in Komisija najprej prerekata, da je sporni sklep upravni akt, saj naj bi EIB ravnala kot banka, ne pa kot organ javne oblasti.
87. Če s tem ponovno trdita, da nadzor sodišč Unije nad EIB zaradi njene posebne vloge in nalog ni možen, ju moram napotiti na moje navedbe v zvezi s pristojnostjo sodišč Unije.
88. Sicer je ta argumentacija presenetljiva, saj naj v skladu s členom 9(3) Aarhuške konvencije ne bi bilo mogoče izpodbijati le dejanj in opustitev organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje, ampak tudi dejanja in opustitve oseb zasebnega prava.
89. Ta trditev Banke in Komisije pa postane razumljivejša, če se upošteva uvodna izjava 18 Aarhuške uredbe. V skladu z njo naj bi se v uredbi v zvezi s prenosom člena 9(3) Konvencije obravnavala zgolj dejanja in opustitve organov javne oblasti.
90. To idejo je mogoče najti tudi v opredelitvi organov, katerih akti so lahko predmet notranje revizije. Na podlagi člena 10(1) in člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe so to institucije in organi Unije, kar bi nedvomno vključevalo EIB.(31) Vendar so ti organi v členu 2(1)(c) opredeljeni kot katera koli javna institucija, organ, urad ali agencija, ustanovljena s Pogodbo ali na njeni podlagi. Zakonodajalec je opredelitev zajetih organov kot „javnih“ obravnaval v uvodni izjavi 7 Aarhuške uredbe. V skladu z njo Aarhuška konvencija organe javne oblasti opredeljuje široko, ob upoštevanju osnovnega načela zagotavljanja pravic posameznikov in njihovih organizacij kadar koli se izvršuje javna oblast (public authority, autorité publique).
91. Banka in Komisija v zvezi s tem pravilno štejeta, da EIB v primeru financiranja, za katero se sklene pogodba, ne izvršuje javne oblasti v smislu pooblastil za uporabo prisile, ki jih ima javna oblast.
92. Vendar ima EIB – kot v drugih kontekstih(32) – dvojno naravo: ravna sicer kot oseba zasebnega prava, vendar pri tem izpolnjuje javne naloge. V skladu s členom 309 PDEU je namreč njena naloga, da v interesu Unije prispeva k uravnoteženemu in nemotenemu razvoju notranjega trga. V tem je prav tako treba videti izvrševanje javne oblasti.
93. Ker torej EIB pri svoji posojilni dejavnosti izpolnjuje javne naloge in izvršuje javno oblast, je v smislu člena 2(1)(c) Aarhuške uredbe javni organ.
94. S to razlago člena 2(1)(c) Aarhuške uredbe se zagotavlja, da je z Aarhuško uredbo pravilno prenesen člen 2(2)(d) Aarhuške konvencije, saj organizacija ClientEarth pravilno poudarja, da je treba v skladu s tem členom institucije organizacij za regionalno gospodarsko povezovanje, ki so – tako kot Unija – pogodbenice te konvencije, šteti za organ javne oblasti.
95. Zato Banka nasproti Odboru za skladnost z Aarhuško konvencijo ni prerekala, da se zanjo uporablja Konvencija,(33) v objavi, ki se nanaša na njen pritožbeni postopek, pa je navedla, da je njeno ravnanje mogoče izpodbijati pred tem Odborom.(34)
96. Zato je treba trditev Banke in Komisije, da EIB ob izdaji spornega sklepa ni ravnala kot organ javne oblasti, zavrniti.
2. Ukrep, sprejet v skladu z okoljskim pravom
97. Banka in Komisija ugovarjata tudi temu, da je sporni sklep ukrep, sprejet v skladu z okoljskim pravom.
98. V skladu s členom 2(1)(g) Aarhuške uredbe so lahko le ukrepi, sprejeti v skladu z okoljskim pravom, upravni akti. V skladu s členom 10 pa je mogoče zahtevati le notranjo revizijo upravnih aktov, sprejetih v skladu z okoljskim pravom.
99. Okoljsko pravo je v členu 2(1)(f) Aarhuške uredbe opredeljeno kot zakonodaja Unije, ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike Unije, kot so navedeni v primarnem pravu: k ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja, varovanju človekovega zdravja, skrbni in preudarni rabi naravnih virov ter spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za obravnavanje regionalnih ali svetovnih okoljskih problemov.
100. Svet direktorjev EIB je sporni sklep sprejel na podlagi člena 9(1) in člena 19(3) Statuta EIB, v katerih ni navedeno, da naj bi bil njun namen prispevati k uresničitvi ciljev okoljske politike Unije.
101. Vendar je Splošno sodišče v točkah od 122 do 124 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je treba izjavo iz leta 2009 in podnebno strategijo(35) enačiti z zakonodajnimi določbami okoljskega prava v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe. Banka naj bi namreč s temi merili skrbela za to, da njena posojilna dejavnost prispeva k uresničevanju okoljskih ciljev Unije.
102. Zato Splošno sodišče v točki 140 izpodbijane sodbe svojo presojo spornega sklepa v zvezi s tem povzema tako, da je treba ugotovitev, ki jo vsebuje sklep, da projekt Curtis izpolnjuje nekatera okoljska merila EIB za upravičenost, šteti za ukrep, sprejet v skladu z okoljskim pravom.
103. Temu Banka in Komisija ugovarjata s tem, da ta merila že po svoji obliki niso zakonodaja v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe (v zvezi s tem pod (b)); v vsakem primeru pa naj ta merila ne bi bila pravno zavezujoča (v zvezi s tem pod (c)).
104. Menim, da v obravnavanem primeru ni treba odločiti o teh težavnih vprašanjih, saj je treba pojem „ukrep, sprejet v skladu z okoljskim pravom“ ob upoštevanju ciljev prava Unije na področju okoljske politike in člena 9(3) Aarhuške konvencije razlagati tako, da zajema vsak ukrep, ki je morda v nasprotju z okoljskim pravom (v zvezi s tem pod (a)).
a) Kršitev okoljskega prava
105. Zdi se, da pojem „ukrep, sprejet v skladu z okoljskim pravom“ na podlagi njegovega besednega pomena zajema le akte, podlaga za katere je okoljska zakonodaja ali njeno izvajanje. Če ga razumemo tako, implicira, da obstajajo ukrepi, sprejeti v skladu z drugimi pravnimi področji, ki niso ukrepi, sprejeti v skladu z okoljskim pravom. V skladu s to razlago bi bilo dejansko bistveno, ali imajo merila za odločitev, na katerih temelji sporni sklep, naravo okoljske zakonodaje.
106. Vendar bi bil posledica te razlage paradoks, da bi se nad ukrepi, katerih namen bi bil uresničevanje ciljev iz okoljske zakonodaje, izvajal strožji nadzor glede upoštevanja okoljske zakonodaje kot nad ukrepi, ki ne bi imeli takih ciljev. Pri tem obstaja razlog za bojazen, da lahko zadnjenavedeni ukrepi precej bolj škodujejo okolju kot prvonavedeni ukrepi, saj se, kadar se namerava uresničevati cilje iz okoljske zakonodaje, verjetno namenja večjo pozornost varovanju okolja kot takrat, ko se takih ciljev ne uresničuje.
107. Zato je treba za ukrepe, sprejete v skladu z okoljskim pravom, v smislu opredelitve iz člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe, torej za ukrepe, ki ne glede na pravno podlago prispevajo k temu, da se sledi ciljem okoljske politike Unije, šteti vsaj tudi akte Unije, ki so lahko v nasprotju z okoljskim pravom.
108. S tako razlago pojma „ukrepi, sprejeti v skladu z okoljskim pravom“ se revizijski postopek iz Aarhuške uredbe približa svojemu cilju, ki je prenesti člen 9(3) Aarhuške konvencije. Kot je navedeno tudi v uvodni izjavi 18 Aarhuške uredbe, ta določba ne določa le nadzora nad ukrepi, ki prispevajo k uresničevanju okoljskih ciljev, temveč tudi možnost nadzora nad vsemi akti, ki so lahko v nasprotju z okoljskim pravom.(36)
109. Zakonodajalec je tako razlago pojma „ukrep, sprejet v skladu z okoljskim pravom“ na podlagi uvodne izjave 9 Uredbe št. 2021/1767(37) sicer pojasnil s členom 1, točka 1, te uredbe – vendar šele po izdaji izpodbijane sodbe.
110. Ta razlaga se tudi ujema s pomenom, ki ga primarno pravo pripisuje varstvu okolja. Člen 191(2) PDEU Uniji pri izvajanju pristojnosti na področju okoljskega prava sicer nalaga visoko raven varstva, vendar je treba na podlagi člena 11 PDEU zahteve varstva okolja poleg tega vključevati v opredelitve in izvajanje politike Unije. Člen 37 Listine o temeljnih pravicah, ki ga mora Unija prav tako vedno upoštevati, pa določa, da je treba v politike Unije vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja. To pomeni, da morajo okoljsko pravo Unije spoštovati vse njene institucije in organi ne glede na to, ali izvajajo pristojnosti na področju okoljskega prava.
111. Banka sicer pravilno navaja, da okoljsko pravo Unije na splošno ne določa obveznosti, ki bi jih morale upoštevati banke pri financiranju projektov. Dejansko so te obveznosti praviloma zavezani upoštevati izvajalci projektov.
112. Kljub temu za EIB kot organ Unije glede spoštovanja prava Unije veljajo širše obveznosti kot za druge banke.(38) Če bi EIB s svojo posojilno dejavnostjo ogrožala uresničitev ciljev Unije, na primer tako, da bi financirala projekte, ki so v nasprotju z okoljskim pravom Unije, bi bilo to nezdružljivo z njenim poslanstvom, ki je prispevati k uresničevanju ciljev Unije.(39) V obravnavanem primeru ni treba odločiti, ali ima Banka glede tega polje proste presoje oziroma ali mora le pri očitnih kršitvah zavrniti financiranje. Sporni sklep je namreč ukrep, sprejet v skladu z okoljskim pravom, že, če obstaja možnost, da je v nasprotju z okoljskim pravom Unije.
113. Ugovor Banke, da naj zadevna NVO izpodbija neposredno projekt, ki mu ugovarja, na primer z vložitvijo tožbe zoper projektno dovoljenje, ni prepričljiv. Kljub sodni praksi Sodišča v zvezi s tem(40) namreč ni zagotovljeno, da bi bila taka tožba pred pristojnimi nacionalnimi sodišči sploh možna in učinkovita.
114. Predmet obravnavanega postopka ni, v kolikšni meri se konkretni ugovori organizacije ClientEarth nanašajo na spoštovanje okoljskega prava Unije ali na druge vidike, saj izpodbijani dopis ne vsebuje navedb v zvezi s tem. Zato tudi ni treba odločiti o tem, ali so taki drugi vidiki predmet „zakonodaje“ v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe.
115. Po mojem mnenju bi bilo zato smiselno, da bi Sodišče namesto preudarkov Splošnega sodišča v zvezi s tem, ali je treba merila za odločitev iz izjave iz leta 2009 in podnebne strategije šteti za okoljsko pravo, uporabilo zgornje preudarke.
116. Le za primer, da Sodišče ne bi sledilo temu pristopu, bom v nadaljevanju obravnavala ugovore Banke in Komisije zoper navedene preudarke Splošnega sodišča.
b) Okoljsko pravo le v obliki zakona
117. Komisija in Banka menita, da je mogoče za okoljsko pravo šteti le zakonodajne akte v smislu člena 289(3) PDEU, torej pravne akte, sprejete po zakonodajnem postopku.
118. Stališče Banke in Komisije je na podlagi nekaterih jezikovnih različic Aarhuške uredbe sprejemljivo, saj je v angleški različici člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe za nemški pojem „Rechtsvorschriften“ uporabljen pojem „legislation“, prav tako se v francoski različici uporablja pojem „disposition législative“. Vendar pojem „Rechtsvorschriften“ iz nemške različice ne vključuje le formalnih zakonov. Vključuje namreč vsa pravno zavezujoča pravila in lahko zato vključuje tudi merila banke, ki niso bila sprejeta kot formalni zakoni.
119. Zaradi teh razlik med angleško, francosko in nemško različico člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe je treba spomniti, da je treba različne jezikovne različice določb prava Unije razlagati enotno,(41) pri čemer nobena jezikovna različica ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami.(42) Če se med jezikovnimi različicami besedila prava Unije pojavijo razlike, je torej treba zadevno določbo razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve.(43)
120. Namen postopka notranje revizije je – kot sem že navedla(44) – prenos člena 9(3) Aarhuške konvencije. Ta konvencija je na podlagi njenega člena 22 zavezujoča v angleščini, francoščini in ruščini. V obeh navedenih uradnih jezikih Unije – drugače od Aarhuške uredbe – niso omenjeni uradni zakoni, ampak le določbe,(45) za rusko različico pa se zdi, da omenja formalne zakonske določbe.(46)
121. Vendar je odločilno, da je namen člena 9(3) Aarhuške konvencije v celotnem kontekstu te konvencije prispevati k učinkovitemu varovanju okolja. Za ta cilj ni pomembno, ali so zahteve okoljskega prava zapisane v formalnih zakonih ali v drugih določbah. Zato so v angleški in francoski različici uvodne izjave 18 Aarhuške uredbe tudi omenjeni na splošno predpisi, ki se nanašajo na okolje.(47)
122. Tako ni bistveno, v kateri obliki so določena okoljska merila, ki jih je svet direktorjev uporabil v spornem sklepu, ampak, ali so pravno zavezujoča.
c) Zavezujoč učinek meril za upravičenost
123. Poleg tega Banka in Komisija prerekata zavezujoč učinek meril za upravičenost.
124. Splošno sodišče v točkah 124 in 140 izpodbijane sodbe merila, ki jih je uporabila EIB, enači z zakonodajnimi določbami okoljskega prava Unije v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe, saj urejajo dejavnost EIB v zvezi z odobravanjem posojil za namene uresničevanja okoljskih ciljev prava Unije.
125. Socialna in okoljska načela in standardi EIB, ki so določeni v izjavi iz leta 2009, vsebujejo zelo stroge cilje. V skladu z njimi EIB zahteva, da so „vsi projekti, ki jih financira, sprejemljivi z okoljskega in socialnega stališča, zato pri svojem delovanju uporablja temu primerne zaščitne ukrepe.“(48) Prav tako EIB „ne bo financirala projektov, ki ne ustrezajo njenim okoljskim in socialnim zahtevam, opisanim v tej izjavi. To vključuje projekte, ki niso v skladu s trenutno veljavno ustrezno nacionalno in evropsko okoljsko in socialno zakonodajo.“(49)
126. Sicer EIB izjave iz leta 2009 ne imenuje akt, ampak „izjava“,(50) vendar je zaradi zavezujoče formulacije navedenih meril s tem, da se je sama zavezala k njihovemu spoštovanju, omejila izvrševanje svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku pri financiranju. Od te samozaveze na podlagi načel enakega obravnavanja in varstva zaupanja v pravo ne more odstopiti, vsaj dokler teh meril izrecno ne spremeni ali se jim ne odpove.(51)
127. To pomeni, da so vsaj merila za upravičenost, ki vsebujejo dovolj jasne obveznosti, zavezujoča in zato v razmerju do Banke pomenijo zakonodajo v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe.
128. Torej je tudi trditev Banke in Komisije, da merila za upravičenost niso zavezujoča, neutemeljena in jo je zato treba zavrniti.
3. Pravno zavezujoči in zunanji učinki spornega sklepa
129. Banka in Komisija nazadnje prerekata, da ima sporni sklep pravno zavezujoče in zunanje učinke.
130. Splošno sodišče je v zvezi s tem v točki 170 izpodbijane sodbe ugotovilo, da sporni sklep sicer ni bil pravna zaveza glede odobritve posojila, ker je bilo treba oceniti še druge tehnične, ekonomske in finančne vidike tega projekta. Vseeno naj bi imel nekatere dokončne pravne učinke za tretje osebe, zlasti za nosilca tega projekta, ker je bila v njem ugotovljena upravičenost navedenega projekta do financiranja EIB glede na njegove okoljske in socialne vidike. Torej naj bi sporni sklep temu nosilcu omogočal, da sprejme nadaljnje potrebne ukrepe za sklenitev posojila, ki naj bi ga dobil.
131. Pravno zavezujoči in zunanji učinki so del opredelitve upravnega akta iz člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe. Zakonodajalec je s tema elementoma upošteval razmejitev dokončnih in pripravljalnih ukrepov pri uporabi člena 263 PDEU. Izpodbojni akti tako načeloma pomenijo ukrepe, ki dokončno določajo stališče zadevnega organa ob koncu upravnega postopka in ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke, razen vmesnih ukrepov v postopkih, ki potekajo v več fazah, katerih cilj je priprava končne odločbe in ki nimajo takih učinkov.(52)
132. Ker je bil cilj spornega sklepa le priprava pogodbe o financiranju in še ni ustvarjal podlage za pravico do odobritve financiranja, Banka in Komisija menita, da gre za neizpodbojni vmesni ukrep.
133. Vendar je tako obravnavanje spornega sklepa preveč površinsko.
134. Razlog za razlikovanje med dokončnimi odločbami in vmesnimi ukrepi je namreč, da bi se lahko zgodilo, da bi moralo sodišče Unije v primeru ničnostne tožbe zoper akte, ki izražajo začasno stališče, odločati o vprašanjih, o katerih se zadevni organ še ni imel priložnosti izreči. Take tožbe bi privedle do predčasnih vsebinskih razprav ter pomešanja različnih faz upravnih in sodnih postopkov. Dopustitev take tožbe torej ne bi bila skladna s sistemom delitve pristojnosti med upravo in sodiščem Unije, določenim v primarnem pravu, s pravnimi sredstvi, določenimi v PDEU, ter z zahtevami učinkovitega izvajanja sodne oblasti in pravilnega poteka upravnega postopka.(53)
135. Vendar v primeru izpodbijanja spornega sklepa tega tveganja za pomešanje različnih faz postopkov ne bi bilo. Sporni sklep je namreč dokončno določal stališče sveta direktorjev. Zato je bil znotraj Banke tako zavezujoč, da je zavezoval njene organe pri nadaljnjih odločitvah glede financiranja. Organi Banke bi lahko pri nadaljnjih odločitvah glede financiranja od spornega sklepa odstopili le, če bi svet direktorjev ponovno začel postopek in sprejel drug sklep.
136. Poleg tega je bil sporni sklep v nasprotju s tem, kar se je morda zdelo na prvi pogled, vsaj tak, da je lahko vplival na interese nosilca projekta. Glede okoljskih in socialnih vidikov projekta ga je namreč zavezoval k izpolnitvi nekaterih pogojev za njegovo izvajanje in je s tem omejeval njegovo polje proste presoje.
137. Nazadnje. izpodbojnosti spornega sklepa tudi ni mogoče ugovarjati s tem, da bi lahko organizacija ClientEarth namesto tega izpodbijala pogodbo o financiranju. Sicer je res, da tožba zoper odločbo, s katero se postopek konča, v nekaterih primerih zagotavlja zadostno sodno varstvo.(54) Vendar ni jasno, ali bi Banka v postopku notranje revizije na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe lahko podvomila o dogovoru o financiranju, ki ga je sklenila z nosilcem projekta, torej o pogodbi. Zato je bolj smiselno, da se revizija opravi pred sklenitvijo te pogodbe.
138. Da se česa ne izpusti, je treba pripomniti, da člen 271(c) PDEU v nasprotju s stališčem Banke in Komisije za vprašanje pravno zavezujočih in zunanjih učinkov spornega sklepa ni pomemben. Kot pravilno navaja organizacija ClientEarth, je namreč treba ta vprašanja ločiti od vprašanja, v kolikšni meri se lahko izvaja sodni nadzor nad nekim ukrepom.
139. Glede na navedeno je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da je sporni sklep ukrep, ki ima pravno zavezujoče in zunanje učinke v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe. Zato je treba ugovore, ki sta jih Banka in Komisija podali v zvezi s tem, zavrniti.
4. Predlog
140. Če povzamem, je treba ugotoviti, da sta pritožbi Banke in Komisije neutemeljeni, in ju je zato treba zavrniti.
VI. Stroški
141. Če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče (člen 184(2) Poslovnika).
142. V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
143. Ker je organizacija ClientEarth predlagala, naj se pritožnicama naloži plačilo stroškov in ti s svojimi pritožbenimi razlogi nista uspeli, se jima naloži, naj poleg svojih stroškov nosita tudi stroške, ki so organizaciji ClientEarth nastali v okviru pritožb.
VII. Predlog
144. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči:
1. Pritožbi se zavrneta.
2. Evropska investicijska banka in Evropska komisija poleg svojih stroškov nosita tudi stroške, ki so organizaciji ClientEarth nastali v pritožbenih postopkih.