РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (oсми състав)
26 май 2016 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи, свързани с разследване на OLAF — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Задължение за конкретно и индивидуално разглеждане — Категория документи“
По дело T‑110/15
International Management Group, установено в Брюксел (Белгия), за което се явяват първоначално M. Burgstaller, solicitor и E. Wright, barrister, а впоследствие A. Tymen и L. Levi, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват J. Baquero Cruz и S. Bartelt, в качеството на представители,
ответник,
с предмет жалба на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287 на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) от 6 февруари 2015 г., с което е отказан достъп на жалбоподателя до документи, свързани с проведено по отношение на него разследване,
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: D. Gratsias, председател, M. Кънчева и C. Wetter (докладчик), съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1 На 17 юни 2014 г. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) уведомява жалбоподателя International Management Group, че провежда разследване за „възможни нередности при предоставянето [му] на европейски средства във връзка с правния му статут, и по-специално с прилагането на член 53,параграф 1, буква в) от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198)“.
2 В хода на разследването на OLAF, и по-специално на фазата на резюмето на фактите по член 9, параграф 4 от Регламент (ЕО, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета (ОВ L 248, 2013 г., стр. 1) OLAF и представител на жалбоподателя провеждат събеседване, последвано от размяна на писма и искане за предоставяне на достъп до някои посочени в резюмето документи, който достъп OLAF отказва на основание на споменатия по-горе регламент.
3 На 30 октомври 2014 г. на основание член 2, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, глава 1, том 3, стр. 76) жалбоподателят подава заявление за достъп до следните документи:
„a) всички документи и информации, с които OLAF разполага във връзка с разследването;
б) всички други [отнасящи се до жалбоподателя] документи и информации, с които OLAF разполага;
в) цялата кореспонденция, която е посочена в приложеното към писмото [на OLAF] от 6 октомври 2014 г. „Резюме на фактите“ или е свързана с него;
г) цялата кореспонденция между OLAF и участващите в разследването държави членки;
д) всички документи, доклади и информации, свързани с разследването и предоставени на или от държавите членки, и по-специално:
i) твърдените „официални декларации на властите (в това число и на министерствата на външните работи) на някои държави“ (вж. точка 22 от документа [на OLAF], озаглавен „Резюме на фактите“);
ii) твърдените „информации от Организацията на обединените нации и от [ГД] ECHO“ (вж. точки 23—25 от документа [на OLAF], озаглавен „Резюме на фактите“);
е) всички документи, доклади и информации, свързани с разследването и предоставени на институции, органи, служби и агенции на Съюза, както и на властите на държави извън ЕС за периода 2008—2014 г.“.
4 На 27 ноември 2014 г. OLAF отказва да предостави на жалбоподателя достъп до всички поискани от него документи, с мотива че оповестяването им би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
5 На 11 декември 2014 г. жалбоподателят подава потвърждение на заявлението за достъп до исканите документи (наричано по-нататък „потвърждението на заявлението“) в съответствие с член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
6 Разследването на OLAF с референтен номер OF/2011/1002, към чиято преписка са приложени споменатите в точка 3 по-горе документи, посочени в букви а) и в)—е) от първоначалното заявление на жалбоподателя, е приключено на 12 декември 2014 г., като окончателният доклад на OLAF е изпратен на Европейската комисия на 15 декември 2014 г.
7 На 6 февруари 2015 г. OLAF приема Решение THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287, с което отхвърля потвърждението на заявлението (наричано по-нататък „обжалваното решение“), като посочва, че за всички искани документи — независимо дали са по висящо, или по приключено разследване — не е изтекъл разумният срок, в който компетентните органи на Европейския съюз или националните власти са длъжни да предприемат последващи действия, така че оповестяването им би могло да засегне защитата на целите на посочените разследвания.
Производството и исканията на страните
8 На 2 март 2015 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
9 С отделна молба от същия ден жалбоподателят прави искане за произнасяне по жалбата по реда на бързото производство на основание член 76а от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г.
10 На 24 април 2015 г. Комисията представя в секретариата на Общия съд писмената си защита.
11 С решение от 5 май 2015 г. Общият съд (осми състав) отхвърля искането за произнасяне по реда на бързото производство.
12 Писмената реплика е подадена в секретариата на Общия съд на 24 август 2015 г.
13 Дупликата е подадена в секретариата на Общия съд на 27 октомври 2015 г.
14 На 27 ноември 2015 г. секретариатът на Общия съд уведомява страните, че писмената фаза на производството е приключила. Страните не представят искане за изслушване в срока по член 106, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд.
15 Жалбоподателят иска от Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
16 Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
17 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква четири основания, с които твърди: първо — нарушение на задължението за мотивиране на Комисията, тъй като се позовала на обща презумпция за приложимост на защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, второ — наличие на по-висш обществен интерес за оповестяване на исканите документи, третото — липса на мотиви относно защитата на частния живот и личната неприкосновеност и четвърто — нарушение на принципа на добра администрация.
По първото основание, с което се твърди нарушение на задължението за мотивиране на Комисията, тъй като се позовала на обща презумпция за приложимост на защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит
18 С първото основание жалбоподателят твърди, че като се основала на приложима по отношение на исканите документи обща презумпция, Комисията не изпълнила задължението си за мотивиране. В това отношение жалбоподателят напомня, че основание за прилагане на обща презумпция е налице, когато едни и същи съображения се прилагат към документи от едно и също естество. От изложените в обжалваното решение мотиви обаче следвало, че различни съображения били приложени към различни типове документи. Освен това разглежданото разследване вече било приключено. Подходът на OLAF за прилагане на обща презумпция към всички документи противоречал също и на целите на Регламент № 1049/2001.
19 В случая впрочем не можела да се приложи каквато и да било обща презумпция с оглед както на законодателството, така и на съществуващата съдебна практика, а установената от Комисията аналогия с други признати от съдебната практика общи презумпции била ирелевантна.
20 Комисията твърди, че доводите на жалбоподателя, изглежда, съдържат възражения по същество, които нямат каквато и да било връзка със задължението за мотивиране. Всъщност обжалваното решение било достатъчно мотивирано както с оглед на постоянната съдебна практика относно достъпа до преписки по разследвания на OLAF, така и с оглед на приложимостта на съдебната практика към общите „правомерни“ презумпции с оглед на съдържащите се в тези преписки документи. Общата презумпция, която напоследък OLAF прилагала, била основана на прилагане по аналогия на установената до този момент по въпроса съдебна практика. Според Комисията свързаните с разследванията на OLAF документи трябвало да попадат в хипотеза на обща презумпция от същата категория като хипотезите, за които съдебната практика вече била признала обща презумпция. Признаването на такава презумпция било обосновано поради необходимостта от запазване на полезното действие на приетите от законодателя на Съюза секторни регулаторни рамки, изключващи правото на достъп до преписки или защитаващи поверителния характер на приложени към тях документи с цел да се предотврати използването на режима на публичен достъп до документи за заобикаляне или разрушаване на секторните правила.
21 В това отношение Комисията посочва, че също като в делата в областта на конкуренцията общата презумпция за недостъпност следва от разпоредбите на секторната правна уредба (Регламент № 883/2013), предвиждаща стриктни правила за поверителност при обработката на получена в хода на разследване информация (член 10 и в по-общ план членове 3—16 от споменатия регламент) и изключваща правото на достъп до преписката. Предоставянето на широката общественост, и по-специално на съответните засегнати лица, на достъп до преписката въз основа на Регламент № 1049/2001 щяло пряко да засегне секторната правна уредба и сериозно да намали ефикасността на разследванията. Освен това предвидената в Регламент № 883/2013 поверителност на информацията имала строго определена цел, а именно, от една страна, да се осигури нормално провеждане на разследванията в интерес на обществото и от друга страна, да се защитят легитимните интереси на засегнатите лица, като информацията, която предоставят на Комисията, бъде използвана изключително само за целите на разследването. Накрая, Комисията счита, че общата презумпция би трябвало да се прилага не само преди, но и след окончателното приключване на разследването и на последващите го действия.
22 Най-напред, следва да се напомни приложимата в случая правна уредба, както и установените от съдебната практика в областта на достъпа до документи принципи.
23 Първо, съгласно член 15, параграф 3 ДФЕС и член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, при спазване на принципите и условията, които са определени в споменатия параграф. По-специално по силата на втора алинея от същия параграф тези принципи и условия се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура.
24 Второ, следва да се подчертае, че съгласно практиката на Съда административната дейност на Комисията не изисква същия по обхват достъп до документите, както законодателната дейност на институция на Съюза (решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 91; вж. също в този смисъл решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 60).
25 Трето, Регламент № 1049/2001 цели да осигури възможно най-широко действие на правото на публичен достъп до документите на институциите (решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 61). Видно от същия регламент, и по-специално от неговия член 4, който предвижда режим на изключения в това отношение, правото на достъп все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 62, от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 51 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 61).
26 Четвърто, съгласно изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, освен ако по-висш обществен интерес не налага оповестяването на даден документ, институциите отказват достъп до него в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит.
27 Пето, съгласно установената практика на Съда, за да се обоснове отказът на достъп до документ, чието оповестяване е поискано, по принцип не е достатъчно документът да е свързан с някоя от дейностите, посочени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001. Съответната институция трябва също да предостави обяснения, що се отнася до въпроса по какъв начин достъпът до посочения документ би могъл да засегне конкретно и действително интереса, защитен от предвидено в този член изключение (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 49 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 64).
28 Съдът обаче приема, че съответната институция на Съюза може да се позовава в това отношение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят за документи от едно и също естество (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 50; вж. също решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 65 и цитираната съдебна практика).
29 В този смисъл Съдът е приел, че общи презумпции за отказ на достъп до документи съществуват в пет случая, а именно по отношение на документи по административни преписки по производство за контрол върху държавни помощи (решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 61), документи, разменени между Комисията и уведомяващите страни или трети лица в рамките на производство за контрол върху концентрации между предприятия (решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 123 и Комисия/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, т. 64), писмените становища, представени от институция в рамките на съдебно производство (решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 94), документите по производство за установяване на неизпълнение на задължения в досъдебната му фаза (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 65), както и документите, съдържащи се в преписка относно процедура по прилагане на член 101 ДФЕС (решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, С‑365/12 Р, EU:C:2014:112, т. 93).
30 Общият съд признава съществуването на общи презумпции и в още четири случая, а именно по отношение на оферти на оферентите в процедура по възлагане на обществена поръчка в случай на заявление за достъп, подадено от друг оферент (решение от 29 януари 2013 г., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 и T‑532/10, EU:T:2013:38, т. 101), документи относно производство, наречено „EU Pilot“ (решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑306/12, в процес на обжалване, EU:T:2014:816, т. 63), документи, предоставени на основание член 11, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (OВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167), от националните органи по конкуренция на Комисията (решение от 12 май 2015 г., Unión de Almacenistas de Hierros de España/Комисия, T‑623/13, EU:T:2015:848, т. 64), както и документи, свързани с подготвян от Комисията анализ на оценка на въздействието с оглед изготвяне на предложение за политика (решение от 13 ноември 2015 г., ClientEarth/Комисия, T‑424/14 и T‑425/14, в процес на обжалване, EU:T:2015:848, т. 97).
31 Въпреки факта, че в по-голямата част от посочените в точка 29 по-горе решения Съдът разглежда връзката на Регламент № 1049/2001 с други предвиждащи специфични режими на достъп регламенти, като стига до извода за необходимостта от гарантиране на последователност при прилагането на всеки един от тях, от посочената съдебна практика все пак следва, че връзката между два регламента не е единственият критерий за обосноваване на прилагането на такива общи презумпции.
32 Всъщност от цитираната в точка 29 по-горе съдебна практика следва, че ratio legis в основата на прилагането на такива общи презумпции е свързан с императивната необходимост от осигуряване на нормално протичане на въпросните производства и от гарантиране незасягането на целите им. В този смисъл основание за признаване на обща презумпция може да бъде несъвместимост на достъпа до документите по определени производства с нормалното протичане на тези производства и риск от засягането на същите, като се има предвид, че общите презумпции позволяват да се осигури правилното протичане на производството чрез ограничаване на намесата на трети лица (вж. в този смисъл решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑306/12, в процес на обжалване, EU:T:2014:816, т. 57 и 58 и заключение на генералния адвокат Wathelet по съединени дела LPN и Finlande/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:528, т. 66, 68, 74 и 76). Прилагането на специфични правила, предвидени в съдебен акт по отношение на определено производство, провеждано пред институция на Съюза, за нуждите на което са били представени исканите документи, е един от критериите, които могат да обосноват признаването на обща презумпция (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., McCullough/Cedefop, T‑496/13, непубликувано, EU:T:2015:374, т. 91 и цитираната съдебна практика и заключение на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, т. 75).
33 Съображенията, които Съдът е изложил в споменатите решения, трябва да се приложат и по отношение на дейността по разследване на OLAF. С други думи, прилагането на предвидения в Регламент № 1049/2001 общ режим на достъп към документите по преписки на OLAF, докато все още тече производството по разследване, по принцип би засегнало нормалното протичане на разследването. Същото се отнася и за случая, когато производството току-що е приключено от OLAF (вж. т. 35 по-горе).
34 В това отношение следва да се констатира, че производството по разследване на OLAF също спада към специфичните правила в областта на достъпа и на обработката на получена или изготвена в рамките на такова производство информация. Регламент № 883/2013, който урежда разследванията на OLAF, предвижда в член 10 правно задължение за същата да третира информацията, която е получила в хода на разследванията си, като поверителна информация и като предмет на професионална тайна. Следва също да се отбележи, че за лице, което е обект на разследване на OLAF, няма предвиден достъп до други документи, освен до протокола от събеседването с OLAF по член 9 от споменатия регламент (за да одобри съдържанието му или да добави свои забележки). Всъщност достъпът до преписките на OLAF реално е предмет на последващо производство. Окончателната препоръка на OLAF се изпраща на компетентните органи на Съюза или на националните органи. В случай че възнамеряват да наложат санкция на лицето, което е обект на разследването, органите трябва да му дадат възможност да упражни правото си на защита в съответствие с приложимото административно или наказателно производство.
35 Освен това по отношение на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, имащо за предмет защита на дейностите по разследване, от съдебната практика следва, че защитата на разследванията на OLAF обхваща и последващите ги действия, ако са извършени в разумен срок (вж. в този смисъл решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 108—113). Всъщност съгласно посочената съдебна практика, ако разумният срок за вземане на решение за последващите действия, които трябва да се предприемат по отношение на информацията, която OLAF е предоставила на компетентните органи, все още не е изтекъл, предоставянето на достъп до преписката по разследването на OLAF, макар и частичен, би могло да засегне ефективното използване на доказателствата от националните органи, като се има предвид, че подозираните като участващи в неправомерни дейности лица биха могли да действат по такъв начин, че да възпрепятстват нормалното протичане на различните производства или разследвания, които тези органи биха могли да решат да образуват. Важно е освен това да се отбележи, че разследванията на OLAF, както и евентуалните последващи производства зависят от желанието на информаторите и свидетелите да предоставят информация. Възможното оповестяване на предоставени от тях информации, обяснения или предположения би могло да ги накара да ги цензурират или да задържат чувствителна информация, което би засегнало ефикасността на политиката на Съюза в областта на борбата с измамите.
36 Накратко, приложимата по отношение на OLAF правна уредба по принцип изключва право на достъп до преписките на OLAF от засегнатите лица. Само в случай че възнамеряват да приемат увреждащи засегнатите лица актове, органите, на които се изпраща окончателният доклад, би трябвало да предоставят достъп до окончателния доклад на OLAF съгласно приложимите по отношение на тях процесуални норми, за да позволят на тези лица да упражнят правото си на защита. Ето защо предоставянето на широк достъп до преписките или окончателните доклади на OLAF би нарушило сериозно установения с Регламент № 883/2013 режим.
37 От всички изложени съображения следва, че за целите на тълкуването на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 трябва да се признае съществуването на обща презумпция, че оповестяването на документи от административни преписки по принцип би засегнало защитата на целите на дейностите по разследване на OLAF.
38 Посочената обща презумпция обаче не изключва правото на споменатите заинтересовани лица да докажат, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 62 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 100).
39 За разлика от това изискването да се провери дали действително се прилага въпросната обща презумпция, не може да се тълкува в смисъл, че съответната институция би трябвало да разгледа индивидуално всички поискани в случая документи. Подобно изискване би лишило тази обща презумпция от нейното полезно действие, а именно да се позволи на институцията да отговори на общо искане за достъп също по общ начин (решения от 14 ноември 2013 г., LPN и Finlande/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 68 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 101).
40 Въпросът дали OLAF е допуснала грешка при прилагането на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да се разгледа в светлината на напомнените по-горе и установени със съдебната практика принципи.
41 В случая следва да се посочи, че подаденото от жалбоподателя заявление за достъп безспорно се отнася за документи от разследвания на OLAF.
42 Видно от обжалваното решение, документите, посочени в точка 3 по-горе и в букви a) и в)—е) от първоначалното заявление на жалбоподателя, са по разследване OF/2011/1002 на OLAF спрямо жалбоподателя, без последният да оспорва това, като посоченото разследване е приключено на 12 декември 2014 г., а документите по буква б) от първоначалното заявление на жалбоподателя са по няколко още висящи разследвания.
43 Предвид факта, че разследване OF/2011/1002 е приключено на 12 декември 2014 г., и като се основава на съдебната практика, съгласно която свързаните с разследвания документи остават обхванати от изключението по член 4,параграф 2 от Регламент № 1049/2001, когато някои особени разследвания са приключени с изготвяне на окончателен доклад, но разумният срок за предприемане на последващи процесуални действия все още не е изтекъл, OLAF счита, че в случая срокът, в който трябва да реши какви последващи действия да предприеме по отношение на информация, която е предоставила на компетентния орган, все още не е изтекъл. OLAF освен това пояснява, че както преди, така и след прекратяването на разследването документите са обхванати от обща презумпция, позовавайки се на необходимостта от защита на поверителността на информацията и от осигуряване на сътрудничеството на информаторите. В това отношение тя отбелязва, че разследванията и последващите производства в голяма степен зависят от предоставяната ѝ от трети лица информатори и свидетели информация, както и от волята им да правят това, както и че ако тази информация не бъде защитена като поверителна, тяхното участие и съдействие биха били поставени под въпрос. В същия контекст тя уточнява съществуващите специфични секторни правни норми относно извършваните от OLAF разследвания и задължението за поверителност по член 10 от Регламент № 883/2013.
44 Въз основа на напомнените по-горе и изведени от съдебната практика принципи следва да се приеме, че OLAF правомерно е приложила обща презумпция за поверителност към документите по извършваните от нея разследвания.
45 В това отношение доводът на жалбоподателя, че такава презумпция е неприложима към документи по приключено производство по разследване, не може да се приеме.
46 В този смисъл, както вече бе отбелязано по-горе, след приключването на разследването и изготвянето на окончателния доклад от OLAF компетентният орган трябва да вземе решение какви последващи процесуални действия да предприеме. Следователно общата презумпция се прилага и към вече приключено производство, ако и след приключването на производството от OLAF защитените обществени интереси могат да бъдат нарушени.
47 Освен това следва да се констатира, че тъй като разследването е приключено на 12 декември 2014 г., а OLAF изпраща окончателния доклад за него на Комисията в съответствие с член 11, параграф 3 от Регламент № 883/2013 на 15 декември 2014 г., то — както правилно отбелязва OLAF в обжалваното решение — към датата на приемане на последното все още не е изтекъл разумен срок за последващи действия.
48 Освен това жалбоподателят не може въз основа на решение от 21 май 2014 г., Catinis/Комисия (T‑447/11, EU:T:2014:267) да се позове на довода, че липсва приложима обща презумпция и че поради това OLAF не е освободена от задължението си за мотивиране. По посоченото дело OLAF не се е позовала на обща презумпция за недостъпност, а индивидуално и конкретно е разгледала исканите документи. Следователно Общият съд не е разгледал въпроса за приложимостта на такава презумпция.
49 Накрая, доводът, че с предложението на Комисията от 2008 г. за преразглеждане на Регламент № 1049/2001 „се е целяло включване на общите презумпции за недостъпност“, но разследващите функции на OLAF не били споменати, както и доводът, че искането на Комисията Общият съд да признае обща презумпция за преписките на OLAF, всъщност означавало, че Комисията иска от Общия съд да наруши предоставящия на Комисията право да изготвя предложения за законодателни актове член 17, параграф 2 ДЕС и предоставящия на Парламента и на Съвета законодателни функции член 14 ДЕС, са ирелевантни. Съдебната практика приема прилагането на обща презумпция по отношение на достъпа до документи в различни области, като правомерността на една такава презумпция с оглед на член 14 ДЕС и на член 17, параграф 2 ДЕС не се поставя под въпрос. Следователно няма основание да се твърди, че отнасянето на презумпцията към преписките по разследвания на OLAF би могло да породи трудности в това отношение. Така или иначе предложението на Комисията не се приема.
50 В заключение, по отношение на твърдяното нарушение на задължението за мотивиране по член 296 ДФЕС и с оглед на изведените от съдебната практика принципи, посочени в точки 23—40 по-горе, следва да се приеме, че както е видно и от точка 43 по-горе, OLAF е изпълнила посоченото задължение.
По второто основание, с което се твърди, че съществува по-висш обществен интерес за оповестяване на исканите документи
51 С второто си основание жалбоподателят твърди, че съществува по-висш интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи, тъй като те били предоставени на трети лица, в това число и на трети неоправомощени лица, като например на германския вестник Der Spiegel. Проведеното вътрешно разследване за предоставянето на документите на трети неоправомощени лица не било достатъчно, за да освободи Комисията от отговорността за изтичането на информация. Според жалбоподателя достъпът до исканите документи му е необходим, за да може въз основа на тях да обори изключително тежките обвинения, отправени му по-специално от Der Spiegel. Жалбоподателят имал легитимен интерес да се защити също и публично. Всъщност една такава защита, която щяла да възстанови равновесието при упражняване на разследващите функции от OLAF, била възможна само посредством недостъпните до този момент за жалбоподателя документи.
52 Най-напред, Комисията твърди, че оповестяването на окончателния доклад на OLAF се дължало на неразрешено изтичане на информация, за което било образувано разследване. Подобно неразрешено изтичане на информация било фактическо обстоятелство, което не можело да засегне преценката относно съществуването на по-висш обществен интерес за оповестяване на исканите документи. По-нататък, Комисията изтъква, че жалбоподателят има изцяло личен интерес от оповестяването, тъй като е обект на съответното разследване на OLAF. Този вид частен интерес, който не се споделял от други граждани, не можел да представлява по-висш обществен интерес по смисъла на Регламент № 1049/2001. Накрая, Комисията напомня, че именно жалбоподателят следва да докаже наличие на по-висш интерес за оповестяване на исканите документи. В потвърждението на заявлението обаче не се посочвало почти нищо относно наличието на по-висш обществен интерес за оповестяването, за да се обори общата презумпция за недостъпност, като се изключи неясното и общо позоваване на правото на защита на жалбоподателя. В дупликата си Комисията добавя, че необходимостта от защита срещу „тежките обвинения“ на пресата също представлява изцяло частен, а не по-висш обществен интерес.
53 Следва да се напомни, че съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 установеното в същата разпоредба изключение не се прилага, ако оповестяването на съответния документ е обосновано от по-висш обществен интерес.
54 Следва да се отбележи, че доводът за необходимост от оповестяване на исканите документи поради по-висш интерес, а именно предоставяне на възможност за по-добра защита срещу отправени след публикуване на статия във вестник Der Spiegel твърдения, сам по себе си не доказва наличие на обществен интерес, който би могъл да обоснове оповестяването на исканите документи и да има предимство пред защитата на поверителността по смисъла на член 4 от Регламент № 1049/2001. Като се има предвид общият принцип за достъп до документи, установен с член 15 ДФЕС и съображения 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, споменатият интерес трябва да има обективен и общ характер и не може да се смесва с частни или лични интереси.
55 Всъщност по силата на член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 от правото на достъп до документите на институциите се ползва „[в]секи гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка“. Оттук е видно, че този регламент е предназначен да гарантира достъпа до публичните документи за всички, а не само достъпа на заявителя до документи, които са свързани с него (решение от 26 април 2005 г., Sison/Съвет, T‑110/03, T‑150/03 и T‑405/03, EU:T:2005:143, т. 50).
56 Следователно частният интерес, на който може да се позове авторът на заявление за достъп до документи, отнасящи се лично до него, по принцип не би могъл да е решаващ при преценката за наличието на по-висш обществен интерес по смисъла на член 4,параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решения от 26 април 2005 г., Sison/Съвет, T‑110/03, T‑150/03 и T‑405/03, EU:T:2005:143, т. 52, от 20 март 2014 г., Reagens/Комисия, Т‑181/10, EU:T:2014:139, т. 144 и от 21 май 2014 г., Catinis/Комисия, T‑447/11, EU:T:2014:267, т. 61—64).
57 В този смисъл, дори и да се установи, че исканите документи са необходими за защитата на жалбоподателя в правен спор — който въпрос следва да се разгледа в хода на разглеждането на самия спор — това обстоятелство би било ирелевантно за преценката на баланса на обществените интереси. Същото се отнася и за довода, че достъпът до исканите документи е необходим, за да позволи по-добрата защита на жалбоподателя срещу публикуваните в германската преса твърдения.
58 Следва обаче да се констатира, че освен споменатите частни интереси — единият от които е посочен в потвърждението на заявлението и се отнася до спазването на правото на защита във връзка с разследването на OLAF, а другият е споменат в рамките на настоящия спор и се отнася до интереса на жалбоподателя от по-добра защита срещу публикуваните в Der Spiegel твърдения — жалбоподателят не се позовава на други обосноваващи по-висш обществен интерес доводи.
59 Впрочем фактът, че част от поверителна преписка на OLAF е могла да бъде неправомерно оповестена, сам по себе си не е основание за дерогиране в полза на засегнатото лице на приложимите по отношение на преписката за разследване на OLAF правила за поверителност (вж. в този смисъл определение от 18 декември 2003 г., Goméz-Reino/Комисия, T‑215/02, EU:T:2003:352, т. 65).
60 Ето защо, като се има предвид изложеното, второто основание не може се приеме.
По третото основание, с което се твърди липса на мотиви относно защитата на частния живот и личната неприкосновеност
61 С третото основание жалбоподателят твърди, че с оглед на естеството на въпросните документи е малко вероятно да се застраши защитата на частния живот и личната неприкосновеност. Освен това OLAF не обяснила защо не може да предостави частичен достъп до исканите документи, като зачита частния живот и неприкосновеността на конкретните лични данни.
62 В отговор Комисията посочва, че посветената на защитата на личните данни част от обжалваното решение е добавена от съображения за изчерпателност, тъй като исканите документи съдържали също и данни, които били защитени по силата на друго изключение. Разглежданото основание обаче било ирелевантно, тъй като, както ставало ясно от частта му, която предхождала посветената на защитата на личните данни част, обжалваното решение било основано главно на прилагането на обща презумпция, позволяваща да не се оповестяват всички искани документи и да не се търси да се определи дали с оглед на това би трябвало да се предостави частичен достъп.
63 В случая следва да се констатира, че тъй като, както твърди и Комисията, обжалваното решение е правно обосновано от съдържащите се в него мотиви във връзка с изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, настоящото основание във всички случаи следва да се отхвърли като ирелевантно.
По четвъртото основание, с което се твърди нарушение на принципа на добра администрация
64 Според жалбоподателя OLAF нарушила принципа на добра администрация, установен с член 41 от Хартата на основните права, тъй като при приемане на обжалването решение не разгледала всички релевантни аспекти по случая и се позовала на евентуално наличие на обща презумпция. Принципът на добра администрация бил нарушен и поради оповестяването на окончателния доклад на OLAF на различни лица, сред които по-специално на автора на публикуваната в Der Spiegel статия, както и на един член на Европейския парламент. Отказът да се предостави достъп до исканите документи, който щял да позволи на жалбоподателя да се защити срещу твърденията на трети лица, основани на получени при изтичането на информация документи, също бил несправедлив.
65 В отговор Комисията посочва, че OLAF взела предвид всички подлежащи на разглеждане с оглед на приемането на решението аспекти и изложила необходимите мотиви в това отношение, като се основала на наличието на обща презумпция за свързаните с дейностите по разследване документи. Поради това Комисията не може да установи нарушение на принципа на добра администрация. Тя отново напомня, че твърдяното оповестяване на окончателния доклад на OLAF на различни лица, ако такова имало, се дължало на непозволено изтичане на информация и че свързаните с него обстоятелства са предмет на разследване.
66 Следва да се отбележи, че като прилага обща презумпция, OLAF не нарушава принципа на добра администрация. В този смисъл, както вече бе констатирано в рамките на първото основание, в обжалваното решение OLAF обяснява основанието за приложимост на презумпция, обхващаща всички отнасящи се до разследвания документи, с цел защита на интегритета на приетите от законодателя на Съюза специфични секторни правила за дейността на OLAF.
67 Фактът, че е допуснато непозволено изтичане на информация, която е защитена съгласно член 10 от Регламент № 883/2013, не означава, че окончателният доклад на OLAF е оповестен и че е станал обществено достояние по смисъла на Регламент № 1049/2001.
68 Освен това, макар и да е неприятно, че изтичането на информация е позволило на германската преса да получи поверителна информация, това обстоятелство само по себе си не е основание за оповестяване на исканите документи в рамките на производство по Регламент № 1049/2001.
69 Поради това четвъртото основание също трябва да се отхвърли, както следователно и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
70 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като е загубил делото, жалбоподателят трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда International Management Group да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 26 май 2016 година.
Подписи