ÜLDKOHTU OTSUS (kaheksas koda)
26. mai 2016(*)
Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – OLAF‑i uurimisega seotud dokumendid – Juurdepääsukeeld – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitsest tulenev erand – Konkreetse ja individuaalse hindamise kohustus – Dokumentide kategooria
Kohtuasjas T‑110/15,
International Management Group, asukoht Brüssel (Belgia), esindaja: solicitor M. Burgstaller ja barrister E. Wright, ning hiljem advokaadid A. Tymen ja L. Levi,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: J. Baquero Cruz ja S. Bartelt,
kostja,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel esitatud nõue tühistada Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) 6. veebruari 2015. aasta otsus THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287, millega keelduti andmast hagejale võimalust tutvuda tema suhtes läbiviidava uurimisega seotud dokumentidega,
ÜLDKOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: koja president D. Gratsias, kohtunikud M. Kancheva ja C. Wetter (ettekandja),
kohtusekretär: E. Coulon,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust
1 Hagejat, International Management Group'i teavitati 17. juunil 2014 sellest, et Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) viib läbi uurimist „Euroopa fondidest [hageja kasuks] vahendite eraldamisel toime pandud selliste võimalike rikkumiste suhtes, mis on seotud tema õigusliku seisundiga ja puudutavad muu hulgas nõukogu 25. juuni 2002. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust (EÜT 2002, L 248, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 74) artikli 53 lõike 1 punkti c kohaldamist“.
2 OLAF‑i asjaomases uurimises toimus Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb [OLAF‑i] juurdlusi ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1073/1999 ja nõukogu määrus (Euratom) nr 1074/1999 (ELT 2013, L 248, lk 1), artikli 9 lõikes 4 nimetatud asjaolude kokkuvõtte esitamise staadiumis OLAF‑i ja hageja esindaja vestlus, mille järel vahetati kirju ja esitati taotlus tutvuda teatud dokumentidega, millele oli viidatud nimetatud asjaolude kokkuvõttes, kuid OLAF keeldus sellest eespool viidatud määruse alusel.
3 Hageja taotles 30. oktoobril 2014 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) artikli 2 lõike 1 alusel võimalust tutvuda järgmiste dokumentidega:
„a) kõik OLAF‑i valduses olevad asjaomase uurimisega seotud dokumendid ja kogu teave;
b) kõik OLAF‑i valduses olevad [hagejat] puudutavad dokumendid ja kogu teave;
c) kogu kirjavahetus, millele on viidatud [OLAF‑i] 6. oktoobri 2014. aasta kirja lisas sisalduvas „Asjaolude kokkuvõttes“ või mis on sellega seotud;
d) OLAF‑i ja uurimisega seotud liikmesriikide vaheline kogu kirjavahetus;
e) kõik dokumendid, aruanded ja teave, mis on edastatud liikmesriikidele ja vastupidi, sh:
i) väidetavad „teatud riikide ametiasutuste (sh välisministrid) ametlikud avaldused“ (vt [OLAF‑i] dokumendi „Asjaolude kokkuvõtte“ punkt 22);
ii) väidetavalt „Ühinenud Rahvaste Organisatsioonilt ja humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadilt saadud teave“ (vt [OLAF‑i] dokumendi „Asjaolude kokkuvõtte“ punktid 23–25);
f) kõik liidu institutsioonidele, organitele, teenistustele ja asutustele ning mitteliikmesriikide ametiasutustele aastatel 2008–2014 edastatud dokumendid, aruanded ja teave, mis on seotud asjaomase uurimisega.“
4 OLAF keeldus 27. novembril 2014 võimaldamast hagejal kõigi nende dokumentidega tutvuda põhjendusel, et nende avaldamine kahjustab kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki, mis on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes.
5 Hageja esitas 11. detsembril 2014 taotletud dokumentidega tutvumiseks kordustaotluse (edaspidi „kordustaotlus“) määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõike 2 alusel.
6 OALF‑i uurimine, mis kannab viitenumbrit OF/2011/1002 ja millega on seotud eespool punktis 3 loetletud hageja esialgse taotluse punktides a ja c–f nimetatud dokumendid, lõpetati 12. detsembril 2014 ja OLAF esitas Euroopa Komisjonile lõpparuande 15. detsembril 2014.
7 OLAF võttis 6. veebruaril 2015 vastu otsuse THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287, millega ta jättis rahuldamata kordustaotluse (edaspidi „vaidlustatud otsus“), ja märkis, et kõik taotletud dokumendid puudutasid käimasolevat uurimist või sellist lõpetatud uurimist, mille puhul ei olnud veel möödunud Euroopa Liidu pädevatele asutustele või siseriiklikele asutustele antud mõistlik aeg meetmete võtmiseks, mistõttu nende dokumentide avaldamine võib kahjustada nende uurimiste eesmärke.
Menetlus ja poolte nõuded
8 Hageja esitas kõnealuse hagi, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 2. märtsil 2015.
9 Samal päeval esitas ta eraldi dokumendina taotluse, et kohtuasi lahendataks kiirendatud menetluses vastavalt 2. mai 1991. aasta Üldkohtu kodukorra artiklile 76a.
10 Komisjon esitas 24. aprillil 2015 Üldkohtu kantseleisse kostja vastuse.
11 Üldkohus jättis 5. mai 2015. aasta otsusega (kaheksas koda) kiirendatud menetluse kohaldamise taotluse rahuldamata.
12 Repliik saabus Üldkohtu kantseleisse 24. augustil 2015.
13 Vasturepliik saabus Üldkohtu kantseleisse 27. oktoobril 2015.
14 Üldkohtu kantselei teatas 27. novembril 2015 pooltele menetluse kirjaliku osa lõpetamisest. Pooled ei esitanud Üldkohtu kodukorra artikli 106 lõikes 2 ette nähtud tähtaja jooksul taotlust kohtuistungi korraldamiseks.
15 Hageja palub Üldkohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
16 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
17 Hagi põhjenduseks esitab hageja neli väidet, millest esimese kohaselt rikkus komisjon talle pandud põhjendamiskohustust, kui ta viitas sellele, et tuleb kohaldada kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse üldist eeldust; teine väide puudutab ülekaalukat üldist huvi taotletud dokumentide avalikustamise vastu; kolmas käsitleb eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitset puudutavate põhjenduste puudumist ja neljas tugineb hea halduse põhimõtte rikkumisele.
Esimene väide, mille kohaselt rikkus komisjon talle pandud põhjendamiskohustust, kui ta viitas sellele, et tuleb kohaldada kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse üldist eeldust
18 Esimeses väites toob hageja esile, et komisjon ei järginud talle pandud põhjendamiskohustust, kui ta tugines taotletud dokumentidele kohaldatavale üldisele eeldusele. Selles osas meenutab hageja, et üldise eelduse kohaldamist võimaldavaks põhjuseks on, et ühesugustele dokumentidele saab kohaldada samu kaalutlusi. Samas ilmneb tema väitel vaidlustatud otsuses esitatud põhjendustest, et eri liiki dokumentidele kohaldatakse erinevaid kaalutlusi. Pealegi on kõnealune uurimine nüüdseks lõpetatud. Lisaks on OLAF‑i seisukoht, mille kohaselt kohaldatakse kõigile dokumentidele üldist eeldust, vastolus määruse nr 1049/2001 eesmärgiga.
19 Hageja väitel ei saa pealegi käesoleval juhul kohaldada ühtegi üldist eeldust, mis tuleneb õigusnormidest või olemasolevast kohtupraktikast, ja komisjoni esitatud analoogia kohtupraktikas tunnustatud teiste üldiste eeldustega on tulemusetu.
20 Komisjon märgib, et hageja argumendid näivad sisaldavat sisulisi vastuväiteid, millel ei ole mingit seost põhjendamiskohustusega. Nimelt on vaidlustatud otsus piisavalt põhjendatud, arvestades nii väljakujunenud kohtupraktikat, mis käsitleb OLAF‑i uurimistoimikutega tutvumist, kui ka haldusnormidest tulenevaid üldisi eeldusi puudutava kohtupraktika kohaldatavust tema toimikutes sisalduvatele dokumentidele. OLAF‑i viimasel ajal kohaldatav üldine eeldus põhineb analoogia alusel selles küsimuses praeguseks väljakujunenud kohtupraktika kohaldamisel. Komisjoni sõnul peaksid OLAF‑i dokumendid, mis puudutavad tema läbiviidavaid uurimisi, kuuluma samamoodi väljakujunenud kohtupraktikas juba tunnustatud üldise eelduse kohaldamisalasse. Sellise eelduse tunnustamine on õigustatud vajadusega tagada liidu seadusandja kehtestatud selliste valdkondade regulatiivse raamistike kasulik mõju, mis välistavad toimikuga tutvumise õiguse või kaitsevad selles sisalduvate dokumentide konfidentsiaalsust, et vältida seda, et avalikkuse dokumentidele juurdepääsu kord ei kahjustaks valdkondlikke eeskirju ega võimaldaks neist mööda hiilida.
21 Komisjon märgib selles suhtes, et samamoodi nagu konkurentsiõiguse asjades, põhineb juurdepääsukeelu üldine eeldus valdkonnapõhistel õigusnormidel (määrus nr 883/2013), milles on sätestatud uurimise käigus saadud teabe töötlemiseks ranged konfidentsiaalsuseeskirjad (nimetatud määruse artikkel 10 ja üldisemalt artiklid 3–16) ja mis välistavad võimaluse toimikuga tutvuda. Kui avalikkus ja muu hulgas puudutatud isikud võiksid toimikuga tutvuda määruse nr 1049/2001 alusel, siis rikuks see otsekohe valdkonnapõhiseid õigusnorme ja uurimiste tõhusus satuks tõsiselt ohtu. Lisaks täidab määruses nr 883/2013 ette nähtud teabe konfidentsiaalsus väga spetsiifilist eesmärki, milleks on esiteks tagada avalikes huvides uurimise nõuetekohane kulgemine ja teiseks kaitsta puudutatud isikute õiguspäraseid huve selle suhtes, et nende poolt komisjonile edastatud teavet kasutatakse üksnes uurimise eesmärgil. Lõpuks märgib komisjon, et üldist eeldust tuleks kohaldada mitte üksnes enne, vaid ka pärast uurimise ja sellele järgnevate toimingute lõpetamist.
22 Kõigepealt tuleb käesoleval juhul meenutada dokumentidega tutvumisele kohaldatavaid õigusnorme ja kohtupraktikas kujundatud põhimõtteid.
23 Esiteks on vastavalt ELTL artikli 15 lõikele 3 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklile 42 igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, õigus tutvuda liidu institutsioonide, organite ja asutuste dokumentidega põhimõtete ning tingimuste alusel, mis määratletakse kooskõlas viidatud lõikega. Nimetatud lõike teise lõigu kohaselt määravad Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu need põhimõtted ja tingimused kindlaks seadusandliku tavamenetluse kohaselt.
24 Teiseks tuleb rõhutada, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ei nõua komisjoni haldustegevus sama laiaulatuslikku dokumentidele juurdepääsu kui see, mida nõuab liidu institutsiooni tegevus seadusandjana (kohtuotsus, 27.2.2014, komisjon vs. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 91; vt selle kohta samuti kohtuotsus, 29.6.2010, komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 60).
25 Kolmandaks on määruse nr 1049/2001 eesmärk anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega (kohtuotsus, 1.2.2007, Sison vs. nõukogu, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 61). Samast määrusest, täpsemalt selle artiklist 4, mis näeb selles osas ette erandite korra, ilmneb ka, et õigusel dokumentidega tutvuda on siiski teatavad avalikest või erahuvidest lähtuvad piirid (kohtuotsused, 1.2.2007, Sison vs. nõukogu, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 62; 29.6.2010, komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 51, ja 27.2.2014, komisjon vs. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 61).
26 Neljandaks tuleb meenutada, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sisalduva erandi kohaselt keelduvad institutsioonid dokumendiga tutvumise võimaldamisest, kui selle avaldamine kahjustaks kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki, välja arvatud juhul, kui dokumendi avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
27 Viiendaks vastab tõele, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei piisa niisuguse dokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumise õigustamiseks, mille avalikustamist taotleti, põhimõtteliselt sellest, et see dokument seondub ühe määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 nimetatud tegevusega. Asjaomane institutsioon on kohustatud selgitama ka küsimust, kuidas selle dokumendiga tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huvi, mida kaitseb mõni selles artiklis ette nähtud erand (kohtuotsused, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 49, ning 27.2.2014, komisjon vs. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 64).
28 Euroopa Kohus on siiski tunnustanud, et asjaomane liidu institutsioon võib võtta selles osas aluseks teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi (kohtuotsus, 1.7.2008, Rootsi ja Turco vs. nõukogu, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 50; vt ka kohtuotsus, 27.2.2014, komisjon vs. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).
29 Nii on Euroopa Kohus juba tunnustanud tutvumise võimaldamisest keeldumise üldiste eelduste olemasolu viit liiki dokumentide puhul: nimelt seoses riigiabi järelevalvemenetluse haldustoimiku dokumentidega (kohtuotsus, 29.6.2010, komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 61); seoses dokumentidega, mida komisjon ja koondumisest teatavad isikud või kolmandad isikud edastavad ettevõtjate koondumiste kontrolli menetluses (kohtuotsused, 28.6.2012, komisjon vs. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 123, ja komisjon vs. Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punkt 64); seoses seisukohtadega, mida institutsioon esitab kohtumenetluses (kohtuotsus, 21.9.2010, Rootsi jt vs. API ja komisjon, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 94); seoses liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust puudutavate dokumentidega menetluse kohtueelses etapis (kohtuotsus, 14.11.2013, LPN ja Soome vs. komisjon, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 65) ning seoses ELTL artikli 101 kohaldamise menetluse toimiku dokumentidega (kohtuotsus, 27.2.2014, komisjon vs. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 93).
30 Üldkohus on tunnustanud üldiste eelduste olemasolu veel neljal juhul, nimelt seoses teiste pakkujate pakkumustega tutvumisega riigihankemenetluses, kui dokumentidega tutvumise taotluse on esitanud teine pakkuja (kohtuotsus, 29.1.2013, Cosepuri vs. EFSA, T‑339/10 ja T‑532/10, EU:T:2013:38, punkt 101); nn „EU Pilot“ menetlusega seotud dokumentide puhul (kohtuotsus, 25.9.2014, Spirlea vs. komisjon, T‑306/12, apellatsioonimenetluses vaidlustatud, EU:T:2014:816, punkt 63); liikmesriikide konkurentsiasutuste poolt nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1/2003 [ELTL artiklites 101 ja 102] sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta (EÜT 2003, L 1, lk 1), artikli 11 lõike 4 alusel komisjonile esitatud dokumentide korral (kohtuotsus, 12.5.2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España vs. komisjon, T‑623/13, EU:T:2015:268, punkt 64) ja dokumentide puhul, mis on seotud poliitiliste ettepanekute mõjuhindamise ettevalmistustega komisjoni poolt (kohtuotsus, 13.11.2015, ClientEarth vs. komisjon, T‑424/14 ja T‑425/14, apellatsioonimenetluses vaidlustatud, EU:T:2015:848, punkt 97).
31 Hoolimata asjaolust, et mitmes eespool punktis 29 nimetatud kohtuasjas on Euroopa Kohus hinnanud määruse nr 1049/2001 ja mõne teise juurdepääsu erikorda reguleeriva määruse seoseid ja tulnud järeldusele, et tuleb tagada kõigi nende määruste järjekindel kohaldamine, ilmneb sellest kohtupraktikast siiski, et nende kahe määruse seos ei ole ainus üldiste eelduste kohaldamist õigustav kriteerium.
32 Nimelt ilmneb eespool punktis 29 viidatud kohtupraktikast, et selliste üldiste eelduste kohaldamise aluseks olev ratio legis on seotud tungiva vajadusega tagada, et asjaomased menetlused kulgeksid nõuetekohaselt ning et nende eesmärke ei kahjustataks. Nii võib üldise eelduse tunnustamine tugineda asjaolule, et teatud menetluste puhul takistab dokumentidega tutvumine menetluste nõuetekohast kulgemist, ja ohule, et see võib menetlusi kahjustada, kuna üldised eeldused lubavad tagada menetluse kulgemise terviklikkuse, piirates kolmandate isikute sekkumist (vt selle kohta kohtuotsus, 25.9.2014, Spirlea vs. komisjon, T‑306/12, apellatsioonimenetluses vaidlustatud, EU:T:2014:816, punktid 57 ja 58, kohtujuristi ettepanek, Wathelet, liidetud kohtuasjad LPN ja Soome vs. komisjon, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:528, punktid 66, 68, 74 ja 76). Liidu institutsioonis toimuvat menetlust – mille tarvis taotletud dokumendid koostati – käsitlevas õigusaktis ette nähtud erinormide kohaldamine on üks kriteerium, mis võib põhjendada üldise eelduse tunnustamist (vt selle kohta kohtuotsus, 11.6.2015, McCullough vs. Cedefop, T‑496/13, ei avaldata, EU:T:2015:374, punkt 91 ja seal viidatud kohtupraktika, ja kohtujuristi ettepanek, Cruz Villalón, kohtuasi nõukogu vs. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, punkt 75).
33 Samas peab Euroopa Kohtu poolt nendes kohtuasjades järgitud põhjendusi kohaldama ka OLAF‑i uurimistegevusele. Teisisõnu kahjustaks OLAF‑i toimikus sisalduvatele dokumentidele määruse nr 1049/2001 alusel üldise juurdepääsu andmine – siis, kui OLAF‑i uurimine alles käib – põhimõtteliselt uurimise nõuetekohast kulgu. Samuti on see nii, kui OLAF on just uurimise lõpetanud (vt punkt 35 edaspidi).
34 Selles osas olgu märgitud, et OLAF‑i uurimismenetluses kohaldatakse ka erisätteid selle menetluse käigus saadud või koostatud teabega tutvumise ja teabe töötlemise kohta. OLAF‑i uurimisi reguleeriva määruse nr 883/2013 alusel on OLAF‑il õiguslik kohustus töödelda oma uurimiste käigus saadud teavet konfidentsiaalsena ja ametisaladusega kaitstuna vastavalt selle määruse artiklile 10. Samuti olgu meenutatud, et vastavalt nimetatud määruse artiklile 9 ei ole isikul, keda pooleliolev uurimine puudutab – jättes kõrvale puudutatud isiku õiguse saada protokoll tema vestlusest OLAF‑iga (et ta saaks protokolli kinnitada või lisada sellesse omapoolsed märkused) – mingit õigust dokumentidega tutvuda. Nimelt toimub OLAF‑i toimikuga tutvumine tegelikult järelevalvemenetluse jooksul. OLAF‑i lõplik soovitus esitatakse liidu pädevatele asutustele või siseriiklikele asutustele. Kui need asutused kavatsevad uurimise all olnud isikut – käesolevas asjas hagejat – karistada, siis peavad nad andma talle võimaluse teostada oma kaitseõigusi vastavalt kohaldatavale haldus‑ või kriminaalmenetlusele.
35 Lisaks ilmneb kohtupraktikast seoses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandiga, mis käsitleb uurimistegevuse kaitset, et kaitstakse ka OLAF‑i uurimiste järelmeetmeid, kui need on võetud mõistliku aja jooksul (vt selle kohta kohtuotsus 6.7.2006, Franchet ja Byk vs. komisjon, T‑391/03 ja T‑70/04, EU:T:2006:190, punktid 108–113). Nimelt ilmneb viidatud kohtupraktikast, et kui ei ole veel möödunud mõistlik aeg OLAF‑i poolt pädevatele asutustele edastatud teabe alusel võetavate meetmete kohta otsuse tegemiseks, siis võib OLAF‑i toimikuga isegi osaliselt tutvumise võimaldamine kahjustada selle teabe tõhusat kasutamist liikmesriigi ametiasutuste poolt, kuna eeskirjade eiramistes kahtlustatavad isikud saavad takistada erinevate menetluste või uurimiste läbiviimist, mille need ametiasutused võivad algatada. Samuti olgu märgitud, et OLAF‑i uurimised ja võimalikud hilisemad menetlused sõltuvad informaatorite ja tunnistajate valmidusest teavet anda. Võimalus, et nende antud teavet, selgitusi või oletusi võidakse avaldada, võib neid ajendada edastatavat teavet tsenseerima või tundlikku teavet andmata jätma, mis kahjustaks liidu pettustevastase võitluse poliitika tõhusust.
36 Kokkuvõttes välistab OLAF‑i suhtes kohaldatav õiguslik raamistik põhimõtteliselt puudutatud isikute OLAF‑i toimikutega tutvumise õiguse. Üksnes siis kui lõppraporti adressaadiks olevad ametiasutused kavatsevad võtta huvitatud isikuid kahjustavaid meetmeid, peavad need ametiasutused vastavalt neile kohaldatavatele menetluseeskirjadele võimaldama OLAF‑i lõpparuandega tutvuda, et need isikud saaksid teostada oma kaitseõigusi. Järelikult kahjustaks avalikkuse juurdepääs OLAF‑i toimikutele või OLAF‑i lõpparuannetele tõsiselt määrusega nr 883/2013 kehtestatud korda.
37 Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandi tõlgendamiseks tuleb tunnustada üldist eeldust, mille kohaselt kahjustab haldustoimiku dokumentide avaldamine põhimõtteliselt OLAF‑i uurimistegevuse eesmärki.
38 Sellegipoolest ei välista see üldine eeldus asjaomaste huvitatud isikute õigust tõendada, et dokument, mille avalikustamist taotletakse, ei kuulu selle eelduse alla või et dokumendi avalikustamine on põhjendatud ülekaalukate üldiste huvidega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 alusel (kohtuotsused, 29.6.2010, komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, EU:C:2010:376, punkt 62, ja 27.2.2014 komisjon vs. EnBW, EU:C:2014:112, punkt 100).
39 Kohustust kontrollida, kas kõnealune üldine eeldus on tõepoolest kohaldatav, ei saa seevastu tõlgendada nii, et asjaomane institutsioon peab kõiki taotletud dokumente eraldi hindama. Niisugune kohustus võtaks sellelt üldiselt eelduselt kasuliku mõju, milleks on võimaldada asjaomasel institutsioonil vastata kõikehõlmavale juurdepääsu taotlusele samuti kõikehõlmavalt (kohtuotsused, 14.11.2013, LPN ja Soome vs. komisjon, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 68, ning 27.2.2014, komisjon vs. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 101).
40 Lähtudes eespool viidatud kohtupraktikast tulenevatest põhimõtetest tuleb hinnata, kas OLAF rikkus õigusnormi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande kohaldamisel.
41 Olgu märgitud, et käesoleval juhul ei ole vaidlust küsimuses, et hageja esitatud dokumentidega tutvumise taotlus puudutab OLAF‑i uurimistega seotud dokumente.
42 Vaidlustatud otsusest ilmneb, ning sellele ei ole hageja vastu vaielnud, et eespool punktis 3 nimetatud dokumendid, mis olid loetletud hageja esialgse taotluse punktides a ja c–f, on osa OLAF‑i poolt hageja suhtes läbiviidavast uurimisest OF/2011/1002, mis lõpetati 12. detsembril 2014, ja hageja esialgse taotluse punktis b nimetatud dokumendid puudutavad mitut käimasolevat uurimist.
43 Tuginedes kohtupraktikale, mille kohaselt uurimist puudutavatele dokumentidele kohaldatakse jätkuvalt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 sätestatud erandit juhtudel, kui konkreetsed uurimised olid lõpetatud ning nende alusel olid koostatud lõpparuanded, kuid kui nende aruannete alusel võetavate meetmete kohta ei olnud veel otsust tehtud, leidis OLAF lähtudes asjaolust, et uurimine OF/2011/1002 lõpetati 12. detsembril 2014, et tähtaeg tema poolt pädevatele asutustele edastatud teabe alusel võetavate meetmete kohta otsuse tegemiseks, ei ole käesolevas asjas veel lõppenud. OLAF selgitas ka, et kõnealused dokumendid kuulusid enne ja pärast uurimise lõpetamist kohaldatava üdise eelduse alla, viidates vajadusele kaitsta teabe konfidentsiaalsust ja tagada koostöö informaatoritega. Selles osas märkis ta, et uurimised ja sellele järgnevad menetlused sõltuvad suures ulatuses kolmandatest isikutest informaatorite ja tunnistajate esitatud teabest ja nende soovist seda teavet anda ja kui selline teave ei ole kaitstud konfidentsiaalsusega, siis satub kahtluse alla nende isikute valmidus uurimisele kaasa aidata. Seoses sellega selgitas ta täpsemalt olemasolevaid valdkondlikke erieeskirju, mis reguleerivad OLAF‑i teostatavaid uurimisi, ja määruse nr 883/2013 artiklis 10 sätestatud konfidentsiaalsuskohustust.
44 Eespool meenutatud kohtupraktika tulenevatest põhimõtetest lähtudes tuleb tõdeda, et OLAF kohaldas nõuetekohaselt tema uurimist puudutavate dokumentide konfidentsiaalsuse üldist eeldust.
45 Sellest tulenevalt ei saa nõustuda hageja argumendiga, mille kohaselt ei saa seda eeldust kohaldada lõpetatud uurimist puudutavatele dokumentidele.
46 Nagu juba eespool on märgitud, peab pädev ametiasutus pärast seda, kui OLAF on lõpetanud oma uurimise ja koostanud lõpparuande, veel tegema otsuse järelevalvemenetluse kohta. Seega kohaldatakse asjaomast üldist eeldust ka lõpetatud menetluse suhtes, kuna üldist huvi võidakse kahjustada ka pärast OLAF‑i menetluse lõppu.
47 Lisaks tuleb märkida, et kuna kõnealune uurimine lõpetati 12. detsembril 2014 ja OLAF edastas selle lõpparuande komisjonile 15. detsembril 2014 vastavalt määruse nr 883/2013 artikli 11 lõikele 3, siis ei olnud asjaomase otsuse tegemise ajal mõistlik aeg järelmeetmete võtmiseks veel möödunud, nagu OLAF vaidlustatud otsuses õigesti märkis.
48 Samuti ei saa hageja tugineda 21. mai 2014. aasta kohtuotsusele Catinis vs. komisjon (T‑447/11, EU:T:2014:267) väitmaks, et asjaomane üldine eeldus ei ole kohaldatav ja et seetõttu ei ole OLAF vabastatud talle pandud põhjendamiskohustusest. Nimetatud kohtuasjas ei tuginenud OLAF juurdepääsukeelu üldisele eeldusele, vaid hindas taotletud dokumente ükshaaval ja konkreetselt. Seetõttu ei kontrollinud Üldkohus, kas sellist eeldust on võimalik kohaldada.
49 Lõpuks olgu märgitud et asjakohased ei ole hageja argumendid, et komisjoni poolt 2008. aastal sõnastatud ettepanekuga määruse nr 1049/2001 muutmise kohta „sooviti lisada juurdepääsukeelu üldine eeldus“, viitamata OLAF‑i uurimispädevusele, ja argument, et komisjoni poolt Üldkohtule esitatud nõue tunnustada OLAF‑i toimikuid puudutavat üldist eeldust, tähendavad seda, et komisjon taotles, et Üldkohus rikuks ELL artikli 17 lõiget 2, mis annab komisjonile seadusandlike ettepanekute esitamise pädevuse, ja ELL artiklit 14, mis annab parlamendile ja nõukogule õigusloomepädevuse. Kohtupraktika on dokumentidega tutvumist puudutavat üldist eeldust tunnustanud mitmes valdkonnas, ilma et see eeldus oleks ELL artikli 14 ja artikli 17 lõike 2 alusel kahtluse alla seatud. Seega ei ole põhjust väita, et selle eelduse laiendamisel OLAF‑i toimikutele võiks selles osas raskusi tekkida. Igal juhul kõnealust komisjoni ettepanekut vastu ei võetud.
50 Lõpetuseks tuleb seoses ELTL artiklist 296 tuleneva põhjendamiskohustuse väidetava rikkumisega sedastada, et silmas pidades eespool punktides 23–40 viidatud kohtupraktikast tulenevaid põhimõtteid – ja nagu on juba märgitud eespool punktis 43 – on OLAF nimetatud kohustuse täitnud.
Teine väide, mis puudutab ülekaalukat üldist huvi taotletud dokumentide avalikustamise suhtes
51 Teises väites toob hageja esile, et taotletud dokumentide avalikustamise suhtes on ülekaalukas üldine huvi, kuna need on avaldatud kolmandatele isikutele, kelle hulgas on sellised volitamata kolmandad isikud nagu Saksa ajakiri Der Spiegel. Ta väidab, et sellest, et korraldati siseuurimine volitamata kolmandatele isikutele teabe avaldamise kohta ei piisa, et vabastada komisjoni vastutusest andmelekke eest. Hageja sõnul vajab ta võimalust tutvuda taotletud dokumentidega, et lükata ümber eelkõige Der Spiegelis tema suhtes esitatud väga tõsised süüdistused. Hageja sõnul on tema õiguspärane huvi ennast ka avalikult kaitsta. Selline kaitsmine, mis tasakaalustaks OLAF‑i uurimispädevuse, on nimelt võimalik üksnes nende dokumentide alusel, millega hagejal senini pole võimalik olnud tutvuda.
52 Komisjon märgib kõigepealt, et OLAF‑i lõpparuande avalikustamine on toimunud lubamatu teabelekke tõttu, mille suhtes on alustatud uurimist. Selline lubamatu leke on asjaolu, mis komisjoni sõnul ei saa mõjutada taotletud dokumentide avalikustamise suhtes esineva ülekaaluka üldise huvi olemasolu hindamist. Seejärel märkis komisjon, et hagejal on selle avalikustamise suhtes üksnes erahuvi, kuna ta on isik, keda OLAF‑i uurimine puudutab. Sedalaadi üksikhuvi, mida ei ole teistel isikutel, ei saa endast kujutada ülekaalukat üldist huvi määruse nr 1049/2001 tähenduses. Lõpuks meenutab komisjon, et hageja ülesanne on tõendada, et taotletud dokumentide avalikustamise suhtes on ülekaalukas üldine huvi. Samas ei sisalda kordustaotlus peaaegu mitte mingit teavet asjaomaste dokumentide avalikustamise suhtes sellise ülekaaluka üldise huvi olemasolu kohta, mis võiks kõrvaldada juurdepääsukeelu üldise eelduse, välja arvatud ebamäärane ja üldine viide hageja kaitseõigustele. Vasturepliigis lisab komisjon, et vajadus end kaitsta ajakirjanduses ilmunud „tõsiste süüdistuste“ vastu kujutab endast samuti puhtalt erahuvi ja mitte ülekaalukat avalikku huvi.
53 Olgu meenutatud, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande kohaselt ei kohaldata selles sättes nimetatud erandit juhul, kui kõnealuse dokumendi avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
54 Seoses vajadusega saavutada taotletud dokumentide avaldamine ülekaaluka huvi alusel, et end paremini kaitsta ajakirjas Der Spiegel avaldatud väidete vastu, tuleb märkida, et selle argumendiga iseenesest ei ole tõendatud, et taotletud dokumentide avalikustamise suhtes on ülekaalukas üldine huvi, mis võib kaaluda üles konfidentsiaalsuse kaitsmise määruse nr 1049/2001 artikli 4 tähenduses. Arvestades ELTL artiklis 15 ja määruse nr 1049/2001 põhjendustes 1 ja 2 tunnustatud dokumentidega tutvumise üldpõhimõtet peab see huvi olema objektiivne ja üldine ning seda ei tohi segi ajada näiteks üksik‑ või erahuvidega.
55 Määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõike 1 kohaselt on nimelt õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega „[k]õigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis“. Sellest järeldub, et selle määruse kohaselt võimaldatakse avalike dokumentidega tutvuda kõigil isikutel, mitte ainult isikul, kes taotleb teda puudutavate dokumentidega tutvumist (kohtuotsus, 26.4.2005, Sison vs. nõukogu, T‑110/03, T‑150/03 ja T‑405/03, EU:T:2005:143, punkt 50).
56 Seega ei saa taotleja võimalik erahuvi teda isiklikult puudutavate dokumentidega tutvuda olla otsustav ülekaaluka üldise huvi olemasolu hindamisel ja huvide kaalumisel määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande alusel (vt selle kohta kohtuotsused, 26.4.2005, Sison vs. nõukogu, T‑110/03, T‑150/03 ja T‑405/03, EU:T:2005:143, punkt 52; 20.3.2014, Reagens vs. komisjon, T–181/10, EU:T:2014:139, punkt 144, ja 21.5.2014, Catinis vs. komisjon, T‑447/11, EU:T:2014:267, punktid 61–64).
57 Niisiis, isegi kui oletada, et taotletud dokumendid on vajalikud kohtule esitatava hagi raames hageja kaitsmiseks – mis on nimetatud kohtuasjas uurimist vajav küsimus –, ei oma see asjaolu tähtsust üldiste huvide vahelise tasakaalu hindamise seisukohalt. Sama kehtib argumendi kohta, mille kohaselt võimalus tutvuda kõnealuste dokumentidega on vajalik, et hageja saaks end paremini kaitsta Saksa ajakirjanduses avaldatud väidete vastu.
58 Samas olgu märgitud, et jättes kõrvale need erahuvid, millest ühele on viidatud kordustaotluses ja mis puudutab kaitseõiguste järgimist OLAF‑i uurimises ja teine, millele on viidatud käesolevas menetluses ning mis käsitleb hageja huvi end paremini kaitsta ajakirjas Der Spiegel avaldatud väidete vastu, ei ole hageja toonud esile muid argumente, mis õigustaksid üldist avalikku huvi.
59 Samas ei õigusta lihtsalt asjaolu, et osa OLAF‑i konfidentsiaalsest toimikust võidi ebaseaduslikult avalikustada, iseenesest OLAF‑i toimikut reguleerivatest konfidentsiaalsuseeskirjadest erandi tegemist huvitatud isiku heaks (vt selle kohta kohtumäärus 18.12. 2003, Goméz-Reino vs. komisjon, T‑215/02, EU:T:2003:352, punkt 65).
60 Seega ei saa eeltoodust lähtudes teise väitega nõustuda.
Kolmas väide, mis käsitleb eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitset puudutavate põhjenduste puudumist
61 Kolmandas väites toob hageja esile, et silmas pidades kõnealuste dokumentide laadi, on vähetõenäoline, et eraelu puutumatus ja isikupuutumatus võiksid olla ohustatud. Pealegi ei ole OLAF hageja väitel selgitanud, miks ta ei saa lubada taotletud dokumentidega tutvuda osaliselt, järgides eraelu puutumatust ja isikupuutumatust.
62 Komisjon vastab, et vaidlustatud otsuse punkt isikuandmete kaitse kohta lisati täielikkuse huvides, kuna taotletud dokumendid sisaldasid ka andmeid, mida kaitstakse erineva erandi alusel. Kuna vaidlustatud otsus põhineb siiski peamiselt üldise eelduse kohaldamisel, nagu ilmneb ka sellest otsuse punktist, mis eelneb isikuandmete kaitset käsitlevale punktile, ja mis võimaldab jätta avalikustamata kõik taotletud dokumendid ning uurimata, kas nende nendega võib lubada osaliselt tutvuda, siis on see väide tulemusetu.
63 Käesoleval juhul tuleb asuda samale seisukohale nagu komisjon, et kuna vaidlustatud otsus juba põhineb sellel sisalduvatel õiguspärastel põhjendustel, mis puudutavad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandit, siis tuleb kõnealune väide tagasi lükata, kuna see on igal juhul tulemusetu.
Neljas väide, mis tugineb hea halduse põhimõtte rikkumisele
64 Hageja leiab, et OLAF rikkus vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel põhiõiguste harta artiklis 41 sätestatud hea halduse põhimõtet, kui pidada silmas viisi kuidas OLAF võttis vastu vaidlustatud otsuse, võtmata arvesse kõiki asjas olulisi tegureid ja tuginedes üldise eelduse väidetavale olemasolule. Hea halduse põhimõtet on rikutud ka seetõttu, et OLAF‑i lõpparuanne avaldati erinevatele isikutele, kelle hulgas on ka Der Spiegelis avaldatud artikli autor ning üks Euroopa Parlamendi liige. Samuti ei ole õigustatud selliste taotletud dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine, mis võimaldaksid hagejal end kaitsta väidete vastu, mille kolmandad isikud on esitanud teabelekke kaudu saadud dokumentide alusel.
65 Komisjon väidab vastu, et OLAF on võtnud arvesse kõiki tegureid, mida ta pidi oma otsuse vastuvõtmisel hindama ja on esitanud selles osas kõik vajalikud põhjendused uurimistegevust puudutavate dokumentidega seotud üldise eelduse olemasolu kohta. Seetõttu ei mõista komisjon, kuidas on hea halduse põhimõtet rikutud. Ta meenutab veel kord, et OLAF‑i lõpparuande väidetav avalikustamine erinevatele isikutele, juhul kui see tõesti toimus, on lubamatu teabeleke ja selle lekke asjaolusid uuritakse.
66 Tuleb tõdeda, et OLAF ei rikkunud üldist eeldust kohaldades hea halduse põhimõtet. Nagu esimese väite hindamisel juba tuvastati, selgitas OLAF vaidlustatud otsuses põhjusi, miks liidu seadusandja poolt OLAF‑i tegevuse suhtes kehtestatud valdkondlikke eeskirjade terviklikkuse kaitsmiseks kohaldati kõigile uurimist puudutavatele dokumentidele kõnealust eeldust.
67 Asjaolu, et toimus määruse nr 883/2013 artikliga 10 kaitstava teabe lubamatu leke, ei tähenda, et OLAF‑i lõpparuanne avalikustati ja et sellest on saanud avalik teave määruse nr 1049/2001 tähenduses.
68 Lisaks olgu märgitud, et kuigi on kahetsusväärne, et teabeleke võimaldas Saksa ajakirjandusel saada konfidentsiaalset teavet, ei õigusta see iseenesest taotletud dokumentide avalikustamist määruses nr 1049/2001 sätestatud korras.
69 Sellest järeldub, et neljas väide tuleb samuti tagasi lükata ning hagi tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
70 Kodukorra artikli 134 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud hageja kahjuks, jäetakse kohtukulud vastavalt komisjoni nõuetele hageja kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda),
otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Mõista kohtukulud välja International Management Groupilt.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 26. mail 2016 Luxembourgis.
Allkirjad