PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
26. svibnja 2016.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti koji se odnose na OLAF‑ovu istragu – Odbijanje pristupa – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija – Obveza konkretnog i pojedinačnog ispitivanja – Kategorije dokumenata”
U predmetu T‑110/15,
International Management Group, sa sjedištem u Bruxellesu (Belgija), koji su zastupali M. Burgstaller, solicitor, i E. Wright, barrister, potom A. Tymen i L. Levi, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju J. Baquero Cruz i S. Bartelt, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva koji se temelji na članku 263. UFEU‑a za poništenje Odluke THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287 Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) od 6. veljače 2015. kojom je odbijen tužiteljev zahtjev za pristup dokumentima koji se odnose na istragu koja se protiv njega vodila,
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: D. Gratsias, predsjednik, M. Kancheva i C. Wetter (izvjestitelj), suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Dana 17. lipnja 2014. tužitelj International Management Group primio je obavijest da Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) istražuje „moguće nepravilnosti u dodjeli sredstava iz europskih fondova [u njegovu korist], u vezi s pravnom naravi koja se, među ostalim, odnosi na primjenu članka 53. stavka 1. točke (c) Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica [(SL 2002., L 248, str. 1) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.)]”.
2 U kontekstu OLAF‑ove istrage, u stadiju sažetka činjenica prema članku 9. stavku 4. Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća (EU, Euratom) br. 883/2013 od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi [OLAF] i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL 2013., L 248, str. 1.), obavljen je obavijesni razgovor između OLAF‑a i predstavnika tužitelja, nakon kojega su uslijedili razmjena pismena i zahtjev za pristup određenim dokumentima koji su navedeni u spomenutom sažetku, a koji je OLAF odbio na temelju gore navedene uredbe.
3 Dana 30. listopada 2014. tužitelj je na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) zatražio pristup sljedećim dokumentima:
„a) svim dokumentima i informacijama u vezi s istragom kojih je OLAF u posjedu;
b) svim ostalim dokumentima i informacijama kojih je OLAF u posjedu, a odnose se na [tužitelja];
c) svoj korespondenciji obuhvaćenoj u ‚Sažetku činjenica’ sadržanom u prilogu [OLAF‑ovu] dopisu od 6. listopada 2014. ili koja je s njime povezana;
d) svoj korespondenciji između OLAF‑a i država članica uključenih u istragu;
e) svim dokumentima, izvješćima i informacijama vezanima uz istragu dostavljenima državama članicama ili koje su one dostavile, uključujući:
i.) navodne ‚službene izjave nadležnih tijela (uključujući ministarstva vanjskih poslova) određenih država’ (vidjeti točku 22. [OLAF‑ova] dokumenta pod nazivom ‚Sažetak činjenica’);
ii.) navodne ‚informacije zaprimljene od Ujedinjenih naroda i DG‑a ECHO (Glavna uprava za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu)’ (vidjeti točke 23. do 25. [OLAF‑ova] dokumenta pod nazivom ‚Sažetak činjenica’);
f) svim dokumentima, izvješćima i informacijama vezanima uz istragu dostavljenima institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije kao i tijelima država nečlanica tijekom razdoblja od 2008. do 2014. ”
4 Dana 27. studenoga 2014. OLAF je tužitelju uskratio pristup svim traženim dokumentima zato što bi njihovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija, kako je predviđeno člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001.
5 Dana 11. prosinca 2014. tužitelj je podnio ponovni zahtjev za pristup traženim dokumentima (u daljnjem tekstu: ponovni zahtjev), sukladno članku 7. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001.
6 OLAF‑ova istraga koja nosi poslovni broj OF/2011/1002, pod kojim se vode dokumenti navedeni u točki 3. pod a) i c) do f) ove presude iz prvotnog tužiteljeva zahtjeva, završena je 12. prosinca 2014. te je OLAF završno izvješće uputio Europskoj komisiji 15. prosinca 2014.
7 Dana 6. veljače 2015. OLAF je donio odluku THOR/C4/LL/el/(S) (2015) 4287 kojom je odbio ponovni zahtjev (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), navodeći kako se svi zahtijevani dokumenti odnose i na istrage koje su u tijeku i na one koje su završene, ali u pogledu kojih još nije protekao razuman rok u kojem su nadležna tijela Europske unije i nacionalna nadležna tijela dužna postupati, tako da bi njihovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe navedene istrage.
Postupak i tužbeni zahtjev stranaka
8 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 2. ožujka 2015. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
9 Zasebnim aktom podnesenim istog dana tužitelj je zatražio da se o toj tužbi odlučuje u ubrzanom postupku, u skladu s člankom 76.a Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991.
10 Komisija je 24. travnja 2015. tajništvu Općeg suda podnijela odgovor na tužbu.
11 Odlukom od 5. svibnja 2015. Opći sud (osmo vijeće) odbio je zahtjev za provođenje ubrzanog postupka.
12 Replika je podnesena tajništvu Općeg suda 24. kolovoza 2015.
13 Odgovor na repliku podnesen je tajništvu Općeg suda 27. listopada 2015.
14 Tajništvo Općeg suda 27. studenoga 2015. obavijestilo je stranke o zaključenju pisanog dijela postupka. Stranke nisu podnijele zahtjev za raspravu u roku predviđenom člankom 106. stavkom 2. Poslovnika Općeg suda.
15 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
16 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu kao neosnovanu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
17 U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe četiri tužbena razloga; prvi se odnosi na povredu Komisijine obveze obrazlaganja kada se pozvala na opću pretpostavku primjenjivosti zaštite svrhe inspekcija, istraga i revizija, drugi se odnosi na postojanje prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje zahtijevanih dokumenata, treći se odnosi na nedostatak obrazloženja kad je riječ o zaštiti privatnog života i integritetu pojedinca, a četvrti na povredu načela dobre uprave.
Prvi tužbeni razlog, koji se odnosi na Komisijinu povredu obveze obrazlaganja kada se pozvala na opću pretpostavku primjenjivosti zaštite svrhe inspekcija, istraga i revizija
18 Prvim tužbenim razlogom tužitelj tvrdi da Komisija nije poštovala svoju obvezu obrazlaganja kada se pozvala na opću pretpostavku primjenjivu na zahtijevane dokumente. U tom pogledu tužitelj podsjeća da je razlog koji omogućuje primjenu opće pretpostavke da se ista razmatranja primjenjuju na dokumente iste naravi. Međutim, iz razloga izloženih u pobijanoj odluci proizlazi da se različita mjerila primjenjuju na različite vrste dokumenata. Nadalje, predmetna istraga sada je završena. Osim toga, OLAF‑ov pristup koji se sastoji u primjeni opće pretpostavke protivi se cilju Uredbe br. 1049/2001.
19 Nadalje, nijedna opća pretpostavka nije primjenjiva u ovom slučaju, bilo u pogledu zakonodavstva bilo postojeće sudske prakse, te je Komisijina analogija u odnosu na druge opće pretpostavke bespredmetna.
20 Komisija ističe kako se čini da tužiteljevi argumenti sadržavaju prigovore koji se odnose na meritum koji nemaju nikakve veze s obvezom obrazlaganja. Naime, pobijana odluka dovoljno je obrazložena kad je riječ o ustaljenoj sudskoj praksi u području pristupa spisima OLAF‑ovih istraga i primjenjivosti sudske prakse koja se odnosi na opće „zakonske” pretpostavke u pogledu dokumenata koji se nalaze u njegovim spisima. Opća pretpostavka, koju je OLAF nedavno primijenio, temeljila se na primjeni prema analogiji sudske prakse do sada već utvrđene na tu temu. Prema Komisiji, OLAF‑ovi dokumenti koji se odnose na istrage koje on provodi moraju biti obuhvaćeni općom pretpostavkom koja je već priznata sudskom praksom. Priznavanje takve pretpostavke opravdano je potrebom održavanja korisnog učinka sektorskog pravnog okvira koji je zakonodavac Unije donio, a koji isključuje pravo na pristup spisu ili štiti povjerljivost dokumenata koji se nalaze u spisu, kako bi se izbjeglo da sustav javnog pristupa dokumentima služi zaobilaženju ili podrivanju sektorskih pravila.
21 Komisija u tom pogledu ističe da, kao i u predmetima iz područja prava tržišnog natjecanja, opća pretpostavka nemogućnosti pristupa proizlazi iz odredaba sektorskog zakonodavstva (Uredba br. 883/2013), koje predviđa stroga pravila povjerljivosti za postupanje s podacima dobivenima u okviru istrage (članak 10. i, općenitije, članci 3. do 16. navedene uredbe) i isključuje pravo na pristup spisu. Ako bi šira javnost i osobito umiješane osobe mogli ishoditi pristup spisu na temelju Uredbe br. 1049/2001, to bi izravno nanijelo štetu sektorskim propisima te bi učinkovitost istraga bila ozbiljno ugrožena. Štoviše, povjerljivost informacija koja je predviđena Uredbom br. 883/2013 odgovara vrlo specifičnom cilju nesmetanog provođenja istrage u javnom interesu i, s druge strane, zaštite legitimnih interesa umiješanih osoba, kako bi informacije koje su dostavile Komisiji bile korištene isključivo u svrhu istrage. Konačno, Komisija smatra da se opća pretpostavka mora primjenjivati ne samo prije nego i nakon konačnog završetka istrage te onoga što slijedi poslije nje.
22 Ponajprije treba podsjetiti na propise koji se primjenjuju u ovom slučaju kao i na načela sudske prakse ustanovljena u području pristupa dokumentima.
23 Najprije, na temelju članka 15. stavka 3. UFEU‑a i članka 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u nekoj državi članici imaju pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije, podložno načelima i uvjetima koji se utvrđuju u skladu s navedenim stavkom. Osobito, prema drugom podstavku tog stavka, navedena načela utvrđuju Europski parlament i Vijeće Europske unije uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom.
24 Kao drugo, treba istaknuti da, prema ustaljenoj praksi Suda, upravna aktivnost Komisije ne zahtijeva isti opseg pristupa dokumentima kao ona koju zahtijeva zakonodavna aktivnost institucije Unije (presuda od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 91.; vidjeti također u tom smislu presudu od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, t. 60.).
25 Kao treće, cilj je Uredbe br. 1049/2001 dodijeliti javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija (presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 61.). Iz te uredbe također slijedi da to pravo na pristup unatoč tome podliježe nekim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa, posebno iz članka 4., kojim se u tom smislu predviđa sustav izuzeća (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 62.; od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, t. 51. i od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 61.).
26 Kao četvrto, na temelju izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, institucije, osim ako za otkrivanje predmetnog dokumenta postoji prevladavajući javni interes, uskraćuju pristup tom dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija.
27 Kao peto, točno je da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kako bi se moglo opravdati odbijanje pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva, u načelu nije dovoljno da je taj dokument obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. stavcima 2. i 3. Uredbe br. 1049/2001. Predmetna institucija mora također pružiti objašnjenja o tome na koji bi način pristup spomenutom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u tom članku (presude od 1. srpnja 2008., Suède i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 49. i od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑39/05 P, Zb., EU:C:2008:374, t. 64.).
28 Međutim, Sud je prepoznao da je predmetnoj instituciji Unije dopušteno u tom smislu temeljiti se na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična općenita razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi (presuda od 1. srpnja 2008., Suède i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 50.; vidjeti također presudu Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
29 Također, Sud je već presudio da takve opće pretpostavke postoje u četirima slučajevima, to jest kad je riječ o dokumentima upravnog spisa u vezi s postupkom nadzora državnih potpora (presuda od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, t. 61.), dokumentima razmijenjenima između Komisije i podnositelja prijave ili trećih u okviru postupka nadzora koncentracija između poduzetnika (presude od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, t. 123. i Komisija/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, t. 64.), podnescima koje je neka institucija podnijela u okviru sudskog postupka (presuda od 21. rujna 2010., Suède i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 94.), dokumentima u vezi s postupkom zbog povrede obveze u njegovoj predsudskoj fazi (presuda od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, t. 65.) kao i dokumentima iz spisa vezanog uz postupak primjene članka 101. UFEU‑a (presuda od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 93.).
30 Opći sud priznao je postojanje općih pretpostavki u četirima dodatnim slučajevima, to jest kad je riječ o ponudama ponuditelja u postupku javne nabave u slučaju kada drugi ponuditelj podnese zahtjev za pristup (presuda od 29. siječnja 2013., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 i T‑532/10, EU:T:2013:38, t. 101.), dokumentima koji se odnose na postupak pod nazivom „EU Pilot” (presuda od 25. rujna 2014., Spirlea/Komisija, T‑306/12, u žalbenom postupku, EU:T:2014:816, t. 63.), dokumentima koje su na temelju članka 11. stavka 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. UFEU‑a] i [102. UFEU‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.) nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje dostavila Komisiji (presuda od 12. svibnja 2015., Unión de Almacenistas de Hierros de España/Komisija, T‑623/13, EU:T:2015:268, t. 64.) kao i dokumentima koji su vezani uz Komisijinu pripremu analize učinka u svrhu elaboracije političkih stajališta (presuda od 13. studenoga 2015., ClientEarth/Komisija, T‑424/14 i T‑425/14, u žalbenom postupku, EU:T:2015:848, t. 97.).
31 Neovisno o činjenici da je u većini predmeta navedenih u točki 29. ove presude Sud ispitivao odnos između Uredbe br. 1049/2001 i druge uredbe koja uređuje poseban sustav pristupa te zaključio da je potrebno osigurati usklađenu primjenu svake od tih uredbi, iz te sudske prakse ipak proizlazi da odnos između tih dviju uredbi nije jedini kriterij koji opravdava primjenu tih općih pretpostavki.
32 Naime, iz sudske prakse navedene u točki 29. ove presude proizlazi da je ratio legis prisutan kod primjene tih općih pretpostavki povezan s imperativnom potrebom za osiguravanje dobrog funkcioniranja odnosnih postupaka i jamstvom da njihovi ciljevi neće biti ugroženi. Međutim, priznanje opće pretpostavke može se temeljiti na nespojivosti pristupa dokumentima u određenim postupcima s nesmetanim vođenjem tih postupaka i na opasnosti da im se nanese šteta, s obzirom na to da opće pretpostavke omogućuju očuvanje cjelovitosti odvijanja postupka ograničavajući ovlasti trećih strana (vidjeti u tom smislu presudu od 25. rujna 2014., Spirlea/Komisija, T‑306/12, u žalbenom postupku, EU:T:2014:816, t. 57. i 58. i mišljenje nezavisnog odvjetnika Watheleta u spojenim predmetima LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:528, t. 66., 68., 74. i 76.). Primjena posebnih pravila koja određeni pravni akt predviđa u vezi s postupkom koji se vodi pred institucijom Unije za potrebe kojega se dostavljaju zahtijevani dokumenti jedan je od kriterija koji opravdavaju priznavanje opće pretpostavke (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., McCullough/Cedefop, T‑496/13, neobjavljena, EU:T:2015:374, t. 91. i navedenu sudsku praksu te mišljenje nezavisnog odvjetnika Cruza Villalóna u predmetu Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, t. 75.).
33 Međutim, shvaćanje Suda u navedenim predmetima mora se primjenjivati i u aktivnostima OLAF‑ovih istraga. Drugim riječima, opći pristup, na temelju Uredbe br. 1049/2011, dokumentima sadržanima u OLAF‑ovu spisu kao i OLAF‑ovu postupku istrage koji je još u tijeku u načelu ugrožava nesmetano odvijanje istrage. Jednako vrijedi i ako je OLAF‑ova istraga završena (vidjeti točku 35. ove presude).
34 U tom pogledu treba zaključiti da postupak OLAF‑ove istrage također spada u posebna pravila u području pristupa i postupanja s podacima dobivenima ili utvrđenima u okviru takvog postupka. Prema Uredbi br. 883/2013, kojom su uređene OLAF‑ove istrage, on je pravno obvezan s informacijama koje je dobio tijekom svojih istraga postupati kao s povjerljivim informacijama obuhvaćenima profesionalnom tajnom u skladu s člankom 10. Uredbe br. 883/2013. Također treba primijetiti da za osobu umiješanu u OLAF‑ovu istragu, osim prava da dobije zapisnik svojeg razgovora s OLAF‑om (kako bi ga mogla potvrditi ili dodati primjedbe), sukladno članku 9. navedene uredbe, nije predviđen nikakav pristup dokumentima. Naime, pristup OLAF‑ovim spisima stvarno se odvija tijekom postupka nadzora. Konačna OLAF‑ova preporuka podnosi se nadležnim tijelima Unije ili nacionalnim tijelima. Ako ta tijela umiješanoj osobi, u ovom slučaju tužitelju, namjeravaju izreći sankciju, moraju joj pružiti mogućnost izvršavanja njezinih prava obrane u skladu s primjenjivim upravnim ili kaznenim postupkom.
35 Usto, kad je riječ o izuzeću iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na zaštitu istraga, iz sudske prakse proizlazi da se zaštita OLAF‑ovih istraga proširuje i na njihove daljnje mjere, pod uvjetom da se one provode u razumnom roku (vidjeti u tom smislu presudu od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, t. 108. do 113.). Naime, prema toj sudskoj praksi, ako razuman rok za odlučivanje o daljnjim mjerama u vezi s informacijama koje je OLAF proslijedio nadležnim tijelima još nije protekao, davanje pristupa spisu OLAF‑ove istrage može ugroziti korisnu uporabu tih dokaza od nacionalnih tijela jer bi osobe osumnjičene za sudjelovanje u neregularnostima mogle postupati na način da spriječe nesmetano odvijanje različitih postupaka ili istraga koje ta tijela odluče provesti. Isto tako, treba primijetiti da OLAF‑ove istrage, kao i eventualni naknadni postupci, ovise o dostupnosti doušnika i svjedoka koji pružaju informacije. Mogućnost da će njihove informacije, objašnjenja ili hipoteze biti objavljene mogla bi ih potaknuti da cenzuriraju informacije koje daju ili da zadrže za sebe one osjetljive, što bi nanijelo štetu učinkovitosti politike Unije u području borbe protiv prijevara.
36 Ukratko, zakonodavni okvir koji se primjenjuje na OLAF u načelu isključuje pravo na pristup OLAF‑ovu spisu za umiješane osobe. Samo ako tijela koja su adresati završnog izvješća imaju namjeru donijeti akte kojima se odnosnim osobama nanosi šteta, ona moraju, sukladno postupovnim pravilima koja se na njih primjenjuju, dopustiti pristup OLAF‑ovu završnom izvješću kako bi omogućila tim osobama da ostvare pravo na obranu. Posljedično, davanje pristupa široj javnosti OLAF‑ovim spisima ili njegovim završnim izvješćima može ozbiljno uzdrmati sustav koji je uveden Uredbom br. 883/2013.
37 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je, u cilju tumačenja izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001, potrebno priznati postojanje opće pretpostavke prema kojoj otkrivanje dokumenata iz upravnog spisa u načelu nanosi štetu zaštiti ciljeva OLAF‑ovih istraga.
38 Međutim, ta opća pretpostavka ne isključuje pravo umiješanih osoba da dokazuju da konkretan dokument čije se otkrivanje zahtijeva nije obuhvaćen tom pretpostavkom ili da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje navedenog dokumenta na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 (presude od 26. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, t. 62. i od 27. veljače 2014. Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 100.).
39 S druge strane, zahtjev za utvrđivanje primjenjuje li se zaista opća pretpostavka o kojoj je riječ ne može se tumačiti na način da odnosna institucija mora pojedinačno ispitati sve dokumente zatražene u tom slučaju. Takav bi zahtjev tu opću pretpostavku lišio njezina korisnog učinka, a taj je da se Komisiji omogući da na cjelovit zahtjev za pristup odgovori na jednako cjelovit način (presude od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, t. 68. i od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 101.).
40 S obzirom na gore navedena načela sudske prakse treba ispitati je li OLAF počinio pogrešku u primjeni članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
41 U ovom slučaju nesporno je da se zahtjev za pristup koji je tužitelj podnio odnosi na dokumente koji su obuhvaćeni OLAF‑ovom istragom.
42 Iz pobijane odluke proizlazi, a tužitelj to ne osporava, da su dokumenti navedeni u točki 3. ove presude, koji se nalaze u prvotnom tužiteljevu zahtjevu pod a) te od c) do f), dio OLAF‑ove istrage OF/2011/1002 u pogledu tužitelja koja je završena 12. prosinca 2014. te da su dokumenti koji se nalaze u prvotnom tužiteljevu zahtjevu pod b) obuhvaćeni s više drugih istraga koje su još u tijeku.
43 OLAF smatra da – zbog činjenice da je istraga OF/2011/1002 završena 12. prosinca 2014., temeljeći se na sudskoj praksi prema kojoj dokumenti koji se odnose na istrage ostaju obuhvaćeni izuzećem iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 u slučaju kada je dovršetak pojedinačnih istraga doveo do izrade završnih izvješća, ali još nije protekao razuman rok za daljnje mjere – taj rok za odlučivanje o daljnjim mjerama u vezi s informacijama koje je proslijedio nadležnim tijelima u ovom slučaju još nije protekao. OLAF je također objasnio da su ti dokumenti bili obuhvaćeni općom pretpostavkom, koja se primjenjuje prije i nakon završetka istrage, pozivajući se na potrebu zaštite povjerljivosti podataka te osiguravanja suradnje s doušnicima. U tom pogledu, istaknuo je činjenicu da istrage kao i postupci koji nakon njih slijede uvelike ovise o informacijama koje pružaju doušnici koji su treće osobe i svjedoci te o njihovoj volji da te informacije daju, a kada one ne bi bile zaštićene povjerljivošću sposobnost tih stranaka da doprinesu istrazi bila bi dovedena u pitanje. U istom kontekstu naglasio je posebna sektorska pravila kojima su uređene OLAF‑ove istrage i obvezu povjerljivosti, kao što je to članak 10. Uredbe br. 883/2013.
44 Na temelju gore navedenih načela sudske prakse, treba smatrati da je OLAF pravilno primijenio opću pretpostavku povjerljivosti dokumenata koji se odnose na istrage.
45 U tom pogledu, tužiteljev argument prema kojem se takva pretpostavka ne može primijeniti na dokumente koji pripadaju u postupak istrage koji je završen ne može se prihvatiti.
46 Kao što je to već navedeno, nakon što OLAF dovrši svoje istrage i izradi završno izvješće, nadležno tijelo mora još odlučiti o postupcima koji će uslijediti. Stoga se opća pretpostavka također primjenjuje na postupak koji je već završen, s obzirom na to da zaštićeni javni interesi mogu biti povrijeđeni i nakon završetka OLAF‑ova postupka.
47 Osim toga, treba zaključiti da, s obzirom na to da je istraga završena 12. prosinca 2014. i da je završno izvješće OLAF uputio Komisiji 15. prosinca 2014., sukladno članku 11. stavku 3. Uredbe br. 883/2013, na dan donošenja pobijane odluke još nije protekao razuman rok za nastavak postupka, kao što je to istaknuo OLAF u toj odluci.
48 Također, tužitelj ne može iz predmeta u kojem je donesena presuda od 21. svibnja 2014., Catinis/Komisija (T‑447/11, EU:T:2014:267) izvoditi argument kako bi se pozvao na činjenicu da se opća pretpostavka ne primjenjuje i da zbog tog razloga OLAF nije oslobođen obveze obrazlaganja. U tom predmetu OLAF se nije pozvao na opću pretpostavku nedostupnosti, nego je nastavio s pojedinačnim i konkretnim ispitivanjem zatraženih dokumenata. Posljedično, Opći sud nije ispitivao može li se takva pretpostavka primijeniti.
49 Konačno, argument prema kojem prijedlog koji je Komisija sastavila 2008., a odnosi se na reviziju Uredbe br. 1049/2001 „s ciljem unošenja općih pretpostavki nedostupnosti”, bez pozivanja na namjenu OLAF‑ovih istraga, kao i argument prema kojem bi Komisijin zahtjev Općem sudu za priznavanje opće pretpostavke primjenjive na OLAF‑ove spise ponovno doveo Komisiju do toga da od Općeg suda zahtijeva da prekrši članak 17. stavak 2. UEU‑a, kojim su Europskom parlamentu i Vijeću povjerene zakonodavne ovlasti, nemaju značaja. U području pristupa dokumentima primjena opće pretpostavke potvrđena je sudskom praksom u više područja bez osporavanja zakonitosti takve pretpostavke u pogledu članka 14. i članka 17. stavka 2. UEU‑a. Stoga nema razloga za tvrdnju da bi proširenje te pretpostavke na spise OLAF‑ovih istraga moglo stvoriti teškoće u tom pogledu. U svakom slučaju, Komisijin prijedlog nije bio usvojen.
50 Kao zaključak, kad je riječ o navodnoj povredi obveze obrazlaganja, kako je predviđena člankom 296. UFEU‑a, te u odnosu na načela proizišla iz sudske prakse navedene u točkama 23. do 40. ove presude, treba zaključiti, kao što to također proizlazi iz točke 43. ove presude, da je OLAF postupio u skladu s tom obvezom.
Drugi tužbeni razlog, koji se odnosi na postojanje prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje dokumenata
51 U okviru drugog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje zahtijevanih dokumenata, s obzirom na to da su prethodno bili podijeljeni trećim osobama, uključujući neovlaštene treće osobe, kao što je njemački časopis Der Spiegel. Postojanje interne istrage o davanju dokumenata neovlaštenim trećim osobama nedovoljno je da bi se Komisija isključila od odgovornosti za curenje dokumenata. Tužitelj tvrdi da mu je pristup traženim dokumentima nužan kako bi imao načina da se brani od iznimno teških optužbi iznesenih protiv njega, osobito časopisa Der Spiegel. Tužitelj ima legitiman interes za onim što mu omogućuje da se brani, također javno. Naime, takva obrana koja bi ponovno uspostavila ravnotežu između funkcija OLAF‑ove istrage moguća je samo s pomoću dokumenata koji su tužitelju do sada bili nedostupni.
52 Komisija ponajprije ističe da je do svakog otkrivanja OLAF‑ova završnog izvješća došlo zbog neovlaštenog curenja informacija, u vezi s čime je pokrenuta istraga. Takvo neovlašteno curenje informacija predstavlja činjenični element koji ne može utjecati na ocjenu postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje zatraženih dokumenata. Nadalje, Komisija ističe da tužitelj ima potpuno privatni interes za to otkrivanje, kao osoba umiješana u OLAF‑ovu istragu. Ta vrsta pojedinačnog interesa, koju ne dijele ostali građani, ne može predstavljati prevladavajući javni interes u smislu Uredbe br. 1049/2001. Konačno, Komisija podsjeća da je na tužitelju da dokaže da postoji prevladavajući interes za otkrivanje zahtijevanih dokumenata. Međutim, ponovni zahtjev ne sadržava gotovo ništa u vezi s postojanjem prevladavajućeg javnog interesa za to otkrivanje, koji bi po naravi neutralizirao opću pretpostavku nedostupnosti, osim općenitog i nejasnog pozivanja na tužiteljeva prava obrane. U odgovoru na repliku Komisija je dodala da potreba braniti se od „teških optužbi” iznesenih u tisku također predstavlja potpuno privatni, a ne prevladavajući javni interes.
53 Treba podsjetiti da se, sukladno članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, primjena izuzeća koje taj članak predviđa odbacuje ako je otkrivanje odnosnog dokumenta opravdano prevladavajućim javnim interesom.
54 Treba primijetiti da, kada je riječ o potrebi ishođenja otkrivanja zahtijevanih dokumenata na osnovi prevladavajućeg interesa kako bi se moglo bolje braniti od optužbi sročenih nakon objave članka u časopisu Der Spiegel, taj argument kao takav ne dokazuje postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji bi opravdavao otkrivanje zahtijevanih dokumenata koje bi moglo prevladati nad zaštitom povjerljivosti, u smislu članka 4. Uredbe br. 1049/2001. Uzimajući u obzir opće načelo pristupa dokumentima iz članka 15. UFEU‑a i uvodnih izjava 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001, taj interes mora biti objektivnog i općenitog karaktera i ne smije biti pomiješan s pojedinačnim ili privatnim interesima.
55 Naime, na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, nositelj prava na pristup dokumentima institucija jest „[s]vaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici”. Iz toga proizlazi da je cilj te uredbe jamčiti svima pristup javnim dokumentima, a ne samo podnositelju pristup dokumentima koje traži (presuda od 26. travnja 2005., Sison/Vijeće, T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03, EU:T:2005:143, t. 50.).
56 Stoga pojedinačni interes koji podnositelj zahtjeva može istaknuti u odnosu na dokumente koji ga se osobno tiču općenito ne može biti odlučujući u okviru i ocjene postojanja javnog interesa i uspostavljanja ravnoteže između suprotstavljenih interesa na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presude od 26. travnja 2005., Sison/Vijeće, T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03, EU:T:2005:143, t. 52.; od 20. ožujka 2014., Reagens/Komisija, T‑181/10, EU:T:2014:139, t. 144. i od 21. svibnja 2014., Catinis/Komisija, T‑447/11, EU:T:2014:267, t. 61. do 64.).
57 Stoga, čak i pod pretpostavkom da se potvrdi da su zahtijevani dokumenti nužni za tužiteljevu obranu u okviru postupka povodom tužbe, što je pitanje koje pripada u ispitivanje te tužbe, ta okolnost nije relevantna za ocjenu ravnoteže javnih interesa. Isto vrijedi i kad je riječ o argumentu prema kojem je pristup zahtijevanim dokumentima potreban kako bi se tužitelju omogućilo da se bolje obrani od optužbi objavljenih u njemačkom tisku.
58 Treba zaključiti da se – osim na te privatne interese, među kojima se na jedan, koji se odnosi na poštovanje prava obrane u vezi s OLAF‑ovom istragom, pozvao u ponovnom zahtjevu, dok se na drugi, koji se odnosi na tužiteljev interes moći se bolje obraniti od navoda obavljenih u Der Spiegelu, pozvao u okviru ovog spora – tužitelj nije pozvao na druge argumente kojima bi opravdao prevladavajući javni interes.
59 Nadalje, činjenica da jedan dio OLAF‑ova povjerljivog spisa može biti otkriven na nezakonit način sama po sebi ne opravdava odstupanje u korist umiješane osobe od pravila povjerljivosti koja se primjenjuju na spise OLAF‑ovih istraga (vidjeti u tom smislu rješenje od 18. prosinca 2003., Goméz‑Reino/Komisija, T‑215/02, EU:T:2003:352, t. 65.).
60 Stoga, s obzirom na prethodno navedeno, drugi tužbeni razlog ne može se prihvatiti.
Treći tužbeni razlog, koji se odnosi na nedostatak obrazloženja kad je riječ o zaštiti privatnog života i integriteta pojedinca
61 U okviru trećeg tužbenog razloga tužitelj smatra da je, s obzirom na narav predmetnih dokumenata, malo vjerojatno da je ugrožena zaštita privatnog života i integriteta pojedinca. Osim toga, OLAF nije objasnio zašto ne može odobriti djelomičan pristup zahtijevanim dokumentima, poštujući privatni život i integritet osobnih podataka pojedinca.
62 Komisija je odgovorila da je točka pobijane odluke koja se odnosi na zaštitu osobnih podataka dodana radi cjelovitosti jer zahtijevani dokumenti također sadržavaju podatke koji su zaštićeni na temelju različite iznimke. Međutim, budući da se pobijana odluka pretežno temelji na primjeni opće pretpostavke, kao što to proizlazi iz točke pobijane odluke koja prethodi onoj o zaštiti osobnih podataka, koja omogućuje da se ne otkrivaju svi zahtijevani dokumenti te da se ne pokušava utvrditi može li biti dopušten djelomičan pristup, taj je razlog bespredmetan.
63 U ovom slučaju treba zaključiti, kao što je to zaključila i Komisija, da, s obzirom na to da je pobijana odluka već zakonski utemeljena razlozima koje sadržava i koji se odnose na izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001, ovaj tužbeni razlog treba odbiti kao u svakom slučaju bespredmetan.
Četvrti tužbeni razlog, koji se odnosi na povredu načela dobre uprave
64 Tužitelj smatra da je OLAF povrijedio načelo dobre uprave iz članka 41. Povelje o temeljnim pravima, uzimajući u obzir način na koji je donio pobijanu odluku te zato što nije ispitivao sve relevantne aspekte predmeta pozivajući se na navodno postojanje opće pretpostavke prilikom donošenja pobijane odluke. Načelo dobre uprave također je povrijeđeno zbog otkrivanja OLAF‑ova završnog izvješća različitim osobama, uključujući autora članka koji se pojavio u Der Spiegelu kao i jednog zastupnika u Europskom parlamentu. Odbijanje davanja pristupa dokumentima koji bi tužitelju omogućili obranu od optužbi trećih osoba na temelju dokumenata stečenih njihovim curenjem također je nepravedno.
65 Komisija je odgovorila da je OLAF uzeo u razmatranje sve aspekte koje je trebalo ispitati kako bi donio odluku te je u tom pogledu dao potrebna obrazloženja, na temelju postojanja opće pretpostavke koja se odnosi na dokumente koji se odnose na njezine aktivnosti istrage. Zbog toga Komisija ne vidi zbog čega bi načelo dobre uprave bilo povrijeđeno. Ona još jednom podsjeća da je do navodnog otkrivanja OLAF‑ova završnog izvješća različitim osobama došlo, ako se i dogodilo, zbog neovlaštenog curenja informacija te da je u tijeku istraga o njegovim okolnostima.
66 Treba primijetiti da, primjenjujući opću pretpostavku, OLAF nije povrijedio načelo dobre uprave. Kao što je to već bilo utvrđeno u okviru prvog tužbenog razloga, OLAF je u pobijanoj odluci objasnio razlog zbog kojeg je ta pretpostavka primjenjiva te da se proteže na sve dokumente koji su povezani s istragom kako bi se zaštitio integritet posebnih sektorskih pravila koja je zakonodavac Unije usvojio kad je riječ o OLAF‑ovim aktivnostima.
67 Činjenica da je došlo do neovlaštenog curenja informacija zaštićenih člankom 10. Uredbe br. 883/2013 ne podrazumijeva da je OLAF‑ovo završno izvješće otkriveno te da je ušlo u javnu domenu u smislu Uredbe br. 1049/2001.
68 Osim toga, iako je to što je curenje informacija omogućilo njemačkom tisku da dođe do povjerljivih informacija vrijedno žaljenja, to samo po sebi ne opravdava otkrivanje zahtijevanih dokumenata u okviru postupka na temelju Uredbe br. 1049/2001.
69 Slijedom navedenog, četvrti tužbeni razlog, a stoga i tužbu u cijelosti, također treba odbiti.
Troškovi
70 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova, sukladno Komisijinu zahtjevu.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (osmo vijeće),
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. International Management Groupu nalaže se snošenje troškova.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 26. svibnja 2016.
Potpisi