JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
8 päivänä lokakuuta 2014 (1)
Asia C‑523/13
Walter Larcher
vastaan
Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundessozialgericht (Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Siirtotyöläisten sosiaaliturva – SEUT 45 artikla – Asetuksen (ETY) N:o 1408/71 3 artiklan 1 kohta – Vanhuusetuus – Syrjintäkiellon periaate – Työntekijä, joka kuuluu jäsenvaltiossa osa-aikaeläkejärjestelmän piiriin ennen eläkkeelle jäämistään – Huomioon ottaminen oikeuden saamiseksi etuuteen toisessa jäsenvaltiossa
I Johdanto
1. Bundessozialgericht (liittovaltion sosiaalituomioistuin, Saksa) haluaa tällä ennakkoratkaisupyynnöllä saada selvyyden ensinnäkin siihen, onko yhdenvertaisen kohtelun periaate esteenä kansalliselle säännökselle, jonka nojalla osa-aikaeläkejakson jälkeinen vanhuuseläke voidaan myöntää ainoastaan, jos tämä osa-aikaeläkejakso on täytetty eläkkeen myöntävän jäsenvaltion eikä sen jäsenvaltion kansallisten oikeussääntöjen perusteella, jonka alueella mainittu osa-aikaeläkejakso on toteutettu. Mikäli vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on myöntävä, ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy toiseksi, vaatiiko yhdenvertaisen kohtelun periaate tarkastelemaan vertailevasti kahden asianomaisen jäsenvaltion säännöksissä asetettuja edellytyksiä, ja jos vaatii, kuinka samankaltaisia tai identtisiä näiden edellytysten tai ylipäätään näiden kahden valtion osa-aikaeläkejärjestelmien on oltava.
2. Nämä kysymykset liittyvät oikeudenkäyntiin, joissa asianosaisina ovat Larcher ja Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd. Itävallan kansalainen Larcher on työskennellyt yli 29 vuotta Saksassa, minkä jälkeen hän palasi työskentelemään Itävaltaan, missä hän päätti kokopäivätyön jälkeen jäädä osa-aikaeläkkeelle ja vähentää työaikaansa 60 prosentilla tavanomaisesta työajasta Itävallan lainsäädännön mukaisesti.(2)
3. Larcher on vuodesta 2006 asti saanut työuransa aikana kertyneistä työskentelyjaksoista Itävallan lain mukaista vanhuuseläkettä, niin sanottua pitkäaikaisen vakuutuksen ansiosta varhennettua vanhuuseläkettä, ja vuodesta 2009 alkaen Saksan lain mukaista vanhuuseläkettä, niin sanottua pitkäaikaisille vakuutetuille myönnettävää vanhuuseläkettä. Nämä kaksi eläkettä eivät ole pääasian kohteena.
4. Pääasia koskee sitä vastoin osa-aikaeläkejakson jälkeistä vanhuuseläkettä, jota Larcher haki vuonna 2006 Saksan toimivaltaisilta viranomaisilta.
5. Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd hylkäsi hakemuksen sillä perusteella, ettei Itävallassa 1.3.2004–30.9.2006 toteutunut osa-aikaeläkejakso ollut täyttynyt Saksan oikeussääntöjen perusteella. Larcherin hallinnollinen oikaisuvaatimus hylättiin, minkä vuoksi hän vei asian Saksan tuomioistuimiin. Hänen hakemuksensa kuitenkin hylättiin sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakutuomioistuimessa. Bayrisches Landessozialgericht (sosiaaliasioita käsittelevä Baijerin ylioikeus, Saksa) perusteli valituksen hylkäämistä sillä, ettei pääasian valittaja täytä osa-aikaeläkettä koskevassa Saksan lainsäädännössä (Alterteilszeitgesetz)(3) säädettyä työajan lyhentämisen edellytystä siitä, että työaika on puolitettava siihenastisesta työajasta, sillä Larcher lyhensi työaikaansa 60 prosentilla ja ylitti siten Saksan lainsäädännössä vaaditut 50 prosenttia.
6. Larcher päätti näin ollen tehdä Revision-valituksen Bundessozialgerichtiin.
7. Larcher väittää valituksensa tueksi, että muutoksenhakutuomioistuin on soveltanut Saksan työaikalainsäädännön oikeussääntöjä väärin tulkitsemalla niitä unionin oikeuden vastaisesti. Hänen mukaansa muutoksenhakutuomioistuimen tulkinta on kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon sekä vapaan liikkuvuuden periaatteen vastainen. Hän tukeutuu asiassa Öztürk annettuun tuomioon(4) katsoessaan, että hänen tapauksessaan on selvästi kyse perusteettomasta välillisestä syrjinnästä.
8. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin puolestaan huomauttaa, ettei pääasiassa esille otettuja kysymyksiä voida käsitellä pelkästään nykyisen oikeuskäytännön perusteella. Se kuitenkin toteaa, että työntekijän ottaessa vastaan työn jossakin toisessa jäsenvaltiossa, siitä on hänelle mahdollisesti haittaa siinä vaiheessa, kun hän jää eläkkeelle, koska häneen sovellettavat lainsäädännöt ovat keskenään erilaisia, verrattuna eläkkeensaajiin, jotka ovat tehneet koko työuransa vain yhdessä jäsenvaltioissa. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen mielestä SEUT 45–48 artiklan sekä sosiaaliturvajärjestelmän soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna 18.12.2006 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1992/2006,(5) pitäisi olla esteenä siirtotyöläisten vapaan liikkuvuuden rajoituksille. Sen mukaan käsiteltävässä asiassa voisi olla kyse tällaisesta rajoituksesta. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin, joka on taipuvainen vertailemaan kyseisten kahden jäsenvaltion osa-aikaeläkejärjestelmiä toisiinsa, pohtii mainitun rajoituksen oikeutusta koskevan tarkastelun yhteydessä, mitkä seikat on tässä tarkoituksessa otettava huomioon.
9. Bundessozialgericht päätti tässä yhteydessä lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko EY 39 artiklan 2 kohdassa (josta on tullut SEUT 45 artiklan 2 kohta) ja asetuksen [N:o 1408/71] 3 artiklan 1 kohdassa vahvistettu yhdenvertaisen kohtelun periaate esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan osa-aikaeläkkeen jälkeinen vanhuuseläke edellyttää, että osa-aikaeläkejakso on täytetty tämän jäsenvaltion eikä toisen jäsenvaltion kansallisten oikeussääntöjen perusteella?
2) Jos on, mitä vaatimuksia EY 39 artiklan 2 kohdan – – ja asetuksen N:o 1408/71 3 artiklan 1 kohdan mukainen yhdenvertaisen kohtelun periaate asettaa toisen jäsenvaltion oikeussääntöjen mukaan täytetyn osa-aikaeläkejakson rinnastamiselle edellytyksenä kansallisen vanhuuseläkeoikeuden saamiselle?
a) Onko osa-aikaeläkettä koskevien edellytyksien vertailu tarpeen?
b) Jos on, riittääkö, että osa-aikaeläkejärjestelmä on tarkoitukseltaan ja rakenteeltaan laadittu olennaisilta osiltaan samalla tavoin kummassakin jäsenvaltiossa?
c) Vai onko osa-aikaeläkettä koskevien edellytysten oltava muotoiltu täysin samalla tavoin kummassakin jäsenvaltiossa?”
10. Larcher, Saksan hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia näistä kysymyksistä.
II Asian arviointi
A Osa-aikaeläkejärjestelmien tarkastelu yleisesti sekä ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
11. Euroopan väestön ikääntymisen kiihtyessä Euroopan unioni ja jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet 2000-luvun alusta alkaen käynnistettyjen työllisyysstrategioiden(6) tavoitteisiin toimenpiteitä, joilla pyritään kannustamaan ”ikääntyneitä” työntekijöitä pidentämään työelämäänsä sekä edesauttamaan myös pyrkimyksiä varmistaa terveydenhuolto-, sosiaaliturva- ja eläkejärjestelmien elinkelpoisuus.(7)
12. Jotkin unionin jäsenvaltiot ovat erityisesti tässä yhteydessä ottaneet käyttöön osa-aikaeläkejärjestelmän.(8)
13. Näille järjestelmille on yhteistä se, että ne mahdollistavat asteittaisen siirtymisen työelämästä eläkkeelle työaikaa lyhentämällä.(9) Tietyn iän saavuttaneilla työntekijöillä on siten mahdollisuus lyhentää työaikaansa siirtymällä esimerkiksi kokoaikatyöstä osa-aikatyöhön eläkkeelle jäämiseen asti, jolloin tulonmenetys korvataan yleensä työnantajan tai työllisyysrahaston myöntämällä eläkkeellä tai avustuksilla.(10) Osalla järjestelmistä ajetaan myös muita tavoitteita, joita ovat esimerkiksi kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän vakaus, tai pääasian taustalla olevien Saksan ja Itävallan järjestelmien tavoin työttömyyden torjunta, jolloin osa-aikaeläkkeellä olevilta henkilöiltä vapautuva työaika mahdollistaa (nuoren) työnhakijan tai oppisopimustyöntekijän palkkaamisen.(11)
14. Saksassa, josta Larcher haki osa-aikaeläkkeen jälkeistä eläkettä siinä menestymättä, tämän eläkkeen saaminen edellyttää Saksan sosiaaliturvalain VI osan (Sozialgesetzbuch Sechstes Buch, jäljempänä SGB VI) 237 §:n edellytysten täyttymistä. Näihin edellytyksiin kuuluu osa-aikaeläkkeen saamisen edellytykset, joista yksi on se, että työaikaa on lyhennettävä 50 prosentilla siihenastisesta viikkotyöajasta.
15. Ennakkoratkaisupyynnön tiedoista ilmenee yhtäältä, että Larcher täyttää kaikki SGB VI:n 237 §:n edellytykset lukuun ottamatta sitä, jonka mukaan työaikaa on lyhennettävä 50 prosentilla osa-aikaeläkejaksolla, sillä – kuten edellä on jo todettu –, Larcher lyhensi työaikaansa 40 prosenttiin Itävallan lainsäädännön mukaisesti, sekä toisaalta, ettei toisessa jäsenvaltiossa toteutettu osa-aikaeläkejakso estä Saksan sosiaalivakuutuskassoja maksamasta SGB VI:n mukaista osa-aikaeläkettä, jos SbB VI:n edellytykset täytetään.
16. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkoituksena on tarkalleen ottaen selvittää, onko SEUT 45 artiklassa tarkoitettu työntekijöiden vapaa liikkuminen, vielä enemmän kuin yhdenvertaisen kohtelun periaate, esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa osa-aikaeläkkeen jälkeisen vanhuuseläkkeen saamisen edellytykseksi kaikkien niiden edellytysten täyttymisen, joista säädetään sen kansallisessa lainsäädännössä ja jotka antavat oikeuden mainittuun eläkkeeseen.
17. Larcher ja komissio esittävät myönteistä vastausta tähän kysymykseen sillä perusteella, että tällainen lainsäädäntö merkitsee siirtotyöläisten välillistä syrjintää ja joka tapauksessa tekee osa-aikaeläkkeelle jäämisestä muissa jäsenvaltioissa vähemmän houkuttelevaa. Asianosaiset viittaavat pääsääntöisesti asiassa Öztürk annettuun tuomioon (EU:C:2004:232) ja yleisemmin tosiseikkojen rinnastamista koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön katsoessaan, ettei jäsenvaltio voi, ilman että se loukkaa oikeutta vapaaseen liikkumiseen, asettaa siirtotyöläiselle tarkoitetun osa-aikaeläkkeen jälkeisen vanhuuseläkkeen myöntämisen edellytykseksi, että osa-aikaeläkettä toisessa jäsenvaltiossa koskevat edellytykset on muotoiltu täysin samalla tavoin kuin edellytykset siinä jäsenvaltiossa, josta eläkettä haetaan.
18. Saksan hallitus puolestaan muistuttaa ennen kaikkea siitä, että liikkumisvapauttaan käyttävän työntekijän on otettava huomioon jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädäntöjen erojen aiheuttamat haitat. Eläkkeen saamisesta se on kuitenkin sitä mieltä, ettei jäsenvaltion pidä suoralta kädeltä sulkea pois sitä, että osa-aikaeläkejakso voidaan toteuttaa jossakin toisessa jäsenvaltiossa, jossa on niin ikään käytössä osa-aikaeläkejärjestelmä. Työntekijällä on tällöin oltava mahdollisuus täyttää siinä jäsenvaltiossa vaaditut edellytykset, josta eläkettä haetaan.
19. Omasta puolestani katson, että annettava vastaus on syytä rajata pääasian riidanalaisen edellytyksen, toisin sanoen SGB VI:n 237 §:ssä vaaditun työajan lyhentämisen 5 prosentilla, ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden väliseen suhteeseen, koska tätä edellytystä on minusta pidettävä mainitun vapauden rajoituksena ja Saksan lainsäätäjän ajamiin tavoitteisiin nähden suhteettomana.
20. Ensinnäkin on sanottava, että toisin kuin Larcher ja komissio katsovat, ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä ei mielestäni voida ratkaista tosiseikkojen rinnastamista koskevaa oikeuskäytäntöä soveltamalla, etenkään tuomiolla Öztürk (EU:C:2004:232).
21. Tällä oikeuskäytännöllä vahvistetulla tosiseikkojen rinnastamista koskevalla käsitteellä pyritään lähinnä siihen, että jossakin jäsenvaltiossa tapahtuneita tilanteita arvioidaan samalla tavoin kuin jos ne olisivat tapahtuneet valtiossa, jossa niiden pitäisi tuottaa vaikutuksensa.(12)
22. Mainittu oikeuskäytäntö, jota on kehitelty suurelta osin SEUT 45 artiklan ja/tai asetuksen N:o 1408/71 tulkinnan yhteydessä, edellyttää lähtökohtaisesti, että jokainen jäsenvaltio, joka asettaa sosiaalietuuksien myöntämisen edellytykseksi sen, että työntekijä täyttää yksinomaan sen alueella vakuutuskauden tai tietyn viitejakson, tunnustaa tämän työntekijän muiden jäsenvaltioiden alueella täyttämät vastaavat kaudet.
23. Juuri tällaiseen ratkaisuun yhteisöjen tuomioistuin päätyi mainitussa asiassa Öztürk. Tässä asiassa yhteisöjen tuomioistuin näet katsoi, että jäsenvaltiolla, tässä tapauksessa Itävallan tasavallalla, ei ollut oikeutta asettaa työttömyyden perusteella varhennetun vanhuuseläkkeen myöntämisen edellytykseksi sitä, että asianosainen (kyseisessä tapauksessa Turkin kansalainen, joka oli työskennellyt osittain Itävallassa ja Saksassa ennen työttömäksi joutumistaan Saksassa) on saanut eläkehakemusta edeltäneenä tiettynä ajanjaksona etuuksia ainoastaan ensimmäisen jäsenvaltion työttömyysvakuutuksesta.(13)
24. Yhteisöjen tuomioistuin on samoin aiemminkin katsonut, että työntekijöiden vapaa liikkuvuus on esteenä sille, että jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä, jonka mukaan viitekautta voidaan tietyin edellytyksin pidentää oikeuden saamiseksi työkyvyttömyyseläkkeeseen, ei säädetä mahdollisuudesta pidennykseen silloin, kun ne seikat tai olosuhteet, jotka vastaavat niitä, joiden perusteella viitekautta voidaan pidentää, ilmenevät jossain toisessa jäsenvaltiossa,(14) tai sille, että jäsenvaltio kieltäytyy ottamasta huomioon eläkkeeseen oikeuttavina sellaisia työskentelykausia, jotka virkamiesten ja sellaisina pidettävien henkilöiden erityisjärjestelmään kuuluva henkilö (kyseisessä tapauksessa julkisella sektorilla toimiva asetuksen N:o 1408/71 mukaiseen erityiseen järjestelmään kuuluva kreikkalainen lääkäri) on suorittanut julkisissa sairaaloissa toisessa jäsenvaltiossa, kun samalla kansallisessa lainsäädännössä sallitaan tällainen huomioon ottaminen, jos nämä kaudet ovat täyttyneet vastaavissa laitoksissa valtion alueella.(15)
25. Unionin tuomioistuin on edelleen katsonut eri asioissa perussopimusten vastaiseksi sen, ettei jäsenvaltio ota vanhuuseläkkeen myöntämiseksi huomioon toisessa jäsenvaltiossa täyttyneitä lastenhoitokausia niin kuin nämä kaudet olisivat täyttyneet ensimmäisen jäsenvaltion alueella.(16)
26. Tämä oikeuskäytäntö olisi voitu siirtää pääasiaan, jos pääasia olisi koskenut esimerkiksi tilannetta, jossa Larcherilta olisi evätty osa-aikaeläkkeen jälkeinen vanhuuseläke sillä perusteella, ettei osa-aikaeläkejakso ollut täyttynyt Saksan alueella, vaikka hän täyttäisi kaikki Saksan lainsäädännössä säädetyt edellytykset, kuten työajan lyhentämistä 50 prosentilla koskevan edellytyksen.
27. Kuten olen jo edellä korostanut, yhtäältä on niin, ettei Saksan lainsäädännössä ainakaan muodollisesti vaadita kuitenkaan eläkkeen myöntämiseksi, että osa-aikaeläkejakso on toteutettu Saksassa, mutta toisaalta Larcher ei ole täyttänyt Saksan lainsäädännön mukaista edellytystä, jonka mukaan hänen oli lyhennettävä 50 prosentilla työaikaansa ollessaan osa-aikaeläkkeellä Itävallassa.
28. Käsiteltävässä asiassa esille nouseva olennainen kysymys ei siis koske toisessa jäsenvaltiossa tapahtuneiden tilanteiden tai seikkojen rinnastamista niin kuin ne olisivat tapahtuneet sen jäsenvaltion alueella, josta sosiaalietuutta on haettu mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä säädettyjen edellytysten täyttämiseksi.
29. Kysymys liittyy pikemminkin siihen, että osa-aikaeläkejakson jälkeisen vanhuuseläkkeen myöntämiseksi jäsenvaltiolla on mahdollisesti velvollisuus pitää omiin edellytyksiinsä rinnastettavina toisessa jäsenvaltiossa säädettyjä oikeudellisia edellytyksiä, joilla mahdollistetaan saman osa-aikaeläkejakson täyttäminen.
30. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pohtii toisin sanoen oikeudellisten edellytysten vertailua eikä tosiseikkojen rinnastamista.
31. Tämän täsmennyksen perusteella käsiteltävässä asiassa on selvää, että osa-aikaeläkkeen jälkeinen vanhuuseläke on asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu vanhuusetuus ja että, kuten unionin tuomioistuin on tunnustanut, kun alaa ei ole unionin säännöksillä yhdenmukaistettu, kunkin jäsenvaltion tehtävänä on määrittää lainsäädännössään sosiaaliturvaetuuksien myöntämisen edellytykset.(17)
32. Tätä toimivaltaa on kuitenkin käytettävä unionin oikeuden, erityisesti työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten mukaisesti.(18)
33. On siis aiheellista tarkistaa, onko Saksan lainsäädännössä vaadittu edellytys siitä, että työntekijä on lyhentänyt työaikaansa 50 prosentilla muussa jäsenvaltiossa kuin Saksan liittotasavallassa täytetyn osa-aikaeläkejakson aikana saadakseen myöhemmin osa-aikaeläkkeen jälkeistä vanhuuseläkettä tässä toisessa jäsenvaltiossa, yhteensopimaton SEUT 45 artiklan kanssa, kun on kiistatonta, että tätä edellytystä sovelletaan asianomaisen työntekijän kansallisuudesta riippumatta.
34. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan säännösten, joilla estetään jäsenvaltion kansalaista lähtemästä lähtövaltiostaan käyttääkseen oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa, on katsottava rajoittavan tätä vapautta, vaikka näitä säännöksiä sovellettaisiin riippumatta kyseisten työntekijöiden kansalaisuudesta.(19)
35. Pitää paikkansa, kuten Saksan hallitus on todennut viitatessaan mainittuun tuomioon von Chamier-Glisczinski, että unionin oikeuden kehityksen nykytilassa työntekijöiden vapaa liikkuvuus ei ulotu pelkästään kansallisten sosiaaliturvalainsäädäntöjen välisiin eroihin, joiden haitoista joutuvat kärsimään henkilöt, jotka ovat päättäneet käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.(20)
36. Käsiteltävä asia eroaa kuitenkin asiasta, jossa tämä mainittu tuomio von Chamier-Glisczinski annettiin.
37. Yhteisöjen tuomioistuin näet totesi kyseisessä tuomiossa yhtäältä, että Chamier-Glisczinskin tilanne johtui siitä, että kahta sosiaaliturvalainsäädäntöä sovellettiin yhdessä, kun asianomainen Saksan kansalainen asui Itävallassa ja oli hakenut luontoisetuutta hoitoa varten Saksan viranomaisilta, sillä Itävallassa ei ollut käytössä kyseistä etuutta, ja toisaalta, että tämä tilanne olisi ollut erilainen, jos Itävallan lainsäädäntö olisi mahdollistanut luontoisetuuden myöntämisen siten, että Itävallan viranomaiset olisivat voineet antaa etuuden asianomaiselle.(21)
38. Käsiteltävää asiaa koskevasta asiakirja-aineistosta ei sen sijaan löydy yhtään seikkaa, josta voitaisiin johtaa, että Larcher on hakenut osa-aikaeläkkeen jälkeistä vanhuuseläkettä Saksan viranomaisilta sen perusteella, ettei sitä ole Itävallassa, eikä mikään seikka osoita myöskään sitä, että Larcherin tilanne olisi ollut erilainen, jos Itävallan lainsäädäntöä olisi muutettu.
39. Riidanalainen edellytys eli työajan lyhentäminen 50 prosentilla osa-aikaeläkejakson aikana liittyy oikeastaan pikemminkin ennen eläkkeelle jäämistä harjoitettavaan väliaikaiseen ammattitoimintaan kuin ongelmaan, jonka aiheuttavat vanhuusetuuksia koskevien sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittaminen tai näiden lainsäädäntöjen väliset erot.
40. Yhteisöjen tuomioistuin on jo aiemmin todennut ammattitoiminnan harjoittamiseen liittyvistä edellytyksistä, että kansalliset säännökset, joilla ”vaikutetaan työntekijöiden pääsyyn työmarkkinoille”,(22) mukaan lukien tämän toiminnan harjoittamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt,(23) muodostavat esteen työntekijöiden vapaalle liikkuvuudelle eivätkä pelkästään haittaa sitä.
41. Tässä tapauksessa on jokseenkin selvää, että kansallinen toimenpide, jolla työntekijä velvoitetaan harjoittamaan ammattitoimintaansa puolittamalla siihen käyttämänsä ajan saadakseen myöhemmin osa-aikaeläkkeen jälkeistä eläkettä, paitsi muodostaa tämän toiminnan harjoittamista koskevan yksityiskohtaisen säännön myös vaikuttaa varsinkin ikääntyneiden työntekijöiden pääsyyn työmarkkinoille ja pysymiseen siellä.
42. Kyseinen toimenpide näyttää siten minusta kuuluvan rajoitusta koskevan käsitteen alaan SEUT 45 artiklassa sellaisena, kuin unionin tuomioistuin on tätä artiklaa tulkinnut, tarkoitetulla tavalla
43. Toimenpide on nähdäkseni myös omiaan rajoittamaan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta.
44. Larcherin kaltainen henkilö, joka on tehnyt valtaosan työurastaan Saksassa ja haluaisi saada osa-aikaeläkkeen jälkeistä eläkettä, saattaisi näet luopua ajatuksesta lähteä tästä jäsenvaltiosta, jos hän voisi toteuttaa osa-aikaeläkejakson ainoastaan lyhentämällä työaikaansa 50 prosentilla voimatta siten vastata edes paremmin palkattua työtä koskeviin työtarjouksiin muissa jäsenvaltioissa, joissa on käytössä samankaltainen järjestelmä mutta joissa, kuten Itävallassa, edellytys työajan lyhentämisestä osa-aikaeläkkeellä voi lain mukaan vaihdella 40 prosentista 60 prosenttiin tavanomaisesta työajasta.
45. Samaan tapaa riidanalainen edellytys saattaisi tehdä osa-aikaeläkejärjestelmää soveltavaan muuhun jäsenvaltioon kuin Saksan liittotasavaltaan sijoittautuneelle työnantajalle vähemmän houkuttelevaksi palkata työntekijä, joka on tämän viimeksi mainitun jäsenvaltion kansalainen, työajan lyhentämistä koskevien sellaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan, jotka eroavat Saksassa vaadituista säännöistä.
46. Tässä vaiheessa on siten aiheellista tarkistaa, onko tällainen rajoitus unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kuitenkin perusteltavissa yleistä etua koskevalla tavoitteella, kun otetaan huomioon, että sillä on voitava varmistaa kyseisen tavoitteen toteuttaminen eikä se saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi. (24)
47. Kuten olen tuonut esille tämän ratkaisuehdotuksen 13 kohdassa ja kuten Saksan hallitus on korostanut kirjallisissa huomautuksissaan, työajan lyhentämisellä 50 prosentilla osa-aikaeläkejakson aikana pyritään yhtäältä mahdollistamaan työntekijän asteittainen siirtyminen eläkkeelle ja toisaalta edesauttamaan työttömien tai oppisopimustyöntekijöiden palkkaamista osa-aikaeläkejärjestelmän piiriin kuuluvalta henkilöltä vapautuvalle työajalle.
48. Näihin kahteen tavoitteeseen pyrkimistä ei sinänsä voida arvostella. Yhteisöjen tuomioistuin on aiemminkin todennut etenkin työllisyyden edistämisestä, että se on legitiimi sosiaalipoliittinen tavoite.(25)
49. Sitä vastoin on todettava, ilman että on tarpeen arvioida, voidaanko riidanalaisella edellytyksellä saavuttaa halutut tavoitteet, että tämä edellytys on suhteeton, kuten Saksan hallitus sitä paitsi myöntää kirjallisissa huomautuksissaan.
50. Pääasian kaltaisessa tilanteessa työajan lyhentämistä 50 prosentilla koskevan edellytyksen joustamaton soveltaminen näet merkitsisi sitä, että toisessa jäsenvaltiossa osa-aikaeläkkeellä oleva työntekijä, jolta on vapautunut yli puolet aiemmasta työajasta nuoren työttömän tai oppisopimustyöntekijän palkkaamiseen ja joka täyttää lisäksi kaikki muut Saksan lainsäädännössä vaaditut edellytykset, ei voisi saada ”osa-aikaeläkkeen jälkeistä vanhuuseläkettä”.
51. Kuten niin ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kuin Saksan hallituskin ilmoittavat kirjallisissa huomautuksissaan, tällaisessa tapauksessa Saksan lainsäätäjän tavoite saavutetaan siis myös vähentämällä työaikaa 60 prosentilla, sillä näin työaikaa vapautetaan vielä enemmän.(26)
52. Saksan lainsäädännössä vaadittu työajan lyhentämistä 50 prosentilla koskeva edellytys, jota niin Saksan hallintoviranomaiset kuin ensimmäisen asteen tuomioistuimet ja muutoksenhakutuomioistuinkin ovat käsiteltävässä asiassa soveltaneet joustamattomasti, näyttää siten mielestäni ylittävän sen, mikä on tarpeen pyrittäessä sosiaalipoliittiseen tavoitteeseen edistää työttömien nuorten tai oppisopimustyöntekijöiden palkkaamista osa-aikaeläkejärjestelmän piiriin kuuluvalta henkilöltä vapautuvalle työajalle.
53. Toisaalta se, että sosiaalipoliittista tavoitetta ajavan jäsenvaltion olisi unionin oikeiden mukaisesti hyväksyttävä se, että työaikaa on vähennetty yli 50 prosentilla toisessa jäsenvaltiossa toteutetun osa-aikaeläkejakson aikana, ei aiheuta vakavia budjettiseurauksia.(27)
54. Pitää paikkansa, että osa-aikaeläkejärjestelmän käyttöön ottaneissa jäsenvaltioissa järjestelmän piiriin kuuluvan ja työaikaansa vähentäneen henkilön ansionmenetys korvataan joko suoraan valtion varoista tai korvauksesta vastaa tavalla tai toisella työnantaja, joka puolestaan saa yleensä korvauksen valtiolta, joka vastaa ylimääräisistä kustannuksista.(28).
55. Itävallan tasavalta, ei Saksan liittotasavalta, oli kuitenkin se, joka kantoi täysimääräisesti Itävallassa toteutetun osa-aikaeläkejakson ajaksi Larcherille myönnetystä palkkahyvityksestä sekä tietysti myös siitä aiheutuneen rasitteen, että hän ylitti työajan lyhentämisen 10 prosentilla siitä, mitä Saksan lainsäädännössä vaaditaan. Kaiken lisäksi työajan lyhentämisen ylittäminen 10 prosentilla ei vaikuta merkittävästi Saksan viranomaisten maksaman osa-aikaeläkkeen jälkeisen vanhuuseläkkeen määrään verrattuna määrään, joka olisi myönnetty työntekijälle, joka on lyhentänyt työaikaansa 50 prosentilla ollessaan osa-aikaeläkkeellä Saksan tai muun jäsenvaltion, kuten Itävallan tasavallan, alueella.
56. Kaikkien näiden seikkojen perusteella ehdotan vastattavaksi ensimmäiseen kysymykseen siten, että SEUT 45 artikla on esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa osa-aikaeläkkeen jälkeisen vanhuuseläkkeen maksamisen edellytykseksi sen, että työntekijä on lyhentänyt työaikaansa 50 prosentilla osa-aikaeläkejakson ajaksi, siltä osin kuin – kun otetaan huomioon mainitun jäsenvaltion tavoite edistää työttömien nuorten tai oppisopimustyöntekijöiden palkkaamista – tätä suurempi työajan lainmukainen lyhentäminen osa-aikaeläkkeen yhteydessä toisen jäsenvaltion alueella johtaa automaattisesti siihen, että oikeus mainitun eläkkeen saamiseen evätään.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys
57. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa toisella ennakkoratkaisukysymyksellään saada selvyyden siihen, onko osa-aikaeläkettä koskevissa kyseisten kahden valtion kansallisissa lainsäädännöissä säädettyjä edellytyksiä tarpeen verrata toisiinsa, jotta varmistetaan yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen. Jos vastaus on myönteinen, ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, kuinka samankaltaisia tai identtisiä mainittujen edellytysten tai ylipäätään näiden jäsenvaltioiden osa-aikaeläkejärjestelmien on oltava.
58. Vastaus tähän kysymykseen ei ole nähdäkseni ehdottoman tarpeellinen sen vastauksen valossa, jota ehdotan ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen ja jonka avulla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi oikeudellisesti riittävällä tavalla ratkaista lopullisesti pääasian.
59. Vastaus ensimmäiseen kysymykseen antaa kuitenkin toissijaisesti jo useita tietoja, joilla voidaan myös ainakin osittain vastata toiseen kysymykseen.
60. Kuten edellä esitetyt päättelyt tuovat ilmi, kahden kyseisen valtion lainsäädännöissä säädettyjä oleellisia edellytyksiä on nähdäkseni välttämätöntä tarkastella vertailevasti sen jäsenvaltion yhden tai useamman tavoitteen valossa, josta osa-aikaeläkkeen jälkeistä eläkettä on haettu.
61. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa Larcherin ajama väite, jonka tämä tuomioistuin täysin perustellusti hylkäsi ja jonka pääsisällön mukaan jäsenvaltion, josta osa-aikaeläkkeen jälkeistä eläkettä haetaan, olisi automaattisesti tunnustettava edellytykset, joiden mukaan osa-aikaeläkejakso on toteutettu toisessa jäsenvaltiossa, ei voi menestyä.
62. Tällaisessa väitteessä näet paitsi sivuutetaan se tosiasia, että jäsenvaltioilla on yhä toimivalta vahvistaa sosiaalietuuksien maksamisen edellytykset, se tuo myös mukanaan suuria forum shopping -riskejä antamalla unionin kansalaisille mahdollisuuden toteuttaa osa-aikaeläkejakson itse valitsemassaan jäsenvaltiossa ilman, että jäsenvaltiolla, jolla on velvollisuus myöntää eläke tämän jakson jälkeen, on mahdollisuus kieltäytyä kyseisen eläkkeen maksamisesta.
63. Ensimmäiseen kysymykseen annettavasta vastauksesta voidaan myös johtaa, kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin perustellusti toteaa, että on hylättävä myös pääasian vastaajan ja Revision-valittajan vastapuolen eli Deutsche Rentenversicherung Bayern Südin argumentaatio – jota muuten myös Saksan hallitus puolusti unionin tuomioistuimelle esittämissään kirjallisissa huomautuksissa –, jonka mukaan Saksassa maksettavan osa-aikaeläkkeen jälkeisen eläkkeen edellytyksenä on oltava se, että osa-aikaeläkejärjestelmiä koskevat jäsenvaltioiden edellytykset ovat identtisiä.
64. Kuten olen edellä jo todennut, väite on omiaan vahingoittamaan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sillä sen vaatiminen, että osa-aikaeläkkeen saamisen edellytykset vastaavat kaikilta osiltaan saksalaisen osa-aikaeläkkeen myöntämisedellytyksiä, saattaisi olla suhteetonta niihin tavoitteisiin nähden, joihin osa-aikaeläkejärjestelmällä Saksassa pyritään.
65. Kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on itsekin todennut, vastaus toiseen kysymykseen ei siis löydy pääasian asianosaisten äärimmäisistä esityksistä. Ratkaisu piilee pikemminkin puolitien vastauksessa. Siten minusta on syytä tarkistaa, voidaanko siinä jäsenvaltiossa vaadituilla edellytyksillä, jossa osa-aikaeläkejakso on toteutettu, saavuttaa sen jäsenvaltion ajamat tavoitteet, jossa osa-aikaeläkkeen jälkeistä eläkettä haetaan. Tavoitteet voidaan nimittäin saavuttaa myös silloin, kun osa-aikaeläkettä koskevat edellytykset eroavat niiden jäsenvaltioiden välillä, joissa eläkettä haetaan ja joissa osa-aikaeläkejakso täytetään.
66. Tällä ratkaisulla turvataan periaate, jonka mukaan jäsenvaltioilla on toimivalta määritellä sosiaalietuuksien myöntämisedellytykset, ja varmistetaan samalla, että siirtotyöläisten vapaata liikkuvuutta unionissa voidaan noudattaa.
67. Osa-aikaeläkkeen jälkeiseen eläkkeeseen pääsyn edellytysten tarkastelussa voidaan erottaa kolme edellytysten ryhmää.
68. Ensimmäinen ryhmä kattaa edellytykset, joilla ei mielestäni ole merkitystä eläkkeen saamisen kannalta ja joiden ei pitäisi olla esteenä eläkkeen maksamiselle osa-aikaeläkejaksonsa toisessa jäsenvaltiossa täyttäneelle jäsenvaltion kansalaiselle. Näihin edellytyksiin kuuluvat käsittääkseni ne, jotka liittyvät osa-aikaeläkejärjestelmän rahoitustapoihin.
69. Kuten edellä on jo todettu, valtio korvaa suoraan tai välillisesti kansallisen osa-aikaeläkejärjestelmän piiriin kuuluvan ja työaikaansa vähentäneen henkilön ansionmenetyksen.
70. Vaikka jäsenvaltioissa käyttöön otetut osa-aikaeläkejärjestelmien rahoitustavat vaihtelevat ja vaikka tämä edellytys on tärkeä kansallisen oikeuden kannalta, se ei kuitenkaan ole minusta millään lailla oleellinen tarkasteltaessa siirtotyöläisten oikeutta osa-aikaeläkkeen jälkeiseen eläkkeeseen. Kyseisen eläkkeen epääminen siirtotyöläiseltä, joka on täyttänyt osa-aikaeläkejaksonsa jäsenvaltiossa, jossa sovelletaan erilaisia rahoitustapoja kuin jäsenvaltiossa, jossa eläkettä haetaan, olisi näet työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoitus, mikä ei ole mielestäni perusteltavissa. Jäsenvaltio, josta eläkettä haetaan, ei voi perustellusti vedota sosiaaliturvajärjestelmänsä tasapainoa koskeviin syihin, sillä, kuten edellä on jo todettu, tämä jäsenvaltio ei ole maksanut osa-aikaeläkejakson aiheuttamia kuluja.
71. Seuraavaan ryhmään kuuluvat edellytykset, jotka aiheuttavat vähiten ongelmia, sillä niitä koskeva järjestelmä on otettu huomioon asetuksessa N:o 1408/71. Tähän ryhmään kuuluvat edellytykset, jotka liittyvät osa-aikaeläkkeen jälkeisen eläkkeen saamiselle välttämättömiin maksukausiin. Asetuksen 45 artiklan 1 kohdassa näet säädetään, että jossakin jäsenvaltiossa toteutuneet maksukaudet on otettava huomioon jäsenvaltiossa, jolla on toimivalta myöntää eläke, ”ikään kuin ne olisivat sen soveltaman lainsäädännön mukaisesti täyttyneitä kausia”. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin onkin soveltanut tätä artiklaa pääasiassa, sillä se on tunnustanut, että Larcher täyttää pakollisiin vakuutuskausiin liittyvät Saksan oikeudessa vaaditut edellytykset.(29) Vaikka Saksan lainsäädännön mukainen maksukausia koskeva edellytys on todellakin täytetty käsiteltävässä asiassa, se on tehty ottamalla huomioon Itävallan vakuutuskaudet, kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin huomauttaa.(30)
72. Kuten käsiteltävä asia osoittaa, eniten ongelmia aiheuttavat osa-aikaeläkkeeseen erityisesti liittyvät edellytykset eli ikä osa-aikaeläkkeelle jäätäessä sekä työajan lyhentämisprosentti. Nämä edellytykset näet vaihtelevat jäsenvaltioittain, eikä niiden välisiä ristiriitoja säännellä suoraan unionin johdetun oikeuden säädöksillä. Näin ollen jäsenvaltiot, joilla on edelleen toimivalta vahvistaa sosiaaliturvaetuuksien myöntämisedellytykset, saattavat luoda siirtotyöläiselle haitallisia monenkirjavia sääntöjä.
73. Tästä voidaan ottaa esille useita hypoteettisia esimerkkejä, jotka voivat kuitenkin tulevaisuudessa toteutua.
74. Iästä, josta alkaen voidaan siirtyä osa-aikaeläkkeelle; voidaan kysyä, voiko jäsenvaltio kieltäytyä myöntämästä osa-aikaeläkkeen jälkeistä eläkettä kokonaan tai osittain työntekijälle, joka on saanut jossakin jäsenvaltiossa osa-aikaeläkettä 59-vuotiaasta asti, kun ensimmäinen jäsenvaltio sallii osa-aikaeläkkeelle jäämisen alueellaan vasta 60-vuotiaana?
75. Samoin voidaan kysyä, voiko jäsenvaltiossa osa-aikaeläkettä saava ja työaikaansa 35 prosenttia lyhentänyt työntekijä (joka työskentelee nyt siis 65-prosenttisesti aiempaan työaikaan verrattuna) saada oikeuden osa-aikaeläkkeen jälkeiseen eläkkeeseen jäsenvaltiossa, jossa työaikaa on osa-aikaeläkejaksoa täytettäessä vähennettävä puoleen entisestä?
76. Kuten komissio on pääsääntöisesti esittänyt kirjallisissa huomautuksissaan, näiden kysymysten ratkaisuun päästään nähdäkseni tarkastelemalla konkreettisesti erityistä tilannetta niiden tavoitteiden perusteella, joihin pyritään kansallisella tasolla, jotta voidaan noudattaa unionin oikeutta ja erityisesti suhteellisuusperiaatetta. Kansallisen hallintoviranomaisen ja kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on toisin sanoen tarkastella riidanalaisten edellytysten merkitystä kansallisiin tavoitteisiin nähden.
77. Juuri tämän tarkastelun yhteydessä kansallisen hallintoviranomaisen ja tarvittaessa kansallisen tuomioistuimen on analysoitava iän tai työajan lyhentämisen mahdollista merkitystä kansallisen oikeuden tavoitteiden kannalta sekä selvitettävä, onko kansallisessa oikeudessa asetetun edellytyksen ja sen jäsenvaltion, jossa osa-aikaeläkejakso on täytetty, oikeudessa asetetun edellytyksen välinen ero omiaan vaikuttamaan pyrittäessä näihin tavoitteisiin.
78. Jos näin ollen työaikaa ei ole lyhennetty tarpeeksi siten, että mahdollistetaan nuoren työnhakijan tai oppisopimustyöntekijän palkkaaminen, sen jäsenvaltion kansalliset viranomaiset, jossa tähän tavoitteeseen pyritään, voivat mielestäni kieltäytyä myöntämästä osa-aikaeläkkeen jälkeistä eläkettä, jota on hakenut toisessa jäsenvaltiossa osa-aikaeläkejakson täyttänyt työntekijä.
79. Näin ei kuitenkaan ole Larcherin tapauksessa. Kuten olen voinut näet osoittaa ensimmäiseen kysymykseen annettavaa vastausta koskevissa päättelyissäni, koska Larcher vähensi työaikaansa Itävallassa täyttämänsä osa-aikaeläkejakson ajaksi yli Saksan lainsäädännössä vaaditut 50 prosenttia, vapautunut työaika mahdollisti nuoren työnhakijan tai oppisopimustyöntekijän palkkaamisen Saksan lainsäätäjän asettaman tavoitteen mukaisesti, kuten Saksan hallitus on myöntänyt kirjallisissa huomautuksissaan.
III Ratkaisuehdotus
80. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundessozialgerichin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
SEUT 45 artikla on esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa osa-aikaeläkkeen jälkeisen vanhuuseläkkeen maksamisen edellytykseksi sen, että työntekijä on lyhentänyt työaikaansa 50 prosentilla osa-aikaeläkejakson ajaksi, siltä osin kuin – kun otetaan huomioon mainitun jäsenvaltion ajama tavoite edistää työttömien nuorten tai oppisopimustyöntekijöiden palkkaamista – tätä suurempi työajan lainmukainen lyhentäminen osa-aikaeläkkeen yhteydessä toisen jäsenvaltion alueella johtaa automaattisesti siihen, että oikeus mainitun eläkkeen saamiseen evätään.