CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 8 oktober 2014 (1)
Zaak C‑523/13
Walter Larcher
tegen
Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd
[verzoek van het Bundessozialgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Sociale zekerheid van migrerende werknemers – Artikel 45 VWEU – Artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 – Ouderdomsuitkering – Non-discriminatiebeginsel – Werknemer die voorafgaand aan zijn pensioen onder een stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers van een lidstaat heeft gewerkt – Inaanmerkingneming voor het ontstaan van het recht op uitkeringen in een andere lidstaat”
I – Inleiding
1. Met de onderhavige prejudiciële verwijzing wenst het Duitse Bundessozialgericht in de eerste plaats te vernemen of het beginsel van gelijke behandeling zich verzet tegen een nationale bepaling op grond waarvan een ouderdomspensioen na een tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers slechts wordt toegekend indien dat tijdvak is vervuld overeenkomstig de nationale bepalingen van de lidstaat die het pensioen toekent en niet wanneer het is vervuld overeenkomstig de bepalingen van de lidstaat waar het tijdvak is vervuld. Bij een bevestigend antwoord op die eerste vraag wenst de verwijzende rechter in de tweede plaats te vernemen of het beginsel van gelijke behandeling vereist dat de in de bepalingen van de twee betrokken lidstaten neergelegde voorwaarden worden vergeleken en, zo ja, in hoeverre die voorwaarden of, meer in het algemeen, de stelsels van deeltijdarbeid voor oudere werknemers van die twee lidstaten, vergelijkbaar of identiek moeten zijn.
2. Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen W. Larcher en de Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd. Larcher is een Oostenrijker die meer dan 29 jaar in Duitsland heeft gewerkt en daarna in Oostenrijk is gaan werken, waar hij van een voltijdse betrekking is overgeschakeld op deeltijdarbeid voor oudere werknemers volgens het Oostenrijkse recht. Zijn arbeidstijd werd daarbij met 60 % van de normale arbeidstijd verminderd.(2)
3. Larcher ontvangt voor de tijdvakken die hij gedurende zijn loopbaan heeft vervuld sinds 2006 een Oostenrijks pensioen, het „vorzeitige Alterspension bei langer Versicherungsdauer” (vervroegd ouderdomspensioen voor langdurig verzekerden), en sinds 2009 een Duits pensioen, de „Altersrente für langjährig Versicherte” (ouderdomspensioen voor langdurig verzekerden). Deze twee pensioenen zijn niet aan de orde in het hoofdgeding.
4. Het hoofdgeding heeft betrekking op het ouderdomspensioen dat wordt toegekend na een tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers. Larcher had in 2006 een dergelijk pensioen aangevraagd bij de betrokken Duitse autoriteiten.
5. De Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd heeft zijn aanvraag afgewezen, op grond dat het tijdvak van de deeltijdarbeid voor oudere werknemers – van 1 maart 2004 tot en met 30 september 2006 in Oostenrijk – niet was vervuld overeenkomstig de Duitse bepalingen. Nadat Larchers bezwaar eveneens was afgewezen, heeft hij zich tot de Duitse rechter gewend. Zowel in eerste aanleg als in hoger beroep is zijn beroep evenwel verworpen. Het Bayrische Landessozialgericht heeft het hoger beroep verworpen op grond dat verzoeker in het hoofdgeding niet voldeed aan de voorwaarde betreffende de vermindering van de arbeidstijd zoals neergelegd in het Duitse Altersteilzeitgesetz (wet inzake deeltijdarbeid voor oudere werknemers)(3), namelijk een arbeidstijdvermindering met 50 % van de vroegere arbeidstijd. Larchers arbeidstijd was immers met 60 % verminderd, dus meer dan de in de Duitse wettelijke regeling neergelegde 50 %.
6. Larcher heeft daarop beroep in „Revision” ingesteld bij het Bundessozialgericht.
7. Ter ondersteuning van zijn beroep voert hij aan dat de rechter in hoger beroep de Duitse bepalingen inzake de arbeidstijdvermindering heeft geschonden, door deze niet overeenkomstig het Unierecht uit te leggen. Volgens verzoeker in het hoofdgeding is de uitlegging van de rechter in hoger beroep in strijd met het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit en het beginsel van vrij verkeer. Op basis van het arrest Öztürk(4) betoogt hij dat in casu sprake is van ongerechtvaardigde indirecte discriminatie.
8. Volgens de verwijzende rechter kunnen de in het kader van het hoofdgeding gerezen vragen niet uitsluitend op basis van de bestaande rechtspraak worden beantwoord. Niettemin stelt hij vast dat een werknemer die een betrekking in een andere lidstaat aanvaardt, gezien de verschillen tussen de op hem toepasselijke wettelijke regelingen, het risico loopt dat hij op het ogenblik van zijn pensionering benadeeld wordt in vergelijking met gepensioneerden die hun hele loopbaan in één lidstaat hebben vervuld. De verwijzende rechter is van oordeel dat de artikelen 45 VWEU tot en met 48 VWEU en verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 1992/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006(5), belemmeringen van het vrije verkeer van migrerende werknemers willen voorkomen. Volgens hem zou in casu sprake kunnen zijn van een dergelijke belemmering. In het kader van de toetsing van de rechtvaardiging van een dergelijke belemmering vraagt de verwijzende rechter, die ertoe neigt de stelsels van deeltijdarbeid voor oudere werknemers van de twee betrokken lidstaten met elkaar te vergelijken, naar de elementen die bij een dergelijke vergelijking in aanmerking moeten worden genomen.
9. In die omstandigheden heeft het Bundessozialgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Verzet het in artikel 39, lid 2, EG (thans artikel 45, lid 2, VWEU) en artikel 3, lid 1, van verordening [nr. 1408/71] verankerde beginsel van gelijke behandeling zich tegen een nationale bepaling volgens welke het recht op ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers slechts ontstaat indien die deeltijdarbeid is verricht volgens de wetgeving van die lidstaat, maar niet indien deze is verricht volgens de wetgeving van een andere lidstaat?
2) Zo ja, welke eisen brengt het voornoemde beginsel van gelijke behandeling mee op het vlak van de gelijkstelling van de volgens de wetgeving van een andere lidstaat verrichte deeltijdarbeid voor oudere werknemers als voorwaarde voor het recht op een nationaal ouderdomspensioen?
a) Dienen de voorwaarden die met betrekking tot deeltijdarbeid voor oudere werknemers gelden, met elkaar te worden vergeleken?
b) Zo ja, volstaat het dat de deeltijdarbeid voor oudere werknemers wat werking en structuur betreft in beide lidstaten in wezen op dezelfde wijze is geregeld?
c) Of moeten de voorwaarden voor deeltijdarbeid voor oudere werknemers in beide lidstaten op identieke wijze zijn geregeld?”
10. Larcher, de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen over deze vragen ingediend.
II – Analyse
A – Stelsels van deeltijdarbeid voor oudere werknemers in het algemeen en beantwoording van de eerste prejudiciële vraag
11. Geconfronteerd met de toenemende veroudering van de Europese bevolking hebben de Europese Unie en de lidstaten in het kader van verschillende strategieën inzake werkgelegenheid die sinds het begin van de jaren 2000 zijn gelanceerd(6), maatregelen vastgesteld die „oudere” werknemers aanmoedigen langer actief te blijven en die er ook trachten toe bij te dragen dat de stelsels van gezondheidszorg, sociale zekerheid en pensioenen houdbaar blijven.(7)
12. Precies in deze context hebben een aantal lidstaten van de Unie een stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers ingevoerd.(8)
13. Deze stelsels maken alle een geleidelijke overgang van het beroepsleven naar het pensioen mogelijk door een arbeidstijdvermindering.(9) Werknemers die een bepaalde leeftijd hebben bereikt, kunnen zo hun arbeidstijd verminderen door, bijvoorbeeld, over te schakelen van een voltijdse naar een deeltijdse betrekking voor het resterende tijdvak vóór hun pensionering, waarbij het loonverlies meestal wordt gecompenseerd door een pensioen of uitkeringen van de werkgever of een werkgelegenheidsfonds.(10) Met bepaalde van deze stelsels worden ook andere doelstellingen nagestreefd, zoals de stabiliteit van de nationale sociale zekerheid of, zoals met het Duitse en het Oostenrijkse stelsel aan de oorsprong van het hoofdgeding, de bestrijding van werkloosheid, voor zover de vrijgekomen arbeidstijd van de begunstigde van het deeltijdarbeidsstelsel wordt gebruikt om een (jonge) werkzoekende of leerling in beroepsopleiding aan te werven.(11)
14. In Duitsland is de uitkering van een ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers – dat Larcher tevergeefs heeft aangevraagd – afhankelijk van de in § 237 van het Sozialgesetzbuch Sechstes Buch (wetboek inzake sociale zekerheid; hierna: „SGB VI”) neergelegde voorwaarden, waaronder die inzake toelating tot de deeltijdarbeid voor oudere werknemers, zoals een arbeidstijdvermindering met 50 % van de vroegere wekelijkse arbeidstijd.
15. Blijkens de verwijzingsbeslissing voldeed Larcher aan alle voorwaarden van § 237 SGB VI, behalve die betreffende de arbeidstijdvermindering met 50 % gedurende het tijdvak van de deeltijdarbeid voor oudere werknemers, aangezien hij, zoals reeds vermeld, zijn arbeidstijd overeenkomstig het Oostenrijkse recht tot 40 % had verminderd. Voorts blijkt een in een andere lidstaat vervuld tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers er niet aan in de weg te staan dat de Duitse socialezekerheidsinstellingen het in het SGB VI bedoelde pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers uitkeren, indien is voldaan aan alle voorwaarden van het SGB VI.
16. De eerste prejudiciële vraag heeft precies betrekking op de vraag of het vrije verkeer van werknemers zoals neergelegd in artikel 45 VWEU – veeleer dan het beginsel van gelijke behandeling – zich ertegen verzet dat een lidstaat een ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers enkel toekent indien is voldaan aan alle in zijn nationale wetgeving neergelegde voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op dat pensioen.
17. Larcher en de Commissie stellen dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, op grond dat een dergelijke wettelijke regeling migrerende werknemers indirect discrimineert en hen, in elk geval, ontmoedigt hun deeltijdarbeid voor oudere werknemers in een andere lidstaat te vervullen. Onder verwijzing naar het arrest Öztürk (EU:C:2004:232) en de rechtspraak van het Hof inzake de gelijkstelling van feiten in het algemeen, voeren deze belanghebbenden in wezen aan dat een lidstaat het recht op vrij verkeer schendt wanneer hij aan een migrerende werknemer enkel een ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers toekent indien de voorwaarden voor de deeltijdarbeid voor oudere werknemers in de andere lidstaat identiek zijn aan die van de lidstaat waar het pensioen is aangevraagd.
18. De Duitse regering brengt om te beginnen in herinnering dat de werknemer die gebruikmaakt van zijn recht op vrij verkeer, de ongemakken moet aanvaarden die voortvloeien uit de dispariteit van de wettelijke regelingen van de lidstaten inzake sociale zekerheid. Wat het recht op pensioen betreft, stelt zij evenwel dat een lidstaat niet a priori mag uitsluiten dat het tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers kan worden vervuld in een andere lidstaat die ook een dergelijk stelsel heeft. In dat geval moet de werknemer de mogelijkheid krijgen om te voldoen aan de voorwaarden van de lidstaat waar het pensioen wordt aangevraagd.
19. Ik ben van mening dat het antwoord beperkt moet blijven tot een toetsing van de litigieuze voorwaarde in het hoofdgeding – arbeidstijdvermindering met 50 % zoals neergelegd in § 237 SGB VI – aan het vrije verkeer van werknemers. Volgens mij belemmert die voorwaarde de betrokken vrijheid en moet zij worden aangemerkt als onevenredig in het licht van de door de Duitse wetgever nagestreefde doelstellingen.
20. Om te beginnen kan de eerste vraag, anders dan Larcher en de Commissie betogen, volgens mij niet worden beantwoord op basis van de rechtspraak inzake de gelijkstelling van feiten, in het bijzonder het arrest Öztürk (EU:C:2004:232).
21. De voornaamste doelstelling van het concept van gelijkstelling van feiten zoals ontwikkeld in die rechtspraak is te verzekeren dat de situaties die zich in de ene lidstaat voordoen, op dezelfde wijze worden beoordeeld als wanneer ze zich hadden voorgedaan in de lidstaat waar zij gevolgen moeten sorteren.(12)
22. Die rechtspraak is grotendeels ontwikkeld in het kader van de uitlegging van artikel 45 VWEU en/of verordening nr. 1408/71, en verplicht in beginsel elke lidstaat die enkel socialezekerheidsuitkeringen toekent aan werknemers die uitsluitend op het grondgebied van die lidstaat een bepaald tijdvak van verzekering of een referentietijdvak hebben vervuld, om gelijkgestelde tijdvakken die deze werknemers op het grondgebied van andere lidstaten hebben vervuld, te erkennen.
23. Dit was meer bepaald de oplossing van het Hof in de zaak Öztürk. In die zaak heeft het Hof immers geoordeeld dat een lidstaat (in casu de Republiek Oostenrijk) het ontstaan van het recht op vervroegd ouderdomspensioen bij werkloosheid niet afhankelijk mocht stellen van de voorwaarde dat de betrokkene (een Turkse werknemer die deels in Oostenrijk en deels in Duitsland had gewerkt voordat hij werkloos was geworden in Duitsland) gedurende een bepaalde periode voorafgaand aan de pensioenaanvraag uitsluitend een uitkering uit hoofde van de werkloosheidsverzekering van de eerste lidstaat heeft genoten.(13)
24. Evenzo heeft het Hof eerder geoordeeld dat het vrije verkeer van werknemers zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan het referentietijdvak voor het ontstaan van het recht op een invaliditeitspensioen kan worden verlengd wegens bepaalde feiten of omstandigheden, maar niet wegens soortgelijke feiten of omstandigheden die zich in een andere lidstaat voordoen(14), of tegen de weigering van een lidstaat om voor het ontstaan van het recht op pensioen tijdvakken van arbeid in aanmerking te nemen die in openbare ziekenhuizen in een andere lidstaat zijn vervuld door iemand voor wie een bijzondere regeling voor ambtenaren of voor met hen gelijkgestelden geldt (in die zaak een arts in de Griekse openbare sector, voor wie een bijzondere regeling gold in de zin van verordening nr. 1408/71), terwijl het nationale recht dergelijke tijdvakken wel in aanmerking neemt wanneer zij in soortgelijke instellingen op het nationale grondgebied zijn vervuld.(15)
25. Voorts heeft het Hof in verschillende gevallen geoordeeld dat een lidstaat in strijd met de Verdragen handelt wanneer hij voor de toekenning van ouderdomspensioen de tijdvakken van opvoeding van een kind die in een andere lidstaat zijn vervuld, niet in aanmerking neemt alsof deze tijdvakken op het nationale grondgebied zijn vervuld.(16)
26. Deze lijn in de rechtspraak zou van toepassing zijn geweest op het hoofdgeding indien bijvoorbeeld aan Larcher, ondanks de omstandigheid dat alle in de Duitse wettelijke regeling neergelegde voorwaarden – inclusief een arbeidstijdvermindering met 50 % – waren vervuld, geen ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers was toegekend op grond dat het tijdvak van die deeltijdarbeid niet op het Duitse grondgebied was vervuld.
27. Zoals ik echter reeds heb benadrukt, vereist de Duitse wettelijke regeling voor de toekenning van het pensioen – althans formeel – niet dat de deeltijdarbeid voor oudere werknemers in Duitsland is vervuld en heeft Larcher daarnaast niet voldaan aan de in de Duitse wettelijke regeling neergelegde voorwaarde van een arbeidstijdvermindering met 50 % tijdens zijn deeltijdarbeid voor oudere werknemers in Oostenrijk.
28. De centrale vraag in deze zaak heeft dus geen betrekking op de gelijkstelling van situaties of omstandigheden die zich hebben voorgedaan in een andere lidstaat alsof zij zich hadden voorgedaan op het grondgebied van de lidstaat waar de socialezekerheidsuitkering is aangevraagd, met het oog op de vervulling van de wettelijke voorwaarden van die lidstaat.
29. Zij heeft veeleer betrekking op de mogelijke verplichting voor een lidstaat om, met het oog op de toekenning van een ouderdomspensioen na een tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers, te erkennen dat de wettelijke voorwaarden van een andere lidstaat voor de vervulling van eenzelfde tijdvak van deeltijdarbeid vergelijkbaar zijn met zijn eigen voorwaarden.
30. De verwijzende rechter vraagt met andere woorden niet naar de gelijkstelling van feitelijke situaties, maar naar de vergelijking van wettelijke voorwaarden.
31. Na deze precisering kan in casu worden opgemerkt dat het ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers een uitkering bij ouderdom vormt in de zin van artikel 4, lid 1, sub c, van verordening nr. 1408/71, en dat het, zoals het Hof heeft erkend, bij ontbreken van harmonisatie op niveau van de Unie elke lidstaat vrijstaat, in zijn wetgeving de voorwaarden voor de verlening van socialezekerheidsuitkeringen te regelen.(17)
32. De lidstaten dienen deze bevoegdheid evenwel uit te oefenen met inachtneming van het Unierecht, en in het bijzonder de bepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers.(18)
33. Nagegaan moet dus worden of de in de Duitse wetgeving neergelegde voorwaarde dat een werknemer zijn arbeidstijd met 50 % moet verminderen tijdens het tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers in een andere lidstaat dan de Bondsrepubliek Duitsland, om later een ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers in de Bondsrepubliek Duitsland te kunnen genieten, onverenigbaar is met artikel 45 VWEU. Daarbij zij opgemerkt dat deze voorwaarde van toepassing is ongeacht de nationaliteit van de betrokken werknemer.
34. Volgens het Hof vormen bepalingen die een onderdaan van een lidstaat beletten of ervan weerhouden zijn staat van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, belemmeringen van deze vrijheid, zelfs wanneer zij onafhankelijk van de nationaliteit van de betrokken werknemers van toepassing zijn.(19)
35. De Duitse regering heeft onder verwijzing naar het arrest von Chamier-Glisczinski terecht opgemerkt dat het vrije verkeer van werknemers zich in de huidige stand van het Unierecht niet uitstrekt tot het louter bestaan van verschillen tussen de nationale wettelijke regelingen inzake sociale zekerheid; de ongemakken die daaruit voortvloeien, moeten worden gedragen door de personen die hebben beslist hun recht van vrij verkeer uit te oefenen.(20)
36. De onderhavige zaak verschilt echter van de zaak die heeft geleid tot het arrest von Chamier-Glisczinski.
37. In dat arrest heeft het Hof immers vastgesteld dat de situatie van von Chamier-Glisczinski voortvloeide uit de gecombineerde toepassing van twee regelingen inzake sociale zekerheid: deze Duitse verbleef immers in Oostenrijk maar vroeg een verstrekking wegens hulpbehoevendheid aan bij de Duitse autoriteiten, terwijl een dergelijke verstrekking in Oostenrijk niet bestond. Indien de Oostenrijkse wettelijke regeling wel in een dergelijke verstrekking had voorzien, was de situatie anders geweest en had de betrokkene deze verstrekking moeten krijgen van de Oostenrijkse autoriteiten.(21)
38. In de onderhavige zaak daarentegen blijkt niet uit de stukken dat Larcher bij de Duitse autoriteiten een pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers heeft aangevraagd omdat een dergelijk pensioen niet bestaat in Oostenrijk, en bestaan er evenmin aanwijzingen dat de situatie van Larcher anders zou zijn geweest bij een andere Oostenrijkse regeling.
39. De litigieuze voorwaarde – arbeidstijdvermindering met 50 % tijdens het tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers – heeft in feite niet zozeer te maken met een probleem van coördinatie of dispariteit tussen wettelijke socialezekerheidsregelingen inzake ouderdomsuitkeringen, maar veeleer met de uitoefening van de beroepsactiviteit in de overgangsperiode tot het pensioen.
40. Wat betreft de met de uitoefening van de beroepsactiviteit verbonden voorwaarden, heeft het Hof reeds geoordeeld dat bepalingen die „van invloed zijn op de toegang van de werknemers tot de arbeidsmarkt”(22), met inbegrip van regels voor het uitoefenen van die activiteit(23), belemmeringen van het vrije verkeer van werknemers opleveren en niet slechts ongemakken.
41. In casu lijdt het geen twijfel dat een nationale regel op grond waarvan een werknemer die later een pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers wenst te genieten, zijn beroepsactiviteit met de helft van zijn vroegere arbeidstijd moet afbouwen, zowel een regel voor het uitoefenen van die activiteit vormt, als, met name voor oudere werknemers, een voorwaarde voor toegang tot de arbeidsmarkt en om daar actief te blijven.
42. Die maatregel kan dus volgens mij onder het begrip belemmering in de zin van artikel 45 VWEU vallen, zoals uitgelegd door het Hof.
43. De maatregel kan volgens mij voorts een belemmering van het vrije verkeer van werknemers vormen.
44. Iemand zoals Larcher, die het grootste deel van zijn loopbaan in Duitsland heeft vervuld, en die een pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers wenst te genieten, wordt immers ontmoedigd die lidstaat te verlaten indien het tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers slechts kan worden vervuld door een arbeidstijdvermindering met 50 %, zonder de mogelijkheid om nadien in te gaan op – zelfs beter betaalde – vacatures in andere lidstaten met een vergelijkbaar stelsel, waar de arbeidstijd tijdens de deeltijdarbeid evenwel, zoals in Oostenrijk, volgens de wet kan worden verminderd met 40 % tot 60 % van de normale arbeidstijd.
45. Evenzo kan de litigieuze voorwaarde een werkgever die is gevestigd in een andere lidstaat met een stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers dan de Bondsrepubliek Duitsland, ontmoedigen om een Duits burger in dienst te nemen volgens andere regels inzake arbeidstijdvermindering dan de Duitse.
46. In dit stadium moet dus worden nagegaan of een dergelijke belemmering niettemin overeenkomstig de rechtspraak van het Hof gerechtvaardigd wordt door een doel van algemeen belang, voor zover zij geschikt is om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel.(24)
47. Zoals ik heb uiteengezet in punt 13 van deze conclusie en zoals de Duitse regering heeft benadrukt in haar schriftelijke opmerkingen, beoogt de arbeidstijdvermindering met 50 % tijdens het tijdvak van de deeltijdarbeid voor oudere werknemers enerzijds de geleidelijke overgang van de werknemer naar zijn pensioen, en anderzijds de aanwerving van werklozen en leerlingen in beroepsopleiding voor de arbeidstijd die vrijkomt omdat de werknemer gebruikmaakt van het stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers.
48. Die twee doelstellingen zijn op zich niet vatbaar voor kritiek. Het Hof heeft met name de bevordering van de werkgelegenheid reeds aanvaard als een legitiem doel van sociaal beleid.(25)
49. Zonder dat het nodig is na te gaan of de litigieuze voorwaarde geschikt is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, blijkt zij echter onevenredig, zoals de Duitse regering overigens erkent in haar schriftelijke opmerkingen.
50. In een situatie zoals die in het hoofdgeding komt de strikte toepassing van de voorwaarde van arbeidstijdvermindering met 50 % er immers op neer dat aan een werknemer onder een stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers in een andere lidstaat die meer dan 50 % van zijn vroegere arbeidstijd vrijmaakt voor de aanwerving van een jonge werkloze of een leerling in beroepsopleiding en voor het overige alle voorwaarden van de Duitse wettelijke regeling vervult, geen ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers wordt uitgekeerd.
51. Zoals zowel de verwijzende rechter als de Duitse regering – in haar schriftelijke opmerkingen – vermelden, wordt in een dergelijk geval de doelstelling van de Duitse wetgever ook bereikt door een arbeidstijdvermindering met 60 %, aangezien daardoor een nog groter deel van een betrekking vrijkomt.(26)
52. De in de Duitse wetgeving neergelegde voorwaarde van een arbeidstijdvermindering met 50 %, die in het hoofdgeding zowel door de Duitse administratie als door de rechter in eerste aanleg en in hoger beroep strikt is toegepast, gaat volgens mij verder dan noodzakelijk is om het doel van sociaal beleid te verwezenlijken, te weten de bevordering van de tewerkstelling van jonge werklozen en leerlingen in beroepsopleiding in de tijd die vrijkomt omdat de werknemer gebruikmaakt van het stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers.
53. Bovendien komt de begroting van een lidstaat die een dergelijk doel van sociaal beleid nastreeft, niet ernstig in het gedrang wanneer hij op grond van het Unierecht een arbeidstijdvermindering met meer dan 50 % tijdens een tijdvak van deeltijdarbeid in een andere lidstaat moet aanvaarden.(27)
54. In de lidstaten die een stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers hebben ingesteld, wordt het loonverlies van de begunstigde van dat stelsel, die zijn arbeidstijd heeft verminderd, weliswaar gecompenseerd, hetzij rechtstreeks door de overheid, hetzij op een of andere manier door de werkgever, die op zijn beurt de bijkomende kosten meestal op een bepaalde wijze kan afwentelen op de staat.(28)
55. De looncompensatie die Larcher ontving tijdens het in Oostenrijk vervulde tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers, met inbegrip van de bijkomende arbeidstijdvermindering met 10 % in vergelijking met die welke in de Duitse wettelijke regeling is voorzien, werd echter volledig gedragen door de Republiek Oostenrijk en niet door de Bondsrepubliek Duitsland. Bovendien heeft die bijkomende arbeidstijdvermindering met 10 % geen significante invloed op de hoogte van het door de Duitse autoriteiten uitgekeerde ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers in vergelijking met het bedrag dat zou zijn uitgekeerd aan een werknemer die zijn arbeidstijd met 50 % had verminderd tijdens een tijdvak van deeltijdarbeid op het Duitse grondgebied of het grondgebied van een andere lidstaat, zoals de Republiek Oostenrijk.
56. Gelet op een en ander geef ik in overweging de eerste prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 45 VWEU zich ertegen verzet dat een lidstaat enkel een ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers uitkeert indien tijdens het tijdvak van die deeltijdarbeid de arbeidstijd van de werknemer met 50 % wordt verminderd, voor zover, gelet op de doelstelling van die lidstaat om de tewerkstelling van jonge werklozen en leerlingen in beroepsopleiding te bevorderen, een arbeidstijdvermindering met meer dan 50 %, overeenkomstig de regels in het kader van op het grondgebied van een andere lidstaat vervulde deeltijdarbeid voor oudere werknemers, automatisch leidt tot een weigering om dat pensioen uit te keren.
B – Beantwoording van de tweede prejudiciële vraag
57. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de waarborging van het beginsel van gelijke behandeling vereist dat de voorwaarden in de nationale wettelijke regelingen inzake deeltijdarbeid voor oudere werknemers van de twee betrokken lidstaten worden vergeleken. Indien dit het geval is, vraagt de verwijzende rechter in hoeverre die voorwaarden, of meer in het algemeen de stelsels van deeltijdarbeid voor oudere werknemers van die lidstaten, vergelijkbaar of identiek moeten zijn.
58. Het antwoord op die vraag lijkt mij niet strikt noodzakelijk, gezien mijn antwoord op de eerste vraag, op basis waarvan de verwijzende rechter rechtens genoegzaam een definitieve uitspraak kan doen in het hoofdgeding.
59. Subsidiair kunnen niettemin uit het antwoord op de eerste vraag reeds een aantal elementen worden gehaald voor een – minstens gedeeltelijk – antwoord op de tweede vraag.
60. Zoals immers uit de voorgaande overwegingen blijkt, moeten volgens mij de wezensvoorwaarden in de wettelijke regelingen van de twee betrokken lidstaten worden vergeleken, in het licht van de doelstelling of doelstellingen van de lidstaat waar het pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers wordt aangevraagd.
61. Ik ben het niet eens met het argument dat Larcher heeft aangevoerd bij de verwijzende rechter en dat deze terecht heeft afgewezen, waarmee hij in wezen stelt dat de lidstaat waar het pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers wordt aangevraagd, automatisch de voorwaarden waaronder het tijdvak van die deeltijdarbeid is vervuld in een andere lidstaat moet aanvaarden.
62. Een dergelijke stelling houdt er niet alleen geen rekening mee dat de lidstaten bevoegd blijven om de voorwaarden voor de betaling van sociale uitkeringen vast te stellen, maar houdt ook een aanzienlijk gevaar op „forum shopping” in, aangezien burgers van de Unie zo een tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers kunnen vervullen in de lidstaat van hun keuze, zonder dat de lidstaat die de last draagt van het pensioen na dat tijdvak, kan weigeren dat pensioen uit te keren.
63. Voorts kan uit het antwoord op de eerste vraag worden afgeleid dat – zoals ook de verwijzende rechter terecht opmerkt – het betoog van verweerster in het hoofdgeding, de Deutsche Rentenversicherung Bayern Süd, dat is overgenomen door de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen bij het Hof, evenmin kan slagen. Volgens hen kan het Duitse pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers enkel worden uitgekeerd indien de voorwaarden van de stelsels van deeltijdarbeid voor oudere werknemers van de lidstaten identiek zijn.
64. Zoals ik reeds heb uiteengezet, is die stelling mogelijk onverenigbaar met het vrije verkeer van werknemers, omdat de voor de toekenning van een pensioen gestelde eis dat de voorwaarden voor deeltijdarbeid voor oudere werknemers volledig identiek zijn aan die van het Duitse stelsel, onevenredig kan zijn in het licht van de doelstellingen van het Duitse stelsel.
65. Zoals de verwijzende rechter zelf heeft opgemerkt, leiden de extreme stellingen van de partijen in het hoofdgeding dus niet tot een antwoord op de tweede vraag. De oplossing ligt veeleer in het midden. Volgens mij moet worden nagegaan of de voorwaarden die worden opgelegd in de lidstaat waar de deeltijdarbeid is vervuld, de doelstellingen kunnen verwezenlijken die worden nagestreefd door de lidstaat waar het pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers wordt aangevraagd. Die doelstellingen kunnen immers ook worden bereikt indien de voorwaarden voor de deeltijdarbeid voor oudere werknemers verschillen tussen de lidstaat waar het pensioen is aangevraagd en die waar het tijdvak van deeltijdarbeid is vervuld.
66. Die oplossing houdt rekening met het beginsel dat de lidstaten bevoegd zijn om de voorwaarden voor de toekenning van sociale uitkeringen te bepalen en verzekert tegelijk het vrije verkeer van migrerende werknemers binnen de Unie.
67. Bij een onderzoek van de voorwaarden voor een recht op pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers, kunnen drie soorten voorwaarden worden onderscheiden.
68. De eerste categorie om te beginnen bevat de voorwaarden die volgens mij niet relevant zijn voor de verkrijging van het pensioen en die geen belemmering hoeven te vormen om dat pensioen uit te keren aan een onderdaan van een lidstaat die het tijdvak van zijn deeltijdarbeid in een andere lidstaat heeft vervuld. Dergelijke voorwaarden betreffen bijvoorbeeld de wijze van financiering van het stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers.
69. Zoals reeds opgemerkt, wordt het loonverlies van een begunstigde van een nationaal stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers van wie de arbeidstijd is verminderd, rechtstreeks of indirect gecompenseerd door de overheid.
70. Ondanks de verschillende wijze waarop de lidstaten hun stelsels van deeltijdarbeid voor oudere werknemers financieren en het belang van die omstandigheid vanuit nationaal oogpunt, lijkt deze mij niet wezenlijk bij het onderzoek of een migrerende werknemer recht heeft op een pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers. De weigering om dat pensioen toe te kennen aan een migrerende werknemer die het tijdvak van zijn deeltijdarbeid voor oudere werknemers heeft vervuld in een lidstaat met een andere financieringswijze dan de lidstaat waar het pensioen wordt aangevraagd, vormt immers een belemmering van het vrije verkeer van werknemers die volgens mij niet kan worden gerechtvaardigd. De lidstaat waar het pensioen wordt aangevraagd kan zich met name niet beroepen op het evenwicht van zijn socialezekerheidsstelsel, aangezien hij, zoals ik reeds heb uiteengezet, de in het tijdvak van de deeltijdarbeid voor oudere werknemers ontstane kosten niet heeft gedragen.
71. Vervolgens zijn er de voorwaarden die de minste problemen veroorzaken, omdat zij worden geregeld in verordening nr. 1408/71. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de voorwaarden inzake de tijdvakken van premie‑ of bijdragebetaling die moeten worden vervuld om recht te hebben op een pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers. Artikel 45, lid 1, van die verordening bepaalt immers dat met de tijdvakken van premie‑ of bijdragebetaling die zijn vervuld in een lidstaat, rekening moet worden gehouden in de lidstaat die bevoegd is om het pensioen uit te keren „alsof deze krachtens [zijn] wetgeving waren vervuld”. De verwijzende rechter heeft dit artikel overigens toegepast in het hoofdgeding, aangezien hij heeft geoordeeld dat Larcher de in het Duitse recht neergelegde voorwaarden inzake de tijdvakken van verplichte verzekering(29) had vervuld. De in de Duitse wetgeving neergelegde voorwaarde inzake de tijdvakken van premie‑ of bijdragebetaling is in casu vervuld omdat – zoals de verwijzende rechter uiteenzet – rekening wordt gehouden met de Oostenrijkse tijdvakken van verzekering.(30)
72. De meest problematische voorwaarden zijn tot slot, zoals het onderhavige geding aantoont, de voorwaarden die specifiek de deeltijdarbeid voor oudere werknemers betreffen, namelijk de leeftijd voor vervroegde uittreding en de omvang van de arbeidstijdvermindering. Die voorwaarden verschillen immers tussen de lidstaten en de daaruit voortvloeiende conflicten worden niet rechtstreeks geregeld in een handeling van afgeleid Unierecht. De lidstaten, die bevoegd blijven om de voorwaarden voor de toekenning van socialezekerheidsuitkeringen vast te stellen, kunnen dus een geheel van uiteenlopende regels creëren dat migrerende werknemers kan benadelen.
73. Daarbij kan worden gedacht aan meerdere hypothetische voorbeelden die zich in de toekomst zouden kunnen voordoen.
74. Kan een lidstaat wat betreft de minimumleeftijd voor deeltijdarbeid voor oudere werknemers, een pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers of een deel daarvan weigeren aan een werknemer die in een andere lidstaat vanaf 59 jaar onder het stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers viel, terwijl de eerste lidstaat het op zijn grondgebied slechts mogelijk maakt op een dergelijke deeltijdarbeid over te stappen vanaf 60 jaar?
75. Heeft voorts een werknemer in deeltijdarbeid voor oudere werknemers die zijn arbeidstijd met 35 % heeft verminderd (en dus blijft werken ten belope van 65 % van zijn vroegere arbeidstijd) recht op een pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers in een lidstaat waar de arbeidstijd tijdens het tijdvak van de deeltijdarbeid met 50 % moet worden verminderd?
76. Zoals de Commissie in wezen heeft voorgesteld in haar schriftelijke opmerkingen, moeten die vragen worden beantwoord op basis van een concreet onderzoek van de specifieke situatie, in het licht van de op het nationale niveau nagestreefde doelstellingen, opdat het Unierecht, en in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, wordt geëerbiedigd. De taak van de nationale administratie en de nationale rechter bestaat er met andere woorden in om het belang van de litigieuze voorwaarden te beoordelen in het licht van de nagestreefde nationale doelstellingen.
77. Tijdens dat onderzoek moet de nationale administratie en, in voorkomend geval, de nationale rechter het belang nagaan van de leeftijd of de arbeidstijdvermindering ten opzichte van de doelstellingen van het nationale recht en vaststellen of het verschil tussen de in het nationale recht neergelegde voorwaarde en die van de lidstaat waar het tijdvak van deeltijdarbeid voor oudere werknemers is vervuld, de verwezenlijking van die doelstellingen kan beïnvloeden.
78. Indien dus de arbeidstijd onvoldoende wordt verminderd om een jonge werkzoekende of een leerling in beroepsopleiding in dienst te nemen, mogen de nationale autoriteiten van de lidstaat die een dergelijke doelstelling nastreeft, volgens mij weigeren een pensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers toe te kennen dat is aangevraagd door een werknemer die het tijdvak van zijn deeltijdarbeid in een andere lidstaat heeft vervuld.
79. Dit is hier evenwel niet het geval. Zoals ik heb aangetoond in mijn overwegingen betreffende de eerste vraag, heeft Larcher immers zijn arbeidstijd onder het Oostenrijkse stelsel van deeltijdarbeid voor oudere werknemers verminderd met meer dan de in het Duitse recht vereiste 50 %, zodat de vrijgekomen arbeidstijd kon worden gebruikt om een jonge werkzoekende of een leerling in beroepsopleiding in dienst te nemen, zoals de Duitse wetgever beoogt, wat de Duitse regering heeft erkend in haar schriftelijke opmerkingen.
III – Conclusie
80. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van het Bundessozialgericht te beantwoorden als volgt:
„Artikel 45 VWEU verzet zich ertegen dat een lidstaat enkel een ouderdomspensioen na deeltijdarbeid voor oudere werknemers uitkeert indien tijdens het tijdvak van die deeltijdarbeid de arbeidstijd van de werknemer met 50 % wordt verminderd, voor zover, gelet op de doelstelling van die lidstaat om de tewerkstelling van jonge werklozen en leerlingen in beroepsopleiding te bevorderen, een arbeidstijdvermindering met meer dan 50 %, overeenkomstig de regels in het kader van op het grondgebied van een andere lidstaat vervulde deeltijdarbeid voor oudere werknemers, automatisch leidt tot een weigering om dat pensioen uit te keren.”