ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
2 de dezembro de 2014 (*)
«FEOGA — Secção ‘Garantia’ — FEAGA e Feader — Despesas excluídas do financiamento — Produtos lácteos — Receitas afetadas — Controlos‑chave — Extemporaneidade — Correção financeira forfetária — Base jurídica — Artigo 53.° do Regulamento (CE) n.° 1605/2002 — Recorrência»
No processo T‑661/11,
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por G. Aiello e P. Grasso, avvocati dello Stato,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por P. Rossi e D. Nardi, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão de execução 2011/689/CE da Comissão, de 14 de outubro de 2011, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO L 270, p. 33), na parte em que aplica à República Italiana uma correção financeira no montante fixo de 70 912 382 euros, por irregularidades nos controlos das quotas de leite, detetadas nas regiões italianas dos Abruzos, do Lácio, das Marcas, da Apúlia, da Sardenha, da Calábria, do Friul‑Veneza Júlia e do Vale de Aosta, nas campanhas de 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007.
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
composto por: M. E. Martins Ribeiro, presidente, S. Gervasoni e L. Madise (relator), juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 1 de abril de 2014,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico geral
A – Disposições pertinentes do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral da União Europeia
1 O artigo 53.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248, p. 1), que, em conformidade com o disposto no artigo 2.°, segundo parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1995/2006 do Conselho, de 13 de dezembro de 2006, que altera o Regulamento n.° 1605/2002 (JO L 390, p. 1), esteve em vigor até 1 de maio de 2007, dispõe:
«1. A Comissão executará o orçamento:
a) De forma centralizada;
b) Em gestão partilhada ou descentralizada;
c) Em gestão conjunta com organizações internacionais.
[…]
3. Quando a Comissão executar o orçamento em gestão partilhada, as tarefas de execução do orçamento serão parcialmente delegadas em Estados‑Membros, em conformidade com as disposições dos títulos I e II da parte II.
[…]
5. No caso de gestão partilhada ou descentralizada e a fim de garantir a utilização dos fundos em conformidade com a regulamentação aplicável, a Comissão instaurará procedimentos de apuramento das contas ou mecanismos de correção financeira que lhe permitam assumir a sua responsabilidade final na execução do orçamento, em conformidade com o disposto no artigo 274.° do Tratado CE e no artigo 179.° do Tratado Euratom.
6. Nas modalidades de execução do orçamento referidas nos n.os 3 e 4, os Estados‑Membros e os países terceiros verificarão regularmente se as ações que beneficiam de financiamento pelo orçamento comunitário foram executadas corretamente.
Os Estados‑Membros e os países terceiros tomarão medidas adequadas para prevenir irregularidades e fraudes e, se for caso disso, instaurarão processos com vista a recuperar os fundos pagos indevidamente.
[…]»
2 O artigo 53.° do Regulamento n.° 1605/2002, conforme alterado pelo Regulamento n.° 1995/2006, aplicável, em conformidade com o disposto no artigo 2.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1995/2006, a partir de 1 de maio de 2007, dispõe:
«A Comissão executará o orçamento de acordo com o disposto nos artigos 53.°‑A a 53.°‑D segundo uma das seguintes modalidades:
a) De forma centralizada;
b) Em gestão partilhada ou descentralizada;
c) Gestão conjunta com organizações internacionais.»
3 O artigo 53.°‑B do Regulamento n.° 1605/2002, tal como foi inserido pelo Regulamento n.° 1995/2006, dispõe:
«1. Quando a Comissão executar o orçamento em gestão partilhada, as tarefas de execução do orçamento serão delegadas em Estados‑Membros. Tal modalidade é aplicável em especial às ações referidas nos títulos I e II da parte II.
2. Sem prejuízo de disposições complementares incluídas na regulamentação setorial pertinente e a fim de garantir, no quadro da gestão partilhada, a utilização dos fundos em conformidade com a regulamentação e os princípios aplicáveis, os Estados‑Membros devem tomar as medidas legislativas, regulamentares, administrativas ou de outro tipo necessárias para a proteção dos interesses financeiros das Comunidades. Para o efeito, devem designadamente:
a) Certificar‑se de que as ações financiadas pelo orçamento são efetivamente realizadas e garantir que estas sejam corretamente executadas;
b) Evitar e reprimir as irregularidades e as fraudes;
c) Recuperar os fundos pagos indevidamente ou utilizados incorretamente e as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou erros;
d) Garantir, através de regulamentação setorial específica e em conformidade com o n.° 3 do artigo 30.°, a publicação anual ex post dos beneficiários de fundos provenientes do orçamento.
Para o efeito, os Estados‑Membros devem realizar verificações e instituir um sistema de controlo interno eficaz e eficiente, de acordo com as disposições estabelecidas no artigo 28.°‑A. Se for caso disso, instaurarão os processos judiciais necessários e adequados.
3. Os Estados‑Membros elaborarão uma síntese anual, ao nível nacional adequado, das auditorias e declarações disponíveis.
4. A fim de garantir a utilização dos fundos em conformidade com a regulamentação aplicável, a Comissão instaurará procedimentos de apuramento das contas ou mecanismos de correção financeira que lhe permitam assumir a responsabilidade final pela execução do orçamento.»
B – Legislação geral relativa ao financiamento da política agrícola comum
4 O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), fixou as regras gerais aplicáveis ao financiamento da política agrícola comum (a seguir «PAC»). Este regulamento foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho de 17 de maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), que regula as despesas efetuadas pelos Estados‑Membros, de 1 de janeiro de 2000 até 15 de outubro de 2006, no âmbito do financiamento da PAC.
5 Como se esclarece no considerando 5 do Regulamento n.° 1258/1999, «a responsabilidade pelo controlo das despesas da Secção ‘Garantia’ do [FEOGA] incumbe, em primeiro lugar, aos Estados‑Membros […]; […] a Comissão, responsável pela execução do orçamento comunitário, deve verificar as condições em que foram efetuados os pagamentos e os controlos». Nos termos do considerando 11 do mesmo regulamento, «deverão ser tomadas medidas para evitar e processar quaisquer irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas em virtude dessas irregularidades por negligência [e] é conveniente determinar a responsabilidade financeira dessas irregularidades ou negligências».
6 Segundo o disposto no artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999, que correspondem, respetivamente, ao artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e ao artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», financia, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas, as intervenções destinadas à estabilização dos mercados agrícolas, efetuadas segundo as regras do direito da União.
7 O artigo 6.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1258/1999, cujas disposições correspondem, no essencial, às do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, dispõe:
«Os Estados‑Membros transmitirão periodicamente à Comissão as seguintes informações, respeitantes aos organismos pagadores aprovados e aos organismos de coordenação, relacionadas com operações financiadas pela Secção Garantia do Fundo:
[…]
b) Contas anuais, acompanhadas das informações necessárias ao seu apuramento e de um certificado da integralidade, exatidão e veracidade das contas transmitidas.»
8 O artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999, cujas disposições correspondem, no essencial, às do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, tem a seguinte redação:
«A Comissão decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário previsto nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que essas despesas não foram efetuadas segundo as regras comunitárias.
Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado‑Membro em causa serão objeto de comunicações escritas, após o que ambas as partes tentarão chegar a acordo quanto à atitude a adotar.
Na falta de acordo, o Estado‑Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as posições respetivas num prazo de quatro meses; os resultados desse processo constarão de um relatório a transmitir à Comissão e a ser por ela analisado antes de uma decisão de recusa de financiamento.
A Comissão avaliará os montantes a excluir, tendo em conta, nomeadamente, a importância do incumprimento. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro da Comunidade.
Não pode ser decidida uma recusa de financiamento de:
a) Despesas referidas no artigo 2.° efetuadas mais de 24 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado‑Membro em causa os resultados dessas verificações;
[…]»
9 O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1258/1999 dispõe:
«Os Estados‑Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
a) Se certificarem de que as operações financiadas pelo Fundo são efetivamente realizadas e corretamente executadas;
b) Evitar e processar as irregularidades;
c) Recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências.
[…]»
10 O Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 209, p. 1), revogou o Regulamento n.° 1258/1999 e é aplicável desde 1 de janeiro de 2007 (artigo 49.° do Regulamento n.° 1290/2005). Todavia, prevê que, por um lado, o Regulamento n.° 1258/1999 continua a ser aplicável até 15 de outubro de 2006 às despesas efetuadas pelos Estados‑Membros (artigo 47.° do Regulamento n.° 1290/2005) e, por outro, nomeadamente no seu artigo 31.°, relativo ao apuramento da conformidade, que é aplicável desde 16 de outubro de 2006 às despesas efetuadas a partir dessa data (artigo 49.° do Regulamento n.° 1290/2005).
11 Como assinala o segundo considerando do Regulamento n.° 1290/2005, «[o] orçamento comunitário deverá financiar as despesas da [PAC], incluindo as relativas ao desenvolvimento rural, através [do FEAGA], quer de forma centralizada, quer no âmbito de uma gestão partilhada entre os Estados‑Membros e a Comunidade, nos termos do artigo 53.° do Regulamento [n.° 1605/2002]».
12 Por força do disposto no artigo 2.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1290/2005, é instituído o Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), em conformidade com o artigo 49.° do referido regulamento, a partir de 1 de janeiro de 2007.
13 O artigo 8.°, n.° 1, alínea c), iii), do Regulamento n.° 1290/2005, cujas disposições correspondem, em substância, às disposições do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1258/1999, dispõe:
«Para além das disposições previstas nos regulamentos setoriais, os Estados‑Membros transmitem à Comissão as seguintes informações, declarações e documentos:
[…]
c) No que diz respeito às ações relacionadas com operações financiadas pelo FEAGA […]:
[…]
iii) as contas anuais dos organismos pagadores acreditados, completadas por uma declaração de fiabilidade assinada pelo responsável do organismo pagador acreditado, acompanhadas das informações necessárias ao seu apuramento e de um relatório de certificação elaborado pelo organismo de certificação a que se refere o artigo 7.°»
14 O artigo 31.° do Regulamento n.° 1290/2005, intitulado «Apuramento da conformidade», contém, no essencial, as mesmas disposições que o artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999.
15 O Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), conforme alterado, designadamente, pelo Regulamento (CE) n.° 2245/1999 da Comissão, de 22 de outubro de 1999 (JO L 273, p. 5), prevê, no artigo 6.°:
«Os documentos comprovativos relativos às despesas financiadas e aos montantes a recuperar pelo FEOGA, Secção ‘Garantia’, devem ser mantidos à disposição da Comissão pelo menos durante os três anos seguintes ao do apuramento das contas do exercício financeiro em causa pela Comissão, ou, no caso de a decisão de apuramento das contas ser objeto de recurso no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, durante um ano após o termo d[o] processo.»
16 O artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, conforme alterado pelo Regulamento n.° 2245/1999, dispõe:
«1. Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado‑Membro em causa os resultados das suas verificações e indicará as medidas corretivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras.
Essa comunicação fará referência ao presente regulamento. O Estado‑Membro deve responder num prazo de dois meses, podendo a Comissão alterar a sua posição em conformidade com a resposta. Em casos justificados, a Comissão pode conceder um prolongamento do prazo.
Terminado o prazo de resposta, a Comissão convocará uma discussão bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração, bem como do prejuízo financeiro causado à Comunidade Europeia. Após essa discussão e passada qualquer data fixada pela Comissão, em consulta com o Estado‑Membro, depois da discussão bilateral para a comunicação de informações suplementares, ou se o Estado‑Membro não aceitar a convocação num prazo fixado pela Comissão, esta, decorrido esse prazo, comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado‑Membro, fazendo referência à Decisão 94/442/CE da Comissão. Sem prejuízo do disposto no quarto parágrafo do presente número, dessa comunicação constará uma avaliação das despesas que se preveem excluir a título do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70.
O Estado‑Membro informará a Comissão, com a maior brevidade, das medidas de correção que adotar para assegurar o cumprimento das regras comunitárias, assim como da data efetiva da sua entrada em vigor. Se for caso disso, a Comissão adotará uma ou mais decisões em aplicação do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70, no sentido de excluir, até à data de execução das medidas de correção, as despesas implicadas pela não observância das regras comunitárias.
2. As decisões referidas no n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70 serão tomadas depois do exame de qualquer relatório estabelecido pelo órgão de conciliação em conformidade com a Decisão 94/442/CE da Comissão.
[…]»
17 O ponto 11 do anexo único do Regulamento n.° 1663/95, que tem por epígrafe «Orientações para os critérios de aprovação de um organismo pagador», tem a seguinte redação:
«Todos os pontos anteriores são aplicáveis, mutatis mutandis, às ‘[receitas afetadas]’ (imposições, garantias executadas, pagamentos reembolsados, etc.) que o organismo seja levado a cobrar em nome da Secção ‘Garantia’ do FEOGA. Nomeadamente, o organismo estabelecerá um sistema para a identificação de todos os montantes devidos ao FEOGA e para o registo, numa lista de devedores, de todas as dívidas antes da sua cobrança. […]»
18 O Regulamento (CE) n.° 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO L 171, p. 90), aplica‑se, no essencial das suas disposições, desde 16 de outubro de 2006, e o seu artigo 11.°, n.os 1 a 3, prevê, no essencial, o mesmo procedimento previsto no artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95.
19 Segundo o disposto no artigo 11.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 885/2006:
«A Comissão, depois de examinar quaisquer relatórios elaborados pelo órgão de conciliação em conformidade com o capítulo 3 do presente regulamento, adotará, se necessário, uma ou mais decisões a título do artigo 31.° do Regulamento [...] n.° 1290/2005, a fim de excluir do financiamento comunitário as despesas afetadas pela inobservância das regras comunitárias, até que o Estado‑Membro aplique efetivamente as medidas corretivas.»
20 O artigo 11.°, n.° 5, do Regulamento n.° 885/2006 precisa:
«O presente artigo aplica‑se, mutatis mutandis, às receitas afetadas na aceção do artigo 34.° do Regulamento […] n.° 1290/2005.»
C – Regulamentação relativa ao setor do leite e dos produtos lácteos
21 O setor do leite e dos produtos lácteos é objeto de uma organização comum de mercado abrangida pela PAC. Em 1984, a fim de controlar o crescimento da produção de leite no mercado e de restabelecer o seu equilíbrio, o legislador da União instituiu designadamente um regime de imposição suplementar (a seguir «imposição suplementar» ou «imposição»). O Regulamento (CE) n.° 1788/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que institui uma imposição no setor do leite e dos produtos lácteos (JO L 270, p. 123), regula, desde 1 de abril de 2004 e durante onze períodos consecutivos de doze meses, a imposição suplementar a cargo dos produtores de leite e outros produtos lácteos. De acordo com o disposto no artigo 25.° do Regulamento n.° 1788/2003, o Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho, de 28 de dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1), conforme alterado, é revogado a partir de 1 de abril de 2004.
22 O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1788/2003 dispõe:
«Os Estados‑Membros devem pagar à Comunidade a imposição resultante da superação da quantidade de referência nacional fixada no Anexo I, determinada a nível nacional e separadamente para as entregas e as vendas diretas, e pagá‑la‑ão, até ao limite de 99% do montante devido, ao [FEOGA] até ao dia 1 de outubro seguinte ao período de doze meses em causa […]»
23 O artigo 4.° do Regulamento n.° 1788/2003 dispõe:
«A imposição é inteiramente repartida, nos termos do disposto nos artigos 10.° e 12.°, entre os produtores que tenham contribuído para cada uma das superações das quantidades de referência nacionais mencionadas no n.° 2 do artigo 1.°
Sem prejuízo do n.° 3 do artigo 10.° e do n.° 1 do artigo 12.°, os produtores devem pagar ao Estado‑Membro a sua contribuição para a imposição devida pela superação das quantidades de referência disponíveis, calculada de acordo como o disposto no capítulo 3.»
24 O artigo 22.° do Regulamento n.° 1788/2003 dispõe:
«A imposição é considerada uma intervenção destinada à regularização dos mercados agrícolas e afetada ao financiamento das despesas do setor leiteiro.»
25 O Regulamento (CE) n.° 595/2004 da Comissão, de 30 de março de 2004, que estabelece regras de execução do Regulamento n.° 1788/2003 (JO L 94, p. 22), é aplicável desde 1 de abril de 2004. De acordo com o disposto no artigo 28.° do referido regulamento, o Regulamento (CE) n.° 1392/2001 da Comissão, de 9 de julho de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 3950/92 (JO L 187, p. 19), é revogado, sob certas condições.
26 A secção 1 do capítulo IV do Regulamento (CEE) n.° 595/2004 fixa as regras relativas aos controlos efetuados pelos Estados‑Membros e às obrigações dos compradores e dos produtores. A este respeito, o artigo 19.° do referido regulamento, intitulado «Plano de controlo», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros elaborarão um plano geral de controlo, por período de 12 meses, com base numa análise de risco. Esse plano de controlo deve, no mínimo, incluir:
[…]
c) Os controlos no local a efetuar relativamente ao período de doze meses;
[…]
2. Os controlos serão efetuados em parte durante o período de 12 meses em questão e em parte após o período de 12 meses, com base nas declarações anuais.
3. Considera‑se que os controlos estão terminados quando o correspondente relatório de inspeção estiver disponível.
Todos os relatórios de inspeção estarão concluídos, o mais tardar, 18 meses após o termo do período de 12 meses em causa.
[…]»
27 O artigo 22.° do Regulamento n.° 595/2004, intitulado «Intensidade dos controlos», dispõe:
«1. Os controlos referidos no n.° 1 do artigo 21.° devem incidir, pelo menos:
a) Em 1% dos produtores para o período de 12 meses de 2004/2005 e em 2% dos produtores para os períodos de 12 meses seguintes;
b) Em 40% da quantidade de leite declarada antes da correção para o período em causa;
c) Numa amostra representativa do transporte de leite entre produtores e compradores selecionados.
Os controlos do transporte referidos na alínea c) serão efetuados nomeadamente aquando do descarregamento nas empresas de tratamento ou transformação.
2. Os controlos referidos no n.° 2 do artigo 21.° abrangerão, pelo menos, 5% dos produtores.
3. Durante um período de cinco anos, cada comprador deve ser sujeito a, pelo menos, um controlo.»
28 O artigo 24.° do Regulamento n.° 595/2004 prevê uma obrigação de os compradores e produtores conservarem determinados documentos durante pelo menos três anos a contar do termo da sua elaboração.
D – Orientações da Comissão
29 As diretrizes da Comissão para a aplicação das correções financeiras foram definidas no documento n.° VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Diretrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «documento n.° VI/5330/97»). Segundo os termos que figuram sob o título «Diretrizes para a aplicação de correções forfetárias» do anexo II do documento n.° VI/5330/97, pode ser encarada a aplicação de correções forfetárias quando as informações resultantes do inquérito não permitam avaliar as perdas da Comunidade por uma extrapolação de perdas determinadas, por meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis. No mesmo título, precisa‑se o seguinte:
«Ao ser determinada a pertinência de uma correção financeira e, se for caso disso, a que taxa, em geral deverá ser considerada a avaliação do nível de risco de perdas para os fundos comunitários em consequência da deficiência de controlo. Os elementos específicos a tomar em consideração deverão ser, nomeadamente, os seguintes:
1. Se a deficiência está relacionada com a eficácia de ordem geral do sistema de controlo, com a eficácia de um determinado elemento, em especial, do sistema, ou com o funcionamento de um controlo ou controlos no sistema.
2. A importância da deficiência detetada na globalidade dos controlos administrativos, físicos, ou outros, previstos.
3. A vulnerabilidade das medidas face à fraude, atendendo, em especial, aos incentivos económicos.
Com base nestes princípios, é possível classificar os controlos em duas categorias:
Os controlos‑chave são os controlos físicos e administrativos requeridos para verificar os elementos de fundo, designadamente a realidade do objeto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o cumprimento dos prazos, as exigências de colheita, os períodos de retenção, etc. São efetuados no local através de verificações cruzadas com dados independentes, tais como registos cadastrais.
Os controlos secundários são operações administrativas requeridas para tratar corretamente os pedidos, tais como a verificação do cumprimento dos prazos para a sua apresentação, a identificação de pedidos em duplicado com o mesmo objeto, a análise de risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos.»
30 Ainda sob a epígrafe «Diretrizes para a aplicação de correções forfetárias» do anexo II do documento n.° VI/5330/97, são previstas as diferentes taxas de correção financeira forfetária seguintes:
«Quando um ou mais controlos‑chave não forem efetuados ou sejam efetuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornem ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou para prevenção de irregularidades, deve‑se aplicar uma correção de 10%, dado ser legítimo concluir ter existido um risco elevado de grandes perdas para o FEOGA.
Quando todos os controlos‑chave sejam realizados, mas sem respeitar o número, a frequência ou o rigor exigidos pelos regulamentos, deve‑se aplicar‑se uma correção de 5%, uma vez que se pode razoavelmente concluir que não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco para o Fundo é significativo.
Quando um Estado‑Membro tiver executado adequadamente os controlos‑chave, mas não tiver efetuado um ou mais controlos secundários, deve‑se aplicar uma correção de 2%, atendendo ao menor risco de perda para o [FEOGA] e à menor gravidade da infração.
[…]»
31 Por último, de acordo com o documento n.° VI/5330/97, «[q]uando houver motivos para admitir que a deficiência se limita à inaplicação do sistema de controlo adotado pelo Estado‑Membro numa província ou numa região, a correção deve limitar‑se à despesa gerada nessa província ou região».
32 As condições em que a Comissão pretende aplicar o princípio contido no documento VI/5330/97, segundo o qual o incumprimento se torna mais grave quando um Estado‑Membro não tenha melhorado os seus controlos apesar de a Comissão o ter notificado das melhorias necessárias, são precisadas no documento AGRI/60637/2006, com a epígrafe «Comunicação da Comissão — Quanto ao tratamento pela Comissão, no âmbito do apuramento das contas do [FEOGA, Secção ‘Garantia’], dos casos de recorrência de insuficiência de sistemas de controlo» (a seguir «documento AGRI/60637/2006»). Resulta do n.° 1, segundo parágrafo, do documento AGRI/60637/2006 que as modalidades que prevê têm por base o princípio, consagrado no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999, de que a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro causado à União.
33 O n.° 2 do documento AGRI/60637/2006 prevê:
«No caso de a falta ou insuficiência de um sistema de controlo, ou de um elemento deste sistema, ter sido objeto de uma ou mais decisões de correções financeiras no âmbito do apuramento das contas do [FEOGA, Secção ‘Garantia’];
e
se verificar relativamente a um período posterior ao período já corrigido, que as mesmas deficiências persistem;
a Comissão considera […] que é normalmente justificado aplicar uma majoração da taxa de correção financeira forfetária aplicada por ocasião da anterior correção, devido ao risco acrescido de perdas financeiras para o FEOGA.»
34 Por força do n.° 3 do documento AGRI/60637/2006:
«O complemento será fixado em função do risco de perda financeira.
Não será aplicada de forma automática, mas sim tendo devidamente em conta a gravidade do incumprimento e os eventuais fatores de limitação do risco.
A fim de garantir o caráter forfetário das correções, que está previsto no documento VI/5330/97, quando o nível real das despesas irregulares e, portanto, o montante das perdas financeiras sofridas pela Comunidade não possam ser determinados, as percentagens seguintes têm por objetivo servir de orientação:
no caso de uma correção anterior de 2%: uma taxa de pelo menos 3% sobre o novo período em causa, podendo essa taxa chegar a 5% se se puder razoavelmente concluir que a manutenção de deficiências dos controlos secundários conduz a uma diminuição da eficácia dos controlos‑chave;
no caso de uma correção anterior de 5%: uma taxa de 10% no período em causa;
[…]»
Antecedentes do litígio
35 De 18 a 22 de setembro de 2006 e de 3 a 7 de março de 2008, a Comissão efetuou dois inquéritos em Itália, respetivamente, com as referências LA/2006/08/IT e LA/2008/001/IT, relativos às campanhas de 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007 em várias regiões italianas.
36 Resulta da ata da reunião bilateral de 15 de janeiro de 2009 que a Comissão acusava designadamente a República Italiana de não ter procedido às inspeções aos compradores nos prazos previstos pela legislação da União. A esse respeito, recordou que, para que os controlos fossem considerados concluídos, era necessário finalizar os respetivos relatórios de inspeção.
37 Em 24 de março de 2010, a Comissão enviou à República Italiana uma comunicação oficial, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 2, terceiro parágrafo, e com o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 885/2006», com a referência DG AGRI 155172 ARES (2010). Nessa comunicação oficial, a Comissão mantinha a sua posição quanto à desconformidade da execução do regime das quotas leiteiras em Itália nas campanhas de 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007 e propunha uma correção financeira no montante total de 85 625 455 euros. Resulta da referida comunicação oficial que, para calcular a correção financeira pelas irregularidades referidas, a Comissão procedeu de acordo com as três seguintes etapas:
– na primeira etapa, por não dispor de dados fiáveis quanto às quantidades de leite produzido nas regiões afetadas pelas irregularidades referidas, corrigiu o risco de subdeclaração das referidas quantidades aplicando as taxas de correção financeira fixas determinadas, acrescidas, em conformidade com as disposições do documento AGRI/60637/20, perante um caso de reincidência em algumas das referidas regiões, às quantidades de leite declaradas. Ao fazê‑lo, determinou assim os montantes de correção das quantidades declaradas, com vista a compensar a falta de dados fiáveis quanto às quantidades de leite produzido nessas regiões;
– na segunda etapa, adicionou à totalidade das quantidades de leite declaradas em Itália os montantes das correções calculadas na primeira etapa. Visto o montante total assim obtido refletir a quantidade nacional de leite suscetível de ter sido efetivamente produzida, verificou seguidamente se o referido montante era superior à quota nacional atribuída à República Italiana em cada campanha em causa;
– na terceira fase, após ter constatado a ultrapassagem da quota nacional atribuída ao abrigo de algumas campanhas, aplicou o coeficiente de cálculo da imposição suplementar, previsto na legislação em vigor, aos montantes das correções calculados na primeira etapa, nas regiões afetadas pelas irregularidades referidas.
38 Em 8 de setembro de 2010, realizou‑se uma reunião do órgão de conciliação, que emitiu o seu relatório final em 11 de outubro de 2010 (a seguir «relatório final»). Nas conclusões do referido relatório, que dizem respeito apenas à parte da correção relativa à Região do Lácio, o órgão de conciliação convidava a Comissão a reexaminar a sua proposta de correção financeira à luz das suas observações formuladas nos n.os 6.3 e 6.4 desse relatório. No primeiro destes pontos, acusava a Comissão de não ter justificado a sua escolha de aplicar a correção de 5%. No segundo destes pontos, referia que a proposta de correção de 10% relativamente às campanhas de 2004/2005 e 2005/2006 poderia não ser conforme com as orientações que constam do documento AGRI/60637/2006 e que, se viesse a ser mantida, deveria completar‑se a sua fundamentação.
39 Por carta de 21 de dezembro de 2010, com a referência ARES n.° 979992, a Comissão transmitiu à República Italiana a sua posição final na sequência do relatório final. A referida posição foi substituída por uma nova, transmitida por carta de 24 de maio de 2011, com a referência ARES n.° 560020, na qual a Comissão manteve a posição exposta na carta de 24 de março de 2010, reduzindo, porém, o montante total da sua proposta inicial de correção financeira. Esta redução resultava da supressão da correção relativa à campanha de 2003/2004, pois esta era anterior ao limite de 24 meses previsto no artigo 7.° do Regulamento n.° 1258/1999 para aplicar correções financeiras.
40 No relatório de síntese da Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, de 24 de junho de 2011, sobre os resultados das inspeções da Comissão no contexto do procedimento de apuramento da conformidade, nos termos do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 e no artigo 31.° do Regulamento n.° 1290/2005 (a seguir «relatório de síntese»), a Comissão resumiu, no capítulo 5.1 do referido relatório, os fundamentos da correção financeira aplicada à República Italiana no setor dos produtos lácteos.
41 Em primeiro lugar, a Comissão manteve a sua posição quanto às suas conclusões na sequência dos dois inquéritos acima referidos no n.° 35, a saber, que os controlos tinham sido realizados tardiamente pelas autoridades italianas, o que constitui uma irregularidade que gera um risco financeiro para o FEOGA, Secção «Garantia», ou para o FEAGA. Em segundo lugar, precisou que, na medida em que a imposição suplementar aplicável ao caso constituía uma receita afetada, as irregularidades apuradas, que eram relativas a insuficiências de controlos, conduziram a uma perda de receitas para os referidos Fundos. Portanto, para calcular o montante da correção financeira a aplicar, uma vez que, por não dispor de dados fiáveis quanto às quantidades de leite produzido, não lhe era possível determinar de forma objetiva o montante das perdas financeiras sofridas pelo FEOGA, Secção «Garantia», ou pelo FEAGA, aplicou percentagens fixas de correção financeira, baseando‑se no documento VI/5330/97. Em terceiro lugar, justificou o montante das taxas fixas de correção financeira aplicadas pelo facto de as irregularidades detetadas dizerem respeito a controlos‑chave. No entanto, em quarto lugar, dado que a imposição suplementar era uma receita afetada, a Comissão determinou o nível de risco segundo um esquema que retomava, no essencial, o descrito na carta de 24 de março de 2010. Em quinto lugar, por um lado, a Comissão recordou que, em conformidade com as orientações contidas no documento VI/5330/97, a correção financeira devia ser aplicada numa base regional. Por outro lado, em conformidade com as disposições do documento AGRI/60637/2006, na medida em que já tinha sido aplicada uma correção financeira por idênticas irregularidades nos controlos quanto às Regiões da Apúlia e dos Abruzos na campanha de 2002/2003, aumentou, no procedimento em causa e à luz da recorrência das irregularidades verificadas, a taxa de correção financeira fixa aplicada no respeitante a essas regiões. Em sexto lugar, expôs as razões pelas quais não seguiu as observações formuladas pelo órgão de conciliação nos n.os 6.3 e 6.4 do relatório final.
42 Com base nos referidos fundamentos, a Comissão adotou a Decisão de Execução 2011/689/CE da Comissão, de 14 de outubro de 2011, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 270, p. 33, a seguir «decisão impugnada»). Nessa decisão, quanto à República Italiana, a Comissão, a título dos exercícios financeiros de 2005, 2006 e 2007, aplicou uma correção financeira no montante total de 70 912 382 euros, para extrair as consequências das deficiências dos controlos das quotas leiteiras, ligadas à sua aplicação tardia, detetadas nas regiões de Abruzzo [Abruzos], das Marche [Marcas], do Lazio [Lácio], da Puglia [Apúlia], da Sardegna [Sardenha], da Calabria [Calábria], de Fruili Venezia Guilia [Friúl‑Veneza Júlia] e do Valle D’Aosta [Vale de Aosta].
Tramitação do processo e pedidos das partes
43 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de dezembro de 2011, a República Italiana interpôs o presente recurso.
44 Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, distribuído.
45 A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne anular a decisão impugnada na parte em que procede a correções financeiras de taxa fixa relativas ao regime das quotas leiteiras nas campanhas de 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007, no montante total de 70 912 382 euros.
46 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a República Italiana nas despesas.
47 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Segunda Secção) deu início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, colocou questões às partes, umas que pediam resposta escrita e outras oral na audiência. As partes satisfizeram estas medidas de organização do processo nos prazos fixados.
48 Na audiência de 1 de abril de 2014, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões escritas e às questões orais colocadas pelo Tribunal.
Questão de direito
49 A República Italiana invoca quatro fundamentos de recurso, relativos, em primeiro lugar, por um lado, a uma violação das disposições do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 e das orientações contidas no documento VI/5330/97 e, por outro, a um desvio de poder, resultantes da aplicação de uma correção financeira, em segundo lugar, a uma violação das disposições do artigo 21.° e do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 595/2004, em terceiro lugar, por um lado, a uma violação das disposições do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 e das orientações contidas no documento VI/5330/97, do princípio da proporcionalidade e, por outro lado, a um desvio de poder, resultantes da aplicação de uma correção financeira de taxa fixa, em quarto lugar, a uma violação do dever de fundamentação ou fundamentação insuficiente, por um lado, e das disposições do documento AGRI/60637/2006, por outro.
50 Há que lembrar que, nos termos do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo, a petição deve conter, designadamente, uma exposição sumária dos fundamentos do pedido. Além disso, por força de jurisprudência assente, independentemente de qualquer questão de terminologia, essa exposição deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal conhecer da causa, eventualmente sem ter de pedir mais informações. Com efeito, para que uma causa seja admissível, é necessário que os elementos essenciais de facto e de direito em que se baseia resultem, pelo menos sumariamente, mas de um modo coerente e compreensível, do texto da própria petição, a fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça (v. acórdão do Tribunal Geral de 27 de setembro de 2006, Roquette Frères/Comissão, T‑322/01, Colet., p. II‑3137, n.° 208 e jurisprudência aí referida). Também segundo jurisprudência assente, todo o fundamento que não esteja suficientemente articulado na petição inicial deve ser julgado inadmissível. Exigências análogas se colocam quando uma alegação é feita em apoio de um fundamento. Havendo uma causa de ordem pública de não conhecimento de mérito, essa inadmissibilidade pode ser conhecida oficiosamente pelo Tribunal Geral, se necessário (v. acórdão do Tribunal Geral de 14 de dezembro de 2005, Honeywell/Comissão, T‑209/01, Colet., p. II‑5527, n.os 54 e 55 e jurisprudência aí referida).
51 No caso, o Tribunal verifica oficiosamente que a alegação de desvio de poder feita, no primeiro e terceiro fundamentos apresentados na petição, não está fundamentada sumariamente em conformidade com as disposições do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo.
52 Além disso, em resposta a uma questão colocada na audiência, a República Italiana, mantendo embora a alegação de desvio de poder, feita no primeiro e terceiro fundamentos, reconheceu que a petição não continha argumentação específica em apoio dessa alegação. Precisou que, por um lado, no essencial, o primeiro e terceiro fundamentos tinham por objeto principal a declaração pelo Tribunal Geral de que a decisão impugnada estava ferida por violação de lei e, por outro, a alegação de desvio de poder foi feita em apoio do objeto principal de cada um desses dois fundamentos.
53 Tendo em conta a jurisprudência assente acima referida no n.° 50, as considerações acima feitas pelo Tribunal Geral no n.° 51 e as respostas da República Italiana à questão que lhe foi colocada na audiência, tal como acima reproduzidas no n.° 52, não se pode deixar de julgar inadmissível a alegação de desvio de poder, feita no primeiro e terceiro fundamentos.
A – Quanto ao mérito
54 Como acima se expõe no n.° 49, a República Italiana invoca quatro fundamentos de recurso. À luz da conclusão a que acima se chegou no n.° 53, o primeiro e terceiro fundamentos serão examinados apenas na medida em que são respetivamente relativos à violação de lei ou mesmo de princípios gerais do direito da União.
1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, e das orientações contidas no documento VI/5330/97 resultante da aplicação de uma correção financeira
a) Argumentos das partes
55 A República Italiana sustenta que, no essencial, os controlos efetuados, embora tardios alguns deles, não eram menos fidedignos e eficazes, pelo que o FEOGA, Secção «Garantia», ou o FEAGA não tinham sido expostos a qualquer risco. Por conseguinte, ao aplicar uma correção financeira, a fortiori forfetária, a Comissão violou as disposições do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 e as orientações contidas no documento VI/5330/97.
56 Mais precisamente, em primeiro lugar, não obstante o caráter ligeiramente tardio de uma parte dos controlos efetuados pelas autoridades nacionais, permitiram determinar de forma definitiva e fiável as quantidades de leite efetivamente entregues ou diretamente vendidas. Com efeito, resulta do anexo II do documento n.° VI/5330/97 que o recurso a uma correção financeira forfetária só é possível quando o tempo decorrido comprometa inevitavelmente a reconstituição a posteriori do volume de determinadas atividades. Ora, não é o que acontece no caso presente, uma vez que os controlos efetuados pelas autoridades nacionais incidiram, nos termos do artigo 11.° do Regulamento n.° 1392/2001, sobre os documentos comerciais e outros comprovativos da utilização do leite e do equivalente‑leite, que devem, nos termos do artigo 14.° do mesmo regulamento, ser conservados pelo comprador durante pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão.
57 Em segundo lugar, a República Italiana recorda que, no seu Relatório Especial n.° 7/2010, o Tribunal de Contas da União Europeia criticou firmemente o facto de a Comissão ter recorrido de forma excessiva ao método das correções financeiras forfetárias. Ora, nos termos do documento n.° VI/5330/97, o referido método só deve ser utilizado de forma residual, quando não seja possível avaliar o impacto de um ou vários erros detetados num ou mais casos específicos de operações erradas ou na sequência do exame de uma amostra representativa de operações.
58 A Comissão contesta os argumentos invocados pela República Italiana em apoio do primeiro fundamento.
b) Apreciação do Tribunal
59 O primeiro fundamento articula‑se em torno de duas alegações de que, ao aplicar uma correção financeira, a fortiori, forfetária, a Comissão violou, por um lado, o disposto no artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, e, por outro, as orientações contidas no documento VI/5330/97.
60 A título preliminar, à luz da jurisprudência acima recordada no n.° 50, o Tribunal verifica oficiosamente que a alegação de violação do disposto no artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 não é sustentada sumariamente, em conformidade com as disposições do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo. Com efeito, na petição, a República Italiana não expõe nenhum argumento suscetível de escorar essa alegação. Além disso, essa alegação também não é fundamentada na réplica. Por conseguinte, deve ser julgada inadmissível.
61 De qualquer modo e em primeiro lugar, mesmo admitindo que a alegação de violação das disposições do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 pudesse ser examinada conjuntamente com a alegação de violação das orientações contidas no documento VI/5330/97, e à luz dos argumentos expostos em apoio do primeiro fundamento, refira‑se que, nos termos do artigo 19.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 885/2006, o artigo 11.° desse mesmo regulamento só é aplicável desde 16 de outubro de 2006.
62 Por conseguinte, em princípio, há que examinar o primeiro fundamento apenas na parte em que diz respeito à campanha de comercialização de 2006/2007 e não às campanhas de 2004/2005 e 2005/2006, que também deram origem à aplicação de uma correção financeira. Todavia, como resulta do quadro de correspondências que constitui o Anexo V do Regulamento n.° 885/2006, as disposições do artigo 11.° do referido regulamento correspondem às do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95. Por outro lado, resulta dos articulados da Comissão que ela própria refere essa correspondência. Por conseguinte, há que considerar que, no âmbito do primeiro fundamento, a República Italiana invoca, no essencial, no que se refere às campanhas de 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007, uma violação das disposições do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95 e do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, por um lado, e das orientações contidas no documento VI/5330/97, por outro.
63 Em segundo lugar, resulta dos argumentos expostos pela República Italiana em apoio do primeiro fundamento, que, em substância, alega que, não obstante o caráter tardio e não impugnado de alguns dos controlos efetuados pelas autoridades italianas, atendendo designadamente à quantidade de leite declarada que foi controlada, os referidos controlos não eram menos fidedignos e eficazes, uma vez que tinham permitido determinar de forma definitiva as quantidades de leite efetivamente entregues ou vendidas diretamente. Por conseguinte, há que interpretar o primeiro fundamento no sentido de que é relativo, em substância, ao facto de a Comissão ter podido avaliar as perdas incorridas pelo fundo europeu em causa (a seguir «Fundo»), a saber, o FEOGA, Secção «Garantia», em 2005 e 2006, e ao FEAGA, em 2007, de forma que, visto esse fundo não ter sido exposto a qualquer risco que justificasse a aplicação de uma correção financeira, a Comissão não podia aplicar uma correção financeira forfetária.
64 A título principal e em primeiro lugar, refira‑se que o artigo 19.°, n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 595/2004 dispõe que, relativamente a cada período de doze meses em que os Estados‑Membros devam pôr em prática um programa geral de controlo com base numa análise dos riscos, os controlos consideram‑se concluídos após a publicação do relatório de controlo, devendo este ser concluído até 18 meses após o termo do período de doze meses. Estas disposições impõem a realização dos controlos no prazo exigido sem preverem qualquer exceção. Assim, resulta do próprio teor destas disposições que o prazo para a realização dos controlos é um prazo imperativo (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 9 de outubro de 2012, Itália/Comissão, T‑426/08, não publicado na Coletânea, n.° 74).
65 Em segundo lugar, resulta da jurisprudência que a imposição de um prazo preciso para o termo dos controlos se integra no objetivo de limitação do risco de não cobrança dos montantes devidos. Com efeito, o referido prazo precisa as modalidades de exercício dos controlos e integra‑se no objetivo de dissuadir tanto os compradores como os produtores que procedem a vendas diretas de declararem quantidades mínimas de entrega ou de vendas diretas de leite para não terem de pagar a imposição suplementar. Além disso, esse prazo limita o risco de, de facto, os dados necessários a esses controlos deixarem de estar disponíveis não obstante a obrigação de os operadores conservarem determinados documentos durante um período de três anos (artigo 24.° do Regulamento n.° 595/2004). Este prazo impede igualmente o adiamento sine die dos controlos, que pode levar a uma falta de controlo e, consequentemente, a um risco de não receber as imposições devidas. Por último, esse prazo deve permitir a programação dos controlos futuros com base numa análise do risco, tal como prevista pelo artigo 19.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 595/2004. Daí resulta que o caráter imperativo do prazo previsto no artigo 19.°, n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 595/2004 também decorre da sistemática dessa disposição (v., por analogia, acórdão Itália/Comissão, no n.° 64, supra, n.° 75).
66 À luz das considerações acima expostas nos n.os 64 e 65, primeiro, há que observar que, na medida em que alguns dos controlos efetuados pelas autoridades italianas tinham sido tardios, o que, de resto, a República Italiana não impugna, foi com razão que a Comissão, por um lado, considerou que a fiabilidade dos dados obtidos nessa ocasião estava afetada, na medida em que o risco de subdeclaração das quantidades de leite produzido foi acrescido, e, por outro, concluiu que essas irregularidades expunham o Fundo a um risco financeiro real.
67 Em segundo lugar, nestas condições, a Comissão podia aplicar uma correção financeira. A este respeito, refira‑se ainda que, visto a Comissão já não ter a possibilidade de quantificar de forma objetiva as quantidades de leite produzido e, portanto, de avaliar precisamente as perdas sofridas pelo Fundo, podia, em conformidade com as orientações contidas no documento VI/5330/97, recorrer a uma correção financeira forfetária (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comissão, C‑418/06 P, Colet., p. I‑3047, n.° 136, e acórdão do Tribunal Geral de 22 de janeiro de 2013, Grécia/Comissão, T‑46/09, EU:T:2013:32, n.° 49).
68 Em terceiro lugar, relativamente às conclusões retiradas pelo Tribunal de Contas no seu Relatório Especial n.° 7/2010, segundo as quais a Comissão recorria excessivamente às correções financeiras forfetárias, não se pode deixar de observar que as referidas conclusões, nas quais baseia a República Italiana o seu primeiro fundamento, se encontram formuladas de modo geral e, em todo o caso, de modo nenhum permitem concluir que, à luz das circunstâncias do caso, como acima se concluiu no n.° 67, a aplicação de uma correção financeira forfetária pela Comissão violava as normas jurídicas aplicáveis. Assim, as referidas conclusões devem ser rejeitadas por inoperantes.
69 À luz de todas estas considerações, há que julgar o primeiro fundamento em parte inadmissível e em parte improcedente.
2. Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do artigo 21.° e do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 595/2004
a) Argumentos das partes
70 Em apoio do segundo fundamento, relativo a uma violação do artigo 21.° e do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 595/2004, a República Italiana apresenta os três argumentos seguintes.
71 Em primeiro lugar, a República Italiana alega que, na medida em que os controlos efetuados pelas autoridades italianas incidiram sobre quantidades de leite declaradas próximas da percentagem de 40% prevista no artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 595/2004, ou mesmo superiores a essa percentagem, o sistema de controlo aplicado não apresentava qualquer risco financeiro para o Fundo.
72 Em segundo lugar, a República Italiana sustenta que, ao decidir que, nas regiões onde a proporção de controlos tardios é inferior a 30%, não será aplicada qualquer correção, nas regiões em que a referida proporção está entre 30% e 50% será aplicada uma correção de 2% e, nas regiões onde seja superior a 50%, será aplicada uma correção de 5%, a Comissão não respeitou as orientações contidas no documento VI/5330/97. Com efeito, a Comissão, desse modo, não teve em conta a quantidade objetiva de leite produzido efetivamente controlada, apesar de, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 595/2004, ser um elemento fundamental para os controlos sobre os compradores. Este critério não permite avaliar de forma objetiva o risco incorrido pelo Fundo.
73 Em terceiro lugar, a República Italiana considera que, ao fixar um critério baseado na percentagem dos controlos efetuados com atraso, a Comissão atribuiu, na mesma região, aos controlos efetuados junto de compradores de uma quantidade de leite representativa de uma parte despicienda a mesma importância que aos controlos efetuados junto de adquirentes de uma quantidade claramente superior desse produto. Portanto, o critério da Comissão leva a aplicar correções financeiras que são desproporcionadas à luz do risco objetivamente suportado pelo Fundo e que violam o princípio da igualdade de tratamento.
74 A Comissão contesta os argumentos invocados pela República Italiana em apoio do segundo fundamento.
b) Apreciação do Tribunal
75 Quanto ao primeiro argumento, há que recordar que, como se refere no âmbito do exame do primeiro fundamento, por um lado, está assente que alguns dos controlos efetuados pelas autoridades nacionais o foram fora dos prazos imperativos fixados pela legislação em vigor e, por outro, essa irregularidade, que afeta os referidos controlos, expunha o Fundo a um risco financeiro e, por conseguinte, permitia à Comissão aplicar uma correção financeira. Assim, uma vez que a decisão impugnada se baseia na intempestividade dos controlos efetuados pelas autoridades nacionais e em nenhum caso na intensidade desses controlos, tal como definida no artigo 22.° do Regulamento n.° 595/2004, há que julgar o primeiro argumento irrelevante quanto às consequências a extrair no respeitante à verificação da intempestividade desses controlos.
76 Quanto ao segundo argumento, não se pode deixar de lembrar que a irregularidade apurada pela Comissão na decisão impugnada, que vicia os controlos efetuados, é relativa à violação dos prazos fixados para os atingir. Ora, por um lado, como resulta da jurisprudência acima referida nos n.os 65 e 67, tendo em conta a natureza dessa irregularidade, esta tem nomeadamente a consequência direta de comprometer a determinação precisa da quantidade de leite efetivamente produzida e, portanto, o eventual excedente de produção que justifica a cobrança da imposição suplementar. Por outro lado, à luz das orientações contidas no documento VI/5330/97, na falta de dados suficientemente fiáveis para determinar de forma objetiva a quantidade de leite produzido em causa, a Comissão podia aplicar uma correção financeira forfetária, correção destinada a avaliar a perda que o Fundo podia sofrer por causa da falta de controlo.
77 Resulta destas considerações que a República Italiana não tem razão quando alega que a Comissão, ao aplicar o método de correção financeira forfetária, não teve em conta a quantidade objetiva de leite produzido efetivamente controlada e violou as orientações contidas no documento VI/5330/97.
78 Quanto ao terceiro argumento, a título preliminar, há que referir que, embora, por força das disposições do artigo 22.° do Regulamento n.° 595/2004, a intensidade dos controlos efetuados pelos Estados‑Membros respeitantes às entregas e às vendas diretas, como os referidos no artigo 21.° do mesmo regulamento, seja fixada a um nível mínimo de 40% da quantidade de leite declarada antes da correção para o período em questão, especifica‑se, no n.° 3 do referido artigo, que cada comprador é controlado pelo menos uma vez todos os cinco anos.
79 Por conseguinte, por um lado, há que observar que a amostra de compradores, controlada pelos Estados‑Membros, é constituída nomeadamente com base numa rotação entre esses compradores, sem ter em conta a quantidade de leite declarado por eles comprada respetivamente. Por outro lado, é certamente possível que, quando o controlo é efetuado sobre um comprador de uma pequena quantidade de leite, seja necessário, para satisfazer o critério de controlo de 40% da quantidade de leite declarada, selecionar outro comprador que, por seu lado, tenha comprado uma grande quantidade. Não obstante, tal compensação, para efeitos aritméticos, não pode ter impacto nas consequências que a Comissão deve retirar quando deteta irregularidades relativas às condições de aplicação de controlos‑chave pelos Estados‑Membros. Por outras palavras, seja qual for a quantidade de leite declarado que um adquirente adquiriu, quando a Comissão verifica que os controlos de que o referido comprador foi objeto são extemporâneos, tem que extrair as consequências legais relativas a essa irregularidade.
80 A título principal, há que lembrar que, para efeitos de apuramento das contas do FEOGA, embora a Comissão esteja encarregada de controlar se as operações financiadas pela Secção «Garantia» são efetuadas pelos Estados‑Membros em conformidade com as regras do direito da União aplicáveis, não é menos verdade que são os Estados‑Membros quem está em melhor posição para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA e a quem compete, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos números da Comissão e, se for caso disso, da inexatidão dos seus cálculos (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de novembro de 1993, Países Baixos/Comissão, C‑48/91, Colet., p. I‑5611, n.° 17). Ora, à luz da irregularidade referida pela Comissão, a saber, o caráter tardio dos controlos realizados pela República Italiana, nem esta nem a Comissão estavam em condições de determinar de forma objetiva a quantidade de leite produzido, nomeadamente em relação aos operadores que tinham sido objeto de controlo defeituoso. Por conseguinte, há que rejeitar o terceiro argumento, relativo ao facto de a Comissão ter dado às fiscalizações efetuadas junto de adquirentes de uma quantidade de leite representativa de uma parte muito pouco significativa numa região a mesma importância que deu aos efetuados junto de adquirentes de uma quantidade desse produto claramente superior.
81 Nestas condições, por um lado, tendo em conta as considerações acima expostas no n.° 76, uma vez que a Comissão não estava em condições de determinar de forma objetiva a quantidade de leite produzido na região em causa, tinha fundamento, a fim de avaliar a perda suscetível de ter sido sofrida pelo Fundo, para aplicar uma correção financeira forfetária, pelo que não merece reparo por não ter tido em conta as quantidades de leite abrangidas pelos controlos defeituosos. Por outro lado, e em todo o caso, a falta de dados fiáveis relativos às quantidades de leite produzido controladas compromete a possibilidade de avaliar o caráter alegadamente desproporcionado da correção financeira forfetária aplicável relativamente às quantidades de leite afetadas pela irregularidade referida pela Comissão.
82 Por conseguinte, há que julgar improcedente o segundo fundamento.
3. Quanto ao terceiro fundamento, relativo à falta de base legal para aplicar uma correção financeira forfetária e, portanto, à violação do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, das orientações contidas no documento VI/5330/97 e do princípio da proporcionalidade
a) Argumentos das partes
83 Na petição, a República Italiana, em substância, acusa a Comissão de, sem base legal para aplicar uma correção financeira forfetária em caso de irregularidade relativa à implementação de um regime de receitas afetadas, ter agido de forma arbitrária e de ter violado, por um lado, as disposições do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 e das orientações contidas no documento VI/5330/97 e, por outro, o princípio da proporcionalidade. Em apoio destes três alegações que formam o terceiro fundamento, a República Italiana baseia‑se, no essencial, nos dois argumentos seguintes.
84 Em primeiro lugar, a República Italiana sustenta que nenhuma disposição do direito da União é fundamento para a aplicação de uma correção financeira forfetária em casos de irregularidade dos controlos relativos a receitas afetadas. Com efeito, os atos de direito da União como o documento VI/5330/97 só justificam o recurso a essa correção quando a inexistência ou a insuficiência dos controlos‑chave se refere a despesas assumidas e não a receitas afetadas. Por outro lado, contrariamente às despesas assumidas, nenhum ato do direito da União especifica as modalidades e o grau de importância dos controlos relativos a essas receitas.
85 Em segundo lugar, a República Italiana sustenta, em substância, que, no que respeita a riscos de perda para o Fundo resultantes de uma falta de cobrança de uma receita afetada, não é possível considerar como parâmetro o nível da produção leiteira. Só após ter determinado o montante de um eventual excesso pode a Comissão, a fim de avaliar essa perda, aplicar à imposição devida em teoria, ao abrigo desse excesso, as taxas de correção financeira forfetárias previstas no documento VI/5330/97. Ora, no caso em apreço, «[a] anomalia resulta do facto de essas taxas de correção terem sido aplicáveis ao montante da imposição teórica obtido sujeitando a imposição toda a quantidade de leite produzido nas campanhas em questão». A República Italiana acrescenta que foi de forma arbitrária que a «Comissão […] utilizou as taxas de correção financeira para avaliar o excesso possível da quota e a consequente imposição, adicionando‑a ao excesso da quota nacional de produção e separando‑a para a reatribuir individualmente às regiões sujeitas aos controlos para encerramento das contas».
86 Na réplica, referindo‑se a uma alegada má compreensão pela Comissão do alcance do terceiro fundamento, tal como exposto na petição, a República Italiana alega que, nos termos do referido fundamento, contestou nomeadamente o facto de a correção financeira ter sido aplicada tendo em conta o conjunto das produções leiteiras regionais das regiões em que tinham sido apuradas irregularidades, em vez de ter em conta unicamente das produções leiteiras relativas aos adquirentes ou aos produtores controlados tardiamente.
87 A Comissão contesta os argumentos apresentados pela República Italiana em apoio do terceiro fundamento.
b) Apreciação do Tribunal
88 A título preliminar, em primeiro lugar, à luz da jurisprudência recordada no n.° 50, supra, o Tribunal verifica oficiosamente que o terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, não é exposto sumariamente, em conformidade com as disposições do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo. Com efeito, no que respeita ao terceiro fundamento, nem na petição nem na réplica a República Italiana expõe qualquer argumento suscetível de fundamentar essa alegação. Por conseguinte, esta deve ser julgada inadmissível.
89 Em segundo lugar, recorde‑se que resulta das disposições do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo que é proibida a apresentação de fundamentos novos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. No entanto, uma alegação que constitua a ampliação de um fundamento anteriormente deduzido, direta ou indiretamente, na petição inicial e que com ele apresente um nexo estreito deve ser julgada admissível (acórdão do Tribunal Geral de 28 de abril de 2010, Gütermann e Zwicky/Comissão, T‑456/05 e T‑457/05, Colet., p. II‑1443, n.os 198 e 199).
90 No caso, no que se refere ao argumento exposto pela República Italiana na réplica, conforme acima referido no n.° 86, não se pode deixar de observar que este, na medida em que se destina a alegar que o cálculo das correções financeiras deveria unicamente basear‑se nas produções leiteiras relativamente aos adquirentes ou os produtores controlados em atraso, não foi suscitado na petição.
91 Com efeito, nesta última, por um lado, a República Italiana alega que, no caso de receitas afetadas, em caso algum pode o nível da produção leiteira ser levado em conta. Por outro lado, a recorrente acusou a Comissão de ter utilizado de forma arbitrária «as taxas de correção financeira para avaliar a ultrapassagem possível da quota e a consequente imposição, adicionando‑a ao excesso da quota nacional de produção e separando‑a para a reatribuir individualmente às regiões sujeitas aos controlos para encerramento das contas». Ora, de modo nenhum resulta destes dois argumentos que a República Italiana tivesse sustentado, logo nessa fase do procedimento, ainda que em substância, que o cálculo das correções financeiras deveria unicamente basear‑se nas produções leiteiras relativamente aos adquirentes ou aos produtores controlados em atraso.
92 Por conseguinte, este argumento, que não constitui uma ampliação do fundamento que apoia e que não se baseia em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo, deve ser julgado inadmissível.
93 A título principal, no que se refere às primeira e segunda alegações que apoiam o terceiro fundamento, há que analisar cada um dos dois argumentos acima referidos nos n.os 84 e 85.
Quanto ao primeiro argumento, relativo, no essencial, à falta de base legal para aplicar uma correção financeira forfetária em caso de irregularidades de controlos relativos às receitas afetadas
94 Quanto ao primeiro argumento, relativo ao facto de, no essencial, a aplicação de uma correção financeira forfetária em caso de irregularidades de controlos relativos a receitas afetadas não ter base legal e ser, portanto, arbitrária, há que considerar que, embora a República Italiana apenas refira expressamente as disposições do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 (aplicável à campanha de comercialização de 2006/2007), este primeiro argumento deve ser apreciado à luz da regulamentação aplicável às diferentes campanhas em questão, designadamente das disposições do Regulamento n.° 1663/95, revogado pelo Regulamento n.° 885/2006. A este respeito, há que observar nomeadamente que, como resulta do quadro de correspondência que consta do Anexo V do Regulamento n.° 885/2006, as disposições do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95 correspondem às do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006.
– Quanto às campanhas de 2004/2005 e 2005/2006
95 No que respeita às campanhas de 2004/2005 e 2005/2006, aplicam‑se o Regulamento n.° 1605/2002, na versão aplicável até 1 de maio de 2007, e os Regulamentos n.° 1258/1999, n.° 1663/95, n.° 1788/2003 e n.° 595/2004. Há que examinar se a Comissão tinha base legal para aplicar correções financeiras no caso de irregularidades relativas à aplicação de um regime de receitas afetadas, por um lado, e uma correção financeira forfetária, em presença de tais irregularidades, por outro.
96 Em primeiro lugar, quanto à competência reconhecida à Comissão para aplicar correções financeiras no caso de irregularidades relativas à aplicação de um regime de receitas afetadas, importa, em primeiro lugar, recordar que, antes de mais, por força das disposições do artigo 274.° CE, a Comissão executa o orçamento nos termos da regulamentação adotada em execução do artigo 279.°, sob sua própria responsabilidade e até ao limite das dotações atribuídas, de acordo com o princípio da boa gestão financeira. Seguidamente, como resulta do considerando 16 do Regulamento n.° 1605/2002, adotado com base no disposto no artigo 279.° CE, os diversos modos de execução devem garantir, independentemente da entidade encarregada da totalidade ou de parte dessa execução, a observância dos procedimentos de tutela dos fundos comunitários, não deixando de confirmar que a responsabilidade final de execução orçamental incumbe à Comissão, nos termos do artigo 274.° CE. Por último, ao abrigo das disposições do artigo 53.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1605/2002, acima referidas no n.° 1 e aplicáveis até 1 de maio de 2007, a Comissão executa o orçamento de acordo com três modalidades, entre as quais o modo de gestão partilhada. De acordo com as disposições do artigo 53.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1605/2002, acima referidas no mesmo número, no âmbito do modo de gestão partilhada, a Comissão leva a cabo procedimentos de apuramento das contas ou mecanismos de correção financeira que lhe permitam assumir a sua responsabilidade final na execução do orçamento.
97 Em segundo lugar, quanto ao financiamento da PAC e nomeadamente do FEOGA, que, como foi recordado no considerando 1 do Regulamento n.° 1258/1999, é parte do orçamento geral das Comunidades Europeias, refira‑se que, antes de mais, em conformidade com o disposto no artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do referido regulamento, a Secção «Garantia» do FEOGA financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas. Seguidamente, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, desse regulamento, o financiamento dessas intervenções pressupõe que sejam levadas a cabo segundo as normas comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Por último, nos termos do disposto no artigo 8.°, n.° 1, alínea c), do mesmo regulamento, por um lado, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para recuperar os valores perdidos na sequência de irregularidades ou negligências e, por outro, nos termos do n.° 2, segundo parágrafo, do mesmo artigo, as importâncias recuperadas serão creditadas aos organismos pagadores aprovados e por estes deduzidas das despesas financiadas pelo Fundo.
98 Em terceiro lugar, quanto ao processo de apuramento das contas do Fundo, por um lado, em conformidade com as disposições do artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95, a decisão de aprovação de um organismo pagador é tomada com base num exame das condições administrativas e contabilísticas, incluindo as adotadas para proteger os interesses da União em matéria, nomeadamente, de montantes a cobrar. Por outro lado, nos termos do n.° 11 do anexo único do referido regulamento, sob a epígrafe «Orientações para os critérios de aprovação de um organismo pagador», o conjunto das disposições do referido anexo «são aplicáveis, mutatis mutandis, às ‘[receitas afetadas]’ (imposições, garantias executadas, pagamentos reembolsados, etc.) que o organismo [pagador] seja levado a cobrar em nome da Secção ‘Garantia’ do FEOGA […]»
99 Em quarto lugar, quanto à imposição suplementar, antes de mais, nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 1788/2003, os Estados‑Membros são responsáveis perante a União pela imposição resultante da ultrapassagem da quantidade de referência nacional, devendo pagá‑la ao Fundo. Em seguida, por força do artigo 11.° do referido regulamento, o comprador é responsável por cobrar aos produtores as contribuições por estes devidas a título da imposição, pagando ao organismo competente do Estado‑Membro o montante dessas contribuições. Por outro lado, o artigo 22.° desse regulamento dispõe que a imposição suplementar é considerada parte das intervenções destinadas à estabilização dos mercados agrícolas e é afetada ao financiamento das despesas do setor leiteiro. Por último, por força do artigo 17.° do Regulamento n.° 595/2004, os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para assegurar que a imposição suplementar seja corretamente recebida e efetivamente repartida entre os produtores que tenham contribuído para o excesso.
100 A análise da legislação, acima recordada designadamente nos n.os 96 a 99, no que respeita às campanhas de 2004/2005 e 2005/2006, permite inferir as três seguintes considerações.
101 Em primeiro lugar, a execução das intervenções abrangidas pela Secção «Garantia» do FEOGA, destinadas à regularização dos mercados agrícolas exige que sejam realizadas de acordo com as regras comunitárias em vigor no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas (artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999). Ora, por um lado, o setor do leite e dos produtos lácteos é objeto de uma organização comum de mercado abrangida pela PAC (v. n.° 21, supra) e, por outro, a imposição suplementar considera‑se parte dessa intervenção e é afetada ao financiamento das despesas do setor leiteiro (artigo 22.° do Regulamento n.° 1788/2003). Por conseguinte, a regularidade das modalidades de cobrança da referida imposição constitui uma das condições a respeitar na execução das intervenções da Secção «Garantia» do FEOGA no setor do leite e dos produtos lácteos.
102 Em segundo lugar, compete aos Estados‑Membros, sob o controlo da Comissão, assegurar que a imposição suplementar seja, nomeadamente, corretamente recebida pelos organismos pagadores competentes (artigo 17.° do Regulamento n.° 595/2004), por conta da Secção «Garantia» do FEOGA (ponto 11 do anexo único do Regulamento n.° 1663/95).
103 Em terceiro lugar, em conformidade com o disposto no artigo 53.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1605/2002, a Comissão executa nomeadamente mecanismos de correções financeiras que lhe permitam assumir a sua responsabilidade final na execução do orçamento, em virtude do princípio segundo o qual as diferentes modalidades de execução do orçamento devem garantir o respeito dos procedimentos de proteção dos fundos comunitários. Assim, a Comissão tem especial competência para decidir das despesas a excluir do financiamento da União quando concluir que essas despesas não foram efetuadas segundo as regras comunitárias (artigo 7.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999). Isto não pode deixar de valer também para as receitas afetadas. Com efeito, decorre da natureza da imposição suplementar que esta constitui uma receita afetada ao financiamento das despesas do setor leiteiro (artigo 22.° do Regulamento n.° 1788/2003). Ora, como resulta da legislação acima exposta nos n.os 96 a 99, os Estados‑Membros estão encarregados de cobrar essa receita por conta da Secção «Garantia» do FEOGA, sob o controlo da Comissão, o que lhe permite assumir a sua responsabilidade final na execução do orçamento. Por conseguinte, há que considerar que a Comissão tem competência para extrair as consequências financeiras de irregularidades que afetam a cobrança, da qual os Estados‑Membros estão encarregados, da imposição suplementar.
104 Decorre das três considerações acima feitas nos n.os 101 a 103 que, no que se refere às campanhas de 2004/2005 e 2005/2006, a Comissão, por força das disposições do Tratado acima referidas no n.° 96 e do artigo 53.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1605/2002, aplicáveis até 1 de maio de 2007, dispunha de base legal para controlar as modalidades de cobrança da imposição suplementar e aplicar correções financeiras no caso de irregularidades, como as do caso presente.
105 Em segundo lugar, no que respeita à competência reconhecida à Comissão para aplicar correções financeiras forfetárias, em primeiro lugar, importa recordar que, como referido no n.° 2, segundo parágrafo, do anexo I do documento n.° VI/5330/97, sob a epígrafe «Consequências dos resultados dos inquéritos realizados fora do programa de apuramento das contas», o objetivo da auditoria dos sistemas consiste em obter uma garantia razoável de que tanto as despesas pagas como as receitas cobradas o foram em conformidade com as regras do direito da União. Além disso, como foi especificado no mesmo ponto, importa ter a certeza de que, relativamente às receitas, não são sensivelmente subavaliadas.
106 Em segundo lugar, a República Italiana sustenta erradamente que, contrariamente às despesas, nenhum ato do direito da União precisa as modalidades e o grau de importância dos controlos relativos às receitas. Com efeito, resulta do Anexo II do documento n.° VI/5330/97, sob a epígrafe «Consequências financeiras, no âmbito do apuramento das contas da Secção «Garantia» do FEOGA‑Garantia, das deficiências nos controlos realizados pelos Estados‑Membros», acima referidas nos n.os 29 e 30, que a Comissão aí expôs detalhadamente, por um lado, os principais elementos a tomar em consideração para se avaliar o grau de risco de perdas para os fundos da União a fim de determinar se é necessária uma correção financeira e, por outro, as taxas de correção financeira forfetárias aplicáveis em função do grau de gravidade das irregularidades detetadas, designadamente distinguindo duas categorias de controlos, a saber, os controlos‑chave e os controlos secundários. Ora, não se pode deixar de observar que nem os elementos a tomar em consideração para se avaliar o grau de risco de perdas nem a definição adotada no referido anexo de cada uma das duas categorias de controlos permitem estabelecer que estes apenas se aplicam a propósito de irregularidades relativas à despesas assumidas e não a receitas afetadas. É por isso que se indica que os controlos‑chave «são as verificações físicas e administrativas para controlar os elementos em substância, em especial […] a qualidade e as condições qualitativas, incluindo o respeito dos prazos» e que «[s]ão efetuados no terreno e por confronto com informações independentes».
107 Ora, no caso, basta lembrar que as irregularidades detetadas pela Comissão dizem respeito à realização, pelas autoridades nacionais, fora dos prazos previstos, das inspeções físicas e administrativas para controlar os elementos em substância, ou seja, as quantidades de leite produzido, para determinar se havia que aplicar a imposição forfetária.
108 Assim, por um lado, visto as irregularidades em causa serem relativas à realização dos controlos no local fora dos prazos previstos, afetavam controlos‑chave, tal como definidos no documento VI/5330/97. Por outro lado, no que diz respeito à categoria dos controlos afetada, a Comissão, em conformidade com as orientações contidas no referido documento acima referidas no n.° 30, podia aplicar uma taxa de correção financeira forfetária de 5% ou de 10%. Por conseguinte, foi com razão que a Comissão se baseou nas orientações contidas no documento VI/5330/97, para aplicar uma correção financeira forfetária face a irregularidades como as que estão aqui em causa, relativas à cobrança da imposição suplementar, isto é, uma receita afetada.
109 Em face destas considerações, no que se refere às campanhas de 2004/2005 e 2005/2006, a República Italiana não tem razão, no primeiro fundamento, quando alega que a Comissão não podia, por falta de base legal, aplicar uma correção financeira forfetária em casos de irregularidade dos controlos relativos a receitas afetadas, como as que estão em causa no caso presente.
– Quanto à campanha de 2006/2007
110 No que diz respeito à campanha de comercialização de 2006/2007, são aplicáveis o Regulamento n.° 1605/2002, na versão aplicável até 1 de maio de 2007, e em seguida, conforme alterado e aplicável a partir de 1 de maio de 2007, e os Regulamentos (CE) n.° 1290/2005, n.° 885/2006, n.° 1788/2003 e n.° 595/2004. Uma vez mais, há que examinar se a Comissão tinha base legal para aplicar, por um lado, correções financeiras no caso de irregularidades relativas à aplicação de um regime de receitas afetadas e, por outro, em presença de tais irregularidades, uma correção financeira forfetária.
111 Em primeiro lugar, no que respeita à competência reconhecida à Comissão para aplicar correções financeiras no caso de irregularidades relativas à aplicação de um regime de receitas afetadas, em primeiro lugar, há que remeter para os fundamentos acima expostos no n.° 96, tanto no que respeita às disposições do artigo 274.° CE, como às do artigo 53.° do Regulamento n.° 1605/2002, na versão aplicável até 1 de maio de 2007. Quanto às disposições do artigo 53.° deste último regulamento, conforme alterado e aplicável a partir de 1 de maio de 2007, acima referidas no n.° 2, as mesmas preveem novamente que a Comissão executa o orçamento nos termos dos artigos 53.°‑A a 53.°‑D, de acordo com três modalidades de gestão, entre as quais o modo de gestão partilhada. De acordo com o disposto no artigo 53.°‑B, n.os 2 e 4, do Regulamento n.° 1605/2002, conforme alterado, acima referido no n.° 3, quando a Comissão executa o orçamento em gestão partilhada, para assegurar uma utilização dos fundos em conformidade com a regulamentação aplicável, os Estados‑Membros tomarão todas as medidas necessárias para proteger os interesses financeiros da União e, a esse título, devem, nomeadamente, recuperar os fundos perdidos na sequência de irregularidades ou de erros. No n.° 4 do mesmo artigo, diz‑se ainda que, para se assegurar da correta utilização dos fundos, a Comissão leva a cabo procedimentos de apuramento das contas ou mecanismos de correções financeiras que lhe permitam assumir a sua responsabilidade final na execução do orçamento.
112 Em segundo lugar, no que se refere ao financiamento da PAC, e nomeadamente do FEAGA, antes de mais, conforme resulta do considerando 2 do Regulamento n.° 1290/2005, o orçamento da União serve para financiar as despesas da PAC por intermédio designadamente do referido fundo. Além disso, ainda de acordo com esse considerando, o financiamento das despesas da PAC é efetuado quer no âmbito da gestão centralizada quer no âmbito da gestão partilhada entre os Estados‑Membros e a Comunidade, em conformidade com o artigo 53.° do Regulamento n.° 1605/2002.
113 Em seguida, nos termos do considerando 29 do Regulamento n.° 1290/2005:
«A fim de permitir a reutilização do [...] fundo[...] no âmbito do FEAGA [...], deve ser definida a afetação dos montantes recuperados pelos Estados‑Membros no quadro do apuramento da conformidade e dos procedimentos subsequentes à constatação de irregularidades e negligências, bem como no que diz respeito às imposições suplementares no setor do leite e dos produtos lácteos.»
114 Por último, a esse título, o artigo 34.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1290/2005 dispõe:
«1. São consideradas receitas afetadas, na aceção do artigo 18.° do Regulamento […] n.° 1605/2002:
[…]
b) Os montantes recebidos ou recuperados nos termos do Regulamento […] n.° 1788/2003 […]»
115 Em terceiro lugar, no que diz respeito ao apuramento das contas do FEAGA, como alega a Comissão, de acordo com o disposto no artigo 11.°, n.° 5, do Regulamento n.° 885/2006, esse artigo, que fixa as regras aplicáveis relativas ao apuramento de conformidade e reconhece à Comissão, no seu n.° 3, segundo parágrafo, a competência para adotar uma decisão, nos termos do artigo 31.° do Regulamento n.° 1290/2005, aplica‑se, mutatis mutandis, às receitas afetadas na aceção do artigo 34.° do mesmo regulamento.
116 Por outro lado, há que salientar que, no ponto E, intitulado «Procedimentos aplicáveis às dívidas», do Anexo I do Regulamento n.° 885/2006, intitulado «Critérios de acreditação [de um organismo pagador]», prevê‑se o seguinte:
«Todos os critérios previstos nos pontos A) a D) serão aplicáveis, mutatis mutandis, às imposições […] que o organismo pagador seja levado a cobrar em nome do FEAGA […]»
117 Em quarto lugar, quanto à imposição suplementar, uma vez que as disposições do Regulamento n.° 1788/2003 e n.° 595/2004 se aplicam à campanha de comercialização de 2006/2007, há que remeter para os fundamentos acima expostos no n.° 99.
118 À luz da legislação acima referida nos n.os 111 a 117 e, por analogia, das três considerações acima feitas nos n.os 101 a 103, no que diz respeito à campanha de comercialização de 2006/2007, há que observar que a Comissão dispunha, por força das disposições do Tratado acima referidas no n.° 96, do artigo 53.°‑B, n.os 2 e 4, do Regulamento n.° 1605/2002, aplicáveis a partir de 1 de maio de 2007, e do artigo 34.° do Regulamento n.° 1290/2005, de base legal para controlar e aplicar uma correção financeira em caso de irregularidades como as que estão aqui em causa, relativas a controlos respeitantes à cobrança da imposição suplementar, a saber, uma receita afetada.
119 Em segundo lugar, quanto à competência reconhecida à Comissão para aplicar correções financeiras forfetárias, como resulta dos fundamentos acima expostos nos n.os 105 a 108, esta podia inspirar‑se nas orientações contidas no documento VI/5330/97, aplicável à campanha de comercialização de 2006/2007, a fim de aplicar uma correção financeira forfetária tendo em conta irregularidades como as que estão em causa no caso presente, respeitantes à cobrança da imposição suplementar.
120 Em face das considerações acima expostas, no que se refere à campanha de comercialização de 2006/2007, a República Italiana não tem razão ao alegar, no quadro do primeiro fundamento, que a Comissão não podia, por falta de base legal, aplicar uma correção financeira forfetária em casos de irregularidade dos controlos relativos a receitas afetadas, como as que estão em causa no caso presente.
121 Antes da conclusão final a extrair quanto ao mérito do primeiro argumento em apoio do terceiro fundamento, refira‑se que as conclusões acima expostas nos n.os 109 e 120 são confirmadas, após um raciocínio analógico, pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
122 Com efeito, no acórdão Países Baixos/Comissão, acima referido no n.° 80, o Tribunal de Justiça pronunciou‑se sobre a aplicação das disposições do Regulamento n.° 729/70 a um processo de apuramento das contas do FEOGA respeitantes a receitas a cobrar nos Estados‑Membros, a saber, a taxa de corresponsabilidade no setor dos cereais, mencionada no artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no setor dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 1579/86 do Conselho, de 23 de maio de 1986 (JO L 139, p. 29).
123 A este respeito, em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça, no acórdão Países Baixos/Comissão, acima referido no n.° 80 (n.° 22), recordou que a cobrança da taxa de corresponsabilidade no setor dos cereais fazia parte das intervenções destinadas à estabilização dos mercados agrícolas e era afetada ao financiamento das despesas do setor dos cereais. Por outro lado, referiu que resultava das disposições conjugadas do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 que as intervenções destinadas à estabilização dos mercados agrícolas se integravam no seu âmbito de aplicação.
124 Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça, no acórdão Países Baixos/Comissão, acima referido no n.° 80 (n.° 23), salientou que não decorria dos considerandos ou das disposições do Regulamento n.° 729/70 uma diferenciação no processo de apuramento das contas consoante se tratasse das despesas a financiar pelo FEOGA ou das receitas a cobrar por este. Com efeito, considerou que, pelo contrário, o artigo 5.°, n.° 1, último parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 mostrava claramente que este era aplicável a todas as operações financiadas pela Secção «Garantia» do FEOGA, incluindo as intervenções destinadas à regularização do mercado de que fazia parte a taxa de corresponsabilidade.
125 No caso em apreço, há que salientar, antes de mais, que o artigo 22.° do Regulamento n.° 1788/2003, que regula a imposição suplementar a cargo dos produtores de leite e outros produtos lácteos, contém disposições semelhantes às do artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2727/75. Com efeito, o referido artigo dispõe que a imposição é considerada uma das intervenções destinadas à estabilização dos mercados agrícolas e é afetada ao financiamento das despesas do setor leiteiro.
126 Em seguida, como resulta dos quadros de correspondência anexos aos Regulamentos n.° 1258/1999 e n.° 1290/2005, as disposições, por um lado, do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999 e, por outro, do artigo 3.° do Regulamento n.° 1290/2005 correspondem, pelo menos no essencial, às do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70.
127 Por último, como resulta igualmente dos n.os 7 e 13, supra, as disposições do artigo 6.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1258/1999 e do artigo 8.°, n.° 1, alínea c), iii), do Regulamento n.° 1290/2005 correspondem, pelo menos no essencial, às do artigo 5.°, n.° 1, último parágrafo, do Regulamento n.° 729/70.
128 Em face das considerações acima expostas nos n.os 125 a 127, há que considerar que, no caso presente, existem fundamentos semelhantes aos do acórdão Países Baixos/Comissão, acima referido no n.° 80 (n.os 22 e 23). Portanto, há que considerar que as disposições do Regulamento n.° 1258/1999 e do Regulamento n.° 1290/2005 relativas, respetivamente, ao apuramento das contas do FEOGA ou das contas do FEAGA se aplicam tanto a despesas assumidas como a receitas afetadas.
129 À luz de todas as considerações acima expostas, designadamente das conclusões a que se chega nos n.os 109 e 120, há que julgar improcedente o primeiro argumento.
Quanto ao segundo argumento, relativo ao facto de a Comissão não ter avaliado o montante de um eventual excesso antes de aplicar uma taxa de correção financeira forfetária a esse montante
130 No que respeita ao segundo argumento, no qual a República Italiana censura a Comissão, quanto ao risco de perda para o Fundo resultante de uma falta de cobrança de receitas afetadas, por não ter, num primeiro momento, determinado o montante de um eventual excesso, para, num segundo momento, a fim de avaliar a referida perda, aplicar à imposição teoricamente devida por força dessa ultrapassagem as taxas de correção financeira forfetárias previstas no documento VI/5330/97, refira‑se o seguinte.
131 Em primeiro lugar, a República Italiana não tem razão quando, para impugnar a legalidade da decisão impugnada, alega, por um lado, que «[a] anomalia resulta do facto de essas taxas de correção serem aplicadas ao montante da imposição teórica que se obteria sujeitando à imposição a quantidade total de leite produzido nas campanhas em questão» e, por outro, que a «Comissão […] utilizou de forma arbitrária as taxas de correção financeira para avaliar o possível excesso da quota e a imposição consecutiva, adicionando‑a ao excesso da quota nacional de produção e separando‑a para a reatribuir individualmente às regiões sujeitas aos controlos para encerramento das contas».
132 Com efeito, como resulta claramente, por um lado, dos dados constantes da carta da Comissão de 24 de março de 2010, relativa às modalidades de cálculo da correção financeira, que se articulam em torno das três fases acima descritas no n.° 37, e, por outro, dos termos do relatório de síntese, tal como acima descritos nos n.os 40 e 41, contrariamente ao que sustenta a República Italiana, a Comissão não aplicou as taxas de correção financeira forfetárias ao montante da imposição teórica nem para determinar o eventual excesso e simultaneamente calcular a consequente imposição. As referidas taxas só foram aplicadas para calcular, na falta de dados fiáveis por causa das irregularidades de controlo, a quantidade teórica de leite produzido em cada uma das regiões afetadas pelas irregularidades identificadas nas campanhas em causa.
133 Em segundo lugar, como recorda a República Italiana, resulta das orientações contidas no documento VI/5330/97 que «podem ser aplicadas correções forfetárias ao montante da despesa que constituiu um risco». Por conseguinte, as taxas de correção previstas no referido documento aplicam‑se ao facto diretamente na origem do risco de perdas pelo Fundo.
134 Quanto à despesa, uma vez que o facto diretamente na origem do risco de perdas para o Fundo assenta numa possível sobreavaliação do seu montante, a taxa de correção previsto no documento VI/5330/97 é aplicada a este último.
135 Em contrapartida, numa receita afetada, como a que está aqui em causa, resulta da jurisprudência acima referida no n.° 65 que, o facto diretamente na origem do risco de perdas para o Fundo reside numa possível subdeclaração, pelos adquirentes ou pelos produtores, das quantidades de leite produzido, para não pagarem imposição suplementar. Com efeito, num caso como o presente, na falta de dados fiáveis quanto às quantidades de leite produzido, nem o Estado‑Membro, encarregado de cobrar a imposição suplementar nem a Comissão, encarregada de executar o orçamento, podem determinar objetivamente essa quantidade. Por conseguinte, não tendo a possibilidade de controlar se a quota nacional atribuída foi ultrapassada, também não têm a possibilidade de verificar se a imposição suplementar deve ser cobrada e, na afirmativa, de a calcular. Resulta destas considerações que é por um risco de subdeclaração das quantidades de leite produzido que o Fundo está então exposto a um risco de perda de receitas.
136 No caso, por um lado, em conformidade com as orientações contidas no documento VI/5330/97, uma vez que a Comissão não estava em condições de quantificar o prejuízo sofrido pelo Fundo, podia aplicar uma taxa de correção financeira forfetária e, por outro, como já foi considerado, no âmbito do exame do primeiro fundamento (v. n.° 66, supra), as irregularidades detetadas no presente processo afetaram necessariamente a fiabilidade e a eficácia dos controlos destinados precisamente a determinar a quantidade de leite produzido e, portanto, a fiscalizar se a quota nacional atribuída à República Italiana tinha sido ultrapassada. Tais irregularidades expunham o Fundo a um risco real de perdas.
137 À luz destas considerações, por um lado, uma vez que a Comissão estava impossibilitada de determinar de forma objetiva a quantidade de leite produzido e, consequentemente, de determinar com certeza a ultrapassagem ou não da quota nacional atribuída à República Italiana, só o recurso a uma correção financeira forfetária permitia avaliar o prejuízo suscetível de ter sido sofrido pelo Fundo. Por outro lado, foi com razão que, a fim de avaliar o risco, a Comissão, num primeiro momento, para corrigir o risco de subdeclaração das quantidades de leite produzido, aplicou as taxas de correção financeira forfetárias fixadas ao montante das quantidades de leite declaradas.
138 Por conseguinte, o segundo argumento deve ser julgado improcedente.
139 Em conclusão, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
4. Quanto ao quarto fundamento, relativo, por um lado, à violação do dever de fundamentação ou fundamentação insuficiente e, por outro, à violação do disposto no documento AGRI/60637/2006
a) Argumentos das partes
140 Antes de mais, a República Italiana sustenta, baseando‑se, nomeadamente, nas conclusões do órgão de conciliação no relatório final, que dizem respeito à Região do Lácio, que a fundamentação quanto às taxas das correções aplicadas, em caso de recorrência das irregularidades verificadas, é insuficiente.
141 Além disso, a República Italiana considera que a correção aplicada pela Comissão não respeita as disposições do documento AGRI/60637/2006. Com efeito, uma vez que nenhuma definição dos conceitos de controlos‑chave e de controlos secundários foi adotada no domínio das quotas leiteiras, a Comissão não podia considerar que as irregularidades detetadas no caso em apreço se referiam a controlos‑chave.
142 Por último, na medida em que a campanha de 2003/2004 não deu origem à aplicação de uma correção financeira, a Comissão não podia aplicar a regra da recorrência para efeitos de correções financeiras relativas às campanhas de 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007. Portanto, a taxa de correção financeira forfetária aplicada pela campanha de 2004/2005 na Região do Lácio deveria ter sido de 3%.
143 A Comissão contesta os argumentos invocados pela República Italiana em apoio do quarto fundamento.
b) Apreciação do Tribunal
144 Com o primeiro argumento, a República Italiana, remetendo, designadamente, para as conclusões do Tribunal de Contas no seu Relatório Especial n.° 7/2010, acusa a Comissão de não ter fundamentado suficientemente a decisão impugnada na parte em que aplicou uma majoração com base no documento AGRI/60637/2006, a título de recorrência das irregularidades identificadas na decisão impugnada.
145 A este respeito, há que recordar que a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao juiz da União exercer a sua fiscalização (acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de julho de 2005, Países Baixos/Comissão, C‑26/00, Colet., p. I‑6527, n.° 113, e do Tribunal Geral de 19 de junho de 2009, Qualcomm/Comissão, T‑48/04, Colet., p. II‑2029, n.° 174 e jurisprudência aí referida).
146 Além disso, segundo jurisprudência assente, no contexto particular da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve ser considerada suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração da decisão e conhecia as razões pelas quais a Comissão considerou não dever imputar ao FEOGA o montante controvertido (acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão, C‑263/98, Colet., p. I‑6063, n.° 98, e de 9 de setembro de 2004, Grécia/Comissão, C‑332/01, Colet., p. I‑7699, n.° 67; acórdão do Tribunal Geral de 30 de setembro de 2009, Países Baixos/Comissão, T‑55/07, não publicado na Coletânea, n.° 125). Há que aplicar esta jurisprudência por analogia a decisões que procedem a correções financeiras em face de irregularidades de controlos relativos a receitas afetadas.
147 No caso, antes de mais, decorre do relatório de síntese que a Comissão aí expôs de forma clara e inequívoca as razões que a levaram a considerar que, à luz da recorrência das irregularidades detetadas quanto aos controlos efetuados nas campanhas em questão relativamente às detetadas na sua Decisão 2008/582/CE, de 8 de julho de 2008, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEOGA, Secção Garantia, e do FEAGA (JO L 186, p. 39), no que respeita à campanha de 2002/2003 em Itália, havia que, com base no documento AGRI/60637/2006, majorar a correção financeira forfetária aplicada na decisão impugnada pelos exercícios financeiros de 2005, 2006 e 2007. Mais precisamente, a Comissão recordou aí que, na sequência de um inquérito levado a cabo em Itália em 2004, com a referência LA/2004/01/IT, já tinha apurado irregularidades, a saber, o desrespeito dos prazos, quanto aos controlos efetuados pelas autoridades nacionais na campanha de 2002/2003 nas Regiões da Apúlia, de Trento, dos Abruzos e do Lácio. Tendo essas irregularidades sido novamente assinaladas em algumas das referidas regiões, nos inquéritos com as referências LA/2006/08/IT e LA/2008/001/IT, a Comissão decidiu, portanto, no que lhes diz respeito, a aplicar a regra da recorrência.
148 Seguidamente, há que referir que, durante todo o procedimento administrativo relativo ao presente processo, a Comissão chamou por várias vezes a atenção da República Italiana para o caráter recorrente das irregularidades referidas, nomeadamente tendo em conta as conclusões a que se chegou na sequência dos inquéritos com as referências LA/2004/01/IT e LA/2006/08/IT e, consequentemente, para a possibilidade de majorar a correção financeira forfetária aplicada, em conformidade com as disposições do documento AGRI/60637/2006. Isso resulta nomeadamente da carta n.° 20272 da Comissão de 20 de agosto de 2008, relativa à investigação com a referência LA/2008/001/IT, dirigida à República Italiana, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 885/06. É também o caso do ponto 1.4, segundo e terceiro parágrafos, da ata da reunião bilateral de 15 de janeiro de 2009. Do mesmo modo, na sua carta de 24 de março de 2010, a Comissão, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 2, do referido regulamento, comunicou formalmente à República Italiana as consequências financeiras que pretendia retirar das irregularidades detetadas. Nos pontos 1.2, penúltimo parágrafo, e no ponto 2.3, da referida carta, a Comissão fez referência ao caráter recorrente das irregularidades detetadas e aumentou em consequência a correção financeira forfetária aplicada, em conformidade com as disposições do documento AGRI/60637/2006.
149 À luz das considerações expostas, tendo a República Italiana estado estreitamente associada ao processo de elaboração da decisão impugnada, há que considerar que, à luz da jurisprudência acima referida no n.° 146, conhecia as razões pelas quais a Comissão aplicou uma majoração com base no documento AGRI/60637/2006. Por conseguinte, o primeiro argumento, relativo à falta ou à insuficiência de fundamentação, deve ser julgado improcedente.
150 Contudo, resulta do segundo e terceiro argumentos expostos em apoio do quarto fundamento, que a República Italiana contesta igualmente a procedência dos fundamentos apresentados.
151 No que respeita à segunda alegação, a República Italiana sustenta que, na falta de uma definição dos controlos‑chave no documento AGRI/60637/2006, a Comissão não podia majorar a correção financeira à luz das disposições do referido documento.
152 A este respeito, há que recordar que o documento n.° VI/5330/97, que, como acima se refere no n.° 119, é aplicável tanto às irregularidades relativas às despesas assumidas como às receitas afetadas, prevê:
«Os controlos‑chave são as inspeções físicas e administrativas necessárias para controlar os elementos, na sua substância, em especial a realidade do objeto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o respeito dos prazos, as exigências de colheitas, os períodos de retenção, etc. São feitos no terreno e por cruzamento com informações independentes, como os registos cadastrais.»
153 Ora, o documento AGRI/60637/2006 tem expressamente por objeto determinar as condições nas quais, a título do apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», há que agravar a correção financeira forfetária aplicada, nos termos do documento n.° VI/5330/97, em caso de recorrência da insuficiência de sistemas de controlo. Por conseguinte, deve considerar‑se que é à luz da definição do conceito de controlos‑chave que figura no referido documento que há que aplicar as disposições do documento AGRI/60637/2006. Por conseguinte, a segunda alegação feita em apoio do quarto fundamento deve ser julgada improcedente.
154 Quanto à terceira alegação, a República Italiana sustenta que, na medida em que a campanha de 2003/2004 não deu lugar à aplicação de uma correção financeira, a Comissão não podia, por irregularidades detetadas nas campanhas seguintes, aplicar a regra da recorrência e, consequentemente, majorar a correção financeira aplicada no âmbito dessas últimas campanhas.
155 A este respeito, antes de mais, há que referir que a República Italiana não contesta que as irregularidades detetadas pela Comissão, por um lado, na Decisão 2008/582, relativamente à campanha de 2002/2003, e, por outro, na decisão impugnada, relativamente às campanhas de 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007, são semelhantes, dizem respeito ao mesmo setor (ou seja, o leite), são imputáveis ao mesmo Estado‑Membro, relativamente à mesma região, a saber, a região do Lácio, e foram consideradas determinantes para a aplicação da taxa de correção objeto da majoração.
156 Em contrapartida, alega que, uma vez que a campanha de 2003/2004 não deu origem, à luz da regra dos 24 meses prevista no artigo 7.° do Regulamento n.° 1258/1999 e retomada no artigo 31.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1290/2005, à aplicação de uma correção financeira, a Comissão não podia aplicar a regra da recorrência com base nas correções financeiras relativas às campanhas de 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007.
157 Este argumento não colhe. Com efeito, segundo o disposto no n.° 2 do documento AGRI/60637/2006, acima referido no n.° 33, a regra da recorrência aplica‑se quando as irregularidades detetadas numa campanha se repitam no decurso «[de] um período posterior ao período já corrigido». Resulta dos referidos termos que o uso, tanto em língua italiana (língua do processo na presente causa) como em língua francesa, de um artigo indefinido em vez do artigo antes de «período posterior ao período já corrigido» permite interpretá‑los no sentido de que a persistência das irregularidades não deve necessariamente ser declarada no ano imediatamente posterior àquele em que foi aplicada a primeira correção financeira. De resto, adotar uma interpretação tão restritiva como a proposta pela República Italiana obrigaria a Comissão a proceder a controlos anuais para aumentar eventualmente a correção financeira com base no documento AGRI/60637/2006.
158 Em conclusão, há que julgar improcedente o quarto fundamento e, portanto, negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
159 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Italiana suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 2 de dezembro de 2014.
Assinaturas
Índice
Quadro jurídico geral
A — Disposições pertinentes do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral da União Europeia
B — Legislação geral relativa ao financiamento da política agrícola comum
C — Regulamentação relativa ao setor do leite e dos produtos lácteos
D — Orientações da Comissão
Antecedentes do litígio
Tramitação do processo e pedidos das partes
Questão de direito
A — Quanto ao mérito
1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, e das orientações contidas no documento VI/5330/97 resultante da aplicação de uma correção financeira
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal
2. Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do artigo 21.° e do artigo 22.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 595/2004
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal
3. Quanto ao terceiro fundamento, relativo à falta de base legal para aplicar uma correção financeira forfetária e, portanto, à violação do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, das orientações contidas no documento VI/5330/97 e do princípio da proporcionalidade
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal
Quanto ao primeiro argumento, relativo, no essencial, à falta de base legal para aplicar uma correção financeira forfetária em caso de irregularidades de controlos relativos às receitas afetadas
— Quanto às campanhas de 2004/2005 e 2005/2006
— Quanto à campanha de 2006/2007
Quanto ao segundo argumento, relativo ao facto de a Comissão não ter avaliado o montante de um eventual excesso antes de aplicar uma taxa de correção financeira forfetária a esse montante
4. Quanto ao quarto fundamento, relativo, por um lado, à violação do dever de fundamentação ou fundamentação insuficiente e, por outro, à violação do disposto no documento AGRI/60637/2006
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal
Quanto às despesas