Asuntos acumulados T‑439/10 y T‑440/10
Fulmen y Mahmoudian
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán para impedir la proliferación nuclear — Congelación de fondos — Recurso de anulación — Obligación de motivación — Derecho de defensa — Derecho a una tutela judicial efectiva — Error de apreciación — Carga y grado de la prueba»
Sumario de la sentencia
1. Procedimiento — Decisión o reglamento que sustituye en el curso del proceso el acto impugnado — Elemento nuevo — Ampliación de las pretensiones y motivos iniciales
2. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Requisitos mínimos
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Reglamentos del Consejo (CE) nº 423/2007, art. 15, ap. 3, y (UE) nº 961/2010, arts. 16, ap. 2, y 36, ap. 3; Decisión 2010/413/PESC del Consejo, art. 24, ap. 3]
3. Derecho de la Unión — Principios — Derecho de defensa — Derecho a una tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Obligación de comunicar las razones individuales y específicas que justifican las decisiones adoptadas — Alcance
[Reglamentos del Consejo (CE) nº 423/2007, arts. 7, ap. 2, y 15, ap. 3, y (UE) nº 668/2010; Decisión 2010/413/PESC del Consejo, art. 24, ap. 3]
4. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Respeto del derecho de defensa — Control jurisdiccional
[Reglamentos del Consejo (CE) nº 423/2007, art. 15, ap. 3, y (UE) nº 961/2010, art. 36, aps. 3 y 4; Decisión 2010/413/PESC del Consejo, art. 24, aps. 3 y 4]
5. Derecho de la Unión — Principios — Derecho de defensa — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Obligación de comunicar las pruebas inculpatorias — Alcance
[Reglamento (UE) nº 668/2010 del Consejo; Decisión 2010/413/PESC del Consejo]
6. Derecho de la Unión — Principios — Derecho a una tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Obligación de comunicar los motivos de las medidas restrictivas — Alcance
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Reglamento (UE) nº 668/2010 del Consejo; Decisión 2010/413/PESC del Consejo]
7. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Decisión de congelación de fondos — Control jurisdiccional de la legalidad — Alcance
[Reglamento (UE) nº 668/2010 del Consejo; Decisión 2010/413/PESC del Consejo, art. 23, ap. 2]
8. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Anulación parcial de un reglamento y de una decisión sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán — Producción de efectos de la resolución de anulación del reglamento a partir de la expiración del plazo del recurso o de la casación o de la desestimación de éste — Aplicación de dicho plazo a la producción de efectos de la anulación de la decisión
[Arts. 264 TFUE, párr. 2, y 280 TFUE; Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 56, párr. 1, y 60, párr. 2; Reglamento (UE) nº 961/2010 del Consejo; Decisión 2010/413/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión 2010/644/PESC]
1. Cuando se sustituye durante el procedimiento una decisión o un reglamento que afecta directa e individualmente a un particular por un acto que tiene el mismo objeto, este último debe considerarse un elemento nuevo que permite que el demandante adapte sus pretensiones y motivos. En efecto, obligar al demandante a interponer un nuevo recurso iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal. Además, sería injusto que, para hacer frente a las críticas formuladas en un recurso interpuesto ante el juez de la Unión contra un acto, la institución afectada pudiera adaptar el acto impugnado o sustituirlo por otro e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de ampliar sus pretensiones y motivos iniciales al acto ulterior o de formular nuevos motivos y pretensiones contra este último.
(véase el apartado 37)
2. Salvo que consideraciones imperiosas relativas a la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o al desarrollo de sus relaciones internacionales se opongan a la comunicación de determinados elementos, el Consejo está obligado, con arreglo al artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, y al artículo 36, apartado 3, del Reglamento nº 961/2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento nº 423/2007, a informar a la entidad afectada por una medida adoptada, según los casos, en virtud del artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 o del artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 961/2010, de las razones específicas y concretas por las que considera que esa disposición le es aplicable. Por lo tanto, debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de la medida y las consideraciones que lo han llevado a adoptarla.
Por otra parte, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el que éste se haya adoptado. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No es necesario que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de una motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto y con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando se adopta en un contexto conocido por el interesado, que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él.
(véanse los apartados 49 y 50)
3. El artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, en vigor en el momento de la adopción del Reglamento de ejecución nº 668/2010, relativo a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, obliga al Consejo a motivar de manera individual y específica las decisiones adoptadas de conformidad con el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento y a dar a conocer la motivación a las personas, entidades y organismos de que se trate. Una disposición similar aparece en el artículo 24, apartado 3, de la Decisión 2010/413, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán.
Si bien, en principio, el Consejo debe cumplir la obligación prevista en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 mediante una comunicación individual, esa disposición no exige ninguna forma concreta, ya que no menciona más obligación que la de «dar a conocer» al interesado las razones de su inclusión en las listas controvertidas. De manera análoga, el artículo 24, apartado 3, de la Decisión 2010/413 se limita a establecer que el Consejo «comunicará su decisión». En tales circunstancias, es importante que se dé un efecto útil a estas disposiciones.
Así sucede cuando, a pesar de la inexistencia de comunicación individual, el destinatario ha podido formular sus observaciones al Consejo sobre la adopción de las medidas restrictivas contra él en el plazo señalado al efecto y presentar un recurso ante el Tribunal, dentro del plazo señalado, que tenía por objeto la anulación de los actos impugnados.
(véanse los apartados 64 a 66 y 68)
4. El artículo 24, apartados 3 y 4, de la Decisión 2010/413, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán, el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, y el artículo 36, apartados 3 y 4, del Reglamento nº 961/2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento nº 423/2007, establecen disposiciones que garantizan el derecho de defensa de las entidades afectadas por las medidas adoptadas en virtud de esos textos. El respeto de esos derechos es objeto del control del juez de la Unión. En tales circunstancias, procede concluir que el principio del respeto del derecho de defensa puede ser invocado por las citadas entidades en el marco de un recurso que tiene por objeto la anulación de los actos impugnados.
(véanse los apartados 77 y 78)
5. Por lo que se refiere a un primer acto por el que se congelan los fondos de una entidad, como es la Decisión 2010/413, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán, y el Reglamento nº 668/2010, relativo a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, la comunicación de los cargos que se le imputan debe producirse al mismo tiempo que se adopta el acto en cuestión o lo antes posible tras su adopción. A petición de la entidad afectada, ésta tiene asimismo el derecho de dar a conocer su punto de vista sobre esos cargos una vez adoptado el acto.
En cuanto al contenido de la comunicación de los cargos que se le imputan, cuando el Consejo indica, a petición de la entidad afectada, que en su expediente no figuran más datos que los expuestos en los actos impugnados, esta indicación no constituye una violación de su derecho de defensa. En efecto, el Consejo no dificulta la defensa de la entidad afectada al proceder de este modo, lo que habría ocurrido de haber ocultado la existencia o el contenido de datos en los que se basaban sus alegaciones. Al contrario, al admitir que en su expediente no existe ningún otro dato pertinente, permite a la entidad afectada invocar esa circunstancia en apoyo de su recurso de anulación de los actos impugnados.
(véanse los apartados 80 y 82 a 84)
6. El principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión que deriva de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y que ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La eficacia del control judicial implica que la autoridad de la Unión de que se trate está obligada a comunicar a la entidad afectada las razones de una medida restrictiva, como la Decisión 2010/413, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán, y el Reglamento nº 668/2010, relativo a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, con el máximo detalle posible, ya sea en el momento de su adopción o, al menos, a la mayor brevedad posible una vez adoptada dicha decisión, a fin de permitir a la entidad afectada ejercitar dentro de plazo su derecho de recurso. En efecto, el cumplimiento de la obligación de comunicar tales razones resulta necesario, tanto para permitir que los destinatarios de las medidas restrictivas defiendan sus derechos en las mejores condiciones posibles y decidan con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez de la Unión como para poner a este último en condiciones de ejercer plenamente el control de legalidad del acto de que se trate que le incumbe.
(véase el apartado 87)
7. El control jurisdiccional de la legalidad de un acto por el que se adoptan medidas restrictivas contra una entidad se extiende a la apreciación de los hechos y de las circunstancias que se han invocado para justificarlo, así como a la comprobación de los elementos de prueba y de información en los que se basa esa apreciación. En el caso de que se discutan, corresponde al Consejo aportar esos elementos para su comprobación por el juez de la Unión. Así, el control de legalidad que debe ejercer en el presente caso no se limita a la comprobación de la «verosimilitud» abstracta de los motivos invocados, sino que debe incluir la cuestión de si éstos están respaldados de manera suficiente con arreglo a Derecho por elementos concretos de prueba y de información.
A este respecto, el acto impugnado, adoptado a propuesta de un Estado miembro, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 23, apartado 2, de la Decisión 2010/413, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán, es un acto del Consejo, el cual debe, por lo tanto, asegurarse de que su adopción esté justificada, en su caso pidiendo al Estado miembro afectado que le aporte los elementos de prueba y de información necesarios a tal fin.
Además, habida cuenta del papel esencial del control jurisdiccional en el contexto de la adopción de las medidas restrictivas, el juez de la Unión debe poder controlar la legalidad y la procedencia de tales medidas, sin que se le puedan oponer el secreto o la confidencialidad de los elementos de prueba y de información utilizados por el Consejo. Además, el Consejo no puede fundamentar un acto por el que se adoptan medidas restrictivas en información o en elementos del expediente comunicados por un Estado miembro, si ese Estado miembro no está dispuesto a autorizar su comunicación al órgano jurisdiccional de la Unión al que incumbe el control de la legalidad de esa decisión.
Por último, el carácter clandestino de los comportamientos en cuestión no puede justificar que no se exija al Consejo que aporte la prueba de la participación de una entidad en la proliferación nuclear. En efecto, por una parte, el mero hecho de que se proponga la adopción de las medidas restrictivas con arreglo al artículo 23, apartado 2, de la Decisión 2010/413 presupone que el Estado miembro afectado o el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, según los casos, dispone de pruebas o de elementos de información que demuestran, a su juicio, que la entidad afectada participa en la proliferación nuclear. Por otra parte, las dificultades que puede encontrar el Consejo para tratar de probar esa participación pueden, en su caso, tener repercusiones en el nivel de prueba que se le exige. En cambio, no pueden tener por consecuencia una exención total de la carga de la prueba que le incumbe.
(véanse los apartados 96, 97 y 99 a 101)
8. Con arreglo al artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no obstante lo dispuesto en el artículo 280 TFUE, las resoluciones del Tribunal que anulan un reglamento sólo producen efecto a partir de la expiración del plazo del recurso de casación previsto en el artículo 56, párrafo primero, de dicho Estatuto o, si se interpusiera un recurso de casación dentro de dicho plazo, a partir de la desestimación de éste. Por lo tanto, el Consejo dispone de un plazo de dos meses, ampliado, por razón de la distancia, en un plazo de diez días, a partir de la notificación de la sentencia, para paliar la violación declarada adoptando, en su caso, nuevas medidas restrictivas contra las entidades afectadas. El riesgo de daños graves e irreversibles a la eficacia de las medidas restrictivas establecidas en el Reglamento nº 961/2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento nº 423/2007, no es suficientemente elevado, habida cuenta de la considerable repercusión de esas medidas en los derechos y las libertades de las entidades afectadas, para justificar el mantenimiento de los efectos de dicho Reglamento frente a éstas durante un período que supere el previsto en el artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia.
Por otra parte, en virtud del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal puede, si lo considera necesario, indicar los efectos del acto anulado que deben considerarse definitivos. Pues bien, la existencia de una diferencia entre la fecha de efecto de la anulación del Reglamento nº 961/2010 y la de la Decisión 2010/413, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán, en su versión modificada por la Decisión 2010/64, podría provocar un grave perjuicio a la seguridad jurídica, ya que estos dos actos imponen a la demandante medidas idénticas. Por lo tanto, los efectos de la Decisión 2010/413, en su versión modificada, deben mantenerse en relación con los demandantes hasta que sea efectiva la anulación del Reglamento nº 961/2010.
(véanse los apartados 106 y 107)