Language of document : ECLI:EU:T:2012:142

Förenade målen T‑439/10 och T‑440/10

Fulmen och Mahmoudian

mot

Europeiska unionens råd

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran i syfte att hindra kärnvapenspridning – Frysning av penningmedel – Talan om ogiltigförklaring – Motiveringsskyldighet – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Oriktig bedömning – Bevisbörda och beviskrav”

Sammanfattning av domen

1.      Förfarande – Beslut eller förordning som antas under rättegången och som ersätter den angripna rättsakten – Ny omständighet – Utvidgning av de ursprungliga yrkandena och grunderna

2.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar hos personer, enheter eller organ som deltar i eller stödjer kärnvapenspridning – Minimikrav

(Artikel 296 andra stycket FEUF; rådets förordningar nr 423/2007, artikel 15.3, och nr 961/2010, artiklarna 16.2 och 36.3; rådets beslut 2010/413, artikel 24.3)

3.      Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar hos personer, enheter eller organ som deltar i eller stödjer kärnvapenspridning – Skyldighet att meddela individuella och specifika skäl för de beslut som har antagits – Räckvidd

(Rådets förordningar nr 423/2007, artiklarna 7.2 och 15.3, och nr 668/2010; rådets beslut 2010/413, artikel 24.3)

4.      Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran – Iakttagande av rätten till försvar – Domstolsprövning

(Rådets förordningar nr 423/2007, artikel 15.3, och nr 961/2010, artikel 36.3 och 36.4; rådets beslut 2010/413, artikel 24.3 och 24.4)

5.      Unionsrätten – Principer – Rätten till försvar – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar hos personer, enheter eller organ som deltar i eller stödjer kärnvapenspridning – Skyldighet att underrätta om belastande bevisning – Räckvidd

(Rådets förordning nr 668/2010; rådets beslut 2010/413)

6.      Unionsrätten – Principer – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar hos personer, enheter eller organ som deltar i eller stödjer kärnvapenspridning – Skyldighet att underrätta om skälen för de restriktiva åtgärderna – Räckvidd

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets förordning nr 668/2010; rådets beslut 2010/413)

7.      Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran – Beslut om frysning av penningmedel – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Räckvidd

(Rådets förordning nr 668/2010; rådets beslut 2010/413, artikel 23.2)

8.      Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Delvis ogiltigförklaring av en förordning och ett beslut om restriktiva åtgärder mot Iran – Ogiltigförklaringen av en förordning börjar gälla när tidsfristen för överklagande löper ut eller överklagandet ogillas – Tillämpning av denna tidsfrist vad rör tidpunkten då ogiltigförklaringen av beslutet börjar gälla

(Artikel 264 andra stycket FEUF och artikel 280 FEUF; domstolens stadga, artikel 56 första stycket och artikel 60 andra stycket; rådets förordning nr 961/2010; rådets beslut 2010/413, i dess lydelse enligt beslut 2010/644)

1.      När ett beslut eller en förordning som direkt och personligen berör en enskild under förfarandets gång ersätts med en annan rättsakt med samma föremål ska den sistnämnda rättsakten betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle dessutom vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik mot en rättsakt som har framförts i en ansökan som getts in till unionsdomstolen, skulle kunna ändra rättsakten eller byta ut den mot en annan och under förfarandet åberopa denna ändring eller detta byte för att frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse den senare rättsakten, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot denna.

(se punkt 37)

2.      Om inte tvingande hänsyn hänförliga till unionens eller dess medlemsstaters säkerhet eller till upprätthållandet av deras internationella förbindelser utgör hinder för att uppge vissa omständigheter, är rådet enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran och artikel 36.3 i förordning nr 961/2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning nr 423/2007 skyldigt att underrätta en enhet som omfattas av en åtgärd enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 eller artikel 16.2 i förordning nr 961/2010 om de specifika och konkreta skäl som enligt rådet innebär att bestämmelsen är tillämplig på den berörda enheten. Rådet ska sålunda ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för åtgärden samt de överväganden som har fått rådet att vidta densamma.

Motiveringen ska dessutom vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den har antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de till vilka rättsakten är riktad, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne.

(se punkterna 49 och 50)

3.      Enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran, vilken trädde i kraft samtidigt som förordning nr 668/2010 om genomförande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 antogs, ska rådet ange individuella och specifika skäl för de beslut som har antagits enligt punkt 2 i denna förordning och underrätta berörda personer, enheter och organ om dessa. Motsvarande bestämmelse förekommer även i artikel 24.3 i beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran.

Även om rådet i princip är skyldigt att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 genom personlig underrättelse, innehåller denna bestämmelse inget bestämt formkrav, eftersom det i denna bestämmelse inte talas om någon annan skyldighet än skyldigheten att ”underrätta” den berörde om att denne har förts upp i de omtvistade förteckningarna. På samma sätt anges i artikel 24.3 i beslut 2010/413 endast att rådet ”ska meddela sitt beslut”. Det som härvid är av betydelse är att berörda bestämmelser ges en ändamålsenlig verkan.

Så är exempelvis fallet då den berörde, trots att denne inte har underrättats personligen, ändå, inom den föreskrivna fristen, har kunnat yttra sig över de restriktiva åtgärder som rådet vidtagit mot honom, och, inom föreskriven frist, väcka talan vid unionsdomstolen om ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna.

(se punkterna 64−66 och 68)

4.      I artikel 24.3 och 24.4 i beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran, artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran och artikel 36.3 och 36.4 i förordning nr 961/2010 om genomförande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 föreskrivs i vilket fall som helst bestämmelser om skydd för rätten till försvar för enheter mot vilka restriktiva åtgärder vidtas med stöd av dessa rättsakter. Unionsdomstolen prövar sedan huruvida dessa rättigheter har iakttagits. Principen om iakttagande av rätten till försvar kan under dessa omständigheter åberopas av nämnda enheter inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna.

(se punkterna 77 och 78)

5.      Vad avser en första rättsakt med beslut om att en enhets tillgångar ska frysas, som beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran och förordning nr 668/2010 om genomförande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, ska de omständigheter som läggs den berörde till last anges samtidigt som den aktuella rättsakten antas eller så snart som möjligt därefter. Den berörda enheten har även rätt att, på begäran, yttra sig över dessa omständigheter när väl rättsakten har antagits.

Vad avser innehållet i de upplysningar om vilka omständigheter som har lagts en berörd enhet till last och meddelats denne, gäller att när rådet på enhetens begäran anger att handlingarna i ärendet inte innehåller andra upplysningar än de som har angetts i de angripna rättsakterna innebär denna upplysning inte att enhetens rätt till försvar ska anses ha åsidosatts. Rådet har nämligen härigenom inte försämrat den berörda enhetens möjlighet att försvara sig, vilket hade varit fallet om rådet inte hade underrättat enheten om existensen av eller innehållet i de upplysningar på vilka rådet har grundat sina påståenden. Rådet har tvärtom, genom att erkänna att det inte har tillgång till ytterligare upplysningar, gett nämnda enhet möjlighet att åberopa denna omständighet till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna.

(se punkterna 80 och 82−84)

6.      Principen om ett effektivt domstolsskydd är en allmän princip i unionsrätten. Den har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen och i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. För att domstolsprövningen ska vara effektiv krävs det att den aktuella unionsmyndigheten i så stor utsträckning som möjligt upplyser den berörda enheten om skälen för en restriktiv åtgärd, som den som framgår av beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran och förordning nr 668/2010 om genomförande av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, antingen vid den tidpunkt när åtgärden beslutas eller i vart fall så snart som möjligt efter nämnda tidpunkt, i syfte att göra det möjligt för den berörda enheten att inom föreskriven frist utöva sin rätt att väcka talan. Iakttagandet av skyldigheten att upplysa om sådana skäl är nödvändigt för att de personer till vilka de restriktiva åtgärderna riktar sig ska kunna ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar och, med kännedom om samtliga omständigheter, kunna avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid unionsdomstolen. Iakttagandet av denna skyldighet är även nödvändigt för att gemenskapsdomstolen fullt ut ska kunna genomföra den legalitetskontroll av den aktuella rättsakten som det åligger den att göra.

(se punkt 87)

7.      Domstolsprövningen av en rättsakts laglighet omfattar, när rättsakten innebär att restriktiva åtgärder vidtas mot en enhet, såväl en bedömning av de fakta och omständigheter som har åberopats som grund för beslutet, som en prövning av den bevisning och de uppgifter som ligger till grund för nämnda bedömning. Om rättsakten ifrågasätts ankommer det på rådet att ange dessa fakta och omständigheter, så att unionsdomstolen kan pröva dem. Laglighetsprövning ska inte begränsas till frågan huruvida de angivna skälen är ”sannolika” i abstrakt mening, utan måste inbegripa frågan huruvida skälen har tillräckligt stöd av bevisning och konkreta upplysningar.

Den ifrågasatta rättsakten, som antagits på förslag från en medlemsstat i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 23.2 i beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran, ska härvid anses som en rättsakt som har antagits av rådet. Rådet måste således försäkra sig om att det är motiverat att anta den, i förekommande fall genom att begära att den berörda medlemsstaten inkommer med nödvändig bevisning och nödvändiga upplysningar.

Med hänsyn till den avgörande roll som domstolsprövningen har vad avser restriktiva åtgärder måste unionsdomstolen dessutom kunna pröva frågan huruvida sådana åtgärder är lagenliga och välgrundade, utan hinder av att det påstås att bevisning eller andra uppgifter som rådet har använt sig av är hemliga eller på annat sätt konfidentiella. Rådet kan vidare inte grunda en rättsakt som innehåller ett beslut om restriktiva åtgärder på uppgifter eller omständigheter i det relevanta ärendet som en medlemsstat har överlämnat, om medlemsstaten inte är beredd att tillåta att de överlämnas till unionsdomstolen, vilken är behörig att kontrollera detta besluts lagenlighet.

Den omständigheten att det är fråga om verksamhet som sker i det fördolda kan slutligen inte befria rådet från dess skyldighet att lägga fram bevis för att en enhet har varit involverad i kärnvapenspridning. För att restriktiva åtgärder ska kunna föreslås med stöd av artikel 23.2 i beslut 2010/413, måste den berörda medlemsstaten eller unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik nämligen ha bevisning eller andra upplysningar som enligt statens eller representantens mening visar att den berörda enheten är involverad i kärnvapenspridning. Rådets eventuella svårigheter att bevisa involveringen kan i förekommande fall påverka det beviskrav som kan avkrävas rådet. Sådana svårigheter kan däremot inte helt befria rådet från sin bevisbörda.

(se punkterna 96, 97 och 99−101)

8.      I artikel 60 andra stycket i domstolens stadga föreskrivs att ett avgörande av tribunalen varigenom en förordning förklaras ogiltig, med avvikelse från artikel 280 FEUF, ska gälla först efter utgången av den överklagandetid som anges i artikel 56 första stycket i stadgan eller, om ett överklagande har skett inom den tiden, efter det att överklagandet har ogillats. Rådet förfogar således över en period om två månader, förlängd med tio dagar med hänsyn till avstånd, räknad från delgivningen av domen, för att rätta till det åsidosättande som konstaterats, i förekommande fall genom att vidta nya restriktiva åtgärder gentemot de berörda enheterna. Risken för att effektiviteten av de restriktiva åtgärder som införts genom förordning nr 961/2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning nr 423/2007 allvarligt och oåterkalleligt skulle kunna påverkas, framstår inte som tillräckligt hög för att det, med hänsyn till den betydande inverkan som dessa åtgärder har på de berörda enheternas fri- och rättigheter, ska vara motiverat att låta verkningarna av den angripna förordningen bestå under en längre tidsperiod än den som föreskrivs i artikel 60 andra stycket i domstolens stadga.

Enligt artikel 264 andra stycket FEUF får tribunalen dessutom, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad rättsakt som ska betraktas som bestående. I förevarande fall kan den omständigheten att ogiltigförklaringen av förordning nr 961/2010 får rättsverkningar ett annat datum än ogiltigförklaringen av beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran, i dess lydelse enligt beslut 2010/644, allvarligt påverka rättssäkerheten, eftersom dessa två rättsakter föreskriver identiska åtgärder mot sökandena. Verkningarna av beslut 2010/413, i dess ändrade lydelse, ska således bestå gentemot sökandena fram till dess att ogiltigförklaringen av förordning nr 961/2010 får rättsverkningar.

(se punkterna 106 och 107)