SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
7 novembre 1997(1)
[234s«Fondo sociale europeo — Decisione di riduzione di un contributo finanziario —
Obbligo di motivazione»[s
Nella causa T-84/96,
Cipeke — Comércio e Industria de Papel, Lda, società di diritto portoghese, con
sede in Lisbona, rappresentata dall'avv. Miguel Ferrão Castelo Branco,
successivamente dall'avv. João Caniço Gomes, del foro di Lisbona, con domicilio
eletto in Lussemburgo presso lo studio dell'avv. François Brouxel, 6, rue Zithe,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla signora Maria Teresa
Figueira e dal signor Knut Simonsson, membri del servizio giuridico, in qualità di
agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la
Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione
12 dicembre 1995, PT-C(95)543, relativa alla riduzione di un contributo finanziario,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE
(Terza Sezione),
composto dai signori B. Vesterdorf, presidente, C.P. Briët e A. Potocki, giudici,
cancelliere: signora B. Pastor, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 26
settembre 1997,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo della controversia
- Ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. a), della decisione del Consiglio 17 ottobre 1983,
83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 38),
il Fondo partecipa al finanziamento di azioni di formazione e d'orientamento
professionali.
- L'approvazione da parte della Commissione di una domanda di finanziamento
comporta, ai sensi dell'art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre
1983, n. 2950, concernente l'applicazione della decisione 83/516/CEE del Consiglio
relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 1; in prosieguo: il
«regolamento»), il versamento, alla data prevista per l'inizio dell'azione di
formazione, di un anticipo pari al 50% del contributo.
- Ai sensi del successivo n. 4, le domande di pagamento del saldo contengono una
relazione particolareggiata sul contenuto, sui risultati e sugli aspetti finanziari
dell'azione di cui trattasi. Lo Stato membro certifica l'esattezza di fatto e contabile
delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento.
- A termini dell'art. 6, n. 1, del regolamento, qualora il contributo del Fondo sociale
europeo (in prosieguo: il «Fondo») non sia utilizzato alle condizioni stabilite dalla
decisione di approvazione, la Commissione può sospendere, ridurre o sopprimere
il contributo stesso, dopo aver dato allo Stato membro interessato la possibilità di
presentare proprie osservazioni.
- Infine, l'art. 7, n. 1, del regolamento consente alla Commissione di procedere a
verifiche in loco, salvi restando i controlli effettuati dagli Stati membri.
I fatti all'origine della controversia
- La Cipeke — Comércio e Indústria de Papel, Lda, operante nel settore del
commercio e dell'industria della carta nonché delle arti grafiche concludeva,
unitamente ad un gruppo di imprese del settore, con un promotore, la Partex
Companhia Portuguesa de Seviço SA (in prosieguo: la «Partex»), un contratto
avente ad oggetto l'organizzazione di un'azione di formazione comune nel corso
dell'esercizio 1987.
- Il Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (dipartimento per gli
affari del Fondo, in prosieguo: il «DAFSE»), con sede in Lisbona, presentava, per
conto del gruppo di imprese di cui trattasi, domanda di contributo al Fondo,
registrata presso la Commissione in data 20 ottobre 1986.
- Con decisione 30 aprile 1987, la Commissione approvava il progetto di formazione
e concedeva alla Partex, a nome dei soggetti interessati, un contributo in ragione
dell'importo complessivo di 300 665 191 ESC, di cui 71 309 280 ESC a favore della
Cipeke.
- L'azione posta in essere dalla ricorrente è consistita in due corsi retribuiti di
formazione professionale effettuati nel settore delle arti grafiche e destinati
rispettivamente ai responsabili dell'elaborazione grafica dei preventivi ed ai tecnici
della fotomeccanica.
- Con contratti di prestazione di servizi conclusi rispettivamente il 31 dicembre 1986,
il 24 ed il 30 aprile 1987, la Cipeke subappaltava l'azione di formazione alle
imprese Partex, Cetase e Quadriforma, ove la Cipeke si riservava unicamente un
ruolo di sorveglianza in ordine alle decisioni adottate da tali imprese. Nell'azione
di formazione della Cipeke venivano coinvolte anche due altre società, la Gráfica
Monumental e la Parageste.
- Al termine dell'azione di formazione, la ricorrente presentava al DAFSE un
rapporto informativo riguardante gli aspetti qualitativi e quantitativi, nonché la
domanda di pagamento del saldo. La Commissione, dopo aver rilevato, con lettera
10 gennaio 1990, la sussistenza di talune spese che non potevano essere oggetto di
finanziamento, procedeva, con decisione 2 marzo 1990, alla riduzione dell'importo
del contributo inizialmente concesso.
- Adita dalla ricorrente, la Corte annullava tale decisione per insufficiente
motivazione (sentenza 4 giugno 1992, Cipeke/Commissione, causa C-189/90, Racc.
pag. I-3573, punti 21-23), dopo aver rilevato che, anche se la ricorrente aveva
effettivamente potuto prendere conoscenza dell'ammontare totale della riduzione,
essa ignorava l'elenco esatto delle voci o rubriche in questione, la ripartizione per
voci della riduzione e il modo di calcolo della riduzione medesima.
- In esecuzione di tale sentenza, la Commissione avviava un procedimento diretto
all'emanazione di una nuova decisione nei confronti della ricorrente. A tal fine
veniva effettuata presso l'interessata, il 7 luglio 1993, una missione di verifica
comunitaria.
- Con lettera 24 marzo 1994, n. 6045 (in prosieguo: la «lettera n. 6045»), la
Commissione informava il DAFSE che dal riesame della domanda di pagamento
del saldo della Cipeke era risultato che una parte del contributo del Fondo non era
stata utilizzata conformemente alle condizioni fissate nella decisione di
approvazione.
- In tale lettera la Commissione rilevava sostanzialmente che la Cipeke aveva
subappaltato le azioni di formazione a vari soggetti, che avevano quindi fatturato
taluni servizi. Secondo la Commissione, nel corso della missione di verifica era stato
accertato, sulla base delle informazioni rilasciate dal principale responsabile del
promotore, che il ruolo di intermediario da questi svolto era stato del tutto inutile
e che ne era derivato un ingiustificato aumento delle spese dichiarate.
- L'istituzione riteneva che il totale delle spese della ricorrente che non potevano
essere oggetto di finanziamento ammontassero a 19 725 390 ESC e che la somma
di 4 267 218 ESC dovesse essere rimborsata alla Commissione.
- L'istituzione chiedeva al DAFSE di presentare osservazioni, a termini dell'art. 6,
n. 1, del regolamento. A tal fine, con lettera 11 aprile 1994, il DAFSE invitava la
ricorrente a pronunciarsi in merito al progetto di riduzione, trasmettendone inoltre
copia alla Partex, intestataria della pratica.
- Con lettera 21 aprile 1994 la Partex chiedeva che l'emananda decisione
confermasse il riconoscimento delle somme da essa fatturate. Dal canto suo la
ricorrente, con lettera del 26 aprile 1994 indirizzata al DAFSE, insisteva in toto
sulla propria domanda di rimborso del saldo finale del progetto.
- Con lettera 13 maggio 1994 il DAFSE presentava osservazioni in merito al progetto
di decisione.
- Con decisione 12 dicembre 1995, PT-C(95)543, la Commissione procedeva alla
riduzione effettiva del contributo finanziario del Fondo ed ordinava il rimborso
dell'importo di 4 267 218 ESC.
- Il DAFSE informava la ricorrente di tale decisione con lettera 21 marzo 1996,
pervenuta alla ricorrente medesima il 23 marzo successivo, chiedendole di
rimborsare al Fondo il detto importo.
Procedimento
- Ciò premesso, con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 29 maggio 1996,
la ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento della decisione di riduzione.
- Con separato atto, depositato nella cancelleria del Tribunale in pari data, la
ricorrente ha proposto, ai sensi dell'art. 185 del Trattato CE, domanda di
sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata. Con ordinanza 8 ottobre
1996 (causa T-84/96 R, Racc. pag. II-1315), il presidente del Tribunale ha respinto
la domanda riservando la decisione sulle spese.
- Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare
alla fase orale senza procedere preliminarmente ad istruttoria.
- All'udienza svoltasi il 26 settembre 1997, le parti hanno svolto le loro difese orali
ed hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale.
Conclusioni delle parti
- La ricorrente conclude chiedendo l'annullamento dell'atto contestato, con tutte le
conseguenze giuridiche che ne derivano.
- La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
1) dichiarare infondata, in quanto non provata, la domanda della ricorrente e
respingerla;
2) condannare la ricorrente alle spese.
Sull'oggetto della controversia
- Si deve rilevare che nelle conclusioni del ricorso si afferma quanto segue:
«Ciò premesso, l'atto contestato ha violato forme sostanziali (art. 190 del Trattato
CE), con sua conseguente nullità, qui dedotta e dichiaranda, con la conseguenza
che l'atto medesimo non potrà produrre alcun effetto (art. 173 del Trattato CE)».
- Talune censure contenute nella domanda possono essere tuttavia considerate come
dirette a contestare, in realtà, la fondatezza della decisione impugnata. La
ricorrente deduce infatti nel ricorso che le conclusioni della Commissione sarebbero
destituite di fondamento (punto 38), basate su calcoli ipotetici (punto 40) e, ancora,
che i calcoli della Commissione relativi al diniego di finanziamento di talune spese
non sarebbero stati effettuati in modo ragionevole (punto 41) e, infine, che gli
importi esclusi dal finanziamento sarebbero stati previsti nel progetto iniziale
(punto 45).
- Tali censure non sono tuttavia sufficientemente articolate per poter rispondere ai
requisiti fissati dall'art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, a termini del
quale il ricorso deve sempre contenere l'esposizione sommaria dei motivi dedotti.
Si deve rilevare, in proposito, che la ricorrente non espone alcun motivo
espressamente riguardante la fondatezza della decisione.
- Secondo consolidata giurisprudenza, infatti, la presentazione di un motivo
dev'essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di
preparare la sua difesa e al Tribunale di esercitare il suo controllo giurisdizionale.
Al fine di garantire la certezza del diritto ed una corretta amministrazione della
giustizia, è quindi necessario che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali
il motivo è fondato emergano, anche sommariamente, purché in modo coerente e
comprensibile, dall'atto introduttivo stesso (ordinanza del Tribunale 28 aprile 1993,
causa T-85/92, De Hoe/Commissione, Racc. pag. II-523, punto 20).
- L'imprecisione dell'esposizione delle censure nel ricorso della ricorrente ha indotto
la Commissione a ritenere che il motivo di insufficienza di motivazione fosse l'unico
motivo dedotto nel ricorso, con la conseguenza che nel controricorso la
Commissione ha replicato solamente ad esso. Al punto 13 del detto atto difensivo
è stato pertanto sostenuto che la circostanza che la ricorrente non condividesse la
decisione impugnata non doveva essere confusa con la mancanza o l'insufficienza
di motivazione.
- Il Tribunale non può prendere in considerazione le osservazioni presentate dalla
ricorrente nella lettera 26 aprile 1994 in ordine al progetto di decisione di
riduzione, considerazioni alle quali essa rinvia al punto 42 del ricorso. Infatti, un
rinvio complessivo di tal genere ad altri scritti, ancorché allegati al ricorso, non può
supplire alla mancanza degli elementi essenziali dell'argomento di diritto che deve
essere contenuti nel ricorso stesso (sentenze della Corte 13 dicembre 1990, causa
C-347/88, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-4747, punto 28, e 31 marzo 1992, causa
C-52/90, Commissione/Danimarca, Racc. pag. I-2187, punti 17 e seguenti).
- Il contenuto del ricorso può essere certamente sostenuto ed integrato, con riguardo
a punti specifici, mediante rinvio ad estratti di documenti ad esso allegati, ma non
spetta al Tribunale ricercare ed individuare, negli allegati, i motivi sui quali, a suo
parere, il ricorso dovrebbe essere basato, atteso che gli allegati assolvono ad una
funzione meramente probatoria e strumentale (ordinanze del Tribunale 24 marzo
1993, causa T-72/92, Benzler/Commissione, Racc. pag. II-347, punto 19, e De
Hoe/Commissione, citata supra al punto 22).
- Pertanto, il Tribunale osserva che il ricorso, così redatto, non gli consente di
esercitare il proprio sindacato giurisdizionale sulla fondatezza della decisione
impugnata e che non ha consentito alla convenuta di svolgere utilmente le proprie
difese al riguardo.
- E' pur vero che la ricorrente, sia nella replica sia in occasione dell'udienza, ha
parimenti contestato la fondatezza della motivazione della decisione impugnata.
Tale mezzo dev'essere tuttavia ritenuto nuovo, atteso che non può essere
considerato quale ampliamento di quello relativo all'insufficienza di motivazione,
in base alla stessa distinzione esistente fra le due figure (v. supra punto 32).
- Orbene, dall'art. 48, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale emerge che
è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, salvo il caso in cui — che
non ricorre nella specie — essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi
durante il procedimento (sentenza del Tribunale 11 dicembre 1996, causa T-521/93,
Atlanta e a./CE, Racc. pag. II-1707, punto 39).
- Alla luce delle considerazioni che precedono, il motivo inerente all'insufficienza di
motivazione della decisione impugnata costituisce l'unico motivo validamente
dedotto dinanzi al Tribunale.
Sulla motivazione della decisione
Argomenti delle parti
- La ricorrente sostiene nel ricorso che le conclusioni esposte nella lettera n. 6045,
che costituiscono la motivazione della decisione impugnata, sarebbero
contraddittorie, ambigue, incoerenti e destituite di fondamento. Esse non
indicherebbero in maniera oggettiva ed esatta le modalità di calcolo dell'importo
delle spese non riconosciute. La decisione impugnata non sarebbe pertanto
conforme ai requisiti fissati dalla Corte nella menzionata sentenzaCipeke/Commissione.
- La Commissione avrebbe basato le proprie conclusioni su calcoli ipotetici dai quali,
in considerazione delle spese connesse con la preparazione dei corsi, sono risultati
importi molto meno elevati rispetto a quelli accertati con riguardo alla media delle
spese sostenute da tutti gli altri soggetti beneficiari del contributo contestato. I
calcoli della Commissione relativi al mancato riconoscimento di talune spese non
sarebbero stati effettuati in modo ragionevole, come la ricorrente avrebbe già avuto
occasione di sottolineare nella propria lettera 26 aprile 1994, allegata al ricorso, di
cui costituirebbe parte integrante.
- Nella replica la ricorrente aggiunge che la decisione impugnata non indicherebbe
né le modalità di calcolo, né i criteri seguiti dalla Commissione per ridurre il
contributo finanziario (sentenza della Corte 4 giugno 1992, causa C-181/90,
Consorgan/Commissione, Racc. pag. I-3557, punti 15-25; sentenza del Tribunale 6
dicembre 1994, causa T-450/93, Lisretal e a./Commissione, Racc. pag. II-1177,
punto 52).
- I motivi che giustificherebbero la riduzione dell'importo del contributo inizialmente
concesso, risultanti dalle conclusioni della missione di controllo e dalle osservazioni
dello Stato portoghese, sarebbero fondati su semplici ragionamenti ipotetici e su
presunzioni, mentre la riduzione dell'importo del contributo avrebbe dovuto essere
giustificata da ragioni acclarate in modo certo e sufficientemente chiaro.
- La Commissione obietta sostanzialmente che la ricorrente non avrebbe provato il
carattere ipotetico, inesatto e soggettivo dei calcoli che, al contrario, essa ha
elaborato in modo minuzioso e serio a seguito della missione di controllo.
- La lettera n. 6045, sulle cui conclusioni è fondata la base della decisione impugnata,
come la ricorrente stessa rileva al punto 37 del ricorso, preciserebbe con sufficiente
chiarezza e trasparenza i metodi di calcolo ed i criteri seguiti, come quello della
ragionevolezza delle spese, che hanno indotto alla Commissione a procedere alla
riduzione del contributo del Fondo.
- Con tale lettera l'interessata sarebbe stata posta a conoscenza non solo dell'importo
totale della riduzione, bensì anche dell'elenco esatto delle voci che erano state
oggetto di riduzione, dei singoli importi suddivisi per voci e per imprese
subappaltanti, nonché delle modalità di calcolo della riduzione medesima. Le
riduzioni operate sarebbero state inoltre provate con certezza e sufficiente
chiarezza, quanto meno nella misura del possibile, in considerazione degli elementi
che la ricorrente ha messo a disposizione della missione di controllo.
Giudizio del Tribunale
- Si deve ricordare, in limine, che, secondo costante giurisprudenza, la motivazione
prescritta dall'art. 190 del Trattato deve fare apparire in forma chiara e non
equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, onde consentire
agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato ed al giudice
comunitario di esercitare il proprio sindacato (sentenza della Corte 15 aprile 1997,
causa C-22/94, The Irish Farmers Association e a., Racc. pag. I-1809, punto 39;
sentenza Lisrestal e a./Commissione, citata supra al punto 52).
- Ne consegue che il difetto o l'insufficienza di motivazione costituisce un motivo
relativo alla violazione di forme sostanziali, distinte, come tali, dal motivo attinente
all'inesattezza dei motivi della decisione impugnata, il cui sindacato rientra, al
contrario, nell'esame della fondatezza della decisione medesima ( sentenza del
Tribunale 2 ottobre 1996, causa T-356/94, Vecchi/Commissione, Racc. PI pag. II-1251, punto 82).
- Nella specie, è sufficiente rilevare che la decisione impugnata, contenuta nella
lettera n. 6045, sviluppa su varie pagine l'esposizione circostanziata dei motivi che
la Commissione ha assunto, a torto o a ragione, a sostegno della riduzione di varie
voci di spese ritenute non finanziabili e delle modalità di calcolo di tali riduzioni.
La ricorrente è stata pertanto posta in grado di conoscere sia l'importo totale della
riduzione sia le voci interessate, la distribuzione delle riduzioni delle voci e le
modalità di calcolo di tali riduzioni, conformemente ai principi fissati nella
menzionata sentenza Cipeke/Commissione.
- Ne risulta dunque che la motivazione della decisione impugnata indica in modo
chiaro e coerente le considerazioni, in punto di fatto e di diritto, dedotte per
legittimare le riduzioni operate, indipendentemente dalla fondatezza di tali
considerazioni che rientra, come detto in precedenza, non nel sindacato di
sufficiente motivazione, bensì nell'esame del merito della controversia.
- Ciò premesso, il motivo di insufficienza di motivazione della decisione impugnata
dev'essere respinto perché infondato.
- Il ricorso dev'essere conseguentemente respinto.
Sulle spese
- A termini dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Atteso che la ricorrente è
rimasta soccombente e che la Commissione ne ha chiesto la condanna alle spese,
la ricorrente dev'essere condannata alle spese del giudizio, ivi incluse quelle
inerenti al procedimento sommario.
Per questi motivi,IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
dichiara e statuisce:
- Il ricorso è respinto.
- La ricorrente è condannata alle spese del giudizio, ivi comprese quelle
relative al procedimento sommario.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 7 novembre 1997
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
B. Vesterdorf
1: Lingua processuale: il portoghese.