Sprawa T‑787/14 P

Europejski Bank Centralny

przeciwko

Marii Concetcie Cerafogli

Odwołanie – Służba publiczna – Personel EBC – Dostęp do dokumentów – Dokumenty dotyczące rozbieżności pomiędzy stronami postępowania – Częściowa odmowa dostępu – Zasada zgodności skargi z zażaleniem – Zarzut niezgodności z prawem

Streszczenie – wyrok Sądu (izba ds. odwołań) z dnia 27 października 2016 r.

1.      Skargi urzędników – Pracownicy Europejskiego Banku Centralnego – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Zgodność między zażaleniem a skargą – Identyczność przedmiotu i podstawy – Zarzuty i argumenty niezawarte w zażaleniu, lecz ściśle z nim związane – Dopuszczalność – Zmiana podstawy prawnej zarzutu – Przesłanka niewystarczająca do zakwalifikowania jego podstawy jako nowej

(regulamin pracowniczy, art. 90 ust. 2, art. 91; warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 42; regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.1)

2.      Zarzut niezgodności z prawem – Zakres – Akty, na których niezgodność z prawem można się powołać – Akt o charakterze generalnym stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji – Konieczność więzi prawnej między zaskarżonym aktem a spornym aktem generalnym – Odpowiedzialność wynikająca z faktu wydania aktu o charakterze generalnym

(art. 277 TFUE)

3.      Skargi urzędników – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Zgodność między zażaleniem a skargą – Identyczność przedmiotu i podstawy – Zarzut niezgodności z prawem podniesiony po raz pierwszy w skardze – Dopuszczalność

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; regulamin pracowniczy, art. 91; warunki zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego, art. 42; regulamin pracowniczy Europejskiego Banku Centralnego, art. 8.1)

4.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Zastosowanie do każdego postępowania wszczętego przeciwko danej osobie i mogącego doprowadzić do wydania niekorzystnego dla niej aktu – Zasada, którą należy respektować nawet wobec braku jakichkolwiek przepisów regulujących dane postępowania – Zakres

1.      Na wzór art. 91 ust. 2 regulaminu pracowniczego art. 42 warunków zatrudnienia pracowników Europejskiego Banku Centralnego i art. 8.1 regulaminu pracowniczego Europejskiego Banku Centralnego przewidują, że pracownik Banku może wnieść skargę dopiero po zakończeniu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, które w odniesieniu do personelu Banku obejmuje dwa etapy, czyli wniosek o wniosek o ponowne rozpatrzenie na etapie przed wniesieniem skargi, a następnie uprzednie zażalenie.

Zgodność z prawem ostatecznego aktu, z którym wiążą się dla wnoszącej odwołanie niekorzystne skutki, ocenia się w świetle okoliczności faktycznych i prawnych znanych instytucji w chwili udzielania wyraźnej lub dorozumianej odpowiedzi, bez uszczerbku dla możliwości przedstawienia przez instytucję uzupełniających uściśleń na etapie sądowym. Zasada zgodności zażalenia z następującą po nim skargą wymaga – pod rygorem niedopuszczalności – by zarzut podniesiony przed sądem Unii został już podniesiony w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, tak by organ powołujący mógł poznać możliwie dokładnie zarzuty, jakie zainteresowany formułuje pod adresem kwestionowanej decyzji.

W ramach skarg urzędników żądania przedstawione przed sądem Unii mogą zawierać jedynie zarzuty oparte na tej samej podstawie, na której oparte są zarzuty podniesione w zażaleniu, choć oczywiście zarzuty te mogą zostać rozwinięte przed sądem Unii poprzez przedstawienie zarzutów i argumentów niekoniecznie zawartych w zażaleniu, lecz ściśle z nimi związanych.

Jednakże, ponieważ postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma charakter nieformalny, a zainteresowani co do zasady działają na tym etapie bez pomocy adwokata lub radcy prawnego, administracja nie powinna dokonywać zawężającej wykładni zażaleń, a wprost przeciwnie, powinna je badać w duchu otwarcia. Z kolei art. 91 regulaminu pracowniczego, jak również odpowiednie przepisy warunków zatrudnienia i art. 8.1 regulaminu pracowniczego EBC nie mają na celu związania w sposób rygorystyczny i ostateczny ewentualnego etapu sądowego, ponieważ skarga nie zmienia podstawy ani przedmiotu zażalenia.

O ile niezmienność przedmiotu i podstawy sporu między zażaleniem i skargą jest konieczna do umożliwienia ugodowego rozstrzygnięcia rozbieżności poprzez informowanie organu powołującego o krytycznych uwagach zainteresowanego począwszy od etapu złożenia zażalenia, o tyle wykładnia tych pojęć nie może prowadzić do ograniczenia możliwości skutecznego kwestionowania przez zainteresowanego niekorzystnej dla niego decyzji.

W konsekwencji pojęcie przedmiotu sporu, które odpowiada żądaniom zainteresowanego, jak również pojęcie podstawy sporu, które odpowiada prawnej i faktycznej podstawie tych żądań, nie powinny podlegać wykładni zawężającej. Sama zmiana podstawy prawnej jednego z zarzutów nie wystarczy do zakwalifikowania jego podstawy jako nowej. Kilka podstaw prawnych może bowiem wspierać jedno i to samo żądanie, a tym samym jedną i tę samą podstawę sporu. Innymi słowy, okoliczność powołania się w skardze na naruszenie konkretnego przepisu, który nie został powołany w zażaleniu, niekoniecznie oznacza, że podstawa tego sporu została z tego względu zmieniona. Należy bowiem przywiązywać wagę do istoty wspomnianej podstawy sporu, a nie wyłącznie do brzmienia jej podstaw prawnych, ponieważ sąd Unii musi sprawdzić, czy istnieje ścisły związek między tymi podstawami i czy są one zasadniczo powiązane z tymi samymi roszczeniami.

(por. pkt 32–40)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 41–46)

3.      Zgodnie z art. 277 TFUE wyłącznie sąd jest upoważniony do stwierdzenia niezgodności z prawem aktu o charakterze generalnym i do wyciągnięcia konsekwencji z wynikającej stąd niemożności jego zastosowania w odniesieniu do zaskarżonego przed nim aktu indywidualnego, ponieważ instytucji, do której kierowane jest zażalenie nie przyznano takiego uprawnienia na mocy traktatów.

Instytucja może wycofać lub uchylić akt o charakterze generalnym, którego jest autorem, w sytuacji gdy uzna, że akt ten jest niezgodny z prawem, lecz takie wycofanie czy uchylenie nie jest równoważne ze stwierdzeniem niezgodności z prawem ani ze skutkami, które z tego wynikają, czego może dokonać jedynie sąd zgodnie z postanowieniami art. 277 TFUE. W takich okolicznościach formalny wymóg podania do wiadomości instytucji zarzutu niezgodności z prawem aktu o charakterze generalnym w ramach zażalenia – pod rygorem późniejszej niedopuszczalności tego zarzutu przed sądem Unii – jest sprzeczny z systematyką i racją bytu zarzutu niezgodności z prawem.

Celem art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie jest zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, a w szczególności przesłanek dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądu Unii.

Możliwość powoływania się na zarzut niezgodności z prawem w związku ze sporem pomiędzy pracownikiem a instytucją jest uzależniona od spełnienia szeregu przesłanek dopuszczalności: w odniesieniu do incydentalnego środka prawnego wymaga to, (i) aby została wniesiona skarga główna, (ii) aby była ona skierowana przeciwko decyzji niekorzystnej dla urzędnika, (iii) aby ta skarga główna była dopuszczalna, (iv) aby pracownik nie był w stanie żądać stwierdzenia nieważności aktu o charakterze generalnym, który służył jako podstawa wydania niekorzystnej dla niego decyzji, oraz (v) aby istniał wystarczająco ścisły związek między aktem o charakterze generalnym a zaskarżoną decyzją indywidualną. Jednakże systematyka instytucji prawnej zarzutu niezgodności z prawem, a w szczególności względy odnoszące się do tego, że jedynie sąd jest uprawniony do stwierdzenia niemożności stosowania aktu o charakterze generalnym, prowadzą do wniosku, że uprzednie podniesienie zarzutu na etapie zażalenia nie może stanowić dodatkowej przesłanki dopuszczalności.

Incydentalny charakter zarzutu niezgodności z prawem nie czyni wprawdzie niemożliwym podniesienia takiego zarzutu na etapie zażalenia, jednakże fakt, iż pracownik ma prawo do podniesienia tego zarzutu na etapie zażalenia, nie oznacza, że nieprzestrzeganie tego obowiązku spowoduje w dalszej kolejności niedopuszczalność takiego zarzutu przed sądem Unii.

(por. pkt 49, 55, 56, 66–68, 70)

4.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 72)