SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
16 luglio 2014 (*)
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali – Ricorso di annullamento – Adeguamento delle conclusioni – Tardività – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Errore manifesto di valutazione – Diritto di proprietà – Proporzionalità – Domanda di risarcimento»
Nella causa T‑572/11,
Samir Hassan, residente in Damasco (Siria), rappresentato da É. Morgan de Rivery e E. Lagathu, avvocati,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da S. Kyriakopoulou e M. Vitsentzatos, in qualità di agenti,
convenuto,
avente ad oggetto, da un lato, una domanda di annullamento della decisione di esecuzione 2011/515/PESC del Consiglio, del 23 agosto 2011, che attua la decisione 2011/273/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU L 218, pag. 20), del regolamento di esecuzione (UE) n. 843/2011 del Consiglio, del 23 agosto 2011, che attua il regolamento (UE) n. 442/2011 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU L 218, pag. 1), della decisione 2011/782/PESC del Consiglio, del 1° dicembre 2011, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/273 (GU L 319, pag. 56), del regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 (GU L 16, pag. 1), della decisione 2012/739/PESC del Consiglio, del 29 novembre 2012, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/782 (GU L 330, pag. 21), della decisione di esecuzione 2013/185/PESC del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua la decisione 2012/739 (GU L 111, pag. 77), del regolamento di esecuzione (UE) n. 363/2013 del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU L 111, pag. 1), e della decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU L 147, pag. 14), nei limiti in cui tali atti riguardino il ricorrente e, dall’altro, una domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto da M. van der Woude, presidente, I. Wiszniewska‑Białecka e I. Ulloa Rubio (relatore), giudici,
cancelliere: J. Weychert, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 28 febbraio 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Il ricorrente, il sig. Samir Hassan, è un uomo d’affari di nazionalità siriana.
Decisione 2011/273 e regolamento n. 442/2011
2 Condannando fermamente la violenta repressione delle pacifiche manifestazioni di protesta avvenute in varie località della Siria e chiedendo alle autorità siriane di astenersi dal ricorrere alla forza, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 9 maggio 2011, la decisione 2011/273/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU L 121, pag. 11). Data la gravità della situazione, il Consiglio ha imposto un embargo sulle armi, un divieto di esportazioni di materiale che potrebbe essere utilizzato a fini di repressione interna, restrizioni all’ammissione nell’Unione europea, nonché un congelamento dei capitali e delle risorse economiche di determinate persone ed entità responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile siriana.
3 I nomi delle persone responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile in Siria, nonché quelli delle persone, fisiche o giuridiche, e delle entità ad esse associate sono indicati nell’allegato alla decisione 2011/273. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, di tale decisione, il Consiglio, deliberando su proposta di uno Stato membro o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, può modificare detto allegato. Il nome del ricorrente non è riportato in tale allegato.
4 Dato che talune misure restrittive adottate nei confronti della Siria rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato FUE, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 442/2011, del 9 maggio 2011, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU L 121, pag. 1). Tale regolamento è sostanzialmente identico alla decisione 2011/273, ma prevede possibilità di svincolo dei capitali congelati. L’elenco delle persone, delle entità e degli organismi riconosciuti quali responsabili della repressione di cui trattasi o associati ai responsabili summenzionati, contenuto nell’allegato II di detto regolamento, è identico a quello contenuto nell’allegato alla decisione 2011/273. Il nome del ricorrente non vi compare. Ai sensi dell’articolo 14, paragrafi 1 e 4, del regolamento n. 442/2011, qualora il Consiglio decida di applicare a una persona fisica o giuridica, a un’entità o a un organismo le misure restrittive previste, esso modifica di conseguenza l’allegato II e riesamina, inoltre, l’elenco ivi contenuto periodicamente e almeno ogni dodici mesi.
5 Con la decisione di esecuzione 2011/515/PESC del Consiglio, del 23 agosto 2011, che attua la decisione 2011/273 (GU L 218, pag. 20), il Consiglio ha modificato la decisione 2011/273 al fine, in particolare, di applicare le misure restrittive in questione ad altre persone ed entità. Ai sensi dell’articolo 1 di detta decisione di esecuzione, i nomi di quindici persone fisiche e di cinque entità, elencati nell’allegato a tale decisione, sono stati aggiunti nell’elenco contenuto nell’allegato alla decisione 2011/273. Fra tali nomi è rinvenibile quello del ricorrente, con l’indicazione della data di inserimento del suo nome nell’elenco in questione, nella fattispecie il «23.8.2011», e della seguente motivazione:
«Socio d’affari di Maher Al‑Assad. Risulta sostenere economicamente il regime siriano».
6 Lo stesso giorno, il Consiglio ha adottato, sul fondamento dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE e della decisione 2011/273, il regolamento di esecuzione (UE) n. 843/2011, che attua il regolamento n. 442/2011 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU L 218, pag. 1). Il nome del ricorrente è riportato in tale regolamento con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nell’allegato alla decisione di esecuzione 2011/515.
7 Il 24 agosto 2011 il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicavano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/273, attuata dalla decisione di esecuzione 2011/515, e dal regolamento n. 442/2011, attuato dal regolamento di esecuzione n. 843/2011 (GU C 245, pag. 2).
8 Con la decisione 2011/522/PESC, del 2 settembre 2011, che modifica la decisione 2011/273 (GU L 228, pag. 16), il Consiglio, modificando nuovamente la decisione 2011/273, ha previsto che il suo ambito di applicazione, compreso il suo allegato, dovesse del pari ricomprendere le «persone (...) che traggono vantaggio dalle politiche del regime o lo sostengono, nonché [le] persone ad esse associate, elencate nell’allegato».
9 Con il regolamento (UE) n. 878/2011, del 2 settembre 2011, che modifica il regolamento n. 442/2011 (GU L 228, pag. 1), il Consiglio ha modificato il regolamento n. 442/2011 nel senso che il suo allegato II si applica a «persone e entità che ricevono benefici dal regime o lo sostengono, o persone ed entità ad essi associati».
Decisione 2011/782 e regolamento n. 36/2012
10 Con la decisione 2011/782/PESC, del 1° dicembre 2011, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/273 (GU L 319, pag. 56), il Consiglio, data la gravità della situazione in Siria, ha ritenuto necessario imporre misure restrittive supplementari. A fini di chiarezza le misure imposte dalla decisione 2011/273 e le misure supplementari sono state riunite in un unico atto giuridico. La decisione 2011/782 prevede, all’articolo 18, restrizioni all’ammissione nel territorio dell’Unione e, all’articolo 19, il congelamento di fondi e risorse economiche delle persone e delle entità il cui nome compare nel suo allegato I. Il nome del ricorrente è riportato, in tale allegato, alla riga 50 della tabella contenente l’elenco in questione, intitolata «A. Persone», con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nell’allegato alla decisione di esecuzione 2011/515.
11 Il 2 dicembre 2011 il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicavano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/782 e dal regolamento n. 442/2011, attuato dal regolamento di esecuzione (UE) n. 1244/2011 del Consiglio, concernenti misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU C 351, pag. 14).
12 Il regolamento n. 442/2011 è stato sostituito dal regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento n. 442/2011 (GU L 16, pag. 1). Il nome del ricorrente è riportato nell’elenco dell’allegato II del regolamento n. 36/2012 con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nell’allegato alla decisione di esecuzione 2011/515 e del regolamento di esecuzione n. 843/2011.
13 Il 24 gennaio 2012 il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicavano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/782 e dal regolamento n. 36/2012, concernenti misure restrittive nei confronti della Siria (GU C 19, pag. 5).
Decisione 2012/739
14 Con la decisione 2012/739/PESC del Consiglio, del 29 novembre 2012, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/782 (GU L 330, pag. 21), le misure restrittive in questione sono state riunite in un unico atto giuridico. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 48 della tabella dell’allegato I alla decisione 2012/739 con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nell’allegato alla decisione di esecuzione 2011/515.
15 Il 30 novembre 2012 il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2012/739 e dal regolamento n. 36/2012, attuato dal regolamento di esecuzione (UE) n. 1117/2012 del Consiglio, del 29 novembre 2012, che attua l’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento n. 36/2012 (GU C 370, pag. 6). Il regolamento di esecuzione n. 1117/2012 del Consiglio, del 29 novembre 2012, che attua l’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento n. 36/2012 (GU L 330, pag. 9), non modifica le informazioni riguardanti il ricorrente.
16 La decisione di esecuzione 2013/185/PESC del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua la decisione 2012/739 (GU L 111, pag. 77), è diretta ad aggiornare l’elenco delle persone ed entità oggetto di misure restrittive, contenuto nell’allegato I alla decisione 2012/739. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 48 della tabella dell’allegato I con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nell’allegato agli atti precedenti.
17 Il regolamento di esecuzione (UE) n. 363/2013 del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 (GU L 111, pag. 1), contiene informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nell’allegato agli atti precedenti.
18 Il 23 aprile 2013 il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicavano le misure restrittive previste dalla decisione 2012/739, attuata dalla decisione di esecuzione 2013/185, e dal regolamento n. 36/2012, attuato dal regolamento di esecuzione n. 363/2013 (GU C 115, pag. 5).
Decisione 2013/255
19 Il 31 maggio 2013 il Consiglio ha adottato la decisione 2013/255/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU L 147, pag. 14). Il nome del ricorrente è riportato alla riga 48 della tabella dell’allegato I alla suddetta decisione con informazioni e motivazione identiche a quelle contenute nell’allegato agli atti precedenti.
20 Il 1° giugno 2013 il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale un avviso all’attenzione delle persone e delle entità cui si applicavano le misure restrittive previste dalla decisione 2013/255 e dal regolamento n. 36/2012 (GU C 155, pag. 1).
Procedimento e conclusioni delle parti
21 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 novembre 2011, il ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento contro la decisione di esecuzione 2011/515 e contro il regolamento di esecuzione n. 843/2011, nei limiti in cui tali atti lo riguardino, e un ricorso per risarcimento danni.
22 Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale il 3 febbraio 2012, il ricorrente ha proposto una domanda di provvedimenti provvisori al fine di ottenere la sospensione dell’esecuzione della decisione di esecuzione 2011/515 e del regolamento di esecuzione n. 843/2011 nei limiti in cui tali atti lo riguardassero, sino a quando il Tribunale non si fosse pronunciato sul ricorso principale. Con ordinanze del presidente del Tribunale del 17 febbraio e del 23 aprile 2012, Hassan/Consiglio (T‑572/11 R e T‑572/11 RII), tale domanda è stata respinta.
23 Nella replica depositata presso la cancelleria del Tribunale l’11 aprile 2012, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni richiedendo altresì l’annullamento della decisione 2011/782 e del regolamento n. 36/2012, nei limiti in cui tali atti lo riguardassero. Con la controreplica, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 13 giugno 2012, il Consiglio ha preso atto della domanda del ricorrente.
24 Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale l’8 luglio 2013, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni richiedendo altresì l’annullamento della decisione 2012/739, della decisione di esecuzione 2013/185, del regolamento di esecuzione n. 363/2013 e della decisione 2013/255, nei limiti in cui tali atti lo riguardassero. Il Consiglio ha rinunciato a presentare osservazioni al riguardo.
25 A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla settima sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
26 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, ha invitato il Consiglio a rispondere per iscritto a taluni quesiti, nonché a fornire determinati documenti. Il Consiglio ha ottemperato a tale richiesta.
27 Le parti hanno svolto le proprie difese e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 28 febbraio 2014.
28 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare, per la parte in cui tali atti lo riguardano, la decisione di esecuzione 2011/515, il regolamento di esecuzione n. 843/2011, la decisione 2011/782, il regolamento n. 36/2012, la decisione 2012/739, la decisione di esecuzione 2013/185, il regolamento di esecuzione n. 363/2013 e la decisione 2013/255;
– riconoscere la responsabilità extracontrattuale del Consiglio per l’adozione di misure restrittive nei suoi confronti; assegnargli la somma di EUR 250 000 al mese, a decorrere dal 1° settembre 2011, per risarcire il danno materiale subito e la somma simbolica di EUR 1 per il danno morale subito e condannare il Consiglio a risarcire il danno materiale futuro;
– condannare il Consiglio alle spese.
29 Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– respingere la domanda di risarcimento danni in quanto irricevibile;
– condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità delle domande di adeguamento delle conclusioni
30 Come emerge da quanto esposto supra ai punti 23 e 24, gli atti dei quali viene chiesto l’annullamento, contenenti nei loro allegati l’elenco delle persone e delle entità oggetto delle misure restrittive in questione, nel quale è riportato il nome del ricorrente, sono stati modificati o abrogati dal Consiglio a più riprese dal momento della presentazione del ricorso nella causa in esame. Pertanto, il ricorrente ha provveduto all’adeguamento delle sue conclusioni.
31 Secondo la giurisprudenza, quando una decisione o un regolamento, riguardante in modo diretto e individuale un singolo, viene sostituito nel corso del giudizio da un atto avente lo stesso oggetto, questo va considerato come un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto con una corretta amministrazione della giustizia e con il requisito dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe, inoltre, ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice dell’Unione contro un atto, potesse adeguare l’atto impugnato o sostituirlo con un altro e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione al fine di privare la controparte della possibilità di estendere all’atto successivo le sue conclusioni e i suoi motivi inizialmente formulati ovvero di presentare conclusioni e motivi ulteriori contro di esso (sentenze del Tribunale del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, T‑256/07, Racc. pag. II‑3019, punto 46, e del 6 settembre 2013, Iranian Offshore Engineering & Construction/Consiglio, T‑110/12, punto 16).
32 Tuttavia, per poter essere ricevibile, una domanda di adeguamento delle conclusioni deve essere presentata nel termine previsto dall’articolo 263, sesto comma, TFUE. Infatti, secondo costante giurisprudenza, tale termine è di ordine pubblico e deve essere applicato dal giudice dell’Unione in modo da garantire la certezza del diritto e l’uguaglianza dei soggetti giuridici dinanzi alla legge (v., in tal senso, sentenza della Corte del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio, C‑229/05 P, Racc. pag. I‑439, punto 101). Spetta, quindi, al giudice verificare, eventualmente d’ufficio, se tale termine sia stato rispettato (sentenza Iranian Offshore Engineering & Construction/Consiglio, cit., punto 17).
33 Peraltro, occorre ricordare che il termine di due mesi, previsto dall’articolo 263, sesto comma, TFUE, inizia a decorrere unicamente, per quanto riguarda gli atti che impongono misure restrittive nei confronti di una persona o di un’entità, o dalla data della comunicazione individuale di tale atto all’interessato, qualora il suo indirizzo sia noto o, in caso contrario, dalla pubblicazione di un avviso nella Gazzetta ufficiale (v., in tal senso, sentenza della Corte del 23 aprile 2013, Gbagbo e a./Consiglio, da C‑478/11 P a C‑482/11 P, punti da 59 a 62).
34 Infine, a norma dell’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura, quando un termine per l’impugnazione di un atto di un’istituzione comincia a decorrere dalla pubblicazione dell’atto, tale termine dev’essere calcolato a partire dalla fine del quattordicesimo giorno successivo alla data della pubblicazione dell’atto nella Gazzetta ufficiale. Conformemente alle disposizioni dell’articolo 102, paragrafo 2, del medesimo regolamento, tali termini sono aumentati di un termine forfettario di dieci giorni in ragione della distanza.
35 Nella fattispecie, per quanto riguarda, in primo luogo, l’adeguamento delle conclusioni, relativamente alla decisione 2011/782 e al regolamento n. 36/2012, si deve rilevare che la domanda di adeguamento è stata presentata dal ricorrente nell’ambito della replica depositata presso la cancelleria del Tribunale l’11 aprile 2012, mentre detti atti sono stati adottati rispettivamente il 1° dicembre 2011 e il 18 gennaio 2012.
36 Orbene, non risulta né dal fascicolo della causa in esame né dalle risposte, fornite in udienza dal Consiglio a tal proposito, che detti atti siano stati oggetto di una notifica individuale, sebbene il Consiglio conoscesse, dal 22 novembre 2011, l’indirizzo del ricorrente. Infatti, in tale data, il Consiglio ha confermato la ricezione della lettera inviatagli dagli avvocati del ricorrente il 17 novembre 2011, nella quale questi ultimi chiedevano al Consiglio di recapitar loro, a tale indirizzo, qualsiasi informazione che potesse giustificare l’adozione delle misure restrittive nei confronti del ricorrente.
37 Occorre rilevare, al riguardo, che il Consiglio non è libero di scegliere arbitrariamente il mezzo per comunicare le sue decisioni alle persone interessate. Emerge, infatti, dal punto 61 della citata sentenza Gbagbo e a./Consiglio, che la Corte ha inteso consentire una comunicazione indiretta degli atti di cui viene chiesto l’annullamento mediante pubblicazione di un avviso nella Gazzetta ufficiale nei soli casi in cui il Consiglio non possa procedere ad una notifica. Una diversa conclusione consentirebbe de facto al Consiglio di eludere agevolmente l’obbligo di notifica cui è tenuto.
38 Dalla giurisprudenza risulta che, se la domanda di adeguamento delle conclusioni riguarda un atto che impone misure restrittive nei confronti di una persona o di un’entità che non è stato comunicato individualmente al ricorrente, sebbene l’istituzione conosca il suo indirizzo, il termine per l’adeguamento dei capi delle conclusioni del ricorrente per quanto concerne tale atto non è iniziato a decorrere, pertanto la domanda del ricorrente non può essere considerata tardiva (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 6 settembre 2013, Bank Melli Iran/Consiglio, T‑35/10 e T‑7/11, punto 59, e del 16 settembre 2013, Bank Kargoshaei e a./Consiglio, T‑8/11, punto 44). Pertanto, nella fattispecie, poiché la decisione 2011/782 e il regolamento n. 36/2011 non sono stati comunicati individualmente al ricorrente, anche se il Consiglio conosceva il suo indirizzo, la domanda di adeguamento delle conclusioni, relativa a tali atti, deve essere dichiarata ricevibile.
39 Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’adeguamento delle conclusioni, relativamente alla decisione 2012/739, alla decisione di esecuzione 2013/185, al regolamento di esecuzione n. 363/2013 e alla decisione 2013/255, si deve rilevare che la domanda di adeguamento è stata presentata dal ricorrente nell’ambito della memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale l’8 luglio 2013.
40 A tal proposito, dai documenti prodotti dal Consiglio, a titolo di misure di organizzazione del procedimento, emerge che la decisione 2012/739 è stata notificata al ricorrente il 30 novembre 2012. Dato che il termine per chiedere l’annullamento della suddetta decisione scadeva l’11 febbraio 2013, tale adeguamento deve essere respinto in quanto irricevibile per tardività.
41 Per quanto attiene alla memoria di adeguamento delle conclusioni, relativa alla decisione di esecuzione 2013/185, al regolamento di esecuzione n. 363/2013 e alla decisione 2013/255, occorre rilevare che, in seguito all’adozione di tali atti, questi ultimi sono stati oggetto di una notifica individuale al ricorrente il 13 maggio e il 3 giugno 2013. In tali circostanze, la memoria di adeguamento delle conclusioni del ricorrente è stata presentata entro il termine di due mesi e dieci giorni a decorrere dal ricevimento delle notifiche individuali ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE e dell’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento di procedura. Si deve pertanto ammettere la ricevibilità dell’adeguamento delle conclusioni del ricorrente per la parte in cui si riferiscono a tali atti.
42 Alla luce delle precedenti constatazioni, le domande di annullamento presentate nella causa in esame devono essere dichiarate ricevibili per la parte in cui sono dirette all’annullamento della decisione di esecuzione 2011/515, del regolamento di esecuzione n. 843/2011, della decisione 2011/782, del regolamento n. 36/2012, della decisione di esecuzione 2013/185, del regolamento di esecuzione n. 363/2013 e della decisione 2013/255, nei limiti in cui tali atti riguardino il ricorrente (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»).
Sulla domanda di annullamento
43 A sostegno del suo ricorso, il ricorrente deduce sei motivi, vertenti, il primo, su un errore manifesto di valutazione, il secondo, sulla violazione dei diritti della difesa, del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e dell’obbligo di motivazione, il terzo, sulla violazione del diritto di proprietà e del principio di proporzionalità, il quarto, sulla violazione della presunzione di innocenza, il quinto, sulla violazione degli orientamenti del Consiglio, del 2 dicembre 2005, relativi all’attuazione e alla valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione europea e, il sesto, sullo sviamento di potere.
44 Il Tribunale ritiene che occorra esaminare, innanzi tutto, il secondo motivo e, successivamente, il primo.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dei diritti della difesa, del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e dell’obbligo di motivazione
45 Il secondo motivo è suddiviso, in sostanza, in due parti, riguardanti, da un lato, la violazione dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e, dall’altro, la violazione dell’obbligo di motivazione.
– Sulla parte relativa alla violazione dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
46 Il ricorrente afferma, in sostanza, di non essere stato informato in tempo utile dell’adozione di misure adottate nei suoi confronti da parte del Consiglio e afferma che quest’ultimo non gli ha inviato alcuna notifica formale che gli permettesse di conoscere i motivi del suo inserimento negli elenchi contenuti negli atti impugnati. A suo avviso, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva implica, in particolare, che il Consiglio sia tenuto a comunicare alla persona o all’entità destinataria delle misure restrittive i motivi alla base del suo inserimento nei suddetti elenchi. Il ricorrente sostiene, inoltre, che l’affermazione secondo cui il suo indirizzo non era noto al Consiglio è in contrasto con quella secondo cui egli sarebbe una personalità notoriamente conosciuta dall’élite economica siriana. Il Consiglio avrebbe privato, infine, il ricorrente della possibilità di far valere utilmente i suoi diritti della difesa al momento dell’adozione delle misure controverse.
47 Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti del ricorrente.
48 Secondo costante giurisprudenza, il rispetto dei diritti della difesa, proclamato all’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, comporta il diritto di essere ascoltati e il diritto di accedere al fascicolo nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza (sentenza della Corte del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P; in prosieguo: la «sentenza Kadi II», punto 99).
49 Quanto al diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, sancito all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, esso postula che l’interessato possa conoscere la motivazione della decisione adottata nei suoi confronti, vuoi in base alla lettura della decisione stessa vuoi a seguito di comunicazione della motivazione effettuata su sua istanza, affinché l’interessato possa difendere i propri diritti nelle migliori condizioni possibili e decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice competente, e affinché quest’ultimo possa pienamente esercitare il controllo della legittimità della decisione in questione (v., in tal senso, sentenza Kadi II, cit., punto 100 e giurisprudenza ivi citata).
50 L’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali ammette tuttavia limitazioni all’esercizio dei diritti proclamati da quest’ultima, purché la limitazione in questione rispetti il contenuto essenziale del diritto fondamentale di cui trattasi e, in ossequio al principio di proporzionalità, sia necessaria e corrisponda effettivamente ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione (v. sentenza Kadi II, cit., punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
51 Inoltre, l’esistenza di una violazione dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva deve essere valutata in funzione delle circostanze specifiche di ciascuna fattispecie, e segnatamente della natura dell’atto in oggetto, del contesto in cui è stato adottato e delle norme giuridiche che disciplinano la materia in esame (sentenza Kadi II, cit., punto 102).
52 Per quanto riguarda i diritti della difesa di una persona oggetto di misure restrittive, il giudice dell’Unione distingue, da un lato, l’inserimento iniziale del nome di una persona o di un’entità nell’elenco che impone misure restrittive e, dall’altro, il mantenimento del nome di tale persona o di tale entità nel suddetto elenco con decisioni successive.
53 Infatti, non può richiedersi alle autorità dell’Unione di comunicare la motivazione dell’inserimento del nome di una persona o di un’entità nell’elenco in questione prima dell’inserimento iniziale, in quanto siffatta comunicazione potrebbe compromettere l’efficacia delle misure di congelamento dei capitali e delle risorse economiche che tali decisioni impongono (v. sentenza del Tribunale del 13 settembre 2013, Makhlouf/Consiglio, T‑383/11, punti 38 e 39 e giurisprudenza ivi citata).
54 Per contro, qualora si tratti di una decisione avente ad oggetto il mantenimento del nome della persona interessata nell’elenco in questione, l’autorità competente dell’Unione è tenuta a comunicare a detta persona, prima dell’adozione di tale decisione, gli elementi di cui dispone la medesima autorità nei suoi confronti per fondare la sua decisione, e ciò affinché tale persona possa difendere i propri diritti (v., in tal senso, sentenza Kadi II, cit., punti 111 e 112).
55 Nella fattispecie, l’articolo 5 della decisione 2011/273 e l’articolo 14, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 442/2011, il cui contenuto è ripreso, sostanzialmente, all’articolo 21 della decisione 2011/782, all’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 36/2012 e all’articolo 30, paragrafo 2, della decisione 2013/255, prevedono che il Consiglio debba trasmettere la sua decisione alla persona o all’entità interessata, compresi i motivi dell’inserimento del suo nome nell’elenco, o direttamente, se l’indirizzo è noto, o mediante la pubblicazione di un avviso, dando alla persona o all’entità la possibilità di presentare osservazioni.
56 Al riguardo, occorre rilevare anzitutto che, come emerge supra al punto 36, il Consiglio è venuto a conoscenza dell’indirizzo del ricorrente solo dal 22 novembre 2011. Esso non poteva quindi procedere ad una notifica individuale di atti precedenti a tale data.
57 Per quanto riguarda, in primo luogo, gli atti impugnati nell’ambito dell’atto introduttivo del ricorso, ossia la decisione di esecuzione 2011/515 e il regolamento di esecuzione n. 843/2011, si deve constatare che il Consiglio afferma, correttamente, che il ricorrente è potuto venire a conoscenza dell’adozione di detti atti con l’avviso del 24 agosto 2011, pubblicato nella Gazzetta ufficiale all’attenzione delle persone ed entità cui si applicavano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/273 e dal regolamento n. 442/2011 come attuati dai due atti summenzionati (v. supra, punto 7). Infatti, dato che il Consiglio non disponeva dell’indirizzo del ricorrente alla data di adozione di detti atti, non può essergli contestata la violazione dei suoi diritti della difesa per aver omesso di procedere a una notifica individuale.
58 Peraltro, non si può ritenere contraddittorio il fatto di affermare, da un lato, che il ricorrente era socio d’affari del sig. Maher Al‑Assad e di non conoscere, dall’altro, il suo indirizzo. Al riguardo, si deve rammentare, come sostiene il Consiglio, che le istituzioni dell’Unione possono disporre, in Siria, soltanto di risorse limitate per ricercare i recapiti privati di tutte le persone fisiche soggette al regime delle misure restrittive, specialmente in periodi di rivolta. Inoltre, la prassi del Consiglio di inviare la notifica alla persona fisica interessata solo a un indirizzo effettivo, se quest’ultimo è conosciuto, e non a un indirizzo approssimativo in Siria, come sembra affermare il ricorrente, è giustificata, poiché, in caso contrario, la notifica rischierebbe di essere aperta e letta da persone terze rispetto all’interessato, mentre le misure restrittive rappresentano un settore sensibile. Infine, la conoscenza del rapporto tra il ricorrente e il sig. Maher Al‑Assad è una circostanza desumibile da indizi diversi dal suo indirizzo.
59 Per quanto riguarda, in secondo luogo, gli atti il cui annullamento è richiesto nell’ambito della replica dell’11 aprile 2012 e della memoria di adeguamento delle conclusioni dell’8 luglio 2013, ossia la decisione 2011/782, il regolamento n. 36/2012, la decisione di esecuzione 2013/185, il regolamento di esecuzione n. 363/2013 e la decisione 2013/255, è giocoforza constatare che, in forza della giurisprudenza menzionata supra al punto 54 e tenuto conto del fatto che il Consiglio disponeva dell’indirizzo del ricorrente dal 22 novembre 2011, quest’ultimo era tenuto a comunicare al ricorrente l’adozione di tali atti mediante una notifica individuale. Orbene, mentre ha provveduto in tal modo per quanto riguarda gli ultimi tre atti summenzionati, il Consiglio non ha inviato alcuna notifica individuale per quanto riguarda i primi due. A tal proposito, esso avrebbe dovuto comunicare individualmente al ricorrente la motivazione del mantenimento del suo nome nell’elenco contenuto in tali atti.
60 Tuttavia, secondo la giurisprudenza, la mancanza di notifica individuale non implica necessariamente l’annullamento di un atto, qualora i diritti del ricorrente siano tutelati. Infatti, nel caso in cui il Consiglio sia venuto meno all’obbligo di notificare un atto individualmente, ma il ricorrente sia venuto a conoscenza dell’atto in questione e abbia proposto un ricorso nei suoi confronti entro i termini, i suoi diritti della difesa non vengono lesi, dato che esso ha avuto l’opportunità di difendersi (v., in tal senso, sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
61 Nella fattispecie, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, la mancanza di notifica individuale non ha pregiudicato né i suoi diritti della difesa né il suo diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo, in quanto, anzitutto, ciò non gli ha impedito di conoscere le ragioni individuali e specifiche dell’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti, né di reagire di conseguenza. Inoltre, va rilevato che il ricorrente non invoca alcun argomento per dimostrare che tale mancanza abbia reso più difficile la sua difesa nei confronti del Consiglio nell’ambito della procedura amministrativa o dinanzi al Tribunale (v., per analogia, sentenza del Tribunale del 21 marzo 2012, Fulmen e Mahmoudian/Consiglio, T‑439/10 e T‑440/10, punto 68). Infine, è giocoforza constatare che i capi di domanda contenuti nell’adeguamento delle sue conclusioni, relativamente alla decisione 2011/782 e al regolamento n. 36/2012, sono stati in ogni caso dichiarati ricevibili (v. supra, punto 37) ed il ricorrente ha avuto quindi la possibilità di proporre un ricorso dinanzi al giudice dell’Unione ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE in combinato disposto con l’articolo 263, quarto e sesto comma, TFUE.
62 Pertanto, la mancata notifica al ricorrente di alcuni degli atti impugnati non può, nella fattispecie, giustificare il loro annullamento.
63 Si deve concludere che i diritti della difesa e ad una tutela giurisdizionale effettiva siano stati debitamente tutelati.
64 La prima parte del secondo motivo deve essere dunque disattesa.
– Sulla parte relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione
65 Il ricorrente fa valere che, nella fattispecie, il Consiglio si è limitato ad esporre considerazioni vaghe e generiche per giustificare l’inserimento del suo nome negli elenchi contenuti negli atti impugnati. Al riguardo, esso rammenta che, secondo la giurisprudenza, se si tiene conto del fatto che le persone e le entità oggetto di misure restrittive non hanno diritto a un’audizione preliminare, l’osservanza dell’obbligo di motivazione risulta ancor più rilevante. Tale motivazione dovrebbe riguardare non solo il fondamento normativo dell’applicazione dell’atto di cui trattasi, ma anche le ragioni specifiche e concrete in base alle quali il Consiglio ritiene, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che le persone o le entità interessate debbano essere oggetto di misure restrittive.
66 Il Consiglio contesta gli argomenti del ricorrente.
67 Secondo costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare un atto pregiudizievole, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità dell’atto stesso (v. sentenza della Corte del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).
68 Si deve altresì rammentare che la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 61 e giurisprudenza ivi citata).
69 Per quanto riguarda le misure restrittive adottate nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, si deve sottolineare che, poiché l’interessato non dispone di un diritto ad essere sentito prima dell’adozione di una decisione iniziale di congelamento di capitali, il rispetto dell’obbligo di motivazione è tanto più importante in quanto costituisce l’unica garanzia che consenta all’interessato, almeno dopo l’adozione di tale decisione, di avvalersi proficuamente dei mezzi di ricorso a sua disposizione per contestare la legittimità di detta decisione (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 62 e giurisprudenza ivi citata).
70 Pertanto, la motivazione di un atto del Consiglio che impone una misura di congelamento di capitali deve identificare i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio consideri, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di una misura siffatta (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
71 Tuttavia, l’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi addotti e dell’interesse che i destinatari possono avere a ricevere chiarimenti (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
72 La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto la questione di sapere se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti dell’articolo 296 TFUE va valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
73 In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consenta di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 66 e giurisprudenza ivi citata).
74 Nella fattispecie, per quanto attiene, in primo luogo, ai motivi generali dell’adozione, da parte dell’Unione, di misure restrittive nei confronti della Siria, occorre rilevare, innanzi tutto, che i primi tre considerando della decisione 2011/273, parimenti contenuti negli atti impugnati successivi, espongono detti motivi come segue:
«(1) Il 29 aprile 2011 l’Unione europea ha espresso grave preoccupazione per gli sviluppi della situazione in Siria e per lo spiegamento di forze militari e di sicurezza in diverse città siriane.
(2) L’Unione europea ha fermamente condannato la violenta repressione, effettuata anche con l’uso di pallottole vere, delle pacifiche manifestazioni di protesta avvenute in varie località della Siria, che ha portato alla morte di numerosi manifestanti, al ferimento di altri e a detenzioni arbitrarie, ed ha chiesto alle forze di sicurezza siriane di dar prova di moderazione anziché procedere a repressioni.
(3) Data la gravità della situazione occorre imporre misure restrittive nei confronti della Siria e delle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria».
75 Peraltro, l’articolo 4, paragrafo 1, della decisione 2011/273 stabilisce che: «[s]ono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dai responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria e dalle persone fisiche o giuridiche o dalle entità ad essi associate, elencati nell’allegato».
76 Per quanto riguarda gli atti successivi alla decisione di esecuzione 2011/515 e al regolamento di esecuzione n. 843/2011, occorre rilevare, innanzi tutto, che l’articolo 4 della decisione 2011/273 è stato modificato dalla decisione 2011/522 come segue:
«Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria, dalle persone o dalle entità che traggono vantaggio dalle politiche del regime o lo sostengono, nonché dalle persone e dalle entità ad esse associate, elencate nell’allegato».
77 La giustificazione di tale modifica è formulata, in particolare al considerando 4 della decisione 2011/522, come segue:
«Le restrizioni in materia di ammissione e il congelamento dei fondi e delle risorse economiche dovrebbero essere applicati ad altre persone e entità che traggono vantaggio dalle politiche del regime o che le sostengono, in particolare alle persone e entità che finanziano il regime o gli forniscono sostegno logistico, in particolare l’apparato di sicurezza, o che compromettono gli sforzi volti a una transizione pacifica verso la democrazia in Siria».
78 Dalla giurisprudenza derivante dalla citata sentenza Makhlouf/Consiglio emerge che si poteva presumere che il contesto generale al quale faceva riferimento la decisione 2011/273 fosse noto a personalità eminenti della società siriana. Orbene, nella fattispecie, il sig. Samir Hassan è, come risulta dal fascicolo, un uomo d’affari conosciuto residente stabilmente in Siria che, per le sue attività professionali, poteva essere a conoscenza delle decisioni in materia di congelamento dei capitali adottate nei sui confronti.
79 Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, i criteri generali in questione sono chiari e riguardano unicamente persone o entità concrete. Infatti, anche se lasciano un margine di discrezionalità al Consiglio per quanto riguarda la loro applicazione, tali criteri non sono arbitrari, in quanto fissano determinati limiti. Al riguardo, è giocoforza constatare che detti criteri si applicano unicamente alle persone responsabili della repressione contro la popolazione civile in Siria nonché alle persone e alle entità ad esse associate e, in seguito all’adozione della decisione 2011/522, alle persone e alle entità che traggono vantaggio dalle politiche del regime siriano nonché alle persone e alle entità che sostengono detto regime finanziariamente o logisticamente. In tali circostanze, occorre considerare che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, i criteri generali in questione consentono di distinguere le persone e le entità destinatarie degli atti impugnati.
80 In secondo luogo, riguardo alle ragioni dell’inserimento del nome del ricorrente nell’elenco contenuto nella decisione di esecuzione 2011/515 e negli atti successivi, occorre rilevare che le medesime attengono, da un lato, al fatto che il ricorrente sia un socio d’affari del sig. Maher Al‑Assad e, dall’altro, al fatto che egli sia noto per il sostegno economico fornito al regime siriano.
81 Per quanto riguarda, anzitutto, il motivo secondo cui il ricorrente è un socio d’affari del sig. Maher Al‑Assad, il Tribunale constata che tale motivo è anch’esso chiaro e preciso ai sensi della giurisprudenza, in quanto il ricorrente ha avuto la possibilità di contestare l’esistenza di un rapporto tra se stesso e il sig. Maher Al‑Assad. Inoltre, per verificare se l’obbligo di motivazione sia stato adempiuto, si deve tener conto della motivazione formulata nei riguardi del sig. Maher Al‑Assad. Orbene, da tale motivazione emerge chiaramente che, secondo il Consiglio, il sig. Maher Al‑Assad era uno dei responsabili della repressione civile in Siria. In particolare, nella decisione 2011/273, egli è stato così descritto: «[c]apo della quarta divisione dell’esercito, membro del comando centrale del Baath, uomo di punta della guardia repubblicana; principale responsabile della repressione dei manifestanti».
82 Per quanto riguarda, inoltre, il motivo secondo cui il ricorrente è noto per il sostegno finanziario fornito al regime siriano, la circostanza che il ricorrente abbia prodotto numerosi documenti per dimostrare che non partecipava ad alcuna attività economica avente lo scopo di sostenere il regime, conferma che la motivazione elaborata dal Consiglio gli ha consentito di comprendere gli atti che gli venivano addebitati e di contestare o la veridicità di tali atti o la loro pertinenza.
83 Ne consegue che la motivazione è rispondente alle regole richiamate supra ai punti da 67 a 73. Infatti, essa ha consentito al ricorrente di comprendere le ragioni per cui il suo nome è stato inserito nell’elenco in questione, ossia a causa dei suoi rapporti con una persona responsabile della repressione violenta perpetrata contro la popolazione civile in Siria. Inoltre, essa gli ha consentito di contestarne la veridicità, come emerge dagli argomenti e dalle prove dallo stesso fornite nell’ambito del primo motivo.
84 Pertanto, la motivazione addotta dal Consiglio era sufficiente ai fini dell’adempimento dell’obbligo di motivazione ad esso incombente in forza dell’articolo 296, secondo comma, TFUE.
85 La seconda parte del secondo motivo deve essere pertanto respinta, al pari del secondo motivo in toto.
Sul primo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione
86 Il ricorrente afferma che il Consiglio non ha sufficientemente dimostrato le ragioni che giustificherebbero l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi e contesta al Consiglio il fatto di non aver precisato né la fonte delle sue informazioni né gli elementi di prova che dimostrano il suo sostegno economico al regime siriano. In particolare, in primo luogo, esso rileva che le quindici società di cui è amministratore in Siria hanno uno scopo sociale ed esercitano attività di natura strettamente commerciale e finanziaria e che le due banche, in cui detiene una partecipazione, non presentano alcun collegamento con il regime siriano. Inoltre, non avrebbe mai ricoperto cariche politiche, o comunque ufficiali, che provino l’esistenza di un collegamento con il potere siriano, né sarebbe stato membro del consiglio di amministrazione della società Cham Holding nell’agosto 2011. Esso afferma di essere, in realtà, soltanto un azionista di minoranza nell’ambito di detta società, in quanto la sua partecipazione è solo dell’1,714%. In secondo luogo, il ricorrente afferma che la circostanza che l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi non sia stato deciso su proposta di uno Stato membro non giustifica la fondatezza di tale inserimento nei suddetti elenchi contenuti negli atti impugnati. In terzo luogo, il ricorrente sostiene che il contenuto degli atti impugnati viola i principi generali di non discriminazione e della parità di trattamento garantiti dal diritto dell’Unione, dal momento che il Consiglio ha cancellato dagli elenchi controversi il nome di un altro azionista che detiene la stessa quota di partecipazione nella società Cham Holding.
87 Il Consiglio afferma, innanzi tutto, che il Tribunale è tenuto a esercitare soltanto un controllo limitato sulle misure restrittive volte a esercitare pressioni sul regime di un paese terzo che non rispetti né lo Stato di diritto né i diritti umani. Peraltro, esso sostiene che l’inserimento del nome del ricorrente negli elenchi controversi è del tutto giustificato, dato che, in particolare, il medesimo appartiene alla classe economica dirigente siriana. Al riguardo, esso ritiene sufficiente il fatto che il ricorrente sia membro del consiglio di amministrazione e azionista della Cham Holding, società controllata dal sig. Rami Makhlouf, anch’egli oggetto di misure restrittive. Infine, il Consiglio considera non valido l’argomento secondo cui esso avrebbe violato il principio di non discriminazione, in quanto esso valuta le circostanze caso per caso, in base a valutazioni politiche complesse e a molteplici fattori, talvolta ignoti al pubblico.
88 Secondo la giurisprudenza, l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali postula in particolare che, nello svolgere il controllo della legittimità dei motivi su cui si basa la decisione di inserire o mantenere il nominativo di una determinata persona negli elenchi di persone cui siano inflitte sanzioni, il giudice dell’Unione si assicuri che tale decisione si fondi su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati (sentenza Kadi II, cit., punto 119).
89 In caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi. Occorre che le informazioni o gli elementi prodotti dall’autorità in questione suffraghino i motivi posti a carico della persona interessata. Qualora detti elementi non consentano di accertare la fondatezza di un punto della motivazione, il giudice dell’Unione espunge tale punto da quelli posti a fondamento della decisione di iscrizione o di mantenimento dell’iscrizione in oggetto (sentenza Kadi II, cit., punti da 121 a 123).
90 Nella fattispecie, il Consiglio sostiene che il ricorrente è un uomo d’affari appartenente alla classe economica dirigente siriana. Tuttavia, se è vero che la suddetta qualità di uomo d’affari del ricorrente è un fatto innegabile che egli stesso ha riconosciuto, nondimeno tale qualità non costituisce la motivazione sulla quale si fondano gli atti impugnati. Pertanto, per dimostrare la fondatezza della decisione del Consiglio, si deve esaminare se il rapporto tra il ricorrente e il sig. Maher Al‑Assad e il suo sostegno economico (finanziario e logistico) al regime siriano responsabile della repressione siano sufficientemente dimostrati.
91 Orbene, è giocoforza constatare, anzitutto, che l’unica giustificazione fornita dal Consiglio, a tal proposito, sono alcuni estratti dei documenti del 16 agosto 2011 e recanti il riferimento «Coreu PESC/0060/11» (documenti del Consiglio 5048/12 e 5710/14) e del 21 gennaio 2012 (documento del Consiglio 5711/14), i quali contengono la stessa motivazione succinta ripresa negli atti impugnati, ossia, in particolare, la circostanza che il ricorrente fosse un socio d’affari del sig. Maher Al‑Assad. In tali circostanze, il Consiglio non fornisce alcun elemento di prova che possa suffragare, se non addirittura suggerire, l’esistenza di un rapporto tra il ricorrente e il sig. Maher Al‑Assad.
92 Inoltre, il Consiglio ha fornito al Tribunale alcuni articoli di stampa relativi all’élite siriana, un dispaccio dell’US Department of the Treasury (Ministero del Tesoro degli Stati Uniti) che indicava il sig. Rami Makhlouf quale beneficiario della corruzione siriana, nonché un estratto del documento recante il riferimento «Coreu PESC/0060/11», del 21 gennaio 2012 (documento del Consiglio 5711/14), contenente la seguente motivazione: «il sig. Samir Hassan è uno dei principali azionisti della Cham Holding e dirige alcune controllate di quest’ultima», «[d]iverse proprietà di Rami Maklouf (…) sono registrate a suo nome» e «[e]gli possiede alcuni magazzini trasformati in campi di detenzione». Tuttavia, il Consiglio, in risposta a un quesito posto in udienza dal Tribunale, non è stato in grado di produrre alcun elemento di prova che potesse suffragare tali affermazioni.
93 Pertanto, gli elementi forniti dal Consiglio non contengono alcun indizio che possa suffragare le sue affermazioni secondo cui il ricorrente ha rapporti con il sig. Maher Al‑Assad o sostiene economicamente il regime siriano.
94 Ne consegue che il Consiglio non ha assolto l’onere della prova ad esso incombente in forza dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, come interpretato dalla Corte nella citata sentenza Kadi II.
95 Occorre quindi accogliere il primo motivo e annullare gli atti impugnati nei limiti in cui riguardino il ricorrente, senza necessità di esaminare gli altri motivi dedotti a sostegno del presente ricorso.
Sull’efficacia nel tempo dell’annullamento degli atti impugnati
96 In forza dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, il Tribunale, ove lo reputi necessario, può precisare gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi. Dalla giurisprudenza risulta che tale disposizione consente al giudice dell’Unione di decidere la data a partire dalla quale le sue sentenze di annullamento hanno effetto (v. sentenza del Tribunale del 12 dicembre 2013, Nabipour e a./Consiglio, T‑58/12, punti 250 e 251, e giurisprudenza ivi citata).
97 Nella fattispecie, il Tribunale ritiene, per le ragioni che saranno esposte in prosieguo, che sia necessario mantenere l’efficacia nel tempo degli atti impugnati sino alla data di scadenza del termine per proporre impugnazione di cui all’articolo 56, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea o, qualora sia stata proposta un’impugnazione entro tale termine, sino al rigetto dell’impugnazione.
98 Pertanto, occorre ponderare l’interesse del ricorrente a ottenere l’efficacia immediata della presente sentenza di annullamento con l’obiettivo dell’interesse generale perseguito dalla politica dell’Unione in materia di misure restrittive nei confronti della Siria. La modulazione nel tempo degli effetti dell’annullamento di una misura restrittiva può essere quindi giustificata dalla necessità di garantire l’efficacia delle misure restrittive e, in definitiva, da considerazioni imperative attinenti alla sicurezza o allo svolgimento delle relazioni internazionali dell’Unione e dei suoi Stati membri (v. per analogia con la mancanza dell’obbligo di comunicazione preventiva all’interessato dei motivi dell’inserimento iniziale del suo nome negli elenchi, sentenza della Corte del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Racc. pag. I‑13427, punto 67).
99 Orbene, l’annullamento con effetto immediato degli atti impugnati, per la parte in cui essi riguardano il ricorrente, consentirebbe a quest’ultimo di trasferire tutto o parte del suo attivo al di fuori dell’Unione, senza che il Consiglio possa eventualmente applicare in tempo utile l’articolo 266 TFUE al fine di porre rimedio alle irregolarità constatate nella presente sentenza, cosicché si rischierebbe di compromettere in modo grave e irreparabile l’efficacia di qualsiasi congelamento di beni che possa essere deciso in futuro dal Consiglio nei confronti del ricorrente.
100 Infatti, per quanto riguarda l’applicazione dell’articolo 266 TFUE nel caso di specie, occorre rilevare che l’annullamento, con la presente sentenza, dell’inserimento del nome del ricorrente negli elenchi in questione deriva dal fatto che i motivi di tale iscrizione non sono suffragati da prove sufficienti (v. supra, punto 94). Benché spetti al Consiglio decidere le modalità di esecuzione della presente sentenza, un nuovo inserimento del ricorrente non può essere quindi escluso a priori. Infatti, nell’ambito di un nuovo esame, il Consiglio ha la possibilità di reinserire il nome del ricorrente in base a motivi sufficientemente comprovati.
101 Ne consegue che gli effetti delle decisioni e dei regolamenti annullati devono essere mantenuti nei confronti del ricorrente sino alla data di scadenza del termine per proporre impugnazione o, qualora sia proposta un’impugnazione entro tale termine, sino all’eventuale rigetto dell’impugnazione.
Sulla domanda di risarcimento danni
102 Il ricorrente sostiene di aver subito un grave danno a causa delle misure adottate a suo carico. Esso invoca l’esistenza di tre condizioni cumulative che consentono di far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione e chiede un risarcimento pari a EUR 250 000 al mese, a decorrere dal 1° settembre 2011, per il danno materiale subito e pari alla somma simbolica di EUR 1 per il danno morale subito, nonché il risarcimento dei danni futuri.
103 Il Consiglio contesta gli argomenti del ricorrente e ritiene che il medesimo non abbia dimostrato che le condizioni richieste per l’accoglimento di siffatta domanda fossero soddisfatte.
104 Ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, in materia di responsabilità extracontrattuale, l’Unione deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni.
105 Secondo costante giurisprudenza, in forza dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione per comportamento illecito dei suoi organi presuppone che siano soddisfatte varie condizioni cumulative, vale a dire l’illiceità del comportamento ascritto all’istituzione, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento fatto valere e il danno lamentato (sentenza della Corte del 29 settembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Racc. pag. 3057, punto 16, e sentenze del Tribunale del 14 dicembre 2005, Beamglow/Parlamento e a., T‑383/00, Racc. pag. II‑5459, punto 95, e del 23 novembre 2011, Sison/Consiglio, T‑341/07, Racc. pag. II‑7915, punto 28).
106 Quando una delle tre condizioni per il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione non è stata adempiuta, le pretese risarcitorie devono essere respinte, senza che sia necessario esaminare se le altre due condizioni siano state soddisfatte (v., in tal senso, sentenza della Corte del 15 settembre 1994, KYDEP/Consiglio e Commissione, C‑146/91, Racc. pag. I‑4199, punto 81, e sentenze del Tribunale Sison/Consiglio, cit., punto 29, e del 20 febbraio 2002, Förde‑Reederei/Consiglio e Commissione, T‑170/00, Racc. pag. II‑515, punto 37). Peraltro, il giudice dell’Unione non è tenuto a esaminare tali condizioni in un determinato ordinamento (sentenza della Corte del 9 settembre 1999, Lucaccioni/Commissione, C‑257/98 P, Racc. pag. I‑5251, punto 13).
107 Infine, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, qualsiasi domanda di risarcimento danni, a prescindere dal fatto che si tratti di un danno materiale o di un danno morale, presentata a titolo simbolico o per ottenere un vero e proprio risarcimento, deve precisare la natura del danno asserito con riferimento al comportamento contestato e, sia pure in modo approssimativo, valutare tale danno nel suo complesso (v. sentenza del Tribunale dell’11 luglio 2007, Sison/Consiglio, T‑47/03, non pubblicata nella Raccolta, punto 250 e giurisprudenza ivi citata).
108 Nella fattispecie, la domanda di risarcimento danni del ricorrente deve essere respinta, in quanto l’esistenza di un danno nei suoi confronti non è stata dimostrata. Infatti, il ricorrente si è limitato a indicare cifre concernenti la perdita di entrate economiche senza produrre alcuna prova riguardo all’importo di tale danno prima e dopo l’inserimento del suo nome negli elenchi in questione e non ha quindi dimostrato il danno derivante dall’indisponibilità dei suoi capitali. Al riguardo, né le lettere delle banche che comunicavano al ricorrente il congelamento dei suoi beni (allegati 5 e 9 del ricorso) né l’annullamento delle sue carte di credito (allegati 17 e 18 del ricorso) possono essere considerati sufficienti per giustificare l’importo richiesto nella domanda di risarcimento. Peraltro, il ricorrente non spiega neppure come la divulgazione della sospensione dei rapporti contrattuali con i suoi presunti fornitori consenta di determinare l’importo richiesto a titolo di risarcimento (allegati da 19 a 21 del ricorso). Inoltre, in udienza, il ricorrente è stato interrogato riguardo agli elementi di prova che potrebbero giustificare l’importo richiesto a titolo di risarcimento, senza che lo stesso abbia potuto produrne alcuno. E ancora, la presunta perdita di reddito del ricorrente potrebbe essere considerata come conseguenza diretta della crisi economica verificatasi in Siria dall’inizio degli avvenimenti che hanno colpito tale paese.
109 Alla luce delle suesposte considerazioni, la domanda di risarcimento danni del ricorrente deve essere respinta in quanto infondata.
Sulle spese
110 L’articolo 87, paragrafo 3, del regolamento di procedura dispone che il Tribunale può ripartire le spese, o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi.
111 Nella fattispecie, poiché il Consiglio risulta soccombente sui capi della domanda di annullamento e il ricorrente sul capo della domanda di risarcimento danni, si procederà a una giusta applicazione della citata disposizione statuendo che il Consiglio sopporti le proprie spese, nonché la metà delle spese sostenute dal ricorrente del presente giudizio. Riguardo alle spese relative ai procedimenti sommari, il ricorrente sopporterà le proprie spese nonché quelle del Consiglio.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La domanda di annullamento della decisione 2012/739/PESC del Consiglio, del 29 novembre 2012, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/782/PESC, è respinta in quanto irricevibile.
2) Sono annullati, nei limiti in cui tali atti riguardino il sig. Samir Hassan:
– la decisione di esecuzione 2011/515/PESC del Consiglio, del 23 agosto 2011, che attua la decisione 2011/273/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria;
– il regolamento di esecuzione (UE) n. 843/2011 del Consiglio, del 23 agosto 2011, che attua il regolamento (UE) n. 442/2011 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria;
– la decisione 2011/782/PESC del Consiglio, del 1° dicembre 2011, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/273/PESC;
– il regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011;
– la decisione di esecuzione 2013/185/PESC del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua la decisione 2012/739/PESC;
– il regolamento di esecuzione (UE) n. 363/2013 del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012;
– la decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria.
3) Gli effetti delle decisioni e dei regolamenti annullati sono mantenuti nei confronti del sig. Hassan, sino alla data di scadenza del termine per proporre impugnazione o, qualora sia proposta un’impugnazione entro tale termine, sino all’eventuale rigetto dell’impugnazione.
4) La domanda di risarcimento danni è respinta.
5) Il Consiglio dell’Unione europea sopporterà le proprie spese nonché la metà delle spese sostenute dal sig. Hassan nell’ambito del presente giudizio.
6) Il sig. Hassan sopporterà la metà delle proprie spese nell’ambito del presente giudizio. Egli sopporterà le proprie spese e quelle del Consiglio nell’ambito dei procedimenti sommari.
van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Ulloa Rubio |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 luglio 2014.
Firme