T‑561/14. sz. ügy
European Citizens’ Initiative One of Us és társai
kontra
Európai Bizottság
„Intézményi jog – Európai polgári kezdeményezés – Kutatáspolitika – Közegészség – Fejlesztési együttműködés – Az emberi embriók megsemmisítésével járó tevékenységek Unió általi finanszírozása – A 211/2011/EU rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerinti bizottsági közlemény – Megsemmisítés iránti kereset – Perképesség – Megtámadható aktus – Részleges elfogadhatatlanság – Bírósági felülvizsgálat – Indokolási kötelezettség – Nyilvánvaló értékelési hiba”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (kibővített második tanács), 2018. április 23.
1. Bírósági eljárás – Eljárásgátló okok fennállása miatti elfogadhatatlanság – A bíróság által hivatalból történő vizsgálat
(A Törvényszék eljárási szabályzata, 129. cikk)
2. Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Kereshetőségi jog – „Európai polgári kezdeményezésnek” nevezett, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet keresete – Elfogadhatatlanság
(EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés; 211/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet)
3. Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok – Fogalom – Kötelező joghatásokat kiváltó aktusok – A Bizottság azon döntését tartalmazó közleménye, hogy egy európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjeszt elő jogi aktusra irányuló javaslatot – Bennfoglaltság
(EUSZ 11. cikk, (4) bekezdés, EUMSZ 263. cikk; 211/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 10. cikk, (1) bekezdés, c) pont)
4. Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok – Fogalom – Kötelező joghatásokat kiváltó aktusok – Elutasító határozat – Bennfoglaltság – Feltétel
(EUMSZ 263. cikk)
5. Uniós polgárság – A polgársághoz kapcsolódó jogok – Polgári kezdeményezés benyújtása – 211/2011 rendelet – A Bizottság azon kötelezettsége, hogy a polgári kezdeményezésben érintett konkrét lépést megtegye – Hiány
(EUSZ 11. cikk, (4) bekezdés és EUSZ 17. cikk, (1)–(3) bekezdés; EUMSZ 225., EUMSZ 241. és EUMSZ 289. cikk; 211/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (1) preambulumbekezdés, 4. cikk és 10. cikk, (1) bekezdés, c) pont)
6. Intézmények jogi aktusai – Preambulum – Kötelező jogi erő – Hiány
7. Uniós polgárság – A polgársághoz kapcsolódó jogok – Polgári kezdeményezés benyújtása – 211/2011 rendelet – A Bizottság által végzett vizsgálat – A jogi és politikai következtetések külön‑külön történő meghatározására irányuló kötelezettség – Hiány
(211/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (20) preambulumbekezdés és 10. cikk, (1) bekezdés, c) pont)
8. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Az indokolási kötelezettségnek az adott ügy körülményeire tekintettel való értékelése
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés)
9. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – A Bizottság azon döntését tartalmazó közleménye, hogy egy európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjeszt elő jogi aktusra irányuló javaslatot
(EUMSZ 296. cikk; 211/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 10. cikk, (1) bekezdés, c) pont)
10. Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Az indokolás hiánya vagy elégtelensége – Az érdemi jogszerűségre vonatkozó jogalaptól elkülönülő jogalap
(EUMSZ 263. cikk és EUMSZ 296. cikk)
11. Uniós polgárság – A polgársághoz kapcsolódó jogok – Polgári kezdeményezés benyújtása – 211/2011 rendelet – A Bizottság által végzett vizsgálat – Azon döntését tartalmazó közlemény, hogy nem terjeszt jogi aktusra irányuló javaslatot az uniós jogalkotó elé – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok
(EUSZ 17. cikk, (1) bekezdés; 211/2011 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 10. cikk, (1) bekezdés, c) pont)
1. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 53. pont)
2. Magából az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdéséből kitűnik, hogy e rendelkezés értelmében kizárólag a természetes személyek és a jogi személyiséggel rendelkező jogalanyok nyújthatnak be megsemmisítés iránti keresetet. Bizonyos különleges esetekben azonban egy olyan szervezet, amely nem rendelkezik jogi személyiséggel valamely tagállam vagy harmadik állam joga szerint, mindazonáltal az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti jogi személynek tekinthető, és el lehet ismerni, hogy megsemmisítés iránti keresetet nyújthat be e rendelkezés alapján. Ez a helyzet többek között akkor, ha az Unió és intézményei jogi aktusaikban, illetve cselekményeikben a szóban forgó szervezetet önálló jogalanyként kezelik, amely saját jogokkal rendelkezhet, illetve amelyre kötelezettségek és korlátozások vonatkozhatnak.
Ennélfogva elfogadhatatlannak kell nyilvánítani egy olyan keresetet, amelyet egy „európai polgári kezdeményezésnek” nevezett, valamely tagállam vagy harmadik állam joga szerint jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet nyújtott be, amelyet nem kezeltek önálló jogalanyként. E tekintetben a polgári kezdeményezésről szóló 211/2011 rendeletből nem tűnik ki, hogy az jogi személyiséggel ruház fel egy európai polgári kezdeményezést azáltal, hogy azt önálló jogalanyként kezeli. Egy ilyen szervezet nem rendelkezik perképességgel az uniós bíróság előtt.
(lásd: 58–63. pont)
3. Az EUMSZ 263. cikken alapuló megsemmisítés iránti kereset az uniós intézmények által hozott valamennyi olyan jogi aktus vonatkozásában – függetlenül azok jellegétől vagy formájától – nyitva áll, amelyek olyan kötelező joghatások kiváltására irányulnak, amelyek a felperes érdekeit sérthetik, jelentősen módosítva annak jogi helyzetét.
Ez a helyzet a polgári kezdeményezésről szóló 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján elfogadott azon közleményt illetően, amelyben a Bizottság végleges álláspontot foglal arra vonatkozóan, hogy egy európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjeszt elő jogi aktusra irányuló javaslatot. E közlemény ugyanis a Bizottság végleges álláspontját ismerteti, és hogy a Bizottság úgy határozott, hogy a szóban forgó európai polgári kezdeményezésre válaszul nem terjeszt elő jogi aktusra irányuló javaslatot, és – általánosabban – hogy arra válaszul semmiféle lépést nem fog tenni. Ezenfelül ez a közlemény képezi a kezdeményezés szervezői által a 211/2011 rendelet alapján elindított és lefolytatott különös eljárás lezárását, a közlemény elfogadása pedig a Bizottság egyik kötelezettségét képezi. E tényezőkre figyelemmel a közlemény olyan kötelező joghatásokat vált ki, amelyek a jogi helyzetüket jelentősen módosítva érinthetik a szervezők érdekeit.
Egyebekben a polgároknak az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésére alapított joga arra irányul, hogy megerősítse az uniós polgárság intézményét, és tovább fokozza az Unió demokratikus működését, a végső célkitűzés pedig a polgárok demokratikus életben való részvételre bátorítása és az Unió elérhetőbbé tétele. Ha egy jogi aktusra irányuló javaslat uniós jogalkotó elé terjesztésének Bizottság általi – a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontjában előírt közleményben megfogalmazott – megtagadását nem lehetne bírósági felülvizsgálat tárgyává tenni, az veszélyeztetné e cél elérését, amennyiben a Bizottság önkényességének kockázata eltántoríthatna az európai polgári kezdeményezés mechanizmusának bármiféle igénybevételétől, figyelemmel azokra a szigorú eljárásokra és feltételekre is, amelyek erre a mechanizmusra vonatkoznak.
(lásd: 68., 71., 77., 93. pont)
4. Ami azon jogi aktus létezésének meghatározását illeti, amely megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti, ha egy bizottsági aktus elutasító jellegű, azt annak a kérelemnek a fényében kell értékelni, amelyre válaszként érkezett. Konkrétan: az elutasítás akkor minősül az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megsemmisítés iránti keresettel megtámadható aktusnak, ha azon jogi aktus, amelynek meghozatalát az intézmény megtagadta, e rendelkezés értelmében megtámadható lett volna. Más a helyzet azonban akkor, ha a Bizottság határozatára egy uniós rendeletben pontosan meghatározott olyan eljárás során kerül sor, amelynek keretében a Bizottságnak egy magánszemély által az e rendelet alapján benyújtott kérelemmel kapcsolatban kell határozatot hoznia.
(lásd: 85., 86. pont)
5. A Bizottság nem köteles az európai polgári kezdeményezésben javasolt konkrét lépést megtenni. A Bizottságnak az EUSZ 17. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 289. cikkben elismert jogalkotás‑kezdeményezési jogköre ugyanis azt jelenti, hogy főszabály szerint a Bizottságnak kell határoznia arról, hogy előterjeszt‑e, vagy sem, jogalkotási aktusra irányuló javaslatot, és adott esetben az ő feladata a jogalkotási aktus tárgyának, céljának és tartalmának meghatározása. A jogalkotás‑kezdeményezésnek a Szerződésekben a Bizottságra ruházott e kvázi monopóliumát a Bizottságnak az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésében meghatározott funkciója – azaz az Unió általános érdekeinek előmozdítása –, valamint az őt a feladatainak ellátása során megillető, az EUSZ 17. cikk (3) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében vett függetlenség magyarázza.
E kvázi monopóliumot nem érinti az európai polgári kezdeményezéshez való, az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésében előírt jog. E tekintetben az uniós jogalkotó azon szándékát, hogy az európai polgári kezdeményezés mechanizmusát nem ruházza fel a jogalkotási kezdeményezésre irányuló jogkörrel, megerősíti a polgári kezdeményezésről szóló 211/2011 rendelet (1) preambulumbekezdése, amely az európai polgári kezdeményezés tekintetében biztosított jogot lényegében a Parlamentre az EUMSZ 225. cikkben, a Tanácsra pedig az EUMSZ 241. cikkben ruházott joghoz hasonlítja. Márpedig egy, a Parlamenttől vagy a Tanácstól eredő kérelem nem kényszeríti a Bizottságot jogi aktusra irányuló javaslat előterjesztésére. A jogalkotó e szándékát maga a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdése c) pontjának a szövege is megerősíti, E következtetést egyébként nem kérdőjelezi meg a javasolt európai polgári kezdeményezéseknek az említett rendelet 4. cikkében előírt nyilvántartásba vételi eljárásának megléte.
Mivel az európai polgári kezdeményezésre vonatkozó mechanizmus célja, hogy a Bizottságot felkérjék, hogy – hatáskörén belül – terjesszen elő jogalkotási javaslatot, az említett célt nem sérti annak lehetővé tétele, hogy jogalkotás‑kezdeményezéssel kapcsolatos jogkörének gyakorlása során a Bizottság fontos értékelési jogkörrel rendelkezzen.
(lásd 109–111.,113., 114., 116., 124. pont)
6. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 128. pont)
7. Amennyiben a Bizottság valamely polgári kezdeményezésről alkotott jogi és politikai következtetéseinek külön‑külön történő meghatározására irányuló, a polgári kezdeményezésről szóló 211/2011 rendelet (20) preambulumbekezdésében említett kötelezettséget nem ismétli meg az említett rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja, e pont tartalmának kell elsőbbséget élveznie. Ebből következik, hogy a Bizottságot nem terheli ilyen kötelezettség az e rendelkezésben előírt közlemény megfogalmazása során. Mindenesetre feltéve, hogy a Bizottság jogilag köteles e kötelezettség betartására, mivel ez a kötelezettség tisztán formális, annak megsértése nem eredményezheti a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerinti közlemény megsemmisítését.
(lásd: 130., 131. pont)
8. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 141., 142., 144., 145. pont)
9. Amennyiben ugyanis a polgári kezdeményezésről szóló 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján elfogadott közlemény megsemmisítés iránti keresettel megtámadható aktust képez, arra vonatkozik az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettség, és így lehetővé kell tennie az európai polgári kezdeményezés szervezői számára annak meghatározását, hogy az szabálytalan‑e, az uniós bíróságnak pedig azt, hogy gyakorolja felülvizsgálatát. A Bizottságnak többek között ki kell fejtenie azon jogi, politikai vagy egyéb indokait, amelyek alapján úgy döntött, hogy nem tesz lépéseket a jogi aktusokra vonatkozóan a vitatott európai polgári kezdeményezésben előterjesztett javaslatok alapján. A Bizottság azon kötelezettsége, hogy a 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében elfogadott közleményben kifejtse azokat az okokat, amelyek miatt egy európai polgári kezdeményezés nyomán lépéseket kíván tenni vagy sem, az említett rendelkezésben előírt indokolási kötelezettség konkrét kifejezését képezi.
(lásd: 143., 147. pont)
10. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 146. pont)
11. A polgári kezdeményezésről szóló 211/2011 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének c) pontja alapján elfogadott közleménynek, amely a Bizottságnak a jogi aktusra irányuló javaslat uniós jogalkotó elé terjesztésének mellőzésére irányuló végleges döntését foglalja magában, az uniós bíróság általi korlátozott felülvizsgálat tárgyát kell képeznie, amely – az indokolás megfelelő jellegén felül – többek között az említett döntést érintő nyilvánvaló értékelési hibák fennállásának vizsgálatára irányul. A Bizottságnak ugyanis a jogalkotás‑kezdeményezési jogkörének gyakorlásával összefüggésben széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkeznie, amennyiben e jogkör gyakorlásával – az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében – az Unió általános érdekeit kell előmozdítania, egymással ellentétes érdekekkel kapcsolatos esetleges nehéz döntések meghozatala révén. Ebből következik, hogy a Bizottságnak széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkeznie annak meghatározása céljából, hogy egy európai polgári kezdeményezés nyomán tesz‑e lépéseket, vagy sem.
(lásd: 169., 170. pont)