Language of document : ECLI:EU:T:2018:210

Sprawa T561/14

Europejska inicjatywa obywatelska „One of Us” i in.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Prawo instytucjonalne – Europejska inicjatywa obywatelska – Polityka badań naukowych – Zdrowie publiczne – Współpraca na rzecz rozwoju – Finansowanie przez Unię działań wiążących się z niszczeniem ludzkich zarodków – Komunikat Komisji wydany na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 211/2011 – Skarga o stwierdzenie nieważności – Zdolność sądowa – Akt zaskarżalny – Częściowa niedopuszczalność – Kontrola sądowa – Obowiązek uzasadnienia – Oczywisty błąd w ocenie

Streszczenie – wyrok Sądu (druga izba w składzie powiększonym) z dnia 23 kwietnia 2018 r.

1.      Postępowanie sądowe – Bezwzględne przeszkody procesowe – Badanie z urzędu przez sąd

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 129)

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Legitymacja procesowa – Skarga wniesiona przez podmiot o nazwie „European Citizens’ Initiative One of Us” pozbawiony osobowości prawnej – Niedopuszczalność

(art. 263 akapit 4 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011)

3.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Komunikat Komisji potwierdzający jej decyzję o nieprzedstawianiu wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską – Zaliczenie

[art. 11 ust. 4 TUE, art. 263 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011, art. 10 ust. 1 lit. c)]

4.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Decyzja odmowna – Zaliczenie – Przesłanka

(art. 263 TFUE)

5.      Obywatelstwo Unii – Prawa obywatelskie – Przedstawienie inicjatywy obywatelskiej – Rozporządzenie nr 211/2011 – Obowiązek podjęcia przez Komisję konkretnej propozycji działania, której dotyczy inicjatywa obywatelska – Brak

[art. 11 ust. 1 TUE, art. 17 ust. 1–3 TUE; art. 255 TFUE, 241 TFUE, 289 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011, motyw 1, art. 4, art. 10 ust. 1 lit. c)]

6.      Akty instytucji – Preambuła – Wiążąca moc prawna – Brak

7.      Obywatelstwo Unii – Prawa obywatelskie – Przedstawienie inicjatywy obywatelskiej – Rozporządzenie nr 211/2011 – Badanie przez Komisję – Obowiązek oddzielnego przedstawienia wniosków prawnych i politycznych – Brak

[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011, motyw 20, art. 10 ust. 1 lit. c)]

8.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Ocena obowiązku uzasadnienia w zależności od okoliczności sprawy

(art. 296 akapit drugi TFUE)

9.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Komunikat Komisji potwierdzający jej decyzję o nieprzedstawianiu wniosku dotyczącego aktu prawnego w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską

[art. 296 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011, art. 10 ust. 1 lit. c)]

10.    Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem

(art. 263 TFUE, 296 TFUE)

11.    Obywatelstwo Unii – Prawa obywatelskie – Przedstawienie inicjatywy obywatelskiej – Rozporządzenie nr 211/2011 – Badanie przez Komisję – Komunikat potwierdzający jej decyzję o nieprzedstawianiu prawodawcy Unii wniosku dotyczącego aktu prawnego – Kontrola sądowa – Granice

[art. 17 ust. 1 TUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011, art. 10 ust. 1 lit. c)]

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 53)

2.      Z samego brzmienia art. 263 akapit czwarty TFUE wynika, iż jedynie osoby fizyczne i jednostki posiadające osobowość prawną mogą wnieść skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie tego postanowienia. Niemniej w pewnych szczególnych przypadkach jednostka, która nie dysponuje osobowością prawną według prawa państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, może jednak zostać uznana za osobę prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE i za uprawnioną do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie tego postanowienia. Taki przypadek zachodzi między innymi wtedy, gdy w ramach swoich aktów lub działań Unia i jej instytucje traktują daną jednostkę jako odrębny podmiot, który może posiadać właściwe mu prawa bądź podlegać obowiązkom lub ograniczeniom.

Dlatego też skargę wniesioną przez podmiot o nazwie „europejska inicjatywa obywatelska”, który nie posiada osobowości prawnej na podstawie prawa państwa członkowskiego lub państwa trzeciego i nie jest traktowany jako odrębny podmiot, należy uznać za niedopuszczalną. W tym względzie z rozporządzenia nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej nie wynika, by przyznawało ono osobowość prawną europejskiej inicjatywie obywatelskiej i traktowało ją jako podmiot odrębny. Taki podmiot nie posiada zdolności pozywania i bycia pozywanym przed sądami Unii.

(zob. pkt 58–63)

3.      Na podstawie art. 263 TFUE skarga o stwierdzenie nieważności może zostać wniesiona przeciw wszelkim aktom instytucji Unii, które – niezależnie od ich charakteru lub formy – mają na celu wywarcie wiążących skutków prawnych, jakie mogą wpłynąć na interesy skarżącego poprzez spowodowanie istotnej zmiany w jego sytuacji prawnej.

Jest tak również w przypadku komunikatu wydanego na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej, w którym to komunikacie Komisja przyjmuje ostateczne stanowisko, by w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską nie przedkładać wniosku dotyczącego przyjęcia aktu prawnego. Komunikat przedstawia bowiem ostateczne stanowisko Komisji po tym, jak zdecydowała ona, że nie przedstawi w odpowiedzi na daną europejską inicjatywę obywatelską wniosku dotyczącego aktu prawnego, i bardziej ogólnie, że nie podejmie żadnych działań w odpowiedzi na tę inicjatywę. Poza tym komunikat ten stanowi zakończenie szczególnej procedury wszczętej i prowadzonej przez organizatorów tej inicjatywy na podstawie rozporządzenia nr 211/2011 i wydanie tego komunikatu jest obowiązkiem Komisji. Z uwagi na powyższe komunikat wywiera wiążące skutki prawne, które mogą wpływać na interesy organizatorów inicjatywy, zmieniając w istotny sposób ich sytuację prawną.

Dodatkowo prawo obywateli oparte na art. 11 ust. 4 TUE ma wzmacniać obywatelstwo Unii oraz usprawniać demokratyczne funkcjonowanie Unii, a w ostatecznym rozrachunku zachęcać obywateli do udziału w życiu demokratycznym i zwiększać dostępność Unii. Brak poddania odmownej decyzji Komisji – sformułowanej w komunikacie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 w przedmiocie przedstawienia prawodawcy Unii wniosku dotyczącego aktu prawnego – kontroli sądowej podważyłoby realizację tego celu, ponieważ ryzyko arbitralności ze strony Komisji zniechęcałoby do odwoływania się do mechanizmu europejskiej inicjatywy obywatelskiej ze względu również na wymagające procedury i warunki, jakim poddany jest ten mechanizm.

(zob. pkt 68, 71, 77, 93)

4.      Przy ustalaniu, czy dany akt może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, jeżeli wydany przez Komisję akt ma charakter odmowny, ocena powinna uwzględniać rodzaj wniosku, na który akt ten stanowi odpowiedź. W szczególności decyzja odmowna jest aktem, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE, w sytuacji gdy akt, którego wydania odmawia instytucja, mógłby zostać zaskarżony na podstawie tego postanowienia traktatu. Orzecznictwo to nie znajduje jednak zastosowania wówczas, gdy Komisja podejmuje decyzję w ramach procedury precyzyjnie określonej przez rozporządzenie Unii, w ramach której jest ona zobowiązana do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku złożonego przez jednostkę na mocy tego rozporządzenia.

(zob. pkt 85, 86)

5.      Komisja nie jest zobowiązana do podjęcia konkretnej propozycji działania, której dotyczy inicjatywa obywatelska. Prawo inicjatywy prawodawczej przyznane Komisji na mocy art. 17 ust. 2 TUE i art. 289 TFUE oznacza bowiem, że co do zasady do Komisji należy decyzja o przedstawieniu bądź nieprzedstawieniu wniosku dotyczącego aktu prawodawczego oraz w stosownych przypadkach określenie jego przedmiotu, celu i treści. Ten quasi-monopol w zakresie inicjatywy prawodawczej nadany Komisji przez traktaty tłumaczy funkcja, jaką Komisja realizuje na podstawie art. 17 ust. 1 TUE, polegająca na wspieraniu ogólnego interesu Unii, jak również całkowita niezależność w wykonywaniu swoich zadań, z jakiej korzysta na podstawie art. 17 ust. 3 akapit trzeci TUE.

Na ten quasi-monopol nie ma wpływu prawo do europejskiej inicjatywy obywatelskiej przewidziane w art. 11 ust. 4 TUE. W tym względzie zamiar podmiotów, które ukonstytuowały Unię, dotyczący niewyposażania europejskiej inicjatywy obywatelskiej w prawo inicjatywy prawodawczej znajduje potwierdzenie w motywie 1 rozporządzenia nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej, który zrównuje co do zasady europejską inicjatywę obywatelską z uprawnieniami przyznanymi Parlamentowi na mocy art. 225 TFUE i Radzie na mocy art. 241 TFUE. Wniosek pochodzący od Parlamentu lub Rady nie zobowiązuje zaś Komisji do przedłożenia wniosku dotyczącego aktu prawnego. Ta intencja podmiotów, które ukonstytuowały Unię, znajduje również potwierdzenie w samym brzmieniu art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011. Powyższego wniosku nie podważa ponadto istnienie procedury rejestracji proponowanej inicjatywy obywatelskiej, przewidzianej w art. 4 wspomnianego rozporządzenia.

Wobec faktu, że mechanizm europejskiej inicjatywy obywatelskiej ma na celu zwrócenie się do Komisji o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, wniosku dotyczącego aktu prawnego, okoliczność, że Komisja może dysponować istotnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w ramach wykonywania służącego jej prawa inicjatywy prawodawczej, nie narusza rzeczonego celu.

(zob. pkt 109–111, 113, 114, 116, 124)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 128)

7.      W zakresie, w jakim wspomniany w motywie 20 rozporządzenia nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej obowiązek oddzielnego przedstawienia przez Komisję, w odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską, wniosków prawnych i politycznych, nie został powtórzony w treści art. 10 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, przeważać powinno brzmienie tego przepisu. Z powyższego wynika, że Komisja nie ma takiego obowiązku podczas redagowania zaskarżonego komunikatu przewidzianego w tym przepisie. W każdym razie, nawet gdyby Komisja była prawnie związana takim obowiązkiem, to zważywszy, że ma on charakter czysto formalny, jego naruszenie nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności komunikatu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011.

(zob. pkt 130, 131)

8.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 141, 142, 144, 145)

9.      Ponieważ komunikat wydany na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej stanowi akt, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, podlega on obowiązkowi uzasadnienia przewidzianemu w art. 296 TFUE i powinien w związku z tym umożliwić organizatorom europejskiej inicjatywy obywatelskiej stwierdzenie, czy jest on obarczony błędem, a sądowi Unii dokonanie jego kontroli. Komisja powinna w szczególności przedstawić powody prawne, polityczne lub inne, które skłoniły ją do podjęcia decyzji o nienadawaniu dalszego biegu trzem postulatom zmian aktów prawnych przedstawionym w spornej inicjatywie obywatelskiej. Zobowiązanie Komisji do przedstawienia w komunikacie przyjętym zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 powodów podjęcia lub niepodjęcia działania w następstwie europejskiej inicjatywy obywatelskiej stanowi konkretny wyraz obowiązku uzasadnienia nałożonego w ramach tego przepisu.

(zob. pkt 143, 147)

10.    Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 146)

11.    Komunikat wydany na podstawie art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej, który formułuje ostateczną decyzję Komisji o nieprzedkładaniu wniosku dotyczącego aktu prawnego prawodawcy Unii, winien podlegać ograniczonej kontroli Sądu w celu zbadania, czy oprócz wystarczającego charakteru uzasadnienia komunikat jest obarczony w szczególności oczywistymi błędami w ocenie. W ramach wykonywania uprawnień w zakresie inicjatywy prawodawczej Komisja korzysta bowiem z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie, w jakim poprzez wykonywanie tych uprawnień Komisja ma – na podstawie art. 17 ust. 1 TUE – obowiązek wspierania ogólnego interesu Unii, podejmując ewentualnie próby pogodzenia rozbieżnych interesów. W konsekwencji Komisji przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w celu podjęcia decyzji co do jej działań w następstwie europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

(zob. pkt 169, 170)