ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)
12 de outubro de 2022 (*)
«União económica e monetária — União bancária — Recuperação e resolução de instituições de crédito — Medidas de intervenção precoce —Decisão do BCE de colocar a Banca Carige sob administração temporária — Recurso de anulação — Recurso interposto por um acionista — Legitimidade — Interesse distinto do interesse do banco — Admissibilidade — Erro de direito na determinação da base jurídica — Interpretação conforme do direito nacional pelo juiz da União — Limite —Proibição de interpretar o direito nacional contra legem»
No processo T‑502/19,
Francesca Corneli, residente em Velletri (Itália), representada por M. Condinanzi, L. Boggio e F. Ferraro, advogados,
recorrente,
contra
Banco Central Europeu (BCE), representado por C. Hernández Saseta, A. Pizzolla e G. Marafioti, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Comissão Europeia, representada por V. Di Bucci, D. Triantafyllou e A. Nijenhuis, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada),
composto, na deliberação, por: S. Papasavvas, presidente, S. Gervasoni, L. Madise, P. Nihoul (relator) e J. Martín y Pérez de Nanclares, juízes,
secretário: P. Nuñez Ruiz, administradora,
vistos os autos, nomeadamente:
– a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo BCE por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de outubro de 2019,
– o despacho de 29 de abril de 2020 que apensa a exceção à questão do mérito, nos termos do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral,
– a decisão de 24 de junho de 2020 que admitiu a Comissão a intervir em apoio dos pedidos do BCE,
– a decisão do Tribunal Geral, nos termos do artigo 28.o do Regulamento de Processo, de remeter o processo a uma formação de julgamento alargada,
– a medida de instrução de 17 de novembro de 2021, pela qual o Tribunal Geral ordenou ao BCE, com base nos artigos 91.o, alínea b), e 92.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, que apresentasse a versão integral da sua Decisão ECB‑SSM‑2019‑ITCAR‑11, de 1 de janeiro de 2019, que colocou a Banca Carige SpA sob administração temporária, e as três decisões de prorrogação dessa medida,
– a decisão do Tribunal Geral, de 15 de dezembro de 2021, em aplicação do artigo 103.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, que concede à recorrente e à Comissão acesso aos documentos apresentados pelo BCE, a título da tutela jurisdicional efetiva,
após a audiência de 19 de janeiro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1 Com o seu recurso baseado no artigo 263.o TFUE, a recorrente, Francesca Corneli, pede a anulação da Decisão ECB‑SSM‑2019‑ITCAR‑11 do BCE, de 1 de janeiro de 2019, que colocou a Banca Carige SpA (a seguir «Banco») sob administração temporária, bem como de qualquer ato consecutivo ou posterior, incluindo, nomeadamente, a Decisão ECB‑SSM‑2019‑ITCAR‑13 do BCE, de 29 de março de 2019, que prorroga até 30 de setembro de 2019 o período de colocação sob administração temporária.
Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do recurso
2 O Banco é uma instituição de crédito estabelecida em Itália, cotada em Bolsa e sujeita à supervisão prudencial direta do Banco Central Europeu (BCE) desde 2014. Acumulou prejuízos superiores a 1,6 mil milhões de euros entre dezembro de 2014 e 1 de janeiro de 2019. A recorrente é acionista minoritária do Banco. No momento da interposição do recurso detinha 200 000 ações ordinárias correspondentes a 0,000361 % do capital social do Banco.
3 Em 2016 o BCE adotou uma medida de intervenção precoce relativamente ao Banco, através da Decisão ECB/SSM/2016 — F1T 87K3OQ2OV1UORLH26/26, que fixava objetivos a atingir entre 2017 e 2019 para os empréstimos não produtivos e a correspondente cobertura.
4 Para cumprir os objetivos fixados, o conselho de administração aprovou, em setembro de 2017, um plano de recapitalização destinado a restabelecer um nível adequado de fundos próprios, a cobrir as perdas geradas e, mais globalmente, a reforçar a estrutura do capital, a fim de restabelecer rácios aceitáveis de fundos próprios.
5 Apesar da emissão de instrumentos no montante de 544 milhões de euros, encerrada em 21 de dezembro de 2017, o Banco não cumpria, em 1 de janeiro de 2018, as exigências aplicáveis quanto aos fundos próprios.
6 O Banco tentou, seguidamente, sem sucesso, aumentar os seus fundos próprios a fim de cumprir as exigências aplicáveis. Assim, uma tentativa de emissão de instrumentos de fundos próprios fracassou três vezes em 2018 (nos meses de março, maio e junho) devido ao fraco interesse dos investidores.
7 Estes desaires exacerbaram, no conselho de administração do Banco, tensões que conduziram a diversas demissões (dezasseis entre março de 2016 e agosto de 2018) que tornaram necessária a nomeação de novos membros. Foi assim que os acionistas do Banco, na assembleia geral extraordinária de 20 de setembro de 2018, renovaram o referido conselho de administração e nomearam P. Modiano para o lugar de presidente. Na reunião deste conselho de administração de 21 de setembro de 2018, F. Innocenzi foi nomeado diretor‑geral.
8 No final do mês de setembro de 2018, o Banco apresentava ainda rácios de fundos próprios inferiores às exigências. O BCE pediu então ao Banco que apresentasse um plano de conservação em conformidade com o artigo 142.o da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338). O Banco apresentou assim um novo plano de conservação, após a terceira tentativa infrutífera de aumento dos seus fundos próprios (v. n.o 6, supra). Considerando, porém, que esse plano não continha nenhuma alteração substancial, o BCE recusou aprová‑lo e pediu ao Banco que apresentasse, o mais tardar até 30 de novembro de 2018, uma estratégia destinada a restabelecer e garantir de forma duradoura o cumprimento das exigências antes de 1 de janeiro de 2019.
9 Para dar resposta a este pedido, o conselho de administração do Banco adotou, em 12 de novembro de 2018, um «plano de reforço dos fundos próprios de novembro de 2018» assente em duas etapas, a saber, antes de mais, a emissão de obrigações subordinadas de categoria 2 e, em seguida, um aumento de capital sujeito à aprovação dos acionistas.
10 A primeira etapa foi realizada com uma subscrição de obrigações no valor de 318,2 milhões de euros pelo fundo de intervenção voluntário do Fondo interbancario di tutela dei depositi (Fundo Interbancário de Proteção dos Depósitos, Itália) e de 1,8 milhões de euros pelo Banco di Desio e della Brianza SpA.
11 A segunda etapa não pôde ser realizada na sequência da oposição, manifestada por acionistas que detinham 70 % do capital, numa assembleia geral extraordinária de 22 de dezembro de 2018, a um aumento de capital através da troca de obrigações subordinadas por ações recentemente emitidas. Antes de se pronunciar, os acionistas em causa desejavam que lhes fossem comunicados, por um lado, o plano empresarial e, por outro, o balanço relativo às atividades exercidas em 2018 pelo Banco.
12 Na sequência destes acontecimentos:
– em 23 de dezembro de 2018, o Banco indicou, por comunicado de imprensa, que, na sequência da rejeição da proposta formulada pelo seu conselho de administração, a vice‑presidente e outro membro desse conselho se tinham demitido com efeitos imediatos;
– em 2 de janeiro de 2019, um outro comunicado de imprensa, igualmente emitido pelo Banco, anunciou a demissão, com efeitos a partir dessa data, de cinco outros membros do referido conselho de administração, incluindo o presidente, P. Modiano, e o diretor‑geral, F. Innocenzi;
– estas demissões acarretaram a cessação de funções desse conselho de administração, em aplicação, por um lado, do artigo 18.o, n.o 12, dos estatutos do Banco e, por outro, do artigo 2386.o do Código Civil italiano.
13 Nos termos dos estatutos do Banco, os quatro membros não demissionários do conselho de administração mantiveram‑se em funções para assegurar a administração corrente.
14 Em 1 de janeiro de 2019 o BCE decidiu colocar o Banco sob administração temporária (a seguir «decisão de colocação sob administração temporária») com os seguintes efeitos:
– dissolução do conselho de administração do Banco e substituição dos antigos membros por três administradores temporários, entre os quais P. Modiano e F. Innocenzi, que tinham sido respetivamente presidente do referido conselho de administração e diretor‑geral dessa instituição;
– dissolução do comité de supervisão do Banco e substituição dos antigos membros por três outras pessoas;
– atribuição aos novos órgãos da missão que consiste em «tomar as medidas necessárias para garantir que o [Banco] cumpra novamente as exigências patrimoniais de forma duradoura».
15 Em 2 de janeiro de 2019, a adoção da decisão de colocação sob administração temporária foi anunciada, paralelamente, por comunicado de imprensa, por um lado, do BCE e, por outro, do Banco. No mesmo dia, a negociação dos títulos emitidos ou garantidos foi suspensa pela Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Comissão Nacional para as Sociedades e a Bolsa, Itália) «até à entrada em vigor da decisão [de colocação sob administração temporária] ou até ao restabelecimento, nomeadamente na sequência de novas iniciativas das autoridades competentes em matéria de supervisão prudencial, de um quadro de informação completo sobre os títulos emitidos ou garantidos pelo Banco».
16 Em 5 de janeiro de 2019, a recorrente pediu ao BCE uma cópia da decisão de colocação sob administração temporária, ao abrigo do artigo 6.o da Decisão BCE/2004/3 do BCE, de 4 de março de 2004, relativa ao acesso do público aos documentos do BCE (JO 2004, L 80, p. 42); tendo este pedido sido indeferido, a recorrente interpôs recurso de anulação da decisão de indeferimento (Acórdão de 29 de junho de 2022, Corneli/BCE, T‑501/19, não publicado, EU:T:2022:402).
17 Em 29 de março de 2019, o BCE prorrogou até 30 de setembro de 2019 o período da colocação sob administração temporária (a seguir «decisão de prorrogação»); a adoção desta decisão foi anunciada, pelo Banco, num comunicado de imprensa, em 30 de março de 2019.
18 Em 30 de setembro de 2019, o BCE prorrogou até 31 de dezembro de 2019 a colocação sob administração temporária (a seguir «segunda decisão de prorrogação»).
19 Em 20 de dezembro de 2019 o BCE prorrogou até 31 de janeiro de 2020 a administração temporária a fim de permitir a finalização da operação de reforço dos fundos próprios (a seguir «terceira decisão de prorrogação»).
Pedidos das partes
20 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão de colocação sob administração temporária, bem como qualquer ato consecutivo ou posterior, incluindo, nomeadamente, a decisão de prorrogação, bem como as decisões de prorrogação sucessivas;
– condenar o BCE e a Comissão nas despesas.
21 Apoiada pela Comissão, o BCE conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar o recurso inadmissível ou, em todo o caso, negar‑lhe provimento;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
Quanto aos atos cuja anulação é pedida
22 No caso em apreço, a recorrente pede a anulação de vários atos:
– na petição, pede a anulação da decisão de colocação sob administração temporária e de «qualquer ato consecutivo ou posterior», incluindo a decisão de prorrogação;
– numa carta dirigida à Secretaria a propósito da apresentação da réplica, esclarece que, entretanto adotada, a segunda decisão de prorrogação deve ser incluída no objeto do recurso;
– na réplica, sustenta que o objeto do recurso deve incluir, ao mesmo título, a terceira decisão de prorrogação.
23 A este respeito, importa recordar que, segundo o artigo 76.o, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o objeto do litígio deve ser indicado na petição.
24 Por outro lado, os recursos de anulação devem dirigir‑se aos atos existentes e lesivos (v. Acórdão de 5 de outubro de 2017, Ben Ali/Conselho, T‑149/15, não publicado, EU:T:2017:693, n.o 59 e jurisprudência referida).
25 No caso em apreço, as regras enunciadas nos n.os 23 e 24, supra, são respeitadas, por um lado, pela decisão de colocação sob administração temporária e, por outro, pela decisão de prorrogação, uma vez que estas duas decisões são referidas na petição, existiam aquando da interposição do recurso e eram, pois, lesivas da recorrente.
26 Em contrapartida, a segunda e terceira decisões de prorrogação foram adotadas após a apresentação da petição e não são nela referidas. É certo que a recorrente designou, na petição, além da decisão de colocação sob administração temporária, «qualquer ato consecutivo ou posterior». Todavia, uma fórmula tão geral não pode ser considerada satisfatória à luz da exigência imposta pelo artigo 21.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e retomada no artigo 76.o do Regulamento de Processo. Segundo estas disposições, o objeto do litígio deve ser identificado na petição e esta deve ser acompanhada, em caso de recurso de anulação, de uma cópia do ato impugnado, de modo a permitir a determinação, sem dúvida possível, do objeto do litígio. No caso em apreço, é manifesto que esta exigência não é respeitada quando uma recorrente se limita a inserir na petição uma fórmula dessa natureza.
27 Além disso, não se pode considerar que a recorrente tenha apresentado um pedido de adaptação da petição na aceção do artigo 86.o do Regulamento de Processo, que dispõe:
– quando um ato cuja anulação é pedida é substituído ou alterado por outro com o mesmo objeto, o recorrente pode, antes do encerramento da fase oral ou antes da decisão do Tribunal de decidir sem fase oral, adaptar a petição para ter em conta este elemento novo (n.o 1);
– nesse caso, a adaptação da petição deve ser feita por requerimento separado e dentro do prazo previsto (n.o 2).
28 De natureza formal, a exigência de realização da adaptação da petição por requerimento separado não foi respeitada no caso em apreço. É certo que a recorrente pôs em causa a legalidade da segunda e terceira decisões de prorrogação. Todavia, esta diligência teve lugar, relativamente aos dois documentos, por um lado, na réplica e, por outro, numa carta dirigida à Secretaria a propósito da apresentação deste último documento. Ora, uma indicação inserida num documento relativo a outro ato não pode ser considerada, à luz da disposição analisada, um pedido apresentado por «requerimento separado».
29 Assim, afigura‑se que as condições fixadas pelo artigo 86.o do Regulamento de Processo não são respeitadas no caso em apreço e que, por conseguinte, os pedidos de adaptação da petição não são admissíveis. Por conseguinte, como resulta dos n.os 25 e 26, supra, o recurso é admissível na parte em que é dirigido contra a decisão de colocação sob administração temporária e a decisão de prorrogação (a seguir «decisões impugnadas»), mas não por «qualquer ato consecutivo ou posterior» incluindo a segunda e terceira decisões de prorrogação.
Quanto à legitimidade
30 Apoiado pela Comissão, o BCE invoca um fundamento de inadmissibilidade relativo ao facto de a recorrente não ter a legitimidade exigida para agir contra as decisões impugnadas, porque essas decisões não lhe dizem direta nem individualmente respeito.
31 A este propósito, importa salientar que a legitimidade exigida para interpor um recurso de anulação é regulada pelo artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, segundo o qual, no caso em apreço, a decisão que uma pessoa singular ou coletiva pretende pôr em causa deve dizer‑lhe direta e individualmente respeito quando for dirigida a outra pessoa.
32 Para decidir, há que examinar estas exigências à luz da situação em que se encontrava a recorrente.
– Quanto à afetação direta da recorrente
33 Segundo a jurisprudência, uma pessoa é diretamente afetada (afetação direta) quando, de modo cumulativo, o ato impugnado:
– produz efeitos diretos na sua situação jurídica;
– não deixa nenhum poder de apreciação aos destinatários encarregados da sua execução, uma vez que esta tem caráter puramente automático e decorre apenas da regulamentação da União Europeia sem aplicação de uma regra intermédia (v., neste sentido, Acórdão de 5 de novembro de 2019, BCE e o./Trasta Komercbanka e o., C‑663/17 P, C‑665/17 P e C‑669/17 P, a seguir «Acórdão Trasta», EU:C:2019:923, n.o 103).
34 Como resulta dos autos, a situação jurídica da recorrente é afetada, no caso em apreço, sem intervenção de um ato intermédio, pelas decisões impugnadas, porque estas últimas alteram por si mesmas os direitos de que esta dispõe para participar na qualidade de acionista na gestão do Banco em conformidade com as regras aplicáveis:
– assim, as referidas decisões afetam o direito da recorrente de eleger, enquanto acionista, os órgãos de direção e de supervisão do Banco, dado que, na falta dessas decisões, os acionistas que, por si só ou com outros, detêm uma certa proporção do capital podem apresentar uma lista de candidatos para a eleição dos membros do conselho de administração e do conselho de supervisão e qualquer acionista pode eleger, entre os candidatos, os membros destes dois órgãos, em conformidade com os estatutos do Banco (artigos 18.o e 26.o);
– além disso, a decisão de colocação sob administração temporária afeta o direito, que pertence aos acionistas, como a recorrente, de convocar a assembleia geral dos acionistas e de fixar a ordem do dia, uma vez que, segundo o artigo 10.o, n.o 4, dos estatutos do Banco, os acionistas podem convocar uma assembleia geral e fixar pontos na ordem do dia, que, no caso em apreço, esse direito está suspenso pelas decisões impugnadas e que, em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, do decreto legislativo n.o 385 — Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Decreto Legislativo n.o 385 — Texto consolidado das leis em matéria bancária e de crédito), de 1 de setembro de 1993 (suplemento ordinário da GURI n.o 230, de 30 de setembro de 1993) (a seguir «texto consolidado bancário»), só os administradores temporários podem convocar a assembleia geral e fixar a ordem do dia, com a aprovação do BCE em conformidade com o artigo 72.o, n.o 6, do texto consolidado bancário;
– por último, as decisões impugnadas alteram as condições em que a responsabilidade dos órgãos de direção e de supervisão pode ser invocada pelos acionistas, como a recorrente, uma vez que, em princípio regulada pelo artigo 2392.o do Código Civil italiano, essa responsabilidade é limitada, em caso de administração temporária, em conformidade com o artigo 72.o, n.o 9, do texto consolidado bancário, aos casos de dolo, ou de culpa grave, além de que esta disposição prevê que as ações de natureza cível intentadas contra administradores temporários o são sob reserva da autorização do BCE, e que o n.o 5 do referido artigo confia aos administradores temporários o direito de intentar ações de indemnização contra membros dos órgãos dissolvidos do Banco ou o diretor‑geral, privando assim a assembleia dos acionistas ou os acionistas que, em conjunto, detêm uma certa proporção do capital social, do direito de intentar essa ação em conformidade com os artigos 2393.o e 2393.o bis do Código Civil italiano.
35 A partir destes elementos, afigura‑se que a relação jurídica entre o Banco e os seus acionistas, entre os quais figura a recorrente, foi alterada, sem intervenção de qualquer ato intermédio, pelas decisões impugnadas, que lhe dizem, portanto, diretamente respeito.
36 Todavia, esta conclusão é contestada pelo BCE e pela Comissão.
37 Em primeiro lugar, estas instituições sustentam, em substância, que o efeito das decisões impugnadas na situação dos acionistas, admitindo que está demonstrado, afetou o exercício dos seus direitos de uma maneira meramente temporária, durante o período abrangido por essas decisões.
38 A este propósito, importa salientar que, no que respeita à tutela jurisdicional, não se faz nenhuma distinção entre os efeitos produzidos por um ato consoante estes digam respeito à existência de um direito ou ao seu exercício; um direito existe para ser exercido, de modo que, mesmo que o efeito produzido pelo ato diga respeito ao exercício do direito, este último é afetado no atinente à razão pela qual foi criado e conferido (v., neste sentido, Despacho de 25 de junho de 2014, Accorinti e o./BCE, T‑224/12, não publicado, EU:T:2014:611, n.o 89). Assim, nada na jurisprudência indica que devem ser excluídas da tutela jurisdicional as situações lesivas, durante um período limitado, da situação jurídica de uma parte.
39 O argumento deve, portanto, ser rejeitado.
40 Em segundo lugar, o BCE e a Comissão sustentam que a decisão de colocação sob administração temporária não afetou os direitos mais essenciais dos acionistas, uma vez que, nos termos das regras aplicáveis, as decisões que revestem um caráter importante para o Banco continuavam a ser da competência dos acionistas.
41 A este respeito, importa salientar que, como indicam o BCE e a Comissão, certas decisões que afetam o Banco podiam ainda ser tomadas, sob administração temporária, pelos acionistas reunidos em assembleia geral. Todavia, a assembleia devia ser convocada, nesses casos, pelos administradores temporários, sem o poder ser pelos próprios acionistas. Ora, nada permite distinguir, de entre os direitos de que gozam os acionistas, aqueles que são essenciais e merecem proteção, sendo outros, considerados menos importantes, desprovidos desses direitos.
42 O argumento deve, portanto, ser rejeitado.
43 Em terceiro lugar, o BCE e a Comissão sustentam que os direitos alegadamente afetados pertencem à assembleia geral e não aos acionistas considerados individualmente. Daqui resulta que a situação jurídica de cada acionista não é diretamente afetada pelas decisões impugnadas.
44 A este respeito, importa salientar que o argumento do BCE e da Comissão relativo aos direitos da assembleia geral abstrai, pelo menos, do direito de voto que permite a cada acionista participar, individualmente, na eleição dos membros que têm assento nos órgãos de direção e de supervisão. Ora, resulta dos autos que, com a adoção da decisão de colocação sob administração temporária, este direito já não podia ser exercido pelos acionistas em razão da administração temporária, uma vez que essa nomeação devia ser decidida, no âmbito desse regime, pelo próprio BCE, sem que este devesse consultar os acionistas.
45 É certo que o voto expresso por um determinado acionista não permite, por si só, servir de base à decisão na assembleia quando esse acionista não detém uma participação suficiente no capital social. Todavia, tal circunstância não priva da sua existência e, logo, da sua necessária proteção jurisdicional, este direito de voto, em relação a cada acionista.
46 O argumento deve, portanto, ser rejeitado.
47 Em quarto lugar, contrariamente à recorrente, que considera que a admissibilidade do recurso no caso em apreço se pode basear na posição adotada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Trasta, o BCE e a Comissão consideram que este acórdão confirma sobretudo o seu ponto de vista, a saber, que o recurso é inadmissível.
48 A este propósito, importa salientar que o Tribunal de Justiça, nesse acórdão, sem abordar a afetação individual dos acionistas, se pronunciou sobre as condições em que se podia considerar que uma decisão adotada a título da supervisão bancária relativamente a uma instituição na qual detinham participações lhes dizia diretamente respeito.
49 No caso em apreço, o BCE, ao adotar esta decisão, tinha revogado a autorização de que esta instituição necessitava para exercer as suas atividades bancárias. Na sequência dessa revogação, a instituição em questão tinha sido liquidada, em aplicação do direito nacional, por um órgão jurisdicional nacional. Para levar a bom termo a liquidação, este órgão jurisdicional tinha nomeado um liquidatário. No caso em apreço, a decisão impugnada era aquela através da qual a autorização da referida instituição tinha sido revogada pelo BCE.
50 No Acórdão Trasta, o Tribunal de Justiça declarou que essa decisão de revogação afetava diretamente a situação jurídica da própria instituição em causa, porque, uma vez tomada a decisão, a instituição já não estava autorizada a prosseguir as suas atividades bancárias (n.o 104).
51 Em contrapartida, a decisão de revogação não produzia tal efeito sobre os acionistas. É certo que o valor das ações ou a proporção de dividendos distribuíveis tinham baixado após a adoção desta decisão. Todavia, este efeito não tinha, para o Tribunal de Justiça, um caráter jurídico, mas sim uma natureza económica. Por si só, a revogação da autorização não obstava, segundo o Tribunal de Justiça, a que os acionistas continuassem a exercer os seus direitos na assembleia‑geral, por exemplo, para pedirem que fosse alterado o objeto social da instituição de modo que lhe permitisse prosseguir atividades num domínio que não o setor bancário.
52 Em suma, resulta do Acórdão Trasta, segundo o Tribunal de Justiça, que só a decisão de liquidação afetava a situação jurídica dos acionistas, porque esta decisão confiava a gestão da instituição em causa ao liquidatário, retirando aos acionistas a possibilidade de influenciarem essa gestão. Ora, a referida decisão não tinha sido adotada pelo BCE, mas por um órgão jurisdicional nacional em aplicação do direito nacional sem que tal consequência, a saber, a liquidação, estivesse prevista no direito da União em caso de revogação da autorização. Enquanto tal, esta revogação da autorização, ordenada pelo BCE, não afetava, portanto, diretamente, por si só, a situação jurídica dos acionistas. Como a revogação da autorização era o ato impugnado, o recurso, interposto pelos acionistas, devia ser julgado inadmissível (n.os 105 a 115 do referido acórdão).
53 Assim, o Acórdão Trasta dizia respeito a uma situação diferente, uma vez que, ao contrário do presente processo, a decisão que era impugnada no processo que deu origem a esse acórdão não tinha qualquer incidência, por si só, na situação jurídica dos recorrentes acionistas.
54 O argumento deve, portanto, ser rejeitado e, por conseguinte, pode considerar‑se que as decisões impugnadas dizem diretamente respeito, no caso em apreço, à recorrente.
– Quanto à afetação individual da recorrente
55 Segundo o BCE e a Comissão, a recorrente não é individualmente afetada (afetação individual), porque os seus direitos foram afetados pelas decisões impugnadas numa medida que não é diferente da experienciada pelos outros acionistas do Banco.
56 A este respeito, importa recordar que, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, os sujeitos que não sejam destinatários são individualmente afetados por um ato impugnado se este os afetar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e que, por isso, os individualiza de maneira análoga à do destinatário (Acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223).
57 Para a recorrente, a exigência relativa à afetação individual encontra‑se satisfeita no caso em apreço, porque:
– faz parte de um grupo cujos membros estavam identificados ou eram identificáveis no momento em que foram adotadas as decisões impugnadas;
– e essa identificação podia basear‑se em critérios próprios dos membros do grupo (v. Acórdão de 23 de abril de 2009, Sahlstedt e o./Comissão, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, n.o 30 e jurisprudência referida).
58 A este propósito, no que respeita ao primeiro critério, importa salientar que, como a recorrente observa, era identificável, na sua qualidade de acionista, no momento em que foram tomadas as decisões impugnadas. Com efeito, a decisão de colocação sob administração temporária foi adotada em 1 de janeiro, ou seja, num dia em que, estando as instituições de crédito encerradas, as participações detidas no capital não podiam ser negociadas. Como reconheceu o BCE, foi, aliás, devido à impossibilidade de então comprar ou vender participações que a decisão de colocação sob administração temporária foi tomada nesse mesmo dia. Nesse momento, a lista dos acionistas estava fechada. A identidade de cada um deles era verificável, como exige a jurisprudência. A situação não foi diferente para a decisão de prorrogação. É certo que esta decisão não foi adotada em dia feriado, contrariamente à primeira. Não é menos verdade que, no momento da sua adoção, a lista dos acionistas suscetíveis de ser afetados era igualmente determinada.
59 Quanto ao segundo critério, deve observar‑se, do mesmo modo, que os acionistas, entre os quais a recorrente, foram afetados, devido à adoção das decisões impugnadas, numa qualidade que os caracterizava individualmente, a saber, por um lado, a de deterem ações no capital do Banco e, por outro, a de se encontrarem impedidos, por efeito dessas decisões, de exercer determinados direitos inerentes a essas ações.
60 O critério relativo a uma afetação individual foi precisado no sentido de que se pode considerar cumprido, nomeadamente, quando a decisão modifica direitos adquiridos, antes da sua adoção, pela pessoa em causa (v. Acórdão de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, n.o 72 e jurisprudência referida).
61 Ora, a recorrente tinha, precisamente, antes da adoção das decisões impugnadas, direitos inerentes às suas ações que, embora adquiridos, foram afetados durante o período coberto.
62 A este respeito, importa observar que, nos termos do artigo 70.o, n.o 2, do texto bancário consolidado, o primeiro efeito produzido pela colocação sob administração temporária consiste em suspender as funções da assembleia geral, ou seja, a possibilidade de os acionistas manifestarem a sua posição sobre as propostas que lhes são dirigidas.
63 Além disso, entre os acionistas, a recorrente incluía‑se nos que emitiram um voto negativo contra a proposta apresentada na assembleia geral de 22 de dezembro de 2018, o qual, mesmo que exprimisse apenas um pedido de adiamento, levou à demissão de membros do conselho de administração e depois à dissolução deste último, tendo então o Banco sido colocado na situação que, no contexto que atravessava, suscitou, como indica a decisão de colocação sob administração temporária, a intervenção do BCE, com suspensão das funções da assembleia geral e, portanto, da possibilidade, para os acionistas, de influenciarem com o seu voto a estratégia que seria seguida pelo Banco.
64 Nestas condições, pode considerar‑se que estão preenchidos os requisitos decorrentes do Acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, EU:C:1963:17).
65 Esta conclusão é contestada pelo BCE e pela Comissão.
66 Em primeiro lugar, sublinham que, se o Tribunal Geral chegar à conclusão de que o recurso de anulação é inadmissível, tal declaração de inadmissibilidade não seria contrária à obrigação, para o juiz da União, de assegurar aos recorrentes reais ou potenciais uma tutela jurisdicional efetiva, porque a recorrente poderia ainda intentar, nesse caso, perante o mesmo juiz, uma ação de indemnização com o objetivo de obter, sendo caso disso, uma indemnização pelo dano sofrido.
67 A este respeito, importa recordar que, segundo a jurisprudência, os recursos de anulação e de indemnização prosseguem objetivos que, sendo distintos, não podem ser confundidos (Acórdão de 2 de dezembro de 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conselho, 5/71, EU:C:1971:116); nestas condições, o juiz da União não pode considerar que um tipo de recurso (no caso em apreço, um recurso de anulação) pode ser julgado inadmissível pelo facto de uma segunda ação (por exemplo, uma ação de indemnização) poder ser julgada, no que lhe diz respeito, conforme às exigências de admissibilidade.
68 A objeção pode, portanto, ser rejeitada.
69 Em segundo lugar, o BCE alega, com o apoio da Comissão, que a jurisprudência relativa a grupos fechados deve ser limitada a entidades com um número pouco elevado de membros. Não é o que se verifica no caso em apreço, porque, no momento em que foram adotadas as decisões impugnadas, o Banco contava cerca de 35 000 acionistas. Para estas duas instituições, aceitar a admissibilidade de um recurso suscetível de ser interposto por um número tão elevado de recorrentes seria contrário à abordagem seguida no Acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, EU:C:1963:17).
70 A este propósito, há que salientar que, como sublinham o BCE e a Comissão, vários acórdãos invocados pela recorrente dizem respeito a grupos que incluem um número pouco elevado de membros, por exemplo 8 entidades no processo que deu origem ao Acórdão de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Commission (C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416, n.o 63), 6 no processo que deu origem ao Acórdão de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, n.o 76), ou ainda 27 no Acórdão de 1 de julho de 1965, Toepfer e Getreide‑Import Gesellschaft/Comissão (106/63 e 107/63, EU:C:1965:65, p. 529).
71 Segundo a recorrente, os termos utilizados na jurisprudência assim examinada têm apenas por finalidade, todavia, explicar o critério que está em causa, ou seja, a exigência de que o grupo em causa contenha membros identificáveis no momento em que a decisão de colocação sob administração temporária é adotada, e constitui assim um grupo que não pode ser estendido e que apresenta, por conseguinte, esta característica de ser «restringido», «limitado» ou ainda «fechado» (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, n.o 71, e de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, n.o 59).
72 A recorrente considera, em todo o caso, que a jurisprudência admite recursos em situações que podem implicar um número elevado de recorrentes. É o caso dos recursos interpostos pelos beneficiários das decisões dirigidas pela Comissão a um ou vários Estados‑Membros a propósito de regimes relativos a auxílios concedidos ou suscetíveis de ser concedidos por estes últimos. Embora este tipo de decisão não lhes seja dirigido, a jurisprudência permite a esses beneficiários impugnar no Tribunal Geral a legalidade das decisões assim adotadas, apesar de estes recorrentes poderem ser numerosos, ou mesmo muito numerosos, em função do tipo de regime em causa [Acórdão de 28 de junho de 2018, Andres (insolvência Heitkamp BauHolding)/Comissão, C‑203/16 P, EU:C:2018:505].
73 Em resposta, a Comissão sustenta que, nesses processos relativos a beneficiários de auxílios, os atos impugnados têm uma natureza regulamentar e não um caráter individual; com efeito, dizem respeito a medidas nacionais que comportam um regime de ajuda aplicável a categorias de pessoas que apresentam características determinadas.
74 A este respeito, há que salientar que a posição adotada pela Comissão a propósito do caráter regulamentar dos atos em causa nos processos relativos a beneficiários de auxílios não teria por efeito acarretar, se esse caráter viesse a ser confirmado, a inadmissibilidade do recurso. Com efeito, o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE assegura a admissibilidade dos recursos interpostos contra atos regulamentares quando a situação dos recorrentes seja afetada sem medida de execução. Ora, as decisões impugnadas afetaram a situação jurídica dos acionistas, no caso em apreço, privando‑os da possibilidade de exercer alguns dos seus direitos inerentes às suas ações, durante a colocação sob administração temporária do Banco, sem a intervenção de qualquer ato intermédio, seja de que natureza for (v., neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.os 28 e 58).
75 Assim, a Comissão não pode validamente, por um lado, contestar a afetação individual da recorrente pelo facto de esta fazer parte de uma categoria de operadores económicos e, por outro, sustentar que o recurso é inadmissível, porque é dirigido contra um ato que, relativamente a essa categoria, apresenta um caráter regulamentar, num contexto em que esse ato afetou a situação jurídica da recorrente sem a intervenção de um ato intermédio.
76 A segunda objeção também deve, por conseguinte, ser rejeitada e pode considerar‑se, por um lado, que as decisões impugnadas dizem individualmente respeito à recorrente e, por outro, tendo em conta as considerações anteriores relativas à afetação direta, que a mesma recorrente satisfaz as exigências impostas pelo Tratado a título da legitimidade ativa.
Quanto ao interesse em agir
77 O BCE sustenta que a recorrente não tem o interesse em agir exigido para a interposição do presente recurso.
78 A este propósito, há que salientar que, em conformidade com a jurisprudência, a recorrente, para interpor o seu recurso, deve demonstrar a existência de um interesse em agir, demonstrando que os efeitos jurídicos vinculativos das decisões impugnadas são de molde a afetar os seus interesses, podendo esta prova ser feita com a demonstração de que o ato alterou de forma caracterizada a sua situação jurídica (v., neste sentido, Acórdão de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão, C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, n.o 37).
79 Uma vez que a recorrente detém participações no capital de uma empresa, o interesse em agir deve ser distinto do prosseguido pela empresa, neste caso o Banco, onde detém ações. Com efeito, só a empresa tem o direito, em princípio, de interpor recurso, para defender o seu próprio interesse. Se o interesse a defender é o da empresa, o acionista pode pedir à assembleia geral ou ao órgão de direção que interponha o recurso (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de junho de 2000, Euromin/Conselho, T‑597/97, EU:T:2000:157, n.o 50, e de 12 de novembro de 2015, HSH Investment Holdings Coinvest‑C e HSH Investment Holdings FSO/Comissão, T‑499/12, EU:T:2015:840, n.o 31).
80 Do mesmo modo, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem distingue, por um lado, os recursos interpostos pelos acionistas para a defesa dos seus próprios direitos e, por outro, os recursos interpostos por estes para assegurar a proteção dos direitos da empresa (TEDH, 7 de julho de 2020, Albert e outros c. Hungria, CE:ECHR:2020:0707JUD000529414).
81 No caso em apreço, a recorrente, para justificar o seu recurso, não invoca o efeito produzido sobre o Banco pelas decisões impugnadas, mas salienta os efeitos dessas decisões sobre os direitos que detém, pessoalmente, na sua qualidade de acionista, nomeadamente o de convocar uma assembleia geral para propor a interposição de um recurso ou ainda o direito de acrescentar um ponto nesse sentido à ordem de trabalhos dessa assembleia.
82 Assim, não se pode considerar, como faz no entanto o BCE, que, se as decisões impugnadas fossem anuladas, o efeito na situação dos acionistas seria idêntico ao que produziria uma anulação na situação do Banco: agindo a título do efeito produzido pelas decisões impugnadas nos seus próprios direitos, a recorrente pode alegar um interesse em pedir a anulação das referidas decisões que não se confunde com o do Banco, distinguindo‑se deste. A exigência de um interesse distinto está, portanto, satisfeita no caso em apreço.
83 Resulta do que precede que o recurso interposto pela recorrente pode ser declarado admissível na medida em que foi interposto em seu nome relativamente às decisões impugnadas.
Quanto ao mérito
84 Em apoio do seu recurso, a recorrente apresenta sete fundamentos, relativos, respetivamente:
– à violação das regras relativas à proporcionalidade;
– à violação do dever de fundamentação e do direito de ser ouvido;
– à nomeação, como administradores temporários, de pessoas que tinham anteriormente exercido funções importantes na direção e na administração do Banco;
– a um erro de direito cometido na determinação da base jurídica utilizada para adotar as decisões impugnadas;
– ao facto de o BCE ter tentado resolver problemas de governação, nomeando pessoas que os tinham criado;
– à violação, por um lado, das regras relativas aos direitos do acionista e, por outro, dos princípios fundamentais relativos à proteção da propriedade e da poupança, à liberdade da iniciativa económica privada e à autodeterminação do cidadão nas suas opções pessoais;
– ao caráter inadequado da administração temporária para resolver o problema constatado.
85 O Tribunal Geral considera adequado começar a análise com o fundamento relativo a um erro de direito na determinação da base jurídica utilizada para adotar as decisões impugnadas.
Quanto ao fundamento relativo a um erro de direito cometido pelo BCE na determinação da base jurídica utilizada para adotar as decisões impugnadas
86 O recorrente alega que o BCE cometeu um erro de direito ao basear as decisões impugnadas no artigo 70.o, n.o 1, do texto consolidado bancário, apesar de esta disposição não visar a situação invocada para justificar a colocação sob administração temporária, a saber, uma «deterioração significativa» da situação do Banco.
87 O fundamento é contestado pelo BCE com o apoio da Comissão.
88 A este respeito importa salientar que o artigo 69.o octiesdecies, n.o 1, alínea b), do texto consolidado bancário, que transpõe o artigo 28.o, intitulado «Destituição dos membros da direção de topo e do órgão de administração», da Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190), prevê:
«1. O Banco de Itália pode tomar as seguintes medidas em relação a um banco ou à sociedade‑mãe de um grupo bancário:
[…]
b) a demissão dos agentes referidos no artigo 69.o vicies semel, em caso de violação grave de disposições legislativas, regulamentares ou estatutárias ou de graves irregularidades no âmbito da administração, ou ainda quando a deterioração da situação do banco ou do grupo bancário seja particularmente significativa, desde que as medidas referidas na alínea a) ou previstas nos artigos 53.o bis e 67.o ter não sejam suficientes para remediar a situação.»
89 Por seu turno, o artigo 70.o do texto consolidado bancário, que transpõe o artigo 29.o da Diretiva 2014/59, intitulado «Administrador temporário», dispõe:
«1. O Banco de Itália pode ordenar a dissolução dos órgãos que exercem funções de administração e de controlo dos bancos em caso de violação ou irregularidade referidas no artigo 69.o octiesdecis, n.o 1, alínea b), ou se se esperarem graves prejuízos patrimoniais, ou quando a dissolução é pedida por requerimento fundamentado dos órgãos de administração ou da assembleia extraordinária.»
90 Resulta destas redações que as duas disposições dizem respeito a dois casos diferentes:
– por um lado, o artigo 69.o octiesdecies, n.o 1, alínea b), organiza a «demissão» dos órgãos de administração ou de controlo dos bancos que, uma vez tomada esta medida, devem ser substituídos segundo os procedimentos previstos no direito nacional e no direito da União;
– por outro lado, o artigo 70.o regula a «dissolução» (scioglimento) dos órgãos de administração ou de controlo dos bancos, a qual implica a suspensão das funções das assembleias e dos outros órgãos e a criação de uma administração extraordinária.
91 Lendo os artigos 28.o e 29.o da Diretiva 2014/59, que as disposições acima mencionadas visam transpor, as medidas em causa não podem ser consideradas equivalentes ou alternativas, uma vez que a primeira é menos intrusiva do que a segunda, que só pode ser adotada se a substituição dos órgãos de administração ou de controlo dos bancos segundo os procedimentos do direito nacional e do direito da União for considerada insuficiente pela autoridade competente para sanar a situação.
92 As condições de aplicação do artigo 69.o octiesdecies, n.o 1, alínea b), do texto consolidado bancário e do artigo 70.o do referido texto também diferem. Assim, a «demissão» dos órgãos de administração ou de controlo está prevista no caso de:
– violação grave de disposições legislativas, regulamentares ou estatutárias;
– ou de graves irregularidades no âmbito da administração;
– ou quando a deterioração da situação do banco ou do grupo bancário seja particularmente significativa.
93 Em contrapartida, a «dissolução» dos órgãos de administração ou de controlo e o estabelecimento de uma administração extraordinária estão previstas:
– em caso de violação grave das disposições legislativas, regulamentares ou estatutárias a que se refere o artigo 69.o octiesdecies, n.o 1, alínea b);
– ou em caso de graves irregularidades no âmbito da administração referidas no artigo 69.o octiesdecies, n.o 1, alínea b);
– ou se se esperarem graves prejuízos patrimoniais;
– ou quando a dissolução é pedida por requerimento fundamentado dos órgãos de administração ou da assembleia extraordinária.
94 Resulta de uma análise textual relativa à formulação das condições de aplicação do artigo 69.o octiesdecies, n.o 1, alínea b), do texto consolidado bancário e do artigo 70.o do referido texto que a sua enumeração é exaustiva e que são alternativas, como indica a utilização da conjunção alternativa «ou». Assim, a segunda disposição prevê que a dissolução dos órgãos de administração ou de controlo dos bancos e o estabelecimento de uma administração extraordinária são possíveis em quatro situações, duas das quais estão previstas na primeira disposição e devem, como indica o reenvio direto para essa disposição, ser interpretadas da mesma forma que no contexto da «demissão». A análise do texto indica igualmente que não há uma hierarquia entre estas condições.
95 Resulta, portanto, do artigo 69.o octiesdecies, n.o 1, alínea b), do texto consolidado bancário e do artigo 70.o do referido texto que a segunda disposição não prevê a dissolução dos órgãos de administração ou de controlo dos bancos e o estabelecimento de uma administração extraordinária no caso de a «deterioração da situação do banco ou do grupo bancário [ser] particularmente significativa».
96 No presente processo, o BCE, através da decisão de colocação sob administração temporária, decidiu a «dissolução dos órgãos de administração e de controlo do [Banco], e [a] substituição destes últimos por três comissários extraordinários e por um comité de supervisão».
97 Para adotar esta decisão, considerou, no n.o 2.1, que «as condições previstas no artigo 69.o ociesdecies e no artigo 70.o do texto consolidado bancário, ou seja, uma deterioração significativa da situação do [Banco], [estavam] preenchidas», antes de concluir, no n.o 2.6, que «a administração extraordinária [era] necessária e adequada» e que «o exercício do poder referido no artigo 70.o [do referido texto era] também considerado proporcionado para fazer face à grave situação que [o Banco atravessava nesse momento]».
98 Assim, resulta da fundamentação apresentada na decisão acima referida que o poder exercido pelo BCE no presente processo para colocar o Banco sob administração temporária é o referido no artigo 70.o do texto consolidado bancário, uma vez que a referência ao artigo 69.o octiesdecies do referido texto não permite desmentir esta conclusão.
99 Do mesmo modo, o BCE, na decisão de prorrogação, considerou que a administração temporária devia ser prosseguida, devido à persistência da «importante deterioração da situação da entidade supervisionada» (n.o 2.1), e que «o exercício do poder nos termos do artigo 70.o [do texto consolidado bancário]» era adequado às circunstâncias (n.o 2.6).
100 Daqui resulta que o BCE violou o artigo 70.o do texto consolidado bancário ao basear‑se, não estando esta condição prevista nesta disposição, na «deterioração significativa da situação do [Banco]» para dissolver órgãos de administração ou de controlo do Banco, estabelecer uma administração temporária e mantê‑la em vigor durante o período a que se refere a decisão de prorrogação.
101 Esta conclusão é contestada pelo BCE e pela Comissão.
102 Em primeiro lugar, um e outra observam que a colocação sob administração temporária está prevista no artigo 29.o da Diretiva 2014/59. Ora, o artigo 70.o do texto consolidado bancário deve ser lido à luz desta disposição, que tinha por missão transpor, em aplicação do princípio da interpretação conforme. Desta leitura resulta que uma colocação sob administração temporária é permitida nos termos do artigo 70.o mesmo que a situação considerada, a saber, a deterioração significativa da situação do Banco, não seja explicitamente visada nesta disposição.
103 A este respeito, é de jurisprudência constante que, ao aplicar o direito interno, os órgãos jurisdicionais nacionais devem interpretá‑lo, na medida do possível, à luz do texto e da finalidade da diretiva em causa, a fim de alcançar o resultado por ela prosseguido. Esta obrigação de interpretação conforme do direito nacional é, com efeito, inerente ao sistema do Tratado FUE, na medida em que permite aos órgãos jurisdicionais nacionais assegurar, no âmbito das suas competências, a plena eficácia do direito da União quando decidem dos litígios que lhes são submetidos (v. Acórdãos de 24 de janeiro de 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, n.o 24, e de 19 de janeiro de 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, n.o 48 e jurisprudência referida; v. também, por analogia, Acórdão de 24 de junho de 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, n.os 55, 57 e 58). O Tribunal Geral tem a mesma obrigação de interpretação conforme do direito nacional à luz de uma diretiva quando seja levado, como no presente litígio, por força das disposições pertinentes, a aplicar esse direito.
104 Além disso, na medida em que está em causa a interpretação de uma disposição de direito nacional, cabe recordar que, em aplicação de jurisprudência constante, o alcance das disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais deve ser apreciado tendo em conta a interpretação que delas fazem os órgãos jurisdicionais nacionais (v. Acórdão de 24 de abril de 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence e o./BCE, T‑133/16 a T‑136/16, EU:T:2018:219, n.o 84 e jurisprudência referida).
105 Todavia, este princípio da interpretação conforme do direito nacional tem certos limites. Com efeito, a obrigação que incumbe ao juiz de se referir ao conteúdo de uma diretiva quando interpreta e aplica as regras pertinentes do direito interno é limitada pelos princípios gerais do direito e não pode servir de fundamento a uma interpretação contra legem do direito nacional (Acórdãos de 15 de abril de 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, n.o 100, e de 24 de janeiro de 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, n.o 25).
106 Daqui resulta que a obrigação de interpretação conforme do direito nacional que acaba de ser recordada não pode servir de fundamento a uma interpretação contrária aos termos utilizados na disposição nacional de transposição de uma diretiva.
107 Ora, tal seria o resultado obtido se esse método de interpretação fosse utilizado no caso em apreço. Com efeito, a medida tomada é a prevista no artigo 70.o do texto consolidado bancário e, por conseguinte, são as condições de aplicação deste artigo que devem estar preenchidas. A referência ao artigo 69.o octiesdecies do referido texto na decisão de colocação sob administração temporária, que se explica talvez pela remissão para este artigo por duas das condições de aplicação mencionadas no artigo 70.o do mesmo texto, não pode alterar as regras aplicáveis para adotar as medidas visadas, nem as condições da sua aplicação.
108 A «deterioração da situação do banco» não é uma expressão genérica, mas uma condição fixada por um texto legislativo, que se refere a uma lista exaustiva de quatro condições alternativas. Estas condições explicitamente fixadas pela lei para adotar uma medida tão intrusiva — a mais intrusiva no sistema de intervenção precoce — como a da colocação de um banco sob administração temporária devem ser respeitadas, e as previstas para adotar a medida menos intrusiva não podem ser consideradas suficientes para justificar a adoção da medida mais intrusiva, sem referência concreta no texto.
109 O argumento deve, portanto, ser rejeitado.
110 Em segundo lugar, o BCE e a Comissão sustentaram na audiência que o BCE estava obrigado a aplicar, além do direito nacional, quando intervinha na qualidade de autoridade competente ao abrigo da regulamentação bancária, todas as normas que figuram no direito da União; a este título, era obrigado, segundo essas instituições, a aplicar a disposição que, figurando na Diretiva 2014/59, prevê a colocação sob administração temporária em caso de deterioração significativa da situação da instituição em causa.
111 A este respeito, importa salientar que, como assinalam, estas duas instituições devem respeitar o direito da União nas suas ações. Esta obrigação decorre do princípio da legalidade, que impõe às instituições que respeitem, sob o controlo do juiz da União, as regras a que estão sujeitas. Especificamente, é expressa, para a supervisão prudencial, como sublinharam as instituições em causa, no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO 2013, L 287, p. 63), que prevê, nomeadamente, que «[p]ara efeitos do exercício das atribuições que lhe são conferidas pelo [referido] regulamento e com o objetivo de assegurar elevados padrões de supervisão, o BCE aplica toda a legislação aplicável da União e, no caso de diretivas, a legislação nacional que as transpõe».
112 Todavia, desta disposição resulta que, quando o direito da União contém diretivas, é o direito nacional que transpõe essas diretivas que deve ser aplicado. A disposição não pode ser lida no sentido de que comporta duas fontes distintas de obrigações, a saber, todo o direito da União, incluindo as diretivas, ao qual há que acrescentar o direito nacional que as transpõe. Com efeito, tal interpretação pressupõe que as disposições nacionais diferem das diretivas e que, nesse caso, os dois tipos de documentos se impõem ao BCE como sendo fontes normativas distintas. Tal interpretação não pode ser aceite, pois seria contrária ao artigo 288.o TFUE, que prevê que «[a] diretiva vincula o Estado‑Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios». Por outro lado, segundo jurisprudência constante, uma diretiva não pode, por si mesma, criar obrigações para um particular, e não pode, portanto, ser invocada, enquanto tal, contra ele (Acórdão de 26 de fevereiro de 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, n.o 48; v., igualmente, Acórdão de 19 de janeiro de 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, n.o 46 e jurisprudência referida).
113 Assim, não se pode sanar o erro cometido pelo BCE na aplicação do artigo 70.o do texto consolidado bancário através de uma interpretação livre dos textos que permita reconstruir as condições de aplicação de disposições concebidas de forma distinta na Diretiva 2014/59 e no direito nacional.
114 O fundamento deve, portanto, ser julgado procedente e, por conseguinte, há que anular as decisões impugnadas sem que seja necessário examinar os outros fundamentos.
Quanto às despesas
115 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
116 Tendo o BCE sido vencido, há que condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da recorrente, em conformidade com os pedidos desta.
117 Além disso, nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Nos termos desta disposição, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)
decide:
1) A Decisão ECB‑SSM‑2019‑ITCAR‑11 do BCE, de 1 de janeiro de 2019, que coloca a Banca Carige SpA sob administração temporária, e a Decisão ECB‑SSM‑2019‑ITCAR‑13 do BCE, de 29 de março de 2019, que prorroga até 30 de setembro de 2019 o período de colocação sob administração temporária são anuladas.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) O Banco Central Europeu (BCE) é condenado a suportar as suas despesas e as despesas de Francesca Corneli.
4) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Papasavvas | Gervasoni | Madise |
Nihoul | | Martín y Pérez de Nanclares |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de outubro de 2022.
Assinaturas