RETTENS DOM (Første Udvidede Afdeling)
24. oktober 1997
(1)
»EKSF - annullationssøgsmål - statsstøtte - individuelle beslutninger om
godkendelse af statsstøtte til jern- og stålvirksomheder - manglende kompetence
- berettiget forventning - uforenelighed med traktatens bestemmelser -
forskelsbehandling - manglende begrundelse - tilsidesættelse af princippet om
retten til at varetage sine interesser - traktatens artikel 4, litra b) og c), artikel
15 og artikel 95, stk. 1 og 2«
I sag T-243/94,
British Steel plc, London, ved Richard Plender, Q.C., of the Bar of England and
Wales, og solicitor William Sibree, og med valgt adresse i Luxembourg hos
advokaterne Elvinger, Hoss og Prussen, 15, côte d'Eich,
støttet af
SSAB Svenskt Stål AB, Stockholm, ved solicitors John Boyce og Philip Raven, og
med valgt adresse i Luxembourg hos advokaterne Elvinger, Hoss og Prussen, 15,
côte d'Eich, og
Det Danske Stålvalseværk A/S, Frederiksværk, ved solicitor Jonathan Alex
Lawrence, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Ernest Arendt, 8-10,
rue Mathias Hardt,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Nicholas Khan og Ben
Smulders, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt
adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Wagner-Centret, Kirchberg,
støttet af
Rådet for Den Europæiske Union ved direktør Rüdiger Bandilla, Rådets Juridiske
Tjeneste, og juridisk konsulent John Carbery, som befuldmægtigede, og med valgt
adresse i Luxembourg hos generaldirektør Alessandro Morbilli, Den Europæiske
Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad
Adenauer,
Den Italienske Republik ved afdelingschef Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste,
Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af statens advokat, Pier Giorgio
Ferri, og med valgt adresse i Luxembourg på Den Italienske Ambassade, 5, rue
Marie-Adélaïde,
Kongeriget Spanien ved generaldirektør Alberto Navarro González,
Generaldirektoratet for EU-Spørgsmål, først bistået af Gloria Calvo Díaz og
derefter af Luis Perez de Ayala Beccerril, begge statens advokat, og med valgt
adresse i Luxembourg på Den Spanske Ambassade, 4-6, boulevard Emmanuel
Servais, og
Ilva Laminiati Piani SpA, Rom, ved advokat Aurelio Pappalardo, Trapani, og
advokat Massimo Merola, Rom, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat
Alain Lorang, 51, rue Albert 1er,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutninger 94/258/EKSF
af 12. april 1994 om Spaniens støtte til den offentlige stålvirksomhed Corporación
de la Siderurgia Integral (CSI) og 94/259/EKSF af 12. april 1994 om Italiens ydelse
af statsstøtte til offentlige stålvirksomheder (stålkoncernen Ilva) (EFT L 112,
henholdsvis s. 58 og 64),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Første Udvidede Afdeling)
sammensat af præsidenten, A. Saggio, og dommerne A. Kalogeropoulos, V. Tiili,
A. Potocki og R.M. Moura Ramos,
justitssekretær: H. Jung,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 25.
februar 1997
afsagt følgende
Dom
De relevante retsforskrifter
- 1.
- Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (herefter
»traktaten«) forbyder principielt statsstøtte til jern- og stålvirksomheder, idet det
i artikel 4, litra c), fastslås, at følgende i overensstemmelse med traktatens
bestemmelser forbydes som uforeneligt med fællesmarkedet for kul og stål:
»Tilskud eller anden støtte ydet af staterne eller særlige byrder pålagt af dem, i
hvilken som helst form dette sker«.
- 2.
- Traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, indeholder følgende bestemmelser:
»I alle de tilfælde, som ikke omhandles i denne traktat, og hvor en beslutning eller
en henstilling fra Kommissionen forekommer nødvendig for inden for rammerne
af det fælles marked for kul og stål og i overensstemmelse med bestemmelserne
i artikel 5 at virkeliggøre et af Fællesskabets mål, således som de nærmere er
angivet i artikel 2, 3 og 4, kan en sådan beslutning træffes eller en sådan henstilling
vedtages efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Rådet og efter høring af
Det Rådgivende Udvalg.
Den samme beslutning eller henstilling, vedtaget på samme måde, fastsætter
eventuelt de sanktioner, der skal iværksættes«.
- 3.
- For at tilgodese behovet for strukturomlægninger inden for jern- og stålindustrien
indførte Kommissionen i begyndelsen af 1980'erne på grundlag af de citerede
bestemmelser i traktatens artikel 95 en fællesskabsordning vedrørende støtte,
hvorefter der kan ydes statsstøtte til jern- og stålindustrien i et begrænset antal
tilfælde. Som følge af konjunkturproblemerne inden for jern- og stålindustrien har
denne ordning været genstand for en række på hinanden følgende tilpasninger.
Den fællesskabsretlige kodeks vedrørende støtte til jern- og stålindustrien, der var
gældende i den for denne sag relevante periode, var således den femte ud af de
nævnte og blev indført ved Kommissionens beslutning nr. 3855/91/EKSF af 27.
november 1991 om fællesskabsregler for støtte til jern- og stålindustrien (EFT L
362, s. 57, herefter »støttekodeksen«). Det fremgår af betragtningerne til
beslutningen, at der ved denne, ligesom tilfældet var med de tidligere kodekser,
fastlægges en fællesskabsretlig ordning omfattende støtte, det være sig specifik eller
generel, fra medlemsstaterne i en hvilken som helst form. Kodeksen tillader
hverken driftsstøtte eller støtte til strukturomlægninger, medmindre der er tale om
støtte til lukning.
Sagens baggrund
- 4.
- Som følge af forværringen af jern- og stålindustriens økonomiske og finansielle
situation forelagde Kommissionen den 23. november 1992 Rådet og Europa-Parlamentet en strukturomlægningsplan ved meddelelse SEK (92) 2160, »Mod en
styrkelse af jern- og stålindustriens konkurrenceevne - behovet for en ny
strukturomlægning«. Udgangspunktet for denne plan var, at der herskede en
strukturelt betinget overkapacitet, og formålet med planen var i første række på
grundlag af et princip om frivillighed fra jern- og stålvirksomhedernes side at
gennemføre en væsentlig og definitiv indskrænkning af produktionskapaciteten med
mindst 19 mio. tons. Ifølge planen skulle der med henblik herpå gennemføres en
række sociale ledsageforanstaltninger og indføres økonomiske incitamenter,
herunder i form af fællesskabsstøtte. Samtidig udpegede Kommissionen en
uafhængig ekspert, den tidligere chef for Kommissionens Generaldirektorat for
Industri, Fernand Braun, som fik mandat til at gennemføre en undersøgelse, og hvis
væsentligste opgave skulle være at indhente nærmere oplysninger om de jern- og
stålvirksomheder, der påtænktes lukket i den i meddelelsen nævnte periode, der
omfattede årene fra 1993 til 1995. Den 29. januar 1993 fremlagde Braun sin
rapport, »Current or planned restructuring in the steel industry«, der var blevet
udarbejdet efter kontakter med lederne af ca. 70 virksomheder.
- 5.
- Ifølge konklusionerne fra Rådets møde den 25. februar 1993 stillede Rådet sig
positivt til de overordnede retningslinjer i det program, som Kommissionen
fremlagde efter Braun-rapporten med henblik på at få gennemført en væsentlig
indskrænkning af produktionskapaciteten. Den varige strukturomlægning inden for
jern- og stålindustrien skulle lettes ved »en række tidsbegrænsede
ledsageforanstaltninger, som [skulle] være i nøje overensstemmelse med reglerne
for kontrol med statsstøtte«, hvorved det for så vidt angår statsstøtte var en
forudsætning, at »Kommissionen [bekræftede], at den [lagde] vægt på, at
statsstøttereglerne overholdes nøje og objektivt; den [ville] påse, at eventuelle
undtagelser, som Rådet måtte få forelagt forslag om i henhold til artikel 95 , fuldt
ud [medvirkede] til den nødvendige samlede kapacitetsindskrænkning. Rådet [ville]
hurtigt træffe afgørelse om sådanne forslag på grundlag af objektive kriterier«.
- 6.
- I overensstemmelse hermed anførte Rådet og Kommissionen i en fælles erklæring
til protokollen for Rådets møde den 17. december 1993 - der omtaler en samlet
aftale i Rådet med henblik på dettes afgivelse af en samstemmende udtalelse i
henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, vedrørende statsstøtte til de offentlige
virksomheder Sidenor (Spanien), Sächsische Edelstahlwerke GmbH (Tyskland),
Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spanien), Ilva (Italien), EKO Stahl AG
(Tyskland) og Siderurgia Nacional (Portugal) - at de var af den opfattelse, »at man
kun [kunne] sikre en sund EF-stålindustri, der kan konkurrere på verdensmarkedet,
ved helt at standse statstilskud til stålindustrien og lukke virksomheder, der giver
underskud. Rådet [gav] sin enstemmige tilslutning til de [pågældende] artikel 95-forslag og [bekræftede], at det [lagde] vægt på nøje overholdelse af støttekodeksen
... og, hvis der ikke gives tilladelse i henhold til kodeksen, artikel 4, litra c), i EKSF-traktaten. Uden at det [berørte] medlemsstaternes ret til at anmode om en
beslutning i henhold til artikel 95 i EKSF-traktaten, [erklærede] Rådet [i
overensstemmelse med konklusionerne af 25.2.1993], at det [var] fast besluttet på
at undgå yderligere artikel 95-undtagelser med hensyn til støtte til enkelte
virksomheder«.
- 7.
- Den 22. december 1993 afgav Rådet en enstemmig udtalelse i henhold til traktatens
artikel 95, stk. 1 og 2, vedrørende ydelse af den nævnte støtte, der skulle bidrage
til omstruktureringen eller privatiseringen af de pågældende offentlige
virksomheder.
- 8.
- Med henblik på at lette en ny strukturomlægning inden for jern- og stålindustrien
vedtog Kommissionen på det anførte retlige og faktiske grundlag og efter den
nævnte samstemmende udtalelse fra Rådet den 12. april 1994 seks individuelle
beslutninger under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, hvorved den
godkendte nogle statsstøtteordninger, der ikke opfyldte de kriterier, som efter
støttekodeksen kunne skabe grundlag for en fravigelse af traktatens artikel 4, litra
c). Ved de seks beslutninger godkendte Kommissionen nærmere bestemt
henholdsvis Tysklands påtænkte støtte til stålvirksomheden EKO Stahl AG,
Eisenhüttenstadt (beslutning 94/256/EKSF, EFT L 112, s. 45), Portugals påtænkte
støtte til stålvirksomheden Siderugia Nacional (beslutning 94/257/EKSF, EFT L 112,
s. 52), Spaniens påtænkte støtte til den offentlige stålvirksomhed Corporación de
la Siderurgia Integral (CSI) (beslutning 94/258/EKSF, EFT L 112, s. 58), Italiens
ydelse af statsstøtte til offentlige stålvirksomheder (stålkoncernen Ilva) (beslutning
94/259/EKSF, EFT L 112, s. 64), Tysklands påtænkte støtte til stålvirksomheden
Sächsische Edelstahlwerke GmbH, Freital/Sachsen (beslutning 94/260/EKSF, EFT
L 112, s. 71), og Spaniens påtænkte støtte til specialstålvirksomheden Sidenor
(beslutning 94/261/EKSF, EFT L 112, s. 77).
- 9.
- I overensstemmelse med den af Rådet afgivne samstemmende udtalelse var disse
godkendelser betinget af opfyldelsen af »forpligtelser svarende til en
nettokapacitetsnedskæring på mindst 2 mio. ton råstål og højst 5,4 mio. ton
varmvalsede produkter«, nærmere bestemt ifølge Kommissionens meddelelse af 13.
april 1994 til Rådet og Europa-Parlamentet (KOM(94) 125 endelig udg.), der havde
til formål i overensstemmelse med tankerne bag Rådets konklusioner af 25. februar
1993 at gøre midtvejsstatus med hensyn til strukturomlægningen inden for jern- og
stålindustrien og at angive forslag med henblik på at konsolidere denne udvikling.
Retsforhandlinger
- 10.
- Ved stævning indleveret til Rettens justitskontor den 27. juni 1994 har den britiske
jern- og stålvirksomhed British Steel plc (herefter »British Steel«) i medfør af
traktatens artikel 33 herefter anlagt sag med påstand om annullation af beslutning
92/258/EKSF af 12. april 1994 vedrørende virksomheden CSI og af beslutning
94/259/EKSF af 12. april 1994 vedrørende Ilva-koncernen.
- 11.
- Parallelt hermed er to andre sager blevet anlagt, den ene af Association des
Aciéries Européennes Indépendantes (EISA), til prøvelse af de seks beslutninger
94/256/EKSF-94/261/EKSF (sag T-239/94), og den anden af virksomhederne
Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG og Hoogovens
Groep BV, til prøvelse af beslutning 94/259/EKSF om godkendelse af ydelse af
statsstøtte til Ilva-koncernen (sag T-244/94).
- 12.
- I nærværende sag har Rådet, Den Italienske Republik, Kongeriget Spanien og Ilva
Laminati Piani SpA (herefter »Ilva«) ved processkrifter indleveret til Rettens
Justitskontor henholdsvis den 25. oktober, den 11. og den 13. november og den 19.
december 1994 fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for
sagsøgtes påstande. Selskaberne SSAB Svenskt Stål AB og Det Danske
Stålvalseværk A/S har ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor
henholdsvis den 8. og den 15. december 1994 fremsat begæring om at måtte
intervenere til støtte for sagsøgerens påstande. Ved kendelser af 13. februar og 6.
marts 1995 har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling taget disse
begæringer om at måtte intervenere til støtte for sagsøgtes og sagsøgerens påstandetil følge.
- 13.
- Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 28. oktober 1994 har
British Steel fremsat begæring om, at der i medfør af procesreglementets artikel
64, stk. 4, træffes bestemmelse om foranstaltninger med henblik på sagens
tilrettelæggelse i form af, at Retten pålægger Kommissionen at fremlægge de
sagkyndige rapporter, som konsulentfirmaet WS Atkins International efter
anmodning fra Kommissionen har udarbejdet vedrørende spørgsmålet om Ilva's og
CSI's strukturomlægningsplaners levedygtighed, tillige med de rapporter vedrørende
disse virksomheder, som Italien og Spanien i henhold til artikel 4 i de anfægtede
beslutninger er forpligtet til to gange årligt at forelægge for Kommissionen med
henblik på, at denne kan kontrollere, om de ved beslutningerne fastlagte
betingelser opfyldes. Efter indgivelsen af Kommissionens indlæg den 9. december
1994 har Retten opfordret sagsøgeren, Kommissionen og Ilva til at besvare en
række spørgsmål vedrørende behovet for at have kendskab til indholdet af de
nævnte rapporter med henblik på vurderingen af de anfægtede beslutningers
lovlighed og spørgsmålet om, hvorvidt princippet om retten til at varetage sine
interesser er blevet overholdt, og vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt de i
rapporterne indeholdte oplysninger er fortrolige, idet Retten endvidere har
opfordret intervenienterne til at indgive indlæg vedrørende sagsøgerens begæring.
Inden for den fastsatte frist har sagsøgeren, Kommissionen og Ilva besvaret disse
spørgsmål, ligesom intervenienterne har indgivet indlæg. Hvad endvidere angår
spørgsmålet om fortrolighed har Kommissionen den 30. juni 1995 til Retten
fremsendt Atkins-rapporten vedrørende CSI, med udeladelse af de oplysninger,
som CSI har fundet er fortrolige. Kommissionen har oplyst, at denne rapport blev
udfærdiget på grundlag af en sagkyndig rapport fra konsulentfirmaet SRI, hvorfor
den ikke indeholder de samme former for detaljerede analyser som Atkins-rapporten vedrørende Ilva, som undersøger denne virksomheds muligheder for
strukturomlægninger på grundlag af fortrolige kommercielle oplysninger, hvilket er
årsagen til, at det ikke er muligt at fremlægge en ikke-fortrolig udgave af denne
rapport. Retten har fundet, at retsforhandlingerne bør fortsættes inden en afgørelse
om begæringen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse og har
meddelt sagsøgeren denne beslutning ved skrivelse af 20. juli 1995 fra
justitskontoret.
- 14.
- Ved processkrift indleveret den 8. august 1995 har British Steel fremsat endnu en
begæring om, at der træffes bestemmelse om foranstaltninger med henblik på
sagens tilrettelæggelse i form af, at Retten pålægger Kommissionen at fremlægge
Atkins-rapporten vedrørende Ilva og SRI-rapporten vedrørende CSI, i givet fald
efter at de to selskaber har fjernet alle fortrolige oplysninger. Intervenienterne har
haft lejlighed til at indgive indlæg. Retten har fundet, at der ikke på dette stadium
af retsforhandlingerne bør træffes afgørelse om denne yderligere begæring og har
meddelt sagsøgeren denne beslutning ved skrivelse af 26. oktober 1995 fra
justitskontoret.
- 15.
- Ved skrivelse af 3. december 1996 fra justitskontoret har Retten opfordret
Kommissionen til at besvare en række spørgsmål, i det væsentlige vedrørende de
oplysninger, som sagsøgeren subsidiært i sin første begæring om foranstaltninger
med henblik på sagens tilrettelæggelse anmodede om blev fremlagt, for det tilfælde,
at Retten måtte finde, at der ikke bør gives sagsøgeren medhold i begæringen om
fremlæggelse af de nævnte sagkyndige rapporter, og træffe bestemmelse om andre
foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse. Kommissionen har besvaret
disse spørgsmål inden for den fastsatte frist. Når henses til disse besvarelser, har
Retten fundet, at den råder over samtlige de nødvendige oplysninger til at kunne
vurdere sagsøgerens anbringender, og at en fremlæggelse af Atkins-rapporten
vedrørende Ilva og SRI-rapporten vedrørende CSI tillige med de tidligere nævnte
rapporter fra de pågældende medlemsstater ikke er nødvendig af hensyn til
kontradiktionsprincippet. På grundlag af den refererende dommers rapport har
Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående
bevisoptagelse. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige
spørgsmål fra Retten i retsmødet den 25. februar 1997.
Parternes påstande
- 16.
- Sagsøgeren har, støttet af SSAB Svenskt Stål, nedlagt følgende påstande:
- Kommissionens beslutninger 94/258/EKSF og 94/259/EKSF af 12. april 1994
annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 17.
- Det Danske Stålvalseværk har som intervenient nedlagt følgende påstande:
- Kommissionens beslutninger 94/258/EKSF og 94/259/EKSF af 12. april 1994
annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder
intervenientens.
- 18.
- Sagsøgte har, støttet af Rådet, Den Italienske Republik og Kongeriget Spanien,
nedlagt følgende påstande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsøgte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 19.
- Ilva har nedlagt følgende påstande:
- Sagen afvises, og/eller Kommissionen frifindes.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder Ilva's.
Formaliteten
Parternes argumenter
- 20.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at de anfægtede beslutninger angår selskabet som
virksomhed i den i traktatens artikel 33, stk. 2, forudsatte betydning, idet
beslutningerne godkender ydelse af fordele til virksomheder, der står i et
konkurrenceforhold til sagsøgeren. Sagsøgeren bestrider herved rigtigheden af det
af Ilva anførte, hvorefter de seks beslutninger, som Kommissionen vedtog den 12.
april 1994, er et samlet hele, der udspringer af et politisk kompromis i Rådet,
således at sagen, hvorunder der alene er nedlagt påstand om annullation af to af
beslutningerne, ikke kan antages til realitetsbehandling, idet en eventuel annullation
af de to omtvistede beslutninger ville medføre en uantagelig ændring af en politisk
aftale, der er indgået på allerhøjeste niveau. Sidstnævnte argument savner især
relevans for så vidt angår spørgsmålet om sagens formalitet, da sagsøgerens krav
på at kunne anfægte de to beslutninger, som selskabet anser sig for umiddelbart
og individuelt berørt af, ikke kan anfægtes på det ene grundlag, at der er en
sammenhæng af politisk art mellem de omtvistede beslutninger og andre
beslutninger, som Kommissionen har vedtaget inden for samme kontekst.
- 21.
- Ilva har indledningsvis anført, at selskabet ikke som intervenient kan rejse
spørgsmål om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling, idet
Kommissionen ikke har rejst dette spørgsmål under den skriftlige forhandling. Ilva
gør dog gældende, at Retten i henhold til procesreglementets artikel 113 til enhver
tid af egen drift kan efterprøve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige
procesforudsætninger ikke er opfyldt, hvilket bør give anledning til, at Retten
nærmere undersøger intervenientens argumentation.
- 22.
- De af sagsøgeren anfægtede to beslutninger udgør herved et væsentligt led i en
samlet politisk aftale, der blev indgået i Rådet med henblik på en
strukturomlægning inden for jern- og stålindustrien i Fællesskabet. Sagen bør
herefter afvises, for så vidt sagsøgeren ikke har begrænset sig til at anfægte de
kriterier, som Kommissionen har anvendt som grundlag for vurderingen af
spørgsmålet om de vilkår, hvorunder den specifikke støtte, der blev godkendt ved
de to omtvistede beslutninger, blev ydet, idet sagsøgeren derudover anfægter selve
grundlaget for den politiske aftale på fællesskabsniveau, der kom til udtryk i de
seks beslutninger, som Kommissionen vedtog den 12. april 1994. En eventuel
annullation af en eller flere af beslutningerne ville føre til en ændring af det
politiske kompromis, som man nåede frem til i Rådet. Det må følge heraf, at
sagsøgeren kun ville kunne anfægte samtlige de seks beslutninger.
Rettens bemærkninger
- 23.
- Inden undersøgelsen af den af Ilva som intervenient fremsatte formalitetsindsigelse
må det på grundlag af de gældende processuelle regler undersøges, hvorvidt denne
indsigelse kan tages i betragtning.
- 24.
- I henhold til artikel 34, stk. 2, sammenholdt med artikel 46, stk. 1, i statutten for
EKSF-Domstolen kan påstande, der fremsættes i en begæring om intervention, kun
gå ud på at tiltræde de påstande, der er fremsat af en af parterne i den
pågældende tvist. Endvidere indeholder procesreglementets artikel 116, stk. 3,
bestemmelse om, at intervenienten indtræder i sagen, som den foreligger ved hans
intervention.
- 25.
- Da sagsøgte ikke under den skriftlige forhandling har påstået sagen afvist, savner
Ilva følgelig beføjelse til som intervenient at rejse en formalitetsindsigelse, hvorfor
Retten ikke er forpligtet til at undersøge intervenientens argumenter til støtte
herfor (jf. herved Domstolens dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS mod
Kommissionen, Sml. I, s. 1125).
- 26.
- I henhold til procesreglementets artikel 113 kan Retten dog til enhver tid af egen
drift efterprøve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsætninger ikke
er opfyldt, herunder ufravigelige procesforudsætninger, som intervenienter har rejst
spørgsmål om (jf. herved Domstolens dom af 11.7.1990, forenede sager C-305/86
og C-160/87, Neotype Techmashexport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2945, og af
15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203).
- 27.
- En procesforudsætning har kun karakter af en ufravigelig procesforudsætning,
såfremt den angår en af de afgørende betingelser for, at en sag anlagt under
henvisning til traktatens artikel 33, stk. 2, kan antages til realitetsbehandling.
- 28.
- Det må herved fastslås, at den af intervenienten fremsatte formalitetsindsigelse ikke
angår en af disse afgørende betingelser, hvorfor det savner grundlag for Retten af
egen drift at inddrage spørgsmålet. Intervenienten har således i det væsentlige
alene gjort gældende, at en virksomhed, der berøres af en beslutning, som er en del
af en »pakke«, ikke særskilt kan anfægte den beslutning, som angår virksomheden,
men må anfægte denne beslutning ved at anlægge et annullationssøgsmål til
prøvelse af samtlige beslutninger i »pakken«. En sådan betingelse for en sags
antagelse til realitetsbehandling fremgår ikke alene ikke af de relevante
bestemmelser i traktaten, men er endvidere ganske i modstrid med ordlyden af og
de reale hensyn bag traktatens artikel 33, stk. 2, der udtrykkeligt tillægger
virksomheder og virksomhedsorganisationer ret til at anlægge sag til prøvelse af
individuelle beslutninger, der angår dem.
- 29.
- Det må herefter fastslås, at der under alle omstændigheder ikke kan gives Ilva
medhold i den rejste formalitetsindsigelse, da den angivelige betingelse for en sags
antagelse til realitetsbehandling, som er grundlaget for indsigelsen, er uforenelig
med den ret, som en virksomhed i henhold til artikel 33 har til at anlægge sag til
prøvelse af enhver individuel beslutning, der angår den.
Realiteten
- 30.
- Til støtte for sin annullationspåstand har sagsøgeren fremsat fire anbringender,
hvorved det gøres gældende, at Kommissionen har savnet kompetence til at
vedtage de omtvistede beslutninger, at der er sket en tilsidesættelse af princippet
om beskyttelse af den berettigede forventning, at der er sket en tilsidesættelse af
traktaten eller af retsregler vedrørende dennes gennemførelse, og at der er sket en
tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter.
Det første anbringende, manglende kompetence for Kommissionen
Parternes argumenter
- 31.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen savnede kompetence til at
vedtage de anfægtede beslutninger. Støttekodeksen er et regelsæt, der er
udtømmende og bindende, hvorved den er til hinder for en godkendelse af støtte,
der er uforenelig med bestemmelserne heri. Navnlig opstiller kodeksens artikel 1
et udtrykkeligt forbud mod enhver form for drifts- og investeringsstøtte.
Kommissionen savnede derfor beføjelse til ved de to anfægtede beslutninger at
godkende ydelsen af disse former for støtte. Kommissionen kan herved ikke til
støtte for en sådan beføjelse henvise til traktatens artikel 95, stk. 1, idet
støttekodeksen netop blev vedtaget af Kommissionen på grundlag af artikel 95 og
på definitiv måde fastlægger de kriterier, der skal være gældende med henblik på
virkeliggørelsen af målsætningerne med traktaten, dog således at støttekodeksen
selv kan ændres ved en generel beslutning.
- 32.
- Såfremt Kommissionen vil godkende støtte, der ikke opfylder betingelserne i
henhold til kodeksen, må den ændre selve kodeksen ved en generel beslutning, der
er gældende for alle berørte virksomheder. Støttekodeksen mister således
fuldstændigt sit formål, såfremt den omgås ved individuelle beslutninger, som
Kommissionen træffer for at tage hensyn til særlige tilfælde. Kommissionen harherved ikke gennemført nogen ændring af støttekodeksen, men har alene vedtaget
de pågældende beslutninger, der i strid med kodeksen på retsstridig måde tillægger
visse offentlige virksomheder fordele til skade for konkurrenter, for hvem der ikke
er blevet godkendt nogen statsstøtte.
- 33.
- Det Danske Stålvalseværk har som intervenient støttet det af sagsøgeren anførte,
hvorefter støttekodeksen er et bindende og udtømmende regelsæt. Kommissionen
er derfor forpligtet til nøje at overholde de retningslinjer, som den selv har fastlagt
på grundlag af traktatens artikel 95, således at den savner kompetence til at
vedtage en individuel beslutning, der strider mod de i støttekodeksen fastlagte
kriterier. Støttekodeksen tilsigter at regulere et område, der er meget afgørende
for, at det fælles marked for jern- og stålprodukter kan fungere efter hensigten,
idet statsstøtte i strid med traktatens grundlæggende målsætninger indebærer en
risiko for problemer for de virksomheder, der ved hjælp af egne ressourcer har
kunnet indstille sig på bestræbelserne på strukturomlægninger og privatisering.
Støttekodeksen er det eneste gyldige retsgrundlag for individuelle beslutninger, der
skal være i overensstemmelse med kodeksens bestemmelser. I denne sag har
Kommissionen imidlertid vedtaget de omtvistede beslutninger på grundlag af
traktatens artikel 95 med det ene formål at omgå den procedure og de regler, der
blev indført ved støttekodeksen.
- 34.
- Kommissionen har gjort gældende, at de forskellige støttekodekser er blevet
vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 95, således at retsgrundlaget for dem er
det samme som for de omtvistede beslutninger. De pågældende retsakters retlige
normværdi er derfor den samme, og den gældende støttekodeks kan ikke anses for
endelig og bindende. Tværtimod angiver den blot Kommissionens stillingtagen på
tidspunktet for vedtagelsen for så vidt angår spørgsmålet om de former for støtte,
som Kommissionen anså for forenelige med traktaten. Kommissionen har
kompetence til at undersøge, hvorvidt andre former for støtte, som ikke omhandles
i selve kodeksen, er forenelige med traktaten, navnlig når henses til, at markedet
for jern- og stålprodukter ofte undergår meget alvorlige kriser. Hvad angår det af
sagsøgeren anførte, hvorefter man burde have skredet til en ændring af
støttekodeksen, ville denne løsning ikke i praksis have kunnet gennemføres, idet
den ville have ført til en generel godkendelse af støtte til strukturomlægninger,
hvorimod de omtvistede individuelle beslutninger er udtryk for en meget mere
restriktiv politik med hensyn til godkendelse af støtte. Det var derfor ikke uden
forskel for Kommissionen, om man valgte at ændre støttekodeksen eller at vedtage
de omtvistede beslutninger, idet forskellige situationer kalder på forskellige former
for indgriben.
- 35.
- Rådet har gjort gældende, at Kommissionen ikke ved at vedtage støttekodeksen
udtømte sine beføjelser i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og at den
således havde kompetence til at godkende ydelsen af støtte af den art, der er tale
om i de omtvistede beslutninger. Situationen kan være en sådan, at det er
nødvendigt med en ny beslutning fra Kommissionen for at virkeliggøre en af
målsætningerne med Fællesskabet som fastlagt i traktatens artikel 2, 3 og 4, også
selv om der er indført en støttekodeks med regler bestemt til at gælde alle former
for statsstøtte til jern- og stålindustrien. Det gælder navnlig, at den femte
støttekodeks er begrænset til at angive de foranstaltninger, som Kommissionen på
det pågældende tidspunkt anså for forenelige med traktaten, men denne angivelse
er ikke udtømmende, hvorfor Kommissionen om nødvendigt på ny på grundlag af
artikel 95 kunne vedtage andre beslutninger, forudsat at disse var forenelige med
betingelserne i henhold til denne bestemmelse. Konkret var det nødvendigt at
fastlægge en overordnet strategi for at tage højde for den mere og mere alvorlige
krise inden for jern- og stålindustrien og for at sikre
produktionskapacitetsnedskæringer hos de europæiske jern- og stålvirksomheder.
En sådan strategi udelukker herved ikke støtte til virksomheder blandt de
ledsageforanstaltninger, der træffes bestemmelse om inden for rammerne af et
generelt program med henblik på kapacitetsnedskæringer.
- 36.
- Den Italienske Republik har gjort gældende, at det af sagsøgeren anførte er
ensbetydende med, at støttekodeksen skulle være udtryk for en beføjelse til i
væsentlig grad at ændre traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. Sagt med andre ord ville
der ske en udtømning af den hjemmel, som støttekodeksen udspringer af. Artikel
95 er imidlertid et generelt regelsæt, hvis anvendelse ikke kan udelukkes eller
begrænses ved en trinlavere retsregel. Det følger heraf, at såvel støttekodeksen som
de omtvistede beslutninger har den samme placering i henseende til princippet om
retsreglernes trinfølge og må tillægges den samme retlige normværdi. Endvidere
angår støttekodeksen alene visse kategorier af støtte, der er defineret i kodeksens
artikel 2-5. Alle andre former for offentlig økonomisk intervention til fordel for
jern- og stålvirksomheder er ikke reguleret ved støttekodeksen og er derfor ikke
omfattet af dennes anvendelsesområde. Sammenfattende anfører Den Italienske
Republik, at spørgsmålet om lovligheden af de omtvistede individuelle beslutninger
ikke kan vurderes på grundlag af kodeksen, men udelukkende må ske på grundlag
af traktatens artikel 95.
- 37.
- Kongeriget Spanien har gjort gældende, at Kommissionen retmæssigt har gjort brug
af sine beføjelser i henhold til traktaten uden på noget tidspunkt at overskride
grænserne for disse. Artikel 95 er det korrekte retsgrundlag for beslutninger, der
har til formål at afhjælpe forhold, som kræver en effektiv indgriben fra
Fællesskabets side med henblik på virkeliggørelsen af målsætningerne med
traktaten, i tilfælde, hvor fællesskabsinstitutionerne ikke råder over de nødvendige
beføjelser hertil. Der er herved en parallel mellem artikel 95 og EF-traktatens
artikel 235. Henholdsvis støttekodeksen og de omtvistede beslutninger har den
samme hjemmel, men et forskelligt anvendelsesområde, idet de pågældende
retsakter hver især må ses i lyset af markedsforholdene inden for jern- og
stålindustrien på tidspunktet for vedtagelsen. Kommissionen var i denne forbindelse
beføjet (og forpligtet) til at udstede de nødvendige bestemmelser for at tage højde
for krisesituationer på det retsgrundlag, som artikel 95 er, uden at det på grundlag
af støttekodeksen kan udledes, at Kommissionen herved har villet afgive sine
skønsmæssige beføjelser.
- 38.
- Ilva har ligeledes gjort gældende, at Kommissionen var beføjet til at vedtage de
omtvistede beslutninger i medfør af traktatens artikel 95. I henhold til denne
bestemmelse kan der ved ekstraordinære beslutninger, det være sig af generel eller
særlig karakter, gribes ind i tilfælde af, at der opstår en uforudsigelig og ganske
usædvanlig situation. Artikel 95 udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag for
støttekodeksen, hvorved der imidlertid intet er, som støtter, at noget andet skulle
gælde særlige beslutninger. Det tilkommer Kommissionen ud fra omstændighederne
at vurdere hensigtsmæssigheden af, om der bør vedtages en generel eller en
individuel beslutning. Støttekodeksen har kun en begrænset rækkevidde. Ved
kodeksen fastslås det, at visse kategorier af støtte, der fremmer visse målsætninger
med traktaten, er forenelige med denne, men kodeksen tilsigter ikke at forbyde
støtte, der ikke er omfattet af dens anvendelsesområde. En støtte, der er uforenelig
med kodeksens bestemmelser, kan derfor godkendes efter proceduren i henhold
til traktatens artikel 95.
Rettens bemærkninger
- 39.
- Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgeren har påberåbt sig Kommissionens
»inkompetence« til at vedtage de omtvistede beslutninger, men at sagsøgeren i
realiteten i det væsentlige ved det første anbringende gør gældende, at de to
beslutninger strider mod støttekodeksen og dermed mod princippet om, at en
generel retsakt ikke kan ændres ved en individuel beslutning.
- 40.
- Der er herved grund til for det første at fremhæve følgende om den retlige
sammenhæng, inden for hvilken de anfægtede beslutninger er blevet vedtaget.
Traktatens artikel 4, litra c), forbyder principielt statsstøtte inden for Det
Europæiske Kul- og Stålfællesskab, for så vidt denne form for støtte kan
undergrave virkeliggørelsen af de afgørende målsætninger med Fællesskabet,
således som disse er fastlagt i traktaten, herunder navnlig målsætningen om fri
konkurrence. I henhold til artikel 4, litra c), gælder følgende: »I overensstemmelse
med bestemmelserne i denne traktat ophæves og forbydes ... inden for Fællesskabet
som uforeneligt med fællesmarkedet for kul og stål: ... c) tilskud eller anden støtte
ydet af staterne ... i hvilken som helst form dette sker.«
- 41.
- Det nævnte forbud indebærer dog ikke, at enhver statsstøtte inden for EKSF skal
anses for uforenelig med målsætningerne med traktaten. Fortolket i lyset af
samtlige målsætninger med denne, således som disse er fastlagt i artikel 2, 3 og 4,
tilsigter artikel 4, litra c), ikke at være til hinder for ydelse af statsstøtte, der kan
bidrage til virkeliggørelsen af målsætningerne med traktaten. I henhold til
bestemmelsen henhører det under fællesskabsinstitutionerne at vurdere, om en
statsstøtte er forenelig med traktaten, og i givet fald at godkende ydelsen af en
sådan støtte inden for traktatens anvendelsesområde. Rigtigheden heraf bekræftes
af dommen af 23. februar 1961 (sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in
Limburg mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, præmisser, kap. B, I,
1, b, 25. afsnit, på side 221, org. ref.: Rec. s. 1, 7. afsnit, på s. 43), hvori Domstolen
fastslog, at ligesom visse former for ikke-statslig finansiel bistand til kul- og
stålproducerende virksomheder, der har hjemmel i traktatens artikel 55, stk. 2, og
artikel 58, stk. 2, kun kan ydes via Kommissionen eller på grundlag af dennes
udtrykkelige tilladelse, skal artikel 4, litra c), fortolkes således, at bestemmelsen
tillægger fællesskabsinstitutionerne en eksklusiv kompetence med hensyn til støtte
inden for Fællesskabet.
- 42.
- Ifølge ordningen i henhold til traktaten som helhed er artikel 4, litra c), derfor ikke
til hinder for, at Kommissionen undtagelsesvis på grundlag af artikel 95, stk. 1 og
2, for at tage højde for situationer, der ikke har været forudset, godkender støtte,
som medlemsstaterne påtænker at yde, og som er forenelig med traktatens
målsætninger (jf. Domstolens dom af 12.7.1962, sag 9/61, Nederlandene mod Den
Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 325, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 413, på s.
449).
- 43.
- I henhold til artikel 95, stk. 1 og 2, kan Kommissionen således efter samstemmende
og enstemmig udtalelse fra Rådet og efter høring af Det Rådgivende EKSF-Udvalg
træffe en beslutning eller vedtage en henstilling i alle tilfælde, som ikke omhandles
i traktaten, og hvor en sådan beslutning eller henstilling forekommer nødvendig for
inden for rammerne af det fælles marked for kul og stål i overensstemmelse med
bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggøre et af Fællesskabet mål, således som de
nærmere er angivet i artikel 2, 3 og 4. I henhold til de nævnte bestemmelser kan
samme beslutning eller henstilling, vedtaget på samme måde, eventuelt fastsætte
de sanktioner, der skal iværksættes. For så vidt traktaten i modsætning til EF-traktaten ikke tillægger Kommissionen eller Rådet nogen særlig kompetence til at
godkende statsstøtte, er Kommissionen følgelig i henhold til artikel 95, stk. 1 og 2,
beføjet til at træffe bestemmelse om enhver foranstaltning, der er nødvendig for at
virkeliggøre målsætningerne med traktaten, og dermed til efter den i traktaten
fastlagte procedure at godkende støtte, som den finder nødvendig for at
virkeliggøre disse målsætninger.
- 44.
- Kommissionen har således i det omfang, traktaten ikke indeholder særlige
bestemmelser, kompetence til at vedtage enhver generel eller individuel beslutning,
der er nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne med traktaten. Artikel 95, stk.
1 og 2, der tillægger Kommissionen denne kompetence, indeholder herved ingen
nærmere angivelse vedrørende rækkevidden af de beslutninger, Kommissionen kan
vedtage. Det henhører i denne forbindelse under Kommissionen i hvert enkelt
tilfælde at vurdere, hvilken af de to former for beslutninger, generelle eller
individuelle, der er mest egnet til at virkeliggøre den eller de målsætninger, der
forfølges.
- 45.
- Hvad nærmere angår statsstøtte har Kommissionen gjort brug af retsgrundlaget i
henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, på to forskellige måder. Kommissionen
har for det første vedtaget generelle beslutninger - »støttekodekser« - om en
generel fravigelse af forbuddet mod statsstøtte for så vidt angår nærmere fastlagte
former for støtte. For det andet har Kommissionen vedtaget individuelle
beslutninger om undtagelsesvis godkendelse af en række former for specifik støtte.
- 46.
- Der bør herefter i sagen ske en nærmere fastlæggelse af formålet med og
rækkevidden af henholdsvis støttekodeksen og de omtvistede individuelle
beslutninger.
- 47.
- Det bemærkes herom, at den støttekodeks, der var gældende i den i forbindelse
med de anfægtede beslutninger relevante periode, blev indført ved Kommissionensbeslutning nr. 3855/91/EKSF af 27. november 1991 om fællesskabsregler for støtte
til jern- og stålindustrien. Der var tale om den femte støttekodeks, og denne trådte
i kraft den 1. januar 1992 og fandt anvendelse til og med den 31. december 1996,
jf. artikel 9. Retsgrundlaget for kodeksen var traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og
kodeksen fulgte udtrykkeligt op på de tidligere kodekser (jf. navnlig Kommissionens
beslutning nr. 3484/85/EKSF af 27.11.1985 om fællesskabsregler for støtte til jern-
og stålindustrien, EFT L 340, s. 1, og Kommissionens beslutning nr. 322/89/EKSF
af 1.2.1989 om fællesskabsregler for støtte til jern- og stålindustrien, EFT L 38, s.
8), hvorfor kodeksen vil kunne fortolkes i sammenhæng med disse tidligere
kodekser. Det fremgår af betragtningerne (jf. navnlig afsnit I i betragtningerne til
beslutning nr. 3855/91/EKSF), at reglerne først og fremmest tog sigte på »at sikre,
at jern- og stålindustrien ikke fratages muligheden for at få tildelt støtte til
forskning og udvikling og støtte til tilpasning af anlæggene til de nye
miljøbeskyttelsesnormer«. Med henblik på at nedsætte
overskudsproduktionskapaciteten og igen at skabe ligevægt på markedet
godkendtes ligeledes på visse betingelser »støtte med socialt sigte, som vil kunne
fremme en delvis lukning af anlæg og støtte til finansiering af en definitiv afvikling
af de mindst konkurrencedygtige virksomheders EKSF-aktiviteter«. Endelig
fastsattes et udtrykkeligt forbud mod drifts- og investeringsstøtte, med undtagelse
af »regional investeringsstøtte i visse medlemsstater«. Virksomheder i Grækenland,
Portugal og det tidligere DDR kunne herefter oppebære en sådan regional støtte.
- 48.
- Hvad angår de to omtvistede beslutninger vedtog Kommissionen disse under
henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, idet formålet ifølge betragtningerne
var at skabe grundlag for en strukturomlægning hos offentlige jern- og
stålvirksomheder, der var udsat for alvorlige vanskeligheder, nærmere bestemt i to
medlemsstater, Spanien og Italien, hvis jern- og stålindustri var overlevelsestruet
som følge af den markante forværring af forholdene på markedet i Fællesskabet
for jern- og stålprodukter. Hvad nærmere angår Ilva var det afgørende formål med
støtten at skabe grundlag for en privatisering af denne jern- og stålkoncern, der
indtil det pågældende tidspunkt havde haft adgang til lån som følge af
eneaktionærens ubegrænsede ansvar i henhold til artikel 2362 i Codice Civile
(afsnit II og IV i betragtningerne). Kommissionen anførte, at de meget vanskelige
konjunkturer for jern- og stålindustrien i Fællesskabet skyldtes økonomiske
faktorer, der i vid udstrækning ikke kunne forudses. Kommissionen fandt derfor,
at der forelå en ganske usædvanlig situation, som ikke var omhandlet i traktaten
(afsnit IV i betragtningerne).
- 49.
- Det fremgår således af den femte støttekodeks og af de to omtvistede beslutninger,
at retsgrundlaget for disse forskellige retsakter er det samme, nemlig traktatens
artikel 95, stk. 1 og 2, og at der ved retsakterne sker en fravigelse af princippet i
traktatens artikel 4, litra c), om generelt forbud mod støtte. Retsakternes
anvendelsesområder er forskellige, idet kodeksen generelt omhandler visse former
for støtte, der efter kodeksen anses for forenelige med traktaten, mens de
omtvistede beslutninger under henvisning til ganske særlige forhold og una tantum
godkendte støtte, der principielt ikke kunne anses for forenelig med traktaten.
- 50.
- Der kan herefter ikke gives sagsøgeren medhold i, at kodeksen er af bindende,
udtømmende og definitiv art. Kodeksen er således kun et bindende regelsæt for så
vidt angår de former for støtte, der er forenelige med traktaten, som kodeksen
opregner. På dette område indfører kodeksen en almindeligt gældende ordning,
som har til formål at sikre, at enhver støtte, der er omfattet af de i kodeksen
fastlagte kategorier, underlægges ensartede vilkår som led i én og samme
procedure. Kommissionen er kun bundet af denne ordning, når den skal vurdere,
om støtte, der er omfattet af kodeksen, er forenelig med traktaten. Kommissionen
kan følgelig ikke godkende støtte af den art ved en individuel beslutning, når der
er tale om støtte, som strider mod de ved kodeksen indførte generelle regler (jf.
Domstolens domme af 29.3.1979 i de såkaldte »kuglelejersager«, sag 113/77, NTN
Toyo Bearing m.fl. mod Rådet, Sml. s. 1185, sag 118/87, ISO mod Rådet, Sml. s.
1277, sag 119/77, Nippon Seiko m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 1303,
sag 120/77, Koyo Seiko m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 1337, og sag
121/77, Machi Fujikoshi mod Rådet, Sml. s. 1363, samt dom af 21.2.1984, forenede
sager 140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod
Kommissionen, Sml. s. 951, af 14.7.1988, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86
og 285/86, Peine-Salzgitter m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 4309, og i sagen CIRFS
mod Kommissionen, a.st.)
- 51.
- Hvad derimod angår støtte, der ikke er omfattet af en de former for støtte, som i
henhold til kodeksen er undtaget fra forbuddet, kan sådanne former for støtte være
genstand for en individuel fritagelse fra forbuddet, såfremt Kommissionen som led
i sine skønsmæssige beføjelser i henhold til traktatens artikel 95 finder, at der er
tale om støtte, som er nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne ved traktaten.
Støttekodeksen har således kun til formål generelt og på visse betingelser at tillade
fravigelser fra forbuddet mod støtte for så vidt angår bestemte former herfor, som
kodeksen udtømmende opregner. Kommissionen savner kompetence efter
traktatens artikel 95, stk. 1 og 2 - der kun angår tilfælde, som ikke omhandles i
traktaten (jf. dommen i sagen Nederlandene mod Den Høje Myndighed, a.st.,
præmis 2) - til at forbyde visse former for støtte, idet et sådant forbud allerede
fremgår af selve traktaten, jf. artikel 4, litra c). Støtte, der ikke falder ind under en
af de kategorier, som kodeksen undtager fra forbuddet, er således fortsat alene
omfattet af artikel 4, litra c). Det gælder herefter, at må sådanne former for støtte
alligevel anses for nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne med traktaten,
kan Kommissionen gøre brug af sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95
til at gribe ind over for en sådan situation, der ikke har været forudset, i givet fald
i form af en individuel beslutning.
- 52.
- De i sagen omtvistede beslutninger - der godkender statsstøtte med henblik på at
gøre det muligt for store offentlige jern- og stålkoncerner i visse medlemsstater at
gennemføre strukturomlægninger - er ikke omfattet af anvendelsesområdet for
støttekodeksen. Ved denne indføres der på nærmere angivne betingelser
undtagelser af generel karakter fra forbuddet mod statsstøtte, idet disse undtagelser
alene gælder støtte til forskning og udvikling, støtte til miljøbeskyttelse, støtte til
lukning samt regional støtte til jern- og stålvirksomheder etableret i visse
medlemsstater eller i en del af disse. Den i sagen omhandlede driftsstøtte og støtte
til strukturomlægninger er åbenbart ikke omfattet af nogen af de nævnte former
for støtte. Følgelig er de undtagelser, som i henhold til de anfægtede beslutninger
kan finde sted, ikke underlagt de i støttekodeksen fastlagte betingelser og er
dermed af komplementær art i forhold til kodeksen, hvorved formålet med dem er
at forfølge målsætninger, der er fastlagt i traktaten.
- 53.
- De omtvistede beslutninger kan herefter ikke anses for undtagelser fra den femte
støttekodeks, der savner begrundelse, men er retsakter, der som kodeksen har
hjemmel i traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.
- 54.
- Følgelig savnes der grundlag for anbringendet om, at Kommissionen har savnet
kompetence, idet Kommissionen ikke ved at vedtage støttekodeksen kunne
fraskrive sig sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at vedtage
individuelle beslutninger med henblik på at tage højde for situationer, der ikke har
været forudset. Da de økonomiske forhold, der førte Kommissionen til at udstede
de omtvistede beslutninger, ikke faldt ind under kodeksens anvendelsesområde, var
Kommissionen således beføjet til på grundlag af traktatens artikel 95 at godkende
den pågældende støtte på de vilkår, der skal overholdes i forbindelse med
anvendelsen af denne bestemmelse.
- 55.
- Det må herefter fastslås, at de omtvistede beslutninger ikke er retsstridige som
følge af en manglende kompetence for Kommissionen til at vedtage dem.
Det andet anbringende, tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede
forventning
Parternes argumenter
- 56.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at der ved de omtvistede beslutninger er sket en
tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det
fremgår således af fast retspraksis, at der, selv på det særlige område, som ydelse
af statsstøtte er udtryk for, af normative retsakter fra Kommissionen kan udspringe
en berettiget forventning (jf. Domstolens dom af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633). I denne sag er der sket en
tilsidesættelse af princippet, for så vidt sagsøgeren forventede, at Kommissionen
ville overholde støttekodeksen og i givet fald ville ændre den eller erstatte den med
en anden, såfremt den ønskede at fravige den.
- 57.
- Støttekodeksen er herved en normativ retsakt, der udtrykkeligt har til formål at
forbyde alle former for støtte, bortset fra dem, som i henhold til kodeksen skal
anses for forenelige med traktaten. En jern- og stålvirksomhed kunne med rette
forvente, at Kommissionen ikke ville fravige kodeksen i den periode, denne skulle
gælde. For så vidt bør enhver foranstaltning, der strider mod kodeksen, annulleres,
da sådanne foranstaltninger i det omfang, der ikke foreligger tvingende offentlige
hensyn, medfører en forudsigelig ændring af den ved kodeksen indførte retstilstand
til skade for erhvervsdrivende, der i god tro har forventet, at den ved denne
normative retsakt fastlagte retstilstand ville blive opretholdt. I denne sag forelå der
ingen tvingende offentlige hensyn, der kunne begrunde den omtvistede støtte.
- 58.
- Den omstændighed, at Kommissionen ved den individuelle beslutning 89/218/EKSF
af 23. december 1988 om den af den italienske regering planlagte støtte til den
offentlige stålindustri (EFT 1989 L, s. 76) godkendte en statsstøtte, som den under
retsforhandlingerne har henvist til, kunne ikke afsvække sagsøgerens berettigede
forventning, idet det i den pågældende beslutning udtrykkeligt blev anført, at denne
var af ganske usædvanlig karakter og kun godkendte en del af den af den italienske
regering planlagte støtte. Endvidere blev den pågældende beslutning vedtaget før
den fjerde og den femte støttekodeks, hvis indhold bestyrkede, at der var tale om
udtømmende regelfastsættelse.
- 59.
- I praksis forventede sagsøgeren på tidspunktet for sin privatisering i 1988 at kunne
støtte sig på sin stærke konkurrencemæssige stilling med hensyn til priser.
Sagsøgeren gennemførte investeringer med den berettigede forhåbning, at en
konkurrencedygtig producent med lave omkostninger ville kunne udvikle sig til at
blive en rentabel virksomhed, og at selskabets bestræbelser ikke ville blive
undergravet af mindre konkurrencedygtige producenter, som ville oppebære
statsstøtte. Ligeledes reagerede sagsøgeren i 1991 på markedstendenserne i den
berettigede forventning, at disse ville gøre sig gældende andre steder i Fællesskabet
og tvinge de mindst konkurrencedygtige producenter til at trække sig tilbage fra
markedet og lukke deres anlæg, således at sagsøgeren og andre konkurrencedygtige
producenter kunne opnå et tilstrækkeligt overskud og indfri aktionærernes
forhåbning om et rimeligt afkast af deres investering.
- 60.
- Det savner belæg, når Kommissionen har gjort gældende, at grundlaget for
sagsøgerens berettigede forventning under alle omstændigheder måtte være begyndt
at skride som følge af Kommissionens initiativer efter den 1. januar 1992, idet det
fremgik af flere dokumenter fra Kommissionens tjenestegrene og af konklusionerne
fra rådsmødet den 25. februar 1993, at ydelse af offentlig støtte til en række
offentlige virksomheder ville blive uundgåelig som følge af alvoren af den krise,
som herskede inden for den europæiske jern- og stålindustri. Selv om der bestod
en risiko for, at en politisk beslutning ville godkende en retsstridig støtte, måtte
man kunne forvente af Kommissionen, at den tog udgangspunkt i, at
støttekodeksen uden undtagelse ville blive respekteret, således at der ikke skete en
forskelsbehandling af de berørte virksomheder.
- 61.
- SSAB Svenskt Stål har som intervenient henvist til den ved Aftalen om Det
Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter »EØS-aftalen«) indførte
ordning og til, at den femte støttekodeks ved afgørelse nr. 7/94 af 31. marts 1994
truffet af Det Blandede EØS-Udvalg (EFT L 160) i overensstemmelse med artikel
5 i protokol XIV til EØS-aftalen blev indsat i bilag XV til denne. Kodeksen fandt
dermed anvendelse på de svenske virksomheder i et år før Kongeriget Sveriges
tiltrædelse af Den Europæiske Union, og dette bestyrkede intervenientens
berettigede forventning om, at Kommissionen ikke ville godkende drifts- eller
investeringsstøtte af den art, der blev ydet i kraft af de anfægtede beslutninger. På
grundlag af denne forventning gav intervenienten sig i kast med bestræbelser med
henblik på en strukturomlægning. Ved uden for rammerne af støttekodeksen at
godkende den omtvistede støtte krænkede Kommissionen følgelig intervenientens
berettigede forventning.
- 62.
- Kommissionen har gjort gældende, at en generel retsakt som den femtestøttekodeks ikke kan give anledning til nogen berettiget forventning. Vilkårene i
henhold til de enkelte kodekser afhænger af den økonomiske situation for jern- og
stålindustrien i Fællesskabet på det pågældende tidspunkt, og denne situation
undergik forandringer i løbet af tiden og blev særlig alvorlig omkring 1992. Det var
fuldt ud berettiget at træffe foranstaltninger med henblik på at gribe ind over for
truslen mod selve overlevelsesevnen for jern- og stålindustrien i en række lande.
Følgelig kunne der ikke opstå nogen berettiget forventning på det ene grundlag, at
der forelå en støttekodeks. Endvidere foreligger der intet til støtte for, at
sagsøgeren rent faktisk baserede sig på nogen berettiget forventning, da selskabet
lukkede visse anlæg. Det gælder endelig, at selv om man går ud fra, at
støttekodeksen rent faktisk havde skabt en berettiget forventning, ville grundlaget
for denne være begyndt at skride som følge af fællesskabsinstitutionernes senere
initiativer. I sin korrespondance med sagsøgeren fremhævede Kommissionen
således gentagne gange, at en anvendelse af artikel 95 heller ikke i støttekodeksens
gyldighedsperiode kunne udelukkes.
- 63.
- Rådet har ligeledes gjort gældende, at sagsøgeren ikke på grundlag af
støttekodeksen kunne have nogen berettiget forventning om, at den omtvistede
støtte ikke ville blive godkendt. Der kan ikke af en retsakt, som kan undergå
ændringer som følge af udviklingen i den økonomiske situation, opstå nogen
berettiget forventning. Sagsøgerens argumentation er endvidere selvmodsigende,
idet selskabet har erkendt, at støttekodeksen kunne ændres, således at
Kommissionen på grundlag af denne ville have kunnet træffe de omtvistede
beslutninger. Da støttekodeksen blev vedtaget på det samme retsgrundlag som de
omtvistede beslutninger, ses det ikke, hvorfor Kommissionen ikke retmæssigt kunne
vedtage de omtvistede beslutninger, idet beslutningsprocedurerne er de samme.
- 64.
- Den Italienske Republik har gjort gældende, at princippet om beskyttelse af den
berettigede forventning ikke kan være til hinder for, at der på grundlag af en
skønsbeføjelse udstedes en retsakt, der ændrer retstilstanden i forhold til den
tidligere gældende ordning. I modsat fald ville Fællesskabets retsorden ikke på
grundlag af sine målsætninger kunne tilpasses til ændrede forhold. Endvidere
kunne støttekodeksen ikke skabe nogen berettiget forventning hos sagsøgeren, som
er blevet krænket ved de omtvistede beslutninger, idet disse på ingen måde strider
mod de regler, som er fastlagt i kodeksen.
- 65.
- Kongeriget Spanien har gjort gældende, at retsvirkningerne af princippet om
beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan udstrækkes så langt, at
princippet generelt er til hinder for, at en ny ordning finder anvendelse på
fremtidige følger af forhold, der er skabt ved den tidligere ordning, som
nødvendigvis må være genstand for en stadig tilpasning til udviklingen i den
økonomiske situation. Sagsøgeren har ikke i sagen godtgjort, at selskabet var i en
situation, der kunne skabe en berettiget forventning om, at de omtvistede
beslutninger som følge af støttekodeksen ikke ville blive vedtaget.
- 66.
- Ilva har tilsluttet sig, hvad Kommissionen og de andre intervenienter, der har
støttet Kommissionens påstande, har gjort gældende. Støttekodeksen kunne ikke
skabe nogen berettiget forventning om, at Kommissionen ikke ville godkende støtte,
som ikke var omfattet af kodeksens anvendelsesområde. Kodeksen er udtryk for
en udøvelse af de skønsmæssige beføjelser, som Kommissionen er blevet tillagt med
henblik på virkeliggørelsen af målsætningerne med traktaten, og afspejler de
økonomiske forhold, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen. Endvidere
har sagsøgeren ikke godtgjort, at selskabet opfyldte de strenge betingelser, der er
en forudsætning for, at der kan opstå en berettiget forventning. Sagsøgeren har
ikke dokumenteret, at selskabet havde bragt sig i en situation, der ikke kunne
ændres, i forventning om, at støttekodeksen ikke ville blive ændret. Selv om man
går ud fra, at støttekodeksen rent faktisk ville kunne give anledning til en berettiget
forventning, har sagsøgeren heller ikke godtgjort, at de anfægtede beslutninger
medførte en pludselig eller uforudsigelig udvikling i selskabets situation, således at
dettes berettigede forventning skulle være blevet krænket. Sagsøgeren var således
bekendt med samtlige de pågældende initiativer fra Kommissionen side før
vedtagelsen af beslutningerne og med de forhold, der gik forud for disse.
Rettens bemærkninger
Formaliteten for så vidt angår SSAB Svenskt Stål's nye argumenter på grundlag af
EØS-aftalen
- 67.
- SSAB Svenskt Stål, der har interveneret i sagen til støtte for sagsøgerens påstande,
har fremført nogle argumenter, som støttes på EØS-aftalen. Hvad nærmere angår
spørgsmålet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede
forventning har intervenienten henvist til støttekodeksen, men således som denne
er blevet indsat i bilag XV til EØS-aftalen, jf. artikel 5 i protokol XIV til denne.
Disse argumenter er ikke et led i sagsøgerens argumentation. Endvidere har
intervenienten alene gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af princippet
om beskyttelse af den berettigede forventning i forhold til selskabet, men ikke i
forhold til sagsøgeren.
- 68.
- Spørgsmålet om, hvorvidt en intervenient kan henvise til visse bestemmelser i EØS-aftalen samt gøre gældende, at der er sket en tilsidesættelse af princippet om
beskyttelse af den berettigede forventning i forhold til det pågældende selskab, til
støtte for de påstande, som er blevet nedlagt af sagsøgeren, der ikke har påberåbt
sig denne aftale som led i sin påstand om annullation på grundlag af en
tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, er et
spørgsmål vedrørende ufravigelige fællesskabsretlige hensyn. Retten finder det
derfor nødvendigt på grundlag af procesreglementets artikel 113 at undersøge,
hvorvidt SSAB Svenskt Stål's nye argumenter kan tages i betragtning.
- 69.
- I henhold til artikel 34, stk. 2 i statutten for Domstolen kan påstande, der
fremsættes i en begæring om intervention, kun gå ud på tiltrædelse af en af
parternes påstande. Endvidere indeholder procesreglementets artikel 116, stk. 3,
bestemmelse om, at intervenienten indtræder i sagen, som den foreligger ved hans
intervention.
- 70.
- Disse bestemmelser er i retspraksis blevet fortolket således, at nye argumenter, der
fremføres af en intervenient, og som ikke ændrer sagens ramme, kan tages i
betragtning (jf. dommen i sagen De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg
mod Den Høje Myndighed, a.st., Domstolens kendelse af 24.10.1962, sag 16/62,
Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl. mod Rådet, Sml.
1954-1964, s. 359, præmis 3, på s. 362, org. ref.: Rec. s. 937, på s. 940, og Rettens
dom af 8.6.1995, T-459/93, Siemens mod Kommissionen, Sml. II, s. 1675, præmis
21, og af 6.7.1995, forenede sager T-447/93, T-448/93 og T-449/93, AITEC m.fl.
mod Kommissionen, Sml. II, s. 1971, præmis 122).
- 71.
- Det må i lyset af de nævnte processuelle bestemmelser og den anførte retspraksis
undersøges, hvorvidt SSAB Svenskt Stål's argumenter kan tages i betragtning. Med
andre ord må det spørgsmål afgøres, hvorvidt disse argumenter, der rent faktisk har
sammenhæng med sagsøgerens påstande, dog tilsigter at ændre »sagens ramme«,
eller om de er i overensstemmelse med indholdet af genstanden for sagen.
- 72.
- Det bemærkes, at intervenienten har drøftet spørgsmålet om støttekodeksen på
grundlag af EØS-aftalen med henblik på at understøtte sin argumentation for, at
der må antages at være sket en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den
berettigede forventning i forhold til selskabet. Denne argumentation kan ikke tages
i betragtning, for så vidt det herved alene søges godtgjort, at der er sket en
tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i forhold
til intervenienten og ikke i forhold til sagsøgeren, og for så vidt argumentationen
har sammenhæng med EØS-aftalen, hvilket er udtryk for en ændring af sagens
ramme, således som denne er blevet fastlagt af sagsøgeren.
- 73.
- Det må herefter fastslås, at SSAB Svenskt Stål's argumenter til støtte for det andet
anbringende ikke kan tages i betragtning.
- Realitetsbehandling af anbringendet
- 74.
- Det bemærkes, at sagsøgeren har gjort gældende, at de omtvistede beslutninger
strider mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet de griber
forstyrrende ind i det fælles marked for jern- og stålprodukter derved, at de trods
det udtrykkelige forbud mod statsstøtte og den gældende meget strenge
støttekodeks giver anledning til en uklarhed, som kan undergrave
virksomhedsstrategierne hos de selskaber, der ikke opnår støtte.
- 75.
- Der må gives Kommissionen og de intervenienter, som har støttet dens påstande,
medhold i, at dette argument hviler på det forkerte grundlag, at støttekodeksen
skulle have været en sikkerhed for de berørte virksomheder for, at der ikke under
særlige omstændigheder ville blive vedtaget nogen individuelle beslutninger om
godkendelse af statsstøtte, der ikke falder ind under en af de af kodeksen
omfattede kategorier. Som allerede fastslået er formålet med støttekodeksen et
andet end formålet med de omtvistede beslutninger, der blev vedtaget for at gribe
ind over for en ganske usædvanlig situation. Kodeksen kan derfor ikke have givet
anledning til nogen berettiget forventning med hensyn til spørgsmålet om eventuelle
individuelle undtagelser fra forbuddet mod statsstøtte på grundlag af traktatens
artikel 95, stk. 1 og 2, i en situation som den, der førte til vedtagelsen af de
omtvistede beslutninger, og som ikke havde været forudset.
- 76.
- I øvrigt fremgår det af Domstolens faste praksis, at »selv om princippet om
beskyttelse af den berettigede forventning ... er et af Fællesskabets grundlæggende
principper, kan de erhvervsdrivende dog ikke have nogen berettiget forventning om
opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre
ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn« (jf. dom af
14.2.1990,sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis
33).
- 77.
- Det er herved en åbenbar forudsætning for, at det fælles marked for jern- og
stålprodukter kan fungere efter hensigten, at der foretages en konstant tilpasning
i forhold til ændringerne i den økonomiske situation, og de erhvervsdrivende kan
ikke påberåbe sig en velerhvervet ret i form af, at der skulle bestå et krav på en
opretholdelse af den retstilstand, der har været gældende på et bestemt tidspunkt
(jf. Domstolens dom af 27.9.1979, sag 230/78, Eridania, Sml. s. 2749, præmis 22, og
Rettens dom af 21.2.1995, sag T-472/93, Campo Ebro m.fl. mod Rådet, Sml. II, s.
421, præmis 52). Domstolen har endvidere under henvisning til begrebet
»forudseende og påpasselig erhvervsdrivende« fastslået, at det i visse tilfælde er
muligt at forudse, at der vil kunne blive truffet særlige foranstaltninger for at tage
højde for åbenbare krisesituationer, således at der ikke kan støttes ret på
princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. dom af 1.2.1978, sag
78/77, Lührs, Sml. s. 169, præmis 6).
- 78.
- Det må herefter lægges til grund, at sagsøgeren i betragtning af sin meget
betydningsfulde økonomiske stilling og i kraft af sin deltagelse i Det Rådgivende
EKSF-Udvalgs møder burde have været opmærksom på, at der ville opstå et
afgørende behov for at træffe bestemmelse om effektive foranstaltninger med
henblik på at tilgodese den europæiske jern- og stålindustris interesser, og at det
efter traktatens artikel 95 ville kunne være begrundet for Kommissionen at vedtage
ad hoc-beslutninger, således som dette allerede flere gange tidligere var sket under
en støttekodeks' gyldighedsperiode. Kommissionen har herved med rette henvist
til beslutning 89/218/EKSF og til beslutning 92/411/EKSF af 31. juli 1992 om den
danske og nederlandske regerings støtte til virksomheder i jern- og stålindustrien
(EFT L 223, s. 28), hvorved statsstøtte, der ikke var omfattet af den på det
pågældende tidspunkt gældende støttekodeks, blev godkendt.
- 79.
- Det må følgelig fastslås, at de omtvistede beslutninger ikke strider mod princippet
om beskyttelse af den berettigede forventning.
Det tredje anbringende, tilsidesættelse af traktatens artikel 95 og af princippet om
forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet
- 80.
- Der bør i den nævnte rækkefølge ske en undersøgelse af sagsøgerens
argumentation vedrørende henholdsvis spørgsmålet om en tilsidesættelse af
traktaten og spørgsmålet om en tilsidesættelse af de nævnte grundlæggende
principper.
Tilsidesættelse af artikel 95, stk. 1 og 2
Parternes argumenter
- 81.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at der kun kan træffes bestemmelse om en
foranstaltning på grundlag af artikel 95, stk. 1 og 2, forudsat at foranstaltningen er
nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne med traktaten. Den eneste
målsætning, der fremgår af betragtningerne til de omtvistede beslutninger, er etønske om at skabe grundlag for, at de offentlige italienske og spanske jern- og
stålvirksomheder kan få en stabil struktur af en sådan art, at de kan overleve
økonomisk. Statsstøtten til virksomhederne bidrager imidlertid ikke på langt sigt til
en sådan struktur. Den støtte, som tidligere er blevet ydet til virksomhederne, har
aldrig formået at virkeliggøre denne målsætning, og det er meget usandsynligt, at
den omtvistede støtte kan virkeliggøre målsætningen i fremtiden. Forholdet er
tværtimod det, at støtten bidrager til, at ikke-konkurrencedygtige produktionsanlæg
opretholdes i længere tid, og skaber grundlag for en opretholdelse af
overskudskapacitet, hvilket vil medføre et prisfald og en faldende rentabilitet inden
for den samlede europæiske jern- og stålindustri. Sagsøgeren henviser herved til
den støtte, der tidligere er blevet ydet til Ilva og dette selskabs forgænger, Finsider,
og til CSI. På trods af den støtte til Ilva og til CSI, som Kommissionen godkendte
i henholdsvis 1989 og 1987, er disse selskaber ikke på ny blevet i stand til at
overleve ved egen hjælp, hvilket Kommissionen forudsætningvis har erkendt i
betragtningerne til de omtvistede beslutninger.
- 82.
- Nærmere bestemt vil den ved de omtvistede beslutninger godkendte støtte ikke
kunne sikre Ilva's og CSI's levedygtighed, for det første når henses til den særlige
konjunkturelle situation, som de to selskaber befinder sig i, idet de ifølge
oplysninger i pressen i 1992 og 1993 havde større tab end forudset, således at de
er nødsaget til enten at bremse den nødvendige rationalisering eller at optage nye
lån, der kan bringe deres fremtidige levedygtighed i fare. For det andet fremgår
den pågældende form for støttes manglende effektivitet af de generelle
perspektiver for jern- og stålindustrien i Fællesskabet, der er kendetegnet ved for
stor produktionskapacitet. Støttens eneste virkning er herved at sætte
støttemodtagerne i stand til at udvide deres markedsandele ved at sælge deres
produkter til lavere priser end fremstillingsprisen, til skade for mere
konkurrencedygtige producenter.
- 83.
- Sagsøgeren anfægter på dette grundlag den evaluering af Ilva's og CSI's
strukturomlægningsplaner, som Kommissionen foretog på grundlag af Atkins- og
SRI-rapporterne, hvortil der forudsætningsvis henvises i afsnit III i betragtningerne
til de anfægtede beslutninger, som omtaler bistand fra eksperter udefra. Der er
flere alternative muligheder i forhold til statsstøtte, hvilket fremgår af en af
professor T.A.J. Cockerill på sagsøgerens anmodning udfærdiget rapport, hvorefter
de målsætninger, der forfølges, for Ilva's og CSI's vedkommende ville kunne
virkeliggøres ved hjælp af andre midler. I rapporten anbefales navnlig helt eller
delvis salg af virksomhedernes aktiver, fælles aftaler mellem virksomheder og salg
af individuelle produktionsanlæg med henblik på overførsel til jern- og
stålvirksomheder uden for Den europæiske Union.
- 84.
- SSAB Svenskt Stål har gjort gældende, at de omtvistede beslutninger påvirker
samhandelen mellem Fællesskabet og de EFTA-lande, der er omfattet af EØS-aftalen. Kommissionen har dermed handlet i strid med beslutningsproceduren i
henhold til EØS-aftalens artikel 97, der navnlig forudsætter, at den pågældende
kontraherende part underretter de andre kontraherende parter om ændringer i sin
interne lovgivning, og at Det Blandede EØS-Udvalg konkluderer, at den ændrede
lovgivning ikke påvirker aftalens rette funktion.
- 85.
- Kommissionen har i første række gjort gældende, at sagsøgerens argumentation i
realiteten er udtryk for et skjult forsøg på at gennemtvinge en substansefterprøvelse
af den økonomiske analyse, der ligger til grund for de omtvistede beslutninger,
hvilket går ud over annullationsgrundene i henhold til traktatens artikel 33.
Kontrollen med lovligheden af beslutninger truffet på grundlag af artikel 95 er
herved indskrænket til at gælde spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har gjort
sig skyldig i en åbenbar fejlvurdering ved sin bedømmelse af, hvorvidt den
godkendte støtte må anses for nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne med
traktaten.
- 86.
- Formålet med de omtvistede beslutninger er at skabe grundlag for en sund og
rentabel struktur hos de pågældende virksomheder ved hjælp af
strukturomlægningsforanstaltninger i form af produktionskapacitetsindskrænkninger.
Der er derfor tale om fællesskabsstøtte, for så vidt støtten fremmer målsætninger
fastlagt i traktaten og er forenelig med, hvad hensynet til markedet i Fællesskabet
for jern- og stålprodukter tilsiger. Ved Fællesskabets politik med hensyn til støtte
til strukturomlægninger inden for jern- og stålindustrien skal der endvidere tages
hensyn til en række målsætninger af social karakter, der er fastlagt i traktatens
artikel 3, litra c), d), e) og g). Med henblik på at tage højde for den herskende
krise måtte Kommissionen således afveje hensynet til en fortsat beskæftigelse med
hensynet til at begrænse indgreb og opretholde normale konkurrencevilkår.
- 87.
- Den kritik mod de omtvistede beslutninger, der er blevet fremsat i Cockerill-rapporten, er herved baseret på en rent teoretisk analyse af jern- og stålindustriens
økonomiske vilkår, ligesom forfatteren har haft et ufuldstændigt kendskab til de
faktiske forhold. Rapporten ser endvidere bort fra, at Kommissionen skal tage
hensyn til meget forskelligartede målsætninger.
- 88.
- Rådet har tilsluttet sig det af Kommissionen anførte, hvorefter sagsøgeren må
dokumentere, at der er blevet begået en fejl ved vurderingen af spørgsmålet om
den omtvistede støttes nødvendighed, når henses til kravet om en virkeliggørelse
af målsætningerne med traktaten. Sagsøgeren har ikke godtgjort, at dette skulle
være tilfældet.
- 89.
- Den Italienske Republik har tilsluttet sig det af Kommissionen anførte.
Intervenienten gør gældende, at de omtvistede beslutninger blev truffet under
hensyntagen til de vanskeligheder, som den samlede jern- og stålindustri i
Fællesskabet er udsat for. Hverken den sammenhæng, i hvilken de blev truffet,
eller deres indhold giver grundlag for at antage, at det havde nogen betydning, at
de pågældende virksomheder var offentlige. Endvidere går sagsøgerens
klagepunkter vedrørende de målsætninger, der forfølges med de anfægtede
beslutninger, og sagsøgerens anbringender til støtte for, at de skulle være
retsstridige, ud over de grænser for den retlige prøvelse, der er fastlagt i traktatens
artikel 33.
- 90.
- Kongeriget Spanien har gjort gældende, at Kommissionen har søgt at afveje
hensynene til en række af de i traktaten fastlagte afgørende målsætninger med det
formål at sanere de pågældende brancher, der udgør en væsentlig del af jern- og
stålindustrien i Fællesskabet. Vurderingen af behovet for at træffe bestemmelse om
nogle foranstaltninger og om disses indhold henhører udelukkende under
Kommissionen. Det må påhvile sagsøgeren at dokumentere, at der er blevet begået
åbenbare fejl eller magtfordrejning, såfremt sagsøgeren vil fjerne den bestående
formodning for, at retsakter fra Fællesskabets institutioner er lovlige.
- 91.
- Ilva har bestridt rigtigheden af, hvad sagsøgeren har gjort gældende på grundlag
af de økonomiske kriterier, der er lagt til grund i Cockerill-rapporten. En meget
stor del af sagsøgerens kritik af indholdet af de omtvistede beslutninger er udtryk
for, at sagsøgeren anfægter rigtigheden af de faktiske omstændigheder, på grundlag
af hvilke Kommissionen har foretaget sin vurdering. Fællesskabets retsinstanser kan
herved ikke sætte deres skøn i stedet for den kompetente myndigheds, men kan
alene, på grundlag af de oplysninger, der forelå på tidspunktet for de omtvistede
beslutningers vedtagelse, efterprøve, om der er blevet begået åbenbare fejl eller
magtfordrejning. Under alle omstændigheder savnes der ganske belæg for det af
sagsøgeren anførte, hvorefter støtten til Ilva ikke skaber grundlag for at virkeliggøre
de målsætninger, der forfølges. Tværtimod har støtten gjort det muligt at opnå et
mere gunstigt forhold mellem virksomhedens samlede udnyttelsesgrad og dens
omsætning, således at dette resultat ligger et godt stykke over det europæiske
gennemsnit. I en rapport udfærdiget af et uafhængigt rådgivningsfirma udpeget af
Kommissionen er det formelt blevet bekræftet, at støtten til Ilva er blevet anvendt
forskriftsmæssigt. Ilva's levedygtighed er således blevet retableret i kraft af et
indgreb, der tjener til at forsvare det fælles marked for jern- og stålprodukter mod
de katastrofale følger af den globale krise, denne sektor er ramt af. Det bør
endvidere fremhæves, at Ilva efter at have opfyldt de af Kommissionen fastsatte
betingelser for en godkendelse af støtten fuldt ud har gennemført
strukturomlægningsplanen, i forbindelse med hvilken 100% af Ilva Lamanati Piani's
og Acciai Speciali Terni's kapital er blevet solgt til private virksomheder. Hvad
angår argumentet om, at Ilva vil kunne fortsætte med at sælge til hvilken som helst
pris med henblik på at sikre sin fortsatte virksomhed, gælder det, at den af
Kommissionen godkendte støtte ikke kan anvendes til tiltag, der er udtryk for
illoyal konkurrence, og at artikel 5, stk. 2, i den omtvistede beslutning, der angår
intervenienten, indeholder bestemmelse om, at der vil kunne indledes en
undersøgelse i henhold til traktatens artikel 60.
Rettens bemærkninger
Formaliteten for så vidt angår SSAB Svenskt Stål's nye argumenter på grundlag af
EØS-aftalen
- 92.
- SSAB Svenskt Stål, der har interveneret i sagen til støtte for sagsøgerens påstande,
har i sit interventionsindlæg fremført nogle argumenter, som støttes på EØS-aftalen. Hvad nærmere angår anbringendet om, at der er sket en tilsidesættelse af
traktatens artikel 95 og af proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod
forskelsbehandling, har intervenienten fremført et nyt klagepunkt, hvorved det
gøres gældende, at der er sket en tilsidesættelse af proceduren i henhold til EØS-aftalens artikel 97 ff., et klagepunkt, som sagsøgeren ikke har fremsat.
- 93.
- Spørgsmålet om, hvorvidt en intervenient kan henvise til visse bestemmelser i EØS-aftalen til støtte for de påstande, som er blevet nedlagt af sagsøgeren, der ikke har
påberåbt sig denne aftale under sit annullationssøgsmål, er et spørgsmål vedrørende
ufravigelige fællesskabsretlige hensyn. Retten finder det derfor nødvendigt på
grundlag af procesreglementets artikel 113 at undersøge, hvorvidt SSAB Svenskt
Stål's nye argumenter kan tages i betragtning.
- 94.
- I henhold til artikel 34, stk. 2, i statutten for Domstolen kan påstande, der
fremsættes i en begæring om intervention, kun gå ud på tiltrædelse af en af
parternes påstande. Endvidere indeholder procesreglementets artikel 116, stk. 3,
bestemmelse om, at intervenienten indtræder i sagen, som den foreligger ved hans
intervention.
- 95.
- Når henses til disse processuelle bestemmelser, således som de er blevet fortolket
i den ovenfor i præmis 70 citerede retspraksis, må det undersøges, om SSAB
Svenskt Stål's argumenter, der rent faktisk har sammenhæng med sagsøgerens
påstande, i realiteten dog tilsigter at ændre sagens ramme, eller om de er i
overensstemmelse med indholdet af genstanden for sagen og derfor kan tages i
betragtning.
- 96.
- Intervenienten har herved gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af EØS-aftalens artikel 97 ff. Retten finder, at sagens ramme ville blive udvidet, såfremt
denne argumentation blev taget i betragtning, i den forstand, at et nyt og
selvstændigt anbringende ville indgå i sagen. Der ville være tale om et nyt
anbringende, idet det anførte udelukkende angår den ved EØS-aftalens artikel 97
indførte beslutningsprocedure og ikke på noget tidspunkt er blevet rejst af
sagsøgeren under den skriftlige forhandling. Der ville være tale om et selvstændigt
anbringende, da det anførte ingen sammenhæng har med spørgsmålet om en
tilsidesættelse af traktatens artikel 95 og af de grundlæggende principper, som
sagsøgeren har påberåbt sig. SSAB Svenskt Stål søger i realiteten at inddrage et nyt
anbringende om en tilsidesættelse af de som led i EØS-aftalen gældende
procedureregler, mens sagen udelukkende har retlig baggrund i traktaten.
- 97.
- Det må herefter sammenfattende fastslås, at SSAB Svenskt Stål's argumenter går
ud over rammerne for sagen og derfor ikke kan tages i betragtning.
- Realitetsbehandling af anbringendet
- 98.
- Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionen som allerede fastslået i henhold til
traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, er beføjet til at godkende statsstøtte inden for
Fællesskabet, når den økonomiske situation inden for jern- og stålindustrien gør
gennemførelsen af denne form for foranstaltninger nødvendig for at virkeliggøre en
af målsætningerne med Fællesskabet.
- 99.
- Dette krav er navnlig opfyldt, når jern- og stålindustrien er udsat for en ganske
usædvanlig krisesituation. Domstolen har herved i dommen af 3. oktober 1985 i
sagen Tyskland mod Kommissionen fremhævet »den snævre forbindelse, der inden
for rammerne af EKSF-traktatens gennemførelse består i krisetider mellem
tildelingen af støtte til jern- og stålindustrien og den strukturomlægningsindsats, der
påhviler denne industri« (sag 214/83, Sml. s. 3053 præmis 30). Det henhører underKommissionen som led i denne gennemførelse skønsmæssigt at vurdere, om den
støtte, der tiltænkes ydet som bidrag til strukturomlægningen, er forenelig med
traktatens grundlæggende principper.
- 100.
- Det er ubestridt, at den europæiske jern- og stålindustri i begyndelsen af 1990'erne
blev ramt af en pludselig og alvorlig krise som følge af en kombination af flere
forskellige faktorer, herunder den internationale økonomiske recession, lukningen
af de traditionelle eksportafsætningskanaler, den stærkt øgede konkurrence fra
jern- og stålvirksomheder i udviklingslandene og den hurtige stigning i importen til
Fællesskabet af jern- og stålprodukter fra medlemslandene i Organisationen af
Olieeksporterende Lande (OPEC). Det er i lyset af denne krisesituation, at der i
sagen må ske en undersøgelse af, hvorvidt den omtvistede støtte var nødvendig for
at virkeliggøre de grundlæggende målsætninger med traktaten, således som det
efter dennes artikel 95, stk. 1 og 2, er en forudsætning.
- 101.
- Det fremgår klart af afsnit IV i betragtningerne til de omtvistede beslutninger, at
formålet med disse er en sanering af jern- og stålindustrien i de pågældende
medlemsstater. I beslutningen vedrørende støtten til CSI hedder det, at »planen om
at give den spanske offentlige stålvirksomhed en økonomisk sund og rentabel
struktur bidrager til virkeliggørelsen af traktatens mål, navnlig artikel 2 og 3«. I
beslutning 94/259/EKSF vedrørende støtten til Ilva har Kommissionen givet udtryk
for den samme idé på en lidt anden måde. Det hedder heri: »At give den italienske
stålindustri en solid struktur og sikre, at den er økonomisk levedygtig, vil bidrage
til at virkeliggøre traktatens mål ...«
- 102.
- Det må herefter for det første undersøges, hvorvidt dette formål forfølger
målsætningerne med traktaten, og for det andet, hvorvidt godkendelsen af støtten
var nødvendig for at virkeliggøre disse målsætninger.
- 103.
- Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt saneringen af de pågældende
virksomheder forfølger målsætningerne med traktaten, fremgår det udtrykkeligt af
betragtningerne til de anfægtede beslutninger, at dette formål var af kompliceret
art og kunne opdeles i flere led. Støtten skulle lette privatiseringen af de
pågældende offentlige virksomheder, lukningen af en række anlæg,
indskrænkningen af overskudskapaciteten og nedlæggelsen i et acceptabelt omfang
af arbejdspladser (jf. afsnit II i betragtningerne til de omtvistede beslutninger). Det
var samtlige disse foranstaltninger, der, når de var blevet gennemført, skulle skabe
grundlag for, at virksomhederne rådede over en sund og rentabel struktur.
- 104.
- Formålet med de omtvistede beslutninger omfatter således under en forenklet
formulering en lang række målsætninger, om hvilke det i lyset af den krise, som
jern- og stålindustrien gennemgår, må undersøges, hvorvidt de falder ind under de
målsætninger, der er fastlagt i traktatens artikel 2 og 3, hvortil der særligt henvises
i betragtningerne til de omtvistede beslutninger.
- 105.
- Det bemærkes herved indledningsvis, at det fremgår af fast retspraksis, at
Kommissionens rolle, når henses til de i traktaten fastlagte forskelligartede
målsætninger, er at påse, at der hele tiden foretages en rimelig afvejning mellem
hensynene til disse forskellige målsætninger, nærmere bestemt således, at
Kommissionen skal gøre brug af sine skønsmæssige beføjelser med henblik på at
tilgodese den fælles interesse (jf. Domstolens dom af 3.6.1958, sag 9/56, Meroni
mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 55, afsnit B, litra c), præmis 9, 10 og
11, org. ref.: Rec. s. 9, afsnit B, s. 43, præmis 3, 4 og 5, af 21.6.1958, sag 8/57,
Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges mod Den Høje Myndighed,
Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 223, afsnit B, s. 242, præmis 3, og
af 29.9.1987, forenede sager 351/85 og 360/85, Fabrique de fer de Charleroi og
Dillinger Hüttenwerke mod Kommissionen, Sml. s. 3639, præmis 15). Domstolen
har navnlig i dommen af 18. marts 1980 i sagen Valsabbia m.fl. mod Kommissionen
fastslået, at »såfremt et kompromis mellem de forskellige mål kan være nødvendigt
endog under normale markedsforhold, må det endnu mere kunne anerkendes
under en krise, der kan begrunde vedtagelsen af ekstraordinære foranstaltninger,
der i forhold til de normale regler for det fælles stålmarkeds funktion har karakter
af undtagelser, og som åbenbart medfører, at der må ses bort fra nogle af de i
artikel 3 nævnte mål, også det i litra c) anførte om overvågelse af fastsættelsen af
lavest mulige priser« (forenede sager 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78,
263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 og 85/79, Sml. s. 907, præmis 55).
- 106.
- Det må fastslås, at de omtvistede beslutninger er udtryk for en rimelig afvejning
mellem hensynene til de forskellige målsætninger med traktaten, hvorved det har
været formålet at tilgodese væsentlige interesser.
- 107.
- Det må således antages, at rationaliseringen af den europæiske jern- og stålindustri
ved en sanering af en række koncerner, lukning af forældede eller ikke-konkurrencedygtige anlæg, indskrænkning af overskudskapacitet, privatisering af
Ilva-koncernen med henblik på at sikre koncernens levedygtighed samt nedlæggelse
i et rimeligt omfang af arbejdspladser, som beslutningerne har som genstand,
bidrager til at virkeliggøre målsætningerne med traktaten, når henses til jern- og
stålindustriens sårbarhed og til, at en fortsat eller ligefrem forværret krise ville have
kunnet skabe meget alvorlige og vedvarende forstyrrelser i de pågældende
medlemsstaters økonomier. Det er ikke blevet bestridt, at jern- og stålindustrien i
flere medlemsstater har en afgørende betydning som følge af, at
produktionsanlæggene er beliggende i områder med stor arbejdsløshed, og som
følge af de involverede økonomiske interesser. Under disse omstændigheder ville
eventuelle beslutninger om lukning af anlæg og om nedlæggelse af arbejdspladser
samt private selskabers overtagelse af kontrollen med de pågældende virksomheder
udelukkende ud fra markedsøkonomiske hensyn i mangel af støtteforanstaltninger
fra det offentlige kunne have skabt meget alvorlige samfundsproblemer, navnlig i
form af en større arbejdsløshed og en risiko for, at der blev skabt en alvorlig
økonomisk og social krisesituation.
- 108.
- Under disse omstændigheder må de omtvistede beslutninger derved, at de havde
til formål at løse de nævnte problemer på grundlag af en sanering af de
støtteoppebærende jern- og stålvirksomheder, utvivlsomt antages at tilsigte »at
bevare stabiliteten i beskæftigelsen« og at forhindre, »at dybtgående og vedvarende
forstyrrelser opstår i medlemsstaternes økonomier«, således som det er et krav i
henhold til traktatens artikel 2, stk. 2. Endvidere forfulgte beslutningerne de i
artikel 3 fastlagte målsætninger vedrørende bl.a. »opretholdelsen af sådanne vilkår,
at virksomhederne tilskyndes til at udvikle og forbedre deres produktionsapparat«
(litra d)), og vedrørende en fremme af »en regelmæssig udvidelse og modernisering
af produktionen samt en kvalitetsforbedring på en måde, der udelukker enhver
beskyttelsesforanstaltning mod konkurrerende industrier« (litra g)). Beslutningerne
skulle således fremme en rationalisering af den europæiske jern- og stålindustri,
navnlig på grundlag af en endelig lukning af forældede eller ikke-konkurrencedygtige anlæg (f.eks. Bagnoli i Italien og Aviles, Gijon, Bizcaya og
Ansiao i Spanien) og en definitiv indskrænkning af produktionskapaciteten for så
vidt angår en række produkter (f.eks. i Taranto i Italien) med henblik på at gribe
ind over for den bestående overskudskapacitet (jf. artikel 2 i de omtvistede
beslutninger). Beslutningerne er sammen med de øvrige fire individuelle
beslutninger om godkendelse af statsstøtte, som blev vedtaget samme dag, dermed
et led i et overordnet program med henblik på varige strukturomlægninger inden
for jern- og stålindustrien og en indskrænkning af produktionskapaciteten i
Fællesskabet. Det bemærkes herved, at formålet med den omtvistede støtte ikke
er at sikre de pågældende virksomheders overlevelse - hvilket ville stride mod den
fælles interesse - men at retablere deres levedygtighed samtidig med en
begrænsning af støttens indvirkning på konkurrencen til et minimum og en
overholdelse af princippet om forbud mod illoyal konkurrence, navnlig for så vidt
angår vilkårene for privatiseringen af Ilva-koncernen.
- 109.
- Det må herefter fastslås, at de omtvistede beslutninger tilsigter at tilgodese den
fælles interesse i overensstemmelse med målsætningerne med traktaten. Der kan
således ikke gives sagsøgeren medhold i, at beslutningerne ikke tilsigter at
virkeliggøre disse målsætninger.
- 110.
- Efter at det er blevet fastslået, at de omtvistede beslutninger forfølger
målsætningerne med traktaten, må det dernæst undersøges, om beslutningerne var
nødvendige for at virkeliggøre disse målsætninger. Som Domstolen har fastslået i
dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, jf. ovenfor, kan Kommissionen
»under ingen omstændigheder godkende tildeling af statsstøtte, som ikke [er]
uomgængeligt nødvendig for at opfylde traktatens formål, og som [er] egnet til at
skabe konkurrencefordrejninger på det fælles stålmarked« (præmis 30).
- 111.
- Det bemærkes herved, at traktatens artikel 33, stk. 1, indeholder bestemmelse om,
at »Domstolens prøvelsesret [ikke] omfatter ... skønnet vedrørende den situation,
der er en følge af de økonomiske kendsgerninger eller omstændigheder, på basis
af hvilke de [pågældende] beslutninger eller henstillinger er blevet til, medmindre
det påstås, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning eller åbenbart
har tilsidesat bestemmelserne i denne traktat eller enhver retsregel vedrørende
dens gennemførelse«.
- 112.
- Hvad nærmere angår statsstøtte fremgår det af Domstolens faste praksis, at
»Kommissionen har fået tillagt et skøn, hvis udøvelse indebærer økonomiske og
sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng« (Domstolens
dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671,
præmis 24, og dommen i sagen Matra mod Kommissionen, a.st., samt Rettens dom
af 30.9.1995, forenede sager T-244/93 og T-486/93, TWD mod Kommissionen, Sml.
II, s. 2265).
- 113.
- I forbindelse med nærværende anbringende, der har sammenhæng med en
kompliceret økonomisk og teknisk vurdering, må Rettens efterprøvelse således i
overensstemmelse med fast retspraksis begrænses til en undersøgelse af rigtigheden
af de faktiske omstændigheder og til spørgsmålet om, hvorvidt der åbenbart er
anlagt en fejlvurdering (jf. Rettens dom af 22.10.1996, sag T-266/94,
Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1399, præmis 170, af
15.7.1994, sag T-17/93, Matra Hachette mod Kommissionen, Sml. II, s. 595, præmis
104, og af 8.6.1995, sag T-9/93, Sml. II, s. 1611, præmis 140).
- 114.
- Som begrundelse for, at støtten til CSI og Ilva var »unødvendig«, har sagsøgeren
navnlig gjort gældende, at ethvert forsøg på at retablere de pågældende
virksomheders levedygtighed ved hjælp af statsstøtte erfaringsmæssigt, og når
henses til overskudsproduktionskapaciteten inden for jern- og stålindustrien, er
dømt til at mislykkes, med alvorlige følger for den almindelige ligevægt på det
fælles marked.
- 115.
- Det bemærkes herom indledningsvis, at i modsætning til, hvad sagsøgeren hævder,
fremgår det af forarbejderne og betragtningerne til de omtvistede beslutninger, at
der til grund for disse ligger en grundig analyse af den aktuelle krise inden for den
europæiske jern- og stålindustri og af spørgsmålet om, hvilke midler der er mest
egnede til at gribe ind over for denne situation. Kommissionen gav en uafhængig
ekspert, Fernand Braun, mandat til at undersøge forholdene nærmere, idet Braun's
opgave var at fastlægge, hvilke virksomheder inden for jern- og stålindustrien der
påtænktes lukket, hvorved hans rapport blev forelagt den 29. januar 1993.
Rapporten, som Kommissionen har fremlagt under retsforhandlingerne,
understøttede de oplysninger, der var indeholdt i Kommissionens meddelelse af 23.
november 1992 til Rådet og Europa-Parlamentet. Endvidere fremgår det af sagens
akter og af Kommissionens svar på Rettens spørgsmål, at Kommissionen nøje og
med bistand fra eksperter udefra undersøgte de strukturomlægningsplaner, der var
knyttet til de pågældende medlemsstaters påtænkte støtte, på grundlag af planernes
evne til at sikre de støtteoppebærende virksomheders levedygtighed (jf. afsnit III
i betragtningerne til de omtvistede beslutninger).
- 116.
- Det bemærkes herefter, at sagsøgeren ikke har fremlagt nogen konkrete
oplysninger til støtte for en formodning om, at Kommissionen skulle have anlagt
en åbenbar fejlvurdering ved sin bedømmelse af spørgsmålet om støttens
nødvendighed, og herunder navnlig spørgsmålet om dens evne til at bidrage til de
pågældende virksomheders sanering.
- 117.
- Sagsøgeren har herved alene gjort gældende, at da den tidligere støtte viste sig at
være ineffektiv, vil den omtvistede støtte formentlig ikke være i stand til at føre til
de forventede resultater, hvilket er udtryk for en anticipering af rent spekulativ oghypotetisk art. Et forsøg på at anticipere ud fra tidligere resultater uden nøje at
tage stilling til de konkrete vilkår, som de omtvistede beslutninger fastlægger med
henblik på en gennemførelse af en strukturomlægning hos de pågældende
virksomheder med det formål at sikre deres levedygtighed eller rentabilitet, kan
ikke være et bevis for, at Kommissionen har tilsidesat traktaten.
- 118.
- Hvad angår sagsøgerens argumenter vedrørende de angivelige og uforudsete tab,
som Ilva og CSI havde i henholdsvis 1992 og 1993, og vedrørende forholdene inden
for jern- og stålindustrien, der er præget af overskudsproduktionskapacitet, savner
disse ligeledes grundlag. Sagsøgeren ser således bort fra de forholdsregler, som
Kommissionen har truffet bestemmelse om i de anfægtede beslutninger med
henblik på at sikre Ilva's og CSI's levedygtighed, navnlig ved hjælp af en fjernelse
af virksomhedernes gæld (jf. afsnit II i betragtningerne til de omtvistede
beslutninger), samtidig med en begrænsning af den finansielle strukturomlægning
til, hvad der er strengt nødvendigt, således at der ikke sker en påvirkning af
»samhandelen i Fællesskabets stålindustri i et omfang, der er uforenelig med den
fælles interesse [navnlig når henses til de herskende vanskeligheder på markedet
for jern- og stålprodukter]« (afsnit VI i betragtningerne til de omtvistede
beslutninger). Det må herved fastslås, at Kommissionen i de omtvistede
beslutninger for at forhindre, at de pågældende virksomheder opnår en urimelig
fordel i forhold til andre virksomheder inden for jern- og stålindustrien, særligt har
taget højde for, at virksomhederne ikke fra starten skal kunne have finansielle
nettoomkostninger på mindre end 3,5% af den årlige omsætning (3,2% for så vidt
angår AST, Acciai Speciali Terni), hvilket ifølge Kommissionen, der ikke på dette
punkt er blevet imødegået af sagsøgeren, repræsenterer det gældende gennemsnit
for jern- og stålvirksomhederne i Fællesskabet. Mere generelt er der i de
omtvistede beslutninger, jf. artikel 2, fastlagt en række betingelser, der skal sikre,
at finansieringsstøtten begrænses til det strengt nødvendige. Det må følgelig fastslås,
at der savnes grundlag for sagsøgerens argumentation til støtte for, at selskabet
skulle have godtgjort, at den omtvistede støtte under de bestående forhold, hvor
der er en overskudskapacitet, udelukkende vil bevirke, at støttemodtagerne vil
kunne sælge deres produkter til under fremstillingsprisen.
- 119.
- Det bemærkes dernæst, at det fremgår af Kommissionens meddelelser til Rådet
under forløbet af den procedure, der førte til vedtagelsen af de omtvistede
beslutninger, at sagsøgte nøje undersøgte spørgsmålet om vilkårene for, at de
pågældende virksomheder kunne blive levedygtige. Hvad angår CSI (beslutning
94/258/EKSF) gik Kommissionen ved vurderingen af, om den spanske regerings
strukturomlægningsplan var realistisk, ud fra det kriterium, at »a steel undertaking
cannot hope to attain lasting financial viability if it cannot achieve, under normal
market conditions, an annual gross operating result of 13,5% of turnover« (»en
stålvirksomhed ikke kan forvente at opnå varig finansiel levedygtighed, hvis den
ikke på normale markedsvilkår kan opnå et bruttodriftsoverskud på 13,5% af
omsætningen«) (Kommissionens meddelelse SEK(92) 1916 endelig udg. af
5.11.1992 til Rådet om omstrukturering af CSI, s. 11, punkt 9.1). På grundlag af
dette kriterium fastslås det i Atkins-rapporten, som Kommissionen har fremlagt, at
den spanske regerings støtteprogram ville kunne retablere CSI's levedygtighed
senest i slutningen af 1996, nærmere bestemt på grundlag af prognoser om en
afsætning af 3,274 mio. flade varer og 1,250 mio. lange varer og kvartoplader.
Sammenfattende var Kommissionen af den opfattelse, at »on an estimated turnover
of 303 171 mia. billions pesetas (2.2 BECU) the company should return to postive
operating results in 1996, with af gross operating return of 17%, financial charges
of 5% over sales, depreciation of 10% and a net return of 2%« (»med en skønnet
omsætning på 303 171 mia. spanske pesetas (2.2 mia. ÉCU) skulle selskabet kunne
opnå et positivt driftsresultat i 1996 med et driftsoverskud på 17%, finansielle
udgifter på 5% af salget, afskrivning på 10% og et nettoafkast på 2%«).
- 120.
- Hvad angår Ilva's forhold indeholder punkt 2 i Kommissionens meddelelse
SEK(93)2089 endelig udg. af 15. december 1993 til Rådet og Det Rådgivende
EKSF-Udvalg om anmodning om samstemmende udtalelse fra Rådet og høring af
Det Rådgivende Udvalg i henhold til traktatens artikel 95 en analytisk beskrivelse
af udsigterne til levedygtigheden for de virksomheder (ILP og AST), der skulle
være resultatet af privatiseringen af Ilva-koncernen (punkt 2.5 og 2.6), som tiltrådt
af Rådet, og en henvisning til den undersøgelse, der var blevet udført af en
uafhængig ekspert, som skulle fastlægge, hvilke af »the hot-rolling mills which could
be closed without jeopardizing the viability of either of the new companies, be it
ILP or AST« (»de anlæg, der fremstiller varmvalsede produkter, der kunne lukkes
uden at bringe de nye selskabers levedygtighed i fare, det være sig ILP's eller
AST's«, a.st., punkt 2.9). Det fremgår af det pågældende dokument, at eksperten
undersøgte seks muligheder i form af forskellige hypoteser med hensyn til lukninger
og kapacitetsindskrænkninger, hvorved den anden var blevet ønsket af den
italienske regering. Denne mulighed blev beskrevet som følger: »Eliminating one
of the four reheating furnaces belonging to the n° 1 mill and one of the three
furnaces belonging to the sheet mill at Taranto and closing down completely the
facilities at Bagnoli« (»nedlæggelse af en opvarmningsovn blandt de fire, som
findes i valseværk nr. 1, af en anden ovn ud af de tre, der findes i pladevalseværket
i Taranto, og fuldstændig lukning af anlæggene i Bagnoli«, a.st., punkt 2.9).
Kommissionen skønnede på dette grundlag, at ILP og AST ville blive levedygtige.
Navnlig på grundlag af det kriterium, at en jern- og stålvirksomhed ville være
levedygtig, »if it is able to show a return on its equity capital in the range of 1-1,5%
of turnover« (»når den er i stand til at sikre en forrentning af egenkapitalen på 1-1,5% af omsætningen«, a.st., s. 20, punkt 3.3.2), anførte Kommissionen, at ILP's
overskud ville blive på ca. 1,4-1,5% af omsætningen, selv om de finansielle udgifter
skulle stige. Hvad angår størrelsen af den produktion, hvorved ILP's og AST's
levedygtighed ikke ville blive bragt i fare, indeholder punkt 2.5 og 2.6 i det
pågældende dokument (s. 5-8) en økonomisk analyse af de afgørende vilkår for at
kunne nå frem til en tilfredsstillende situation senest i slutningen af 1996. Denne
analyse ligger til grund for indholdet af artikel 2 i den omtvistede beslutning.
- 121.
- Hvad endelig angår det af sagsøgeren anførte, hvorefter Kommissionen med
henblik på at retablere de pågældende virksomheders levedygtighed ville have
kunnet gribe til andre midler, som ville have medført færre fordrejninger end den
omtvistede støtte - hvoraf det fremgår, at denne ikke er nødvendig - finder Retten,
at selv om det antages, at alternative løsninger havde kunnet komme på tale og i
praksis var gennemførlige, hvilket ikke er blevet godtgjort, kan sådanne mulige
andre løsninger ikke i sig selv være tilstrækkelige til, at de omtvistede beslutninger
er behæftet med mangler, for så vidt den af Kommissionen valgte løsning hverken
er et resultat af en åbenbar fejlvurdering eller af magtfordrejning. Retten kan
således ikke efterprøve spørgsmålet om hensigtsmæssigheden af et af
Kommissionen truffet valg, da Retten i så fald ville sætte sin egen vurdering i
stedet for Kommissionen.
- 122.
- Sagsøgeren kan herefter ikke antages at have fremsat noget overbevisende
argument, der kan rejse tvivl om, hvorvidt de omtvistede beslutninger er blevet
vedtaget i overensstemmelse med kravene i henhold til traktatens artikel 95, stk.
1 og 2, navnlig for så vidt angår spørgsmålet om nødvendigheden af at godkende
den pågældende støtte med henblik på at virkeliggøre målsætningerne med
traktaten.
- 123.
- Følgelig må det fastslås, at de omtvistede beslutninger ikke er retsstridige som følge
af nogen tilsidesættelse af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod
forskelsbehandling
Parternes argumenter
- 124.
- Hvad angår princippet om forbud mod forskelsbehandling har sagsøgeren gjort
gældende, at Kommissionen ved at godkende statsstøtten til offentlige
virksomheder i visse medlemsstater har gjort det muligt for et begrænset antal
selskaber at forsøge at gennemføre en strukturomlægning ved hjælp af offentlige
midler, mens andre selskaber, herunder sagsøgeren, har måttet gennemføre
strukturomlægninger ved hjælp af egne midler. De omtvistede beslutninger er
således blevet vedtaget til fordel for virksomheder, der udelukkende tilhører de
pågældende medlemsstater, til skade for konkurrerende private virksomheder og
virksomheder i andre medlemsstater. Princippet om forbud mod forskelsbehandling
forudsætter imidlertid, at der ikke må gælde forskellige vilkår for forhold, der må
ligestilles, ligesom forskellige forhold ikke må underlægges de samme vilkår,
medmindre dette er objektivt begrundet. Navnlig er det et krav, at der ikke må
gælde forskellige vilkår for henholdsvis den offentlige og den private sektor. Ifølge
Domstolens praksis kan Kommissionen ikke godkende støtte, der kan føre til en
åbenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private sektor, idet støtte
i sådanne tilfælde medfører en konkurrencefordrejning i et omfang, der strider mod
almene hensyn (jf. herved domstolens dom af 24.2.1987, sag 304/85, Falck mod
Kommissionen, Sml. s. 871). De omtvistede beslutninger er også i en anden
henseende udtryk for forskelsbehandling, idet de favoriserer virksomheder, der
havde undladt at gennemføre en radikal strukturomlægning, til skade for de
virksomheder, der allerede havde gennemført en sådan.
- 125.
- Endvidere strider de omtvistede beslutninger mod proportionalitetsprincippet,
således som indholdet af dette begreb er blevet fastlagt af Domstolen. De midler,
som Kommissionen har bragt i anvendelse, står i misforhold til betydningen af de
målsætninger, der forfølges, og midlerne var ikke nødvendige for at virkeliggøre
disse målsætninger. Når de anfægtede beslutninger er udtryk for
forskelsbehandling, er dette ikke alene en selvstændig annullationsgrund, men tillige
et væsentlig forhold, der godtgør, at de omtvistede beslutninger strider mod
proportionalitetsprincippet, idet virksomheder i sagsøgerens situation stilles
konkurrencemæssigt ringere i et omfang, der ganske står i misforhold til det af
Kommissionen angivne formål, hvilket bringer ligevægten på markedet i fare.
- 126.
- Kommissionen har, støttet af Rådet, gjort gældende, at den angivelige
forskelsbehandling ikke kan tilskrives Kommissionen, idet det henhører under de
pågældende medlemsstater at stille forslag om statsstøtte. Under alle
omstændigheder er det ikke nødvendigvis udtryk for en tilsidesættelse af princippet
om forbud mod forskelsbehandling, når støtten konkret er blevet ydet til offentlige
virksomheder og ikke til private. Selv om det antages, at de omtvistede beslutninger
favoriserer virksomheder, der ikke havde gennemført strukturomlægninger, er
beslutningerne ikke udtryk for forskelsbehandling efter fællesskabsretten, da de
ikke fordrejer konkurrencen på en måde, der strider mod den fælles interesse.
Sagsøgeren har herved ikke godtgjort, at de omtvistede beslutninger vil kunne give
anledning til konkurrencefordrejning. Det gælder endvidere, at sagsøgeren først for
nylig er blevet en privat virksomhed, og at selskabet i perioden 1981-1985 oppebar
støtte, der gjorde det muligt for selskabet at blive privatiseret og at tilvejebringe en
sund og rentabel struktur. Ved det af sagsøgte anførte, hvorefter selskabet har
måttet gennemføre strukturomlægninger ved hjælp af egne midler, tages der
således ikke hensyn til den seneste udvikling. Hvad angår spørgsmålet om en
tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet er der herved næsten ikke tale om
yderligere argumenter fra sagsøgerens side i forhold til, hvad selskabet har anført
vedrørende spørgsmålet om nødvendigheden af at vedtage de omtvistede
beslutninger på grundlag af traktatens artikel 95.
- 127.
- Den Italienske Republik har gjort gældende, at de omtvistede beslutninger kun ville
være retsstridige, såfremt formålet med dem havde været at diskriminere visse
virksomheder i forhold til andre ved at underlægge dem forskellige vilkår under
identiske forhold. Den sammenhæng, i hvilken beslutningerne blev vedtaget, og
deres indhold støtter imidlertid på ingen måde, at baggrunden for beslutningerne
på afgørende måde var, at de pågældende virksomheder var offentlige
virksomheder, således at beslutningerne ville have været nogle andre, såfremt der
havde været tale om private virksomheder.
- 128.
- Kongeriget Spanien har ligeledes anført, at Kommissionen ikke kan godkende
støtte, der medfører en åbenbar forskelsbehandling mellem henholdsvis den
offentlige og den private sektor. Dette er imidlertid heller ikke tilfældet her.
Forholdene for de pågældende virksomheder, dvs. henholdsvis British Steel og CSI,
kan ikke ligestilles, idet CSI som modstykke til støtten er forpligtet til at
gennemføre kapacitetsindskrænkninger, mens sagsøgeren ikke på ny skal deltage
i bestræbelserne på at gennemføre strukturomlægninger. Hvad angår den angivelige
tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har sagsøgeren på ingen måde
godtgjort, at de af Kommissionen anvendte midler står i misforhold til de
målsætninger, der forfølges. Godkendelsen af den omtvistede støtte er et led i den
fællesskabsstrategi, der har til formål at imødegå krisen inden for jern- og
stålindustrien.
- 129.
- Ilva har gjort gældende, at Kommissionen informerede virksomhederne i
Fællesskabet om den strukturomlægningsplan, den ønskede gennemført, idet den
opfordrede hver enkelt virksomhed til at deltage i de generelle bestræbelser på at
indskrænke kapaciteten med henblik på en virkelig reorganisering af den
europæiske jern- og stålindustri. Kommissionen har derfor ikke favoriseret Ilva til
skade for selskabets konkurrenter, men har godkendt en støtte, der som modstykke
har, at selskabet skal opfylde ganske bestemte tilsagn. Det savner derfor grundlag,
at der skulle være sket en tilsidesættelse af princippet om forbud mod
forskelsbehandling, idet forskellige forhold er blevet vurderet forskelligt.
Rettens bemærkninger
- 130.
- Retten finder det hensigtsmæssigt først at undersøge klagepunktet vedrørende en
tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet før undersøgelsen af klagepunktet om
en tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling.
- 131.
- Hvad for det første angår den angivelige tilsidesættelse af
proportionalitetsprincippet bemærkes, at sagsøgeren har gjort gældende, at den
omtvistede støtte står i misforhold til formålet med denne. Endvidere gør
sagsøgeren i det væsentlige gældende, at de omtvistede beslutninger ikke pålægger
de støtteoppebærende virksomheder tilstrækkelige forpligtelser i form af
kapacitetsindskrænkninger som modstykke til de økonomiske fordele, som støtten
indebærer for dem, og i forhold til den konkurrencefordrejning, der bliver resultatet
af støtten.
- 132.
- I henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, skal de beslutninger, som Kommissionen
træffer for at tage højde for tilfælde, som ikke omhandles i traktaten, være i
overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 5, hvorefter
Kommissionen skal varetage sine opgaver ved »begrænsede indgreb«. Dette må
fortolkes som en knæsætning af proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning
generaladvokat Roemer's forslag til afgørelse ad Domstolens dom af 14.4.1960, sag
31/59, Acciaieria e Tubificio di Brescia mod Den Høje Myndighed, Rec. 1960, s.
151, afsnit B.I.a., på s. 189)
- 133.
- Hvad nærmere angår statsstøtte har Domstolen i sagen Tyskland mod
Kommissionen, jf. ovenfor, fastslået, at Kommissionen ikke kan godkende støtte,
»som [er] egnet til at skabe konkurrencefordrejninger på det fælles stålmarked«
(præmis 30). I samme retning har Domstolen i dommen af 13. juni 1958 (sag 15/57,
Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 155, på s. 187) fastslået, at Kommissionen »er
forpligtet til kun at gribe ind efter grundige overvejelser og efter nøje at have
foretaget en afvejning mellem hensynene til de forskellige involverede interesser,
således at forudsigelige skader for tredjemand i størst muligt omfang begrænses«.
- 134.
- Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at Kommissionen på dette område har
et »vidt skøn, der modsvarer det politiske ansvar«, den er tillagt (jf. Domstolens
dom af 26.6.1990, sag C-8/89, Zardi, Sml. I, s. 2515, præmis 11). Det er følgelig
alene, såfremt en beslutning fra Kommissionen er »åbenbart uhensigtsmæssig«
eller uforholdsmæssig i forhold til den målsætning, Kommissionen forfølger, at
beslutningen kan være retsstridig (jf. Domstolens dom af 9.7.1985, sag 179/84,
Bozzetti, Sml. s. 2301, og af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder, Sml. s. 2237, præmis
22).
- 135.
- Hvad nærmere bestemt angår denne sag bemærkes indledningsvis, at den
omtvistede støtte bidrager til at virkeliggøre en række målsætninger med traktaten
i form af en retablering af de pågældende virksomheders levedygtighed, og at den
var nødvendig med henblik på at føre dette formål ud i livet, således som det
allerede er blevet fastslået ovenfor. Når henses til den citerede retspraksis, kan
støtten i modsætning til det af sagsøgeren anførte derfor ikke anses for
uhensigtsmæssig i forhold til de økonomiske og sociale målsætninger, der forfølges
med retableringen af de pågældende virksomheders levedygtighed. Det må dog
endvidere være en forudsætning for, at de anfægtede beslutninger kan anses for
forenelige med proportionalitetsprincippet - når henses til, at der er tale om et
marked, som er præget af en overskudsproduktionskapacitet - at det af en
undersøgelse fremgår, at de pågældende virksomheder som modstykke til den
godkendte støtte herved er forpligtet til at gennemføre passende lukninger og
kapacitetsindskrænkninger.
- 136.
- Det bemærkes herved, at det fremgår af Domstolens praksis, at der ikke behøver
at være noget »bestemt kvantitativt forhold« mellem »støttebeløbene og omfanget
af de kapacitetsnedskæringer, der skal foretages« (jf. herved dommen i sagen
Tyskland mod Kommissionen, a.st., præmis 33). Tværtimod er blandt de faktorer,
som kan have indflydelse på den nærmere fastsættelse af de beløb, der gives
bemyndigelse til at yde, »ikke blot ... antallet af tons produktionsnedskæringer ...
men også en række andre faktorer, som veksler fra den ene region af Fællesskabet
til den anden«, såsom strukturomlægningsindsatsen, de regionale og sociale
problemer, som er fremkaldt af krisen i jern- og stålindustrien, den tekniske
udvikling samt virksomhedernes tilpasning til markedsvilkårene (a.st., præmis 34).
Kommissionens vurdering kan følgelig ikke efterprøves alene på grundlag af
økonomiske kriterier. Kommissionen kan retmæssigt tilgodese en lang række
forskellige hensyn af politisk, økonomisk eller social art som led i udøvelsen af sine
skønsmæssige beføjelser i henhold til traktatens artikel 95.
- 137.
- Det bemærkes, at Kommissionen i afsnit IV i betragtningerne til beslutning
94/258/EKSF vedrørende CSI har henvist til behovet for at kræve »modydelser,
som står i et rimeligt forhold til den ekstraordinært godkendte støtte, således at der
bidrages væsentligt til den strukturtilpasning, der er nødvendig inden for sektoren«.
Det hedder endvidere i afsnit VI i betragtningerne til denne beslutning, at »det
ikke blot [er] nødvendigt at sikre, at den godkendte støtte sætter virksomheden i
stand til igen at blive levedygtig inden udgangen af 1996, men også at støtten ikke
overstiger det strengt nødvendige. I den forbindelse skal det også sikres, at de
finansielle strukturomlægningsforanstaltninger ikke giver virksomheden en
uberettiget fordel frem for andre virksomheder i denne sektor ...«. I afsnit V og VI
i betragtningerne til beslutning 94/259/EKSF vedrørende Ilva har Kommissionen
anført, at »for at begrænse indvirkningen på konkurrencen til det absolut
nødvendige er det vigtigt, at den italienske offentlige stålindustri i nærmere fastsat
omfang bidrager til en strukturel justering, der stadig er nødvendig inden for denne
sektor, i form af indskrænkning af produktionskapaciteten som modydelse for
[støtten]«, og at »ydelse af driftsstøtte skal begrænses til det absolut nødvendige«.
Betragtningerne til de to anfægtede beslutninger indeholder således en begrundelse
for de kriterier, der blev anvendt med henblik på at fastlægge omfanget af de
kapacitetsindskrænkninger, som skulle gennemføres. Hvad nærmere angår Ilva er
der tale om kapacitetsindskrænkninger på i alt 1,7 mio. tons om året i Taranto ved
hjælp af nedrivning af genopvarmningsovne samt en fuldstændig lukning af
anlæggene i Bagnoli. Hvad angår beslutningen vedrørende CSI fastsætter denne
bestemmelse om en kapacitetsindskrænkning på ca. 2,3 mio tons råjern i Aviales
og Bizcaya, på 1,423 mio. tons råstål i Gijon og Bizcaya og på 2,3 mio. tons
varmvalsede bånd i Ansiao. Endvidere indeholder artikel 1, stk. 3, i de to
beslutninger bestemmelse om, at »støtten må ikke anvendes til at praktisere illoyal
konkurrence«, idet Kommissionen ellers vil kunne forlange en indstilling af støtten
eller tilbagebetaling af allerede udbetalt støtte, ud over eventuelle sanktioner
(artikel 6, stk. 1, i de omtvistede beslutninger).
- 138.
- Det bemærkes herved, at sagsøgeren intet konkret har fremført til dokumentation
for, at de ved de omtvistede beslutninger foreskrevne lukninger af anlæg er
utilstrækkelige, når henses til størrelsen af den godkendte støtte og de
målsætninger, der forfølges.
- 139.
- Det må herefter fastslås, at der intet er til støtte for en formodning om, at
Kommissionen ikke har truffet bestemmelse om passende vilkår for de
støtteoppebærende virksomheder som modstykke til den fordel, disse får, nærmere
bestemt med henblik på i overensstemmelse med målsætningerne med traktaten
at bidrage til strukturomlægningen inden for hele jern- og stålindustrien og til
kapacitetsindskrænkninger.
- 140.
- Det savner følgelig grundlag, at der er sket en tilsidesættelse af
proportionalitetsprincippet.
- 141.
- Hvad herefter angår den angivelige tilsidesættelse af princippet om forbuddet mod
forskelsbehandling bemærkes, at »forholdsregler eller fremgangsmåder, som
medfører en forskelsbehandling af producenter«, i henhold til traktatens artikel 4,
litra b), er uforenelige med det fælles marked for jern- og stålprodukter og dermed
forbudt inden for Fællesskabet.
- 142.
- Det fremgår af fast retspraksis, at der foreligger forskelsbehandling, når
sammenlignelige tilfælde behandles forskelligt, således at visse erhvervsdrivende
stilles dårligere i forhold til andre, uden at denne forskellige behandling er
tilstrækkeligt begrundet i objektive forskelle af en vis vægt (jf. Domstolens dom af
15.1.1985, sag 250/83, Finsider mod Kommissionen, Sml. s. 131, præmis 8). Hvad
nærmere angår støtte til jern- og stålindustrien har Domstolen fastslået, at der
foreligger en ulige behandling og dermed en forskelsbehandling, såfremt en
beslutning om godkendelse af støtte medfører, »enten ... at jern- og
stålvirksomheder, som befinder sig i samme situation, oppebærer forskellige
fordele, eller at jern- og stålvirksomheder, som befinder sig i klart forskellige
situationer, oppebærer de samme fordele« (dommen i sagen Tyskland mod
Kommissionen, a.st., præmis 36).
- 143.
- Spørgsmålet om forskelsbehandling med hensyn til støtte mellem henholdsvis den
offentlige og den private sektor inden for rammerne af traktaten er blevet
undersøgt i dommen i sagen Falck mod Kommissionen, jf. ovenfor. Efter at have
fremhævet, at det først og fremmest er vedkommende regering, der har ansvaret
for ydelsen af den pågældende støtte, fastslog Domstolen med følgende
bemærkning, hvad Kommissionens opgave er: »Selv om enhver ydelse af støtte ...
må antages at begunstige én virksomhed i forhold til andre virksomheder, kan
Kommissionen dog ikke give tilladelse til støtte, som ville kunne medføre en
åbenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private sektor. I så fald
vil ydelse af støtte medføre konkurrenceforvridninger i et omfang, der er i strid
med den fælles interesse« (præmis 27).
- 144.
- For at bestemme, om de omtvistede beslutninger er udtryk for forskelsbehandling,
må det undersøges, hvorvidt de medfører en konkurrencefordrejning i et omfang,
der strider mod den fælles interesse.
- 145.
- Det bemærkes herom for det første, at sagsøgeren ikke har fremført noget konkret
til dokumentation for, at de omtvistede beslutninger kan fordreje
konkurrencevilkårene »i et omfang, der er i strid med den fælles interesse«, således
at de dermed medfører en »åbenbar« forskelsbehandling af navnlig private
virksomheder.
- 146.
- Der må herved gives den italienske regering medhold i, at der af den sammenhæng,
i hvilken beslutningerne blev vedtaget, og af disses indhold ikke fremgår noget til
støtte for, at baggrunden for beslutningerne i væsentlig grad var, at de pågældende
virksomheder var offentlige virksomheder, og at beslutningerne derfor ville have
været nogle andre, såfremt der havde været tale om private virksomheder. Det
forhold, at de pågældende virksomheder var offentlige, kunne i øvrigt ikke med
rette bevirke, at Kommissionen afslog at godkende støtten, da den i så fald ville
have handlet i strid med princippet om ligebehandling af offentlige og private
virksomheder.
- 147.
- Det bemærkes herefter, at fordelene for de støtteoppebærende virksomheder,
således som det allerede er blevet fastslået, står i et rimeligt forhold til de
målsætninger, der forfølges, navnlig når henses til de forpligtelser, der herved som
modstykke til støtten pålægges disse virksomheder (lukning af anlæg og
produktionskapacitetsindskrænkninger). Endvidere er den konkurrencefordrejning,
som de omtvistede beslutninger medfører, begrænset til, hvad der er strengt
nødvendigt, og begrundet i selve formålet med beslutningerne - dvs. en retablering
af en sund og rentabel struktur hos de pågældende virksomheder, idet dette formål
som fastslået er foreneligt med traktaten. Endelig fastsættes det i artikel 1, stk. 3,
i de omtvistede beslutninger, at »støtten må ikke anvendes til at praktisere illoyal
konkurrence«. I henhold til artikel 6, stk. 1, i de anfægtede beslutninger kan
Kommissionen i tilfælde af manglende opfyldelse af en af disse forpligtelser kræve
en indstilling af støtten eller tilbagebetaling af denne.
- 148.
- Det må herefter fastslås, at Kommissionen har handlet i overensstemmelse med
den fælles interesse i form af, at den har foretaget en afvejning mellem hensynene
til de forskellige involverede interesser og tilgodeset væsentlige interesser samtidig
med, at den har truffet afgørelse på en sådan måde, at der i det omfang, det var
muligt under hensyn til genstanden for og formålet med de omtvistede beslutninger,
ikke kommer til at foreligge negative konsekvenser for andre erhvervsdrivende.
- 149.
- Denne antagelse er i overensstemmelse med Domstolens praksis, idet Domstolen
i dommen i sagen Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, jf. ovenfor, præmis 49, har
fastslået følgende: »Kommissionen er ganske vist i henhold til traktatens artikel 3
forpligtet til at handle i den fælles interesse, men dette betyder dog ikke, at dens
virksomhed skal udøves i samtlige retsundergivnes interesse, idet der ikke efter
dens stilling påhviler den nogen forpligtelse til kun at handle, såfremt det ikke er
til skade for nogen interesse. Når den handler, skal den derimod afveje de
modstående interesser og undgå skadelige følger, såfremt dette kan ske på fornuftig
måde i forbindelse med den beslutning, der skal træffes. Kommissionen kan i fælles
interesse benytte sin beslutningsbeføjelse, som omstændighederne kræver det, selv
på bekostning af visse private interesser.«
- 150.
- Der kan herefter ikke gives sagsøgeren medhold i, at der ved de omtvistede
beslutninger er sket en tilsidesættelse af princippet om forbud mod
forskelsbehandling.
Det fjerde anbringende, tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
- 151.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at der ved de omtvistede beslutninger er sket en
tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Dette anbringende kan opdeles i tre
led, hvorved sagsøgeren for det første gør gældende, at der foreligger en
utilstrækkelig begrundelse, for det andet, at der ikke er blevet gennemført en
kontradiktorisk procedure, og for det tredje, at de omtvistede beslutninger strider
mod Rådets samstemmende udtalelse.
Utilstrækkelig begrundelse
Parternes argumenter
- 152.
- Sagsøgeren har, støttet af SSAB Svenskt Stål, gjort gældende, at Kommissionen har
tilsidesat sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 15 til at angive en
tilstrækkelig begrundelse for sine beslutninger. Det fremgår af fast retspraksis, at
begrundelsespligtens omfang afhænger af beskaffenheden af den pågældende
retsakt og af den sammenhæng, i hvilken denne er blevet udstedt, men
betingelserne i henhold til artikel 15 er ikke opfyldt, når det i en beslutning, der
anfægtes, blot er angivet, at forudsætningerne for at bringe de pågældende
bestemmelser i anvendelse er opfyldt (jf. herved Domstolens dom af 1.7.1986, sag
185/85, Usinor mod Kommissionen, Sml. s. 2079, præmis 21).
- 153.
- Betragtningerne til de anfægtede beslutninger er næsten identiske med
betragtningerne til alle de øvrige beslutninger, som Kommissionen vedtog den
samme dag, og hvorved den godkendte støtte til jern- og stålvirksomheder. Navnlig
har Kommissionen hverken angivet nogen begrundelse for, at den omtvistede støtte
må antages at kunne tilvejebringe en solid og økonomisk levedygtig struktur hos
CSI og Ilva, eller angivet nogen forklaring på, hvorledes målsætningerne med
traktaten herved skulle blive virkeliggjort. Endelig har Kommissionen ikke angivet,
hvilke af de i traktatens artikel 2 og 3 fastsatte målsætninger den ville forfølge.
- 154.
- Sagsøgeren har forstået, at Kommissionen indhentede en sagkyndig rapport udefra,
nemlig fra rådgivningsfirmaet W.S. Atkins International, inden den vedtog de
omtvistede beslutninger. Da de anfægtede beslutninger praktisk taget ikke henviser
til denne rapport og ikke omtaler de konklusioner, der måtte drages af den, er
beslutningerne ikke begrundet med en præcision, der er tilstrækkelig til, at de
berørte parter kan varetage deres interesser, og til, at Retten kan gennemføre sin
retslige prøvelse på effektiv måde.
- 155.
- Det Danske Stålvalseværft har ligeledes gjort gældende, at begrundelsen til de
omtvistede beslutninger er utilstrækkelig. Navnlig har Kommissionen ikke nærmere
angivet, hvilke målsætninger den forfulgte, og den sammenhæng, der skulle være
mellem disse målsætninger og den omtvistede støtte, og det fremgår heraf, at de
omtvistede beslutninger er resultatet af en politisk manøvre.
- 156.
- Kommissionen har, støttet af Den Italienske Republik, gjort gældende, at det af
sagsøgeren anførte savner grundlag. For det første har sagsøgeren ikke forklaret,
hvorfor den omstændighed, at begrundelsen til en beslutning er identisk med
begrundelsen til andre beslutninger, i sig selv medfører, at begrundelsen må anses
for utilstrækkelig. Kommissionens seks beslutninger var et led i en overordnet plan
vedrørende strukturomlægninger inden for jern- og stålindustrien og blev truffet på
samme tidspunkt, i den samme krisesammenhæng og i en situation, hvor
kapacitetsindskrænkninger var uundgåelige. For det andet er det af sagsøgeren
anførte, hvorefter det ikke i de omtvistede beslutninger forklares, hvorledes
målsætningerne med traktaten kan virkeliggøres ved en ydelse af statsstøtte, i høj
grad partisk, idet en støtte kun kan godkendes efter traktaten, såfremt det er i
Fællesskabets interesse, hvilket giver den karakter af en fællesskabsstøtte. Den
omstændighed, at der ikke udtrykkeligt henvises til rapporten fra rådgivningsfirmaet
W.S. Atkins International, ændrer intet ved substansen i begrundelsen, idet det i
afsnit III i betragtningerne til hver beslutning udtrykkeligt er angivet, at
Kommissionen fik bistand fra eksperter udefra. Endelig må der ved vurderingen af
begrundelsen til de omtvistede beslutninger tages hensyn til, at Kommissionen ikke
sanktionerede sagsøgeren, og til, at selskabet blev nøje inddraget i den procedure,
der gik forud for vedtagelsen af beslutningerne, således som det fremgår af
referaterne fra møderne i Det Rådgivende EKSF-Udvalg.
- 157.
- Rådet har gjort gældende, at den af Kommissionen godkendte støtte i Ilva's og
CSI's tilfælde klart havde karakter af en fællesskabsstøtte og var et led i det
strukturomlægningsprogram for jern- og stålindustrien, som Kommissionen stillede
forslag om, og som Rådet tiltrådte. Endvidere blev sagsøgeren nøje inddraget i den
procedure, der førte til vedtagelsen af de omtvistede beslutninger, hvorfor det
savner grundlag for sagsøgeren at hævde, at selskabet ikke fuldt ud var bekendt
med motiverne til beslutningerne.
- 158.
- Kongeriget Spanien har gjort gældende, at en fællesskabsinstitution ikke er
forpligtet til at angive samtlige de relevante faktiske og retlige omstændigheder.
Begrundelsen til en beslutning skal ligeledes vurderes under hensyntagen til den
sammenhæng, i hvilken beslutningen er blevet truffet, og under inddragelse af
samtlige de regler, der finder anvendelse på det pågældende område (jf.
Domstolens dom af 7.2.1990, sag C-213/87, Gemeente Amsterdam og VIA mod
Kommissionen, Sml. I, s. 221). Konkret er den angivne begrundelse for de
omtvistede beslutninger mere end tilstrækkelig, for så vidt Kommissionen nøje har
angivet samtlige de forudsætninger, der begrundede de pågældende
foranstaltninger, samt retsgrundlaget og de kontrolforholdsregler, der skulle gælde.
Rettens bemærkninger
- 159.
- Det bemærkes, at Fællesskabet i henhold til traktatens artikel 5, stk. 2, fjerde led,
skal »offentliggøre grundene for sin indgriben«. Artikel 15, stk. 1, indeholder
bestemmelse om, at »Kommissionens beslutninger, henstillinger og udtalelser skal
begrundes og henvise til de udtalelser, som skal indhentes«. Det fremgår af disse
bestemmelser og af traktatens almindelige principper, at der påhviler
Kommissionen en forpligtelse til at begrunde generelle og individuelle beslutninger,
uanset det valgte hjemmelsgrundlag.
- 160.
- Ifølge fast retspraksis skal en begrundelse tilpasses karakteren af den pågældende
retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har
udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan
få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Fællesskabets
retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen
angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. En begrundelse
skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den
sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som
gælder på det pågældende område (Domstolens dom af 29.2.1996, sag C-56/93,
Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, og dommen i sagen
Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, a.st., præmis 230). Endvidere skal
begrundelsen til en retsakt vurderes bl.a. på grundlag af »den interesse, som
adressaterne eller andre af akten berørte personer, jf. EKSF-traktatens artikel 33,
stk. 2, har i at modtage yderligere oplysninger« (Domstolens dom af 19.9.1985,
forenede sager 172/83 og 226/83, Hoogovens Groep mod Kommissionen, Sml. s.
2832, præmis 24).
- 161.
- Der må i sagen ske en undersøgelse af sagsøgerens klagepunkt om, at
begrundelserne til de omtvistede beslutninger er utilstrækkelige for så vidt angår
spørgsmålet om støttens evne til at retablere de pågældende virksomheders
levedygtighed og spørgsmålet om, hvorvidt dette formål er foreneligt med
målsætningerne med traktaten.
- 162.
- Hvad for det første angår spørgsmålet om de støtteoppebærende virksomheders
levedygtighed, må det fastslås, at der i de omtvistede beslutninger er en klar
angivelse af de midler, på grundlag af hvilke denne levedygtighed ifølge
Kommissionen skal retableres, idet beslutningerne, navnlig i afsnit II i
betragtningerne, opregner de forskellige led af strukturomlægningsplanerne, som
støtten skal bidrage til. Hvad angår CSI angiver den beslutning, der vedrører
selskabet, udtrykkeligt, at planen i det væsentlige omfatter en række
strukturomlægningsforanstaltninger af industriel, social og finansiel art, som er
kortfattet beskrevet i beslutningen. Denne angiver således f.eks. de væsentligste
foranstaltninger, der skal tjene til at genetablere selskabets finansielle struktur,
lukningen af de mindst konkurrencedygtige anlæg og en personalenedskæring på
42%. Hvad angår Ilva fremgår det udtrykkeligt af betragtningerne til beslutningen
vedrørende støtten til selskabet, at grundlaget for retableringen af virksomhedens
levedygtighed er en privatisering af koncernen, som er det væsentligste formål med
støtten, og et nyt strukturomlægningsprogram, navnlig i form af en opdeling af
selskabets væsentligste virksomhed mellem to nye selskaber efter en i beslutningen
angivet plan.
- 163.
- Endvidere har Kommissionen i de omtvistede beslutninger (afsnit III i
betragtningerne) anført, at den ved sin vurdering af de respektive
strukturomlægningsplaners effektivitet har anvendt de samme kriterier som dem,
den anvendte som led i den tidligere strukturomlægning inden for jern- og
stålindustrien i Fællesskabet. Jern- og stålvirksomhederne, herunder sagsøgeren,
kunne derfor ikke være uvidende om disse kriterier. Ilva har som intervenient
anført, at sagsøgeren i øvrigt selv modtog statsstøtte med henblik på at lette
selskabets privatisering, og sagsøgeren har ikke bestridt dette. Under disse
omstændigheder indeholder de omtvistede beslutninger, idet de angiver de
væsentligste led af de pågældende strukturomlægningsplaner, i tilstrækkelig grad
grundene til, at den omtvistede støtte ifølge Kommissionen måtte antages at skabe
grundlag for en sund og levedygtig struktur hos CSI og Ilva.
- 164.
- Der kan herved ikke gives sagsøgeren medhold i det af selskabet anførte om, at
Kommissionen i de omtvistede beslutninger undlod at redegøre for de kriterier,
som var blevet anvendt af de uafhængige eksperter, som havde bistået
Kommissionen med henblik på vurderingen af perspektiverne for de
støtteoppebærende virksomheders levedygtighed. Dette følger allerede af, at
Kommissionen ifølge fast retspraksis ikke er forpligtet til at redegøre for de mange
forskellige og komplicerede forhold, under hensyntagen til hvilke den vedtager en
beslutning, idet det blot er et krav, at Kommissionen generelt redegør for den
situation som helhed, der har ført til beslutningen, og for de generelle målsætninger
med denne. Som fastslået i foregående præmis er de omtvistede beslutninger
tilstrækkeligt begrundet for så vidt angår spørgsmålet om retableringen af de
pågældende virksomheders levedygtighed.
- 165.
- I øvrigt suppleres og udbygges begrundelsen til de omtvistede beslutninger for så
vidt angår spørgsmålet om de støtteoppebærende virksomheders levedygtighed i vid
udstrækning af sagens akter. Hvad angår CSI har Kommissionen fremlagt hele
indholdet af sin meddelelse til Rådet af 5. november 1992, dok. SEK(92) 1916
endelig udg., vedrørende strukturomlægningen hos CSI, der var en reaktion på den
strukturomlægningsplan for denne virksomhed, som den spanske regering havde
forelagt. Dette dokument indeholder en dybtgående analyse af vilkårene for en
levedygtighed hos det nye selskab, der ville blive resultatet af virksomhederne
AHV's (Altos Hornos de Vizcaya) og Ensidesa's overførsel til CSI. Endvidere er
en ikke-fortrolig udgave af Atkins-rapporten vedrørende CSI blevet fremlagt af
Kommissionen som led i dennes supplerende svar af 30. juni 1995 på Rettens
spørgsmål. Den fremlagte udgave beskriver rådgivningsfirmaets arbejdsmetode
meget detaljeret tillige med de muligheder, der blev taget i betragtning med henblikpå at fastlægge et troværdigt perspektiv for så vidt angår spørgsmålet om
retableringen af CSI's levedygtighed.
- 166.
- Hvad angår Ilva (beslutning 94/259/EKSF) har Kommissionen fremlagt det fulde
indhold af sin meddelelse af 15. december 1993 til Rådet, dok. SEK(93) 2089
endelig udg., hvorved den anmodede Rådet om en samstemmende udtalelse i
henhold til traktatens artikel 95, stk. 1. Denne meddelelse gentager delvis indholdet
af en tidligere meddelelse af 10. november 1993, dok. SEK(93) 1745 endelig udg.
Dokumentet indeholder en dybtgående analyse af spørgsmålet om vilkårene for
levedygtigheden hos de virksomheder (ILP og AST), der ville blive resultatet af
privatiseringen af Ilva (punkt 2.5 og 2.6), således som dette var blevet tiltrådt af
Rådet.
- 167.
- Hvad herefter angår grundene til, at Kommissionen skønnede, at formålet med den
omtvistede støtte, dvs. retableringen af de støtteoppebærende virksomheders
levedygtighed, var foreneligt med målsætningerne med traktaten, bemærkes, at
disse grunde ikke alene er anført i afsnit IV i betragtningerne til beslutningerne,
men ligeledes er nærmere udviklet i betragtningerne som helhed. Nærmere bestemt
fremgår det af afsnit IV, at det var som følge af de alvorlige vanskeligheder, som
jern- og stålindustrien i flere medlemsstater var ramt af siden midten af 1990, at en
sanering af de pågældende virksomheder måtte anses for forenelig med de i
traktatens artikel 2 og 3 fastlagte målsætninger. I afsnit V og VI i betragtningerne
har Kommissionen anført, at sigtet med de omtvistede beslutninger navnlig var at
bidrage til en strukturel justering inden for jern- og stålindustrien i form af
kapacitetsindskrænkninger. Kommissionen har endvidere anført, at et af formålene
med de forskellige vilkår, som den har fastlagt, er at begrænse støttens indvirkning
på konkurrencen til et minimum. Under disse omstændigheder finder Retten, at
begrundelserne til de omtvistede beslutninger var tilstrækkelige til at gøre det
muligt for sagsøgeren at bestemme, hvilke af målsætningerne med traktaten
beslutningerne forfulgte, og vurdere, hvorvidt saneringen af CSI og Ilva måtte anses
for forenelig med disse målsætninger.
- 168.
- De ovenfor undersøgte klagepunkter er endvidere så meget mindre begrundet, når
henses til, at sagsøgeren ikke har bestridt, at selskabet i vid udstrækning blev
inddraget i den procedure, der gik forud for vedtagelsen af beslutningerne, idet
noget sådant bidrager til at formindske kravet om en meget detaljeret begrundelse
med hensyn til de faktiske omstændigheder, der lå til grund for de omtvistede
beslutninger (jf. Domstolens dom af 11.1.1973, sag 13/72, Nederlandene mod
Kommissionen, Sml. s. 27).
- 169.
- Det må herefter fastslås, at de omtvistede beslutninger ikke er retsstridige som
følge af en utilstrækkelig begrundelse.
Manglende gennemførelse af en kontradiktorisk procedure
Parternes argumenter
- 170.
- Sagsøgeren har, støttet af SSAB Svenskt Stål, gjort gældende, at Kommissionen ved
ikke at gennemføre den kontradiktoriske procedure i henhold til artikel 6 i
støttekodeksen har tilsidesat en væsentlig fællesskabsretlig formforskrift.
Procedurebestemmelserne i artikel 6 i støttekodeksen er i det væsentlige de samme
som kravene i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, således som disse
skal forstås ifølge Domstolens faste praksis (jf. navnlig dom af 11.12.1973, sag
120/73, Lorenz mod Tyskland, Sml. s. 1471). Indholdet af de to regelsæt som
helhed ligger så tæt op ad hinanden, at selv om artikel 6 ikke opstiller nogen
udtrykkelig forpligtelse for Kommissionen til at iværksætte en kontradiktorisk
procedure, når den er i tvivl om, hvorvidt en påtænkt støtte er retmæssig, må det
åbenbart kunne udledes, at der består en sådan forpligtelse. Sagsøgeren henviser
til Domstolens praksis, hvorefter Kommissionens konstatering af, om en
støtteordning er uforenelig med fællesmarkedet, skal ske i henhold til en særlig
procedure, hvis gennemførelse påhviler Kommissionen (jf. herved dom af 15.3.1994,
sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877). Det er uforståeligt, såfremt
de proceduremæssige garantier i henhold til traktaten skulle være svagere, end
hvad der gælder i henhold til EF-traktaten, når henses til, at traktaten fastlægger
en meget strengere statsstøtteordning end EF-traktaten.
- 171.
- Det savner grundlag, når Kommissionen hævder, at traktatens artikel 95 fastlægger
en procedure, der indebærer større garantier end proceduren i henhold til artikel
6 i støttekodeksen. Artikel 95 indeholder således ikke nogen bestemmelse om en
formel høring af de berørte kredse, og dette er i modstrid med den betydning, der
ifølge Domstolens praksis skal tillægges gennemførelsen af en formel procedure
med henblik på at sikre, at alle berørte parter kan fremsætte deres bemærkninger.
Endvidere indeholder artikel 95 ingen særlig bestemmelse vedrørende frister, idet
disses længde åbenbart må afhænge af, hvor hastende og betydningsfuld den
beslutning, som Kommissionen vil træffe, er.
- 172.
- Kommissionen har, støttet af Rådet og Den Italienske Republik, gjort gældende,
at der ikke efter traktatens artikel 95, stk. 1, består nogen forpligtelse til at
gennemføre en kontradiktorisk procedure som den i artikel 6, stk. 4, i
støttekodeksen fastlagte. En anvendelse af artikel 6 i støttekodeksen ville i det
foreliggende tilfælde ganske enkelt ikke have tjent noget formål, idet
Kommissionen kan iværksætte denne procedure med henblik på at afgøre, om de
pågældende udbetalinger rent faktisk udgør en støtte. Det var imidlertid fra starten
klart, at de foreslåede strukturomlægningsplaner var udtryk for støtte, der stred
mod kodeksen. Under alle omstændigheder havde sagsøgeren flere
proceduremæssige rettigheder i henhold til artikel 95, end hvad der ville have været
tilfældet efter artikel 6. Sagsøgeren havde således en længere frist til at fremsætte
sine bemærkninger og kunne gøre dette såvel direkte som gennem Det Rådgivende
EKSF-Udvalg. I henhold til artikel 6 er Kommissionen alene forpligtet til at
indhente udtalelser fra medlemsstaterne, inden den træffer afgørelse om, hvorvidt
den foreslåede statsstøtte er retmæssig. Beslutninger som de her omhandlede i
henhold til artikel 95 forudsætter derimod Rådets enstemmige godkendelse, hvilket
giver en beskyttelse af langt videre omfang. Den omstændighed, at der gælder dels
en procedure med henblik på godkendelse af støtte, hvorefter de berørte parter
tillægges visse formelle rettigheder, dels en anden procedure, hvorefter dette ikke
er tilfældet, er ikke så uforståeligt, som sagsøgeren hævder. I henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2, første afsnit, gælder der således en procedure, hvorefter
de berørte parter inddrages, mens der efter artikel 93, stk. 2, tredje afsnit, gælder
en procedure, hvorefter medlemsstaterne med enstemmighed kan fravige artikel 92
i form af en godkendelse af en støtte, når ganske særlige omstændigheder
berettiger dette. I forbindelse med sidstnævnte procedure gælder det udtrykkeligt,
at der ikke sker nogen formel inddragelse af de berørte parter.
- 173.
- Kongeriget Spanien har gjort gældende, at proceduren i henhold til artikel 6 i
støttekodeksen ikke finder anvendelse i sagen, idet bestemmelsen gælder støtte, der
er omfattet af støttekodeksen. Retsgrundlaget for de omtvistede beslutninger var
herved ikke støttekodeksen, men traktatens artikel 95, hvorefter der ikke gælder
nogen kontradiktorisk procedure.
Rettens bemærkninger
- 174.
- Det bemærkes, at de omtvistede beslutninger blev vedtaget på grundlag af
traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. Denne bestemmelse forudsætter, at Rådet afgiver
en enstemmig udtalelse, og at Det Rådgivende EKSF-Udvalg høres. Artikel 95, stk.
1 og 2, tillægger ikke adressaterne for beslutninger og andre berørte parter nogen
ret til at blive hørt. I henhold til artikel 6, stk. 4, i den femte støttekodeks består
der en sådan ret, idet det i bestemmelsen hedder, at »såfremt Kommissionen efter
at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger
konstaterer, at en støtteforanstaltning ikke er forenelig med bestemmelserne i
denne beslutning, giver den den pågældende medlemsstat meddelelse om sin
beslutning«. Denne bestemmelse har været indeholdt i samtlige støttekodekser
forud for den gældende, fra og med den allerførste (jf. herved Kommissionens
beslutning nr. 257/80/EKSF af 1.2.1980 om fællesskabsregler for støtte til fordel for
stålindustrien, EFT L 29, s. 5).
- 175.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om
retten til at varetage sine interesser, idet den, også selv om traktatens artikel 95
ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse herom, burde have iværksat en
kontradiktorisk procedure i forhold til selskabet som den, der gælder i henhold til
artikel 6 i den femte støttekodeks. Sagsøgeren søger herved at få fastslået, at der
består en parallelisme mellem henholdsvis traktatens artikel 95 og EF-traktatens
artikel 93, stk. 2, med det formål at udlede et generelt princip, hvorefter
Kommissionen er forpligtet til systematisk at inddrage de berørte parter i den
pågældende procedure, i alle tilfælde, hvor den skal vurdere, om en statsstøtte er
forenelig med traktaten.
- 176.
- Idet det er ufornødent at undersøge, hvorvidt der gælder et generelt
fællesskabsretligt princip, hvorefter de berørte parter under forløbet af en
beslutningsprocedure vedrørende statsstøtte har krav på at blive hørt, bemærkes,
at sagsøgeren under forløbet af proceduren med henblik på vedtagelsen af de
omtvistede beslutninger på grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1, hvorefter Det
Rådgivende EKSF-Udvalg skal høres, under alle omstændigheder fik lejlighed til
at gøre sine synspunkter gældende i dette udvalg. Det Rådgivende Udvalg består
således i henhold til traktatens artikel 18 af et antal medlemmer, der repræsenterer
henholdsvis producenter, arbejdstagere, forbrugere og forhandlere. Det er herved
ubestridt, at sagsøgeren som producent var repræsenteret i udvalget, idet medlem
af udvalget mr. Evans på det relevante tidspunkt var international manager hos
sagsøgeren, således som selskabet har oplyst i en skrivelse af 4. marts 1997 i
besvarelse af et spørgsmål fra Rettens præsident i retsmødet. Under udvalgets
møde nr. 310 den 12. november 1993 var spørgsmålet om støtten til Ilva og CSI
genstand for en længere drøftelse, og sagsøgerens repræsentant var til stede og
udtalte sig om de af Kommissionen foreslåede foranstaltninger. Den reviderede
meddelelse vedrørende Ilva blev på samme måde drøftet under udvalgets møde
den 16.-17. december 1993
- 177.
- Hvad endvidere nærmere angår beslutning 94/259/EKSF vedrørende Ilva
bemærkes, at det i afsnit VIII, andet led, i betragtningerne til beslutningen
udtrykkeligt anføres, at der var blevet iværksat en procedure i henhold til artikel
6, stk. 4, i støttekodeksen, før Italien forelagde Kommissionen det nye program for
omstrukturering og privatisering af Ilva-koncernen (afsnit II i betragtningerne til
beslutningen). Kommissionen har herved uden at være blevet imødegået gjort
gældende, at sagsøgeren blev hørt og fik lejlighed til at give sine synspunkter til
kende. Hvad angår beslutning 94/258/EKSF vedrørende CSI opregner bilag IV til
stævningen 15 tilfælde af møder eller korrespondance mellem september 1992 og
marts 1994 vedrørende planen om godkendelse af støtte til en række virksomheder,
herunder CSI. Bilag 6 til svarskriftet indeholder endvidere korrespondancen mellem
sagsøgeren og Kommissionen angående støtten til CSI.
- 178.
- Det bemærkes endelig, at Eurofer er en ikke-erhvervsdrivende sammenslutning, der
omfatter de europæiske jern- og stålvirksomheder. Sagsøgeren er medlem af
sammenslutningen. Som Kommissionen har anført uden at være blevet imødegået
af sagsøgeren, fremsatte Eurofer sine bemærkninger til de påtænkte
foranstaltninger på samtlige medlemmers vegne. Et eksempel herpå er et
memorandum af 9. oktober 1992.
- 179.
- Det må herefter fastslås, at sagsøgeren rent faktisk fik lejlighed til at gøre sine
synspunkter gældende under proceduren med henblik på vedtagelsen af de
omtvistede beslutninger, således at disse ikke kan være retsstridige som følge af en
manglende gennemførelse af en kontradiktorisk procedure.
Tilsidesættelse af Rådets samstemmende udtalelse
Parternes argumenter
- 180.
- Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen i henhold til traktatens artikel 95,
stk. 1, kun kan vedtage en beslutning efter samstemmende og enstemmig udtalelse
fra Rådet. Det er herved afgørende, at Kommissionens beslutning indholdsmæssigt
er identisk med, hvad Rådet har godkendt. Kommissionen savner beføjelse til at
træffe en beslutning på grundlag af traktatens artikel 95, der har et andet indhold
end den tekst, Rådet har godkendt.
- 181.
- For så vidt angår beslutning 94/259/EKSF er dette princip blevet tilsidesat.
Kommissionen anmodede således Rådet om at tiltræde et forslag om godkendelse
af støtte til Ilva på det udtrykkelige vilkår, at kapacitetsindskrænkningen på 1,2
mio. tons om året i Taranto blev gennemført på uigenkaldelig måde allersenest pr.
30. juni 1994, og Rådet godkendte Kommissionens forslag på dette udtrykkelige
vilkår. Den omtvistede beslutnings dispositive del fastsætter imidlertid intet vilkår
om, at indskrænkningen skal være gennemført på det nævnte tidspunkt. Denpågældende tidsplan er kun nævnt i betragtningerne til beslutningen og er derfor
ikke bindende. Kommissionens beslutning adskiller sig dermed på et væsentligt
punkt fra den tekst, som Rådet godkendte med enstemmighed.
- 182.
- Det af Kommissionen anførte, hvorefter genstanden for det samtykke, som Rådet
skal give, alene er substansen i Kommissionens forslag, indebærer en risiko for en
undergravning af den institutionelle ligevægt, idet Kommissionen i så fald frit ville
kunne fortolke Rådets opfattelse. Det må efter artikel 95 være et krav, at
genstanden for Rådets samstemmende udtalelse er selve indholdet af beslutningen
og ikke blot substansen i forslaget.
- 183.
- Kommissionen har, støttet af Den Italienske Republik, anført, at det er rigtigt, at
datoen den 30. juni 1994 som frist for lukning af anlæggene i Taranto ikke er
angivet i beslutningens dispositive del, men alene i betragtningerne til beslutningen.
De omtvistede beslutninger blev vedtaget i deres endelige form af Kommissionen
efter indhentelse af Rådets godkendelse, på grundlag af Kommissionens meddelelse
til Rådet, der i det væsentlige redegjorde for Kommissionens forslag til beslutning,
uden at der herved var tale om nøjagtigt den udformning, som beslutningen skulle
have. Det kan herefter ikke antages, at Kommissionen har ændret en retsakt fra
Rådet. I øvrigt går betragtningerne til de omtvistede beslutninger under alle
omstændigheder ud over en redegørelse for grundene til dem, idet de indeholder
en angivelse af de midler, på grundlag af hvilke strukturomlægningen vil blive
gennemført, således at betragtningerne sammen med beslutningernes dispositive del
udgør et hele, der henviser til de programmer, som skal følges. Datoen den 30. juni
1994, der er angivet i betragtningerne til den pågældende omtvistede beslutning,
er dermed i overensstemmelse med Rådets forudsætninger rent faktisk et vilkår i
henhold til beslutningen.
- 184.
- Rådet har gjort gældende, at det ikke i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, er
forpligtet til at afgive en samstemmende udtalelse vedrørende den formelle retsakt,
som Kommissionen foreslår vedtaget. I denne sag afgav Rådet med enstemmighed
en samstemmende udtalelse inden for de grænser og på de vilkår, der fremgik af
Kommissionens meddelelser vedrørende de forskellige former for støtte, hvorved
Rådet ligeledes tog hensyn til de ændringer, der ville blive indføjet i beslutningernes
dispositive del efter drøftelserne inden for Rådet. De af Kommissionen vedtagne
beslutninger er i overensstemmelse med, hvad Rådet besluttede.
Rettens bemærkninger
- 185.
- Det bemærkes, at sagsøgerens klagepunkt alene angår den formelle
forskriftsmæssighed af beslutning 94/259/EKSF vedrørende Ilva. Sagsøgeren gør
gældende, at denne beslutning strider mod den samstemmende udtalelse fra Rådet,
der i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1, i alle tilfælde skal indhentes, idet
datoen den 30. juni 1994 som frist for Ilva's opfyldelse af sin forpligtelse til at
gennemføre en indskrænkning af produktionskapaciteten i Taranto er indeholdt i
Kommissionens meddelelse af 15. december 1993 (punkt 24), som dannede
grundlag for Rådets udtalelse af 22. december 1993, hvorimod den ikke er angivet
i den omtvistede beslutnings dispositive del, men udelukkende i betragtningerne til
beslutningen (afsnit II, ottende led).
- 186.
- Det er ubestridt, at datoen den 30. juni 1994 var indeholdt i det program for
omstrukturering og privatisering af Ilva-koncernen, som IRI fastlagde i september
1993, og som den italienske regering forelagde Kommissionen ved skrivelse af 13.
december 1993 (jf. afsnit II i betragtningerne til den pågældende beslutning). Det
er ligeledes ubestridt, at denne dato var angivet i punkt 24 i Kommissionens
meddelelse til Rådet af 15. december 1993, som dannede grundlag for Rådets
udtalelse, og at datoen ikke optræder i den dispositive del af beslutning
94/259/EKSF, men udelukkende i betragtningerne til denne (afsnit II).
- 187.
- Det er rigtigt, at Kommissionen i henhold til artikel 95 skal træffe beslutning »efter
samstemmende og enstemmig udtalelse fra Rådet«, men bestemmelsen fastlægger
ikke de nærmere vilkår for, hvorledes Kommissionen skal indhente denne udtalelse.
Navnlig fremgår det ikke udtrykkeligt, om Kommissionen skal forelægge Rådet et
udkast til beslutning. Kommissionens praksis med hensyn til sådanne beslutninger
har siden 1960'erne været at forelægge Rådet en meddelelse, der indeholder de
grundlæggende oplysninger vedrørende det pågældende nationale støtteprogram
tillige med en angivelse af de overordnede retningslinjer for den påtænkte
indgriben. Den procedure, der blev anvendt med henblik på vedtagelsen af
beslutningen vedrørende Ilva, er i overensstemmelse med disse retningslinjer.
- 188.
- Sagsøgeren anfægter ikke den praksis, hvorefter Rådet forelægges en meddelelse
i stedet for et udkast til beslutning. Sagsøgeren gør alene gældende, at et væsentligt
element i den meddelelse, der blev forelagt Rådet, ikke er indeholdt i den
omtvistede beslutnings dispositive del.
- 189.
- Dette klagepunkt kan kun give anledning til en annullation af den omtvistede
beslutning som følge af tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, såfremt det må
antages, at Rådet ikke ville have afgivet en positiv udtalelse, såfremt det havde
været klar over, at Kommissionen ville indsætte datoen den 30. juni 1994 i
betragtningerne til den beslutning, den ville vedtage, i stedet for i dennes dispositive
del (jf. Domstolens dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen,
Sml. I, s. 959, og dommen i sagen Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen,
a.st., præmis 243).
- 190.
- Det bemærkes herved, at Rådet selv har gjort gældende, at »det ikke i henhold til
traktatens artikel 95, stk. 1, er forpligtet til at afgive en samstemmende udtalelse
vedrørende den formelle retsakt, som Kommissionen foreslår vedtaget«, og at »de
af Kommissionen vedtagne beslutninger er i overensstemmelse med, hvad Rådet
besluttede«.
- 191.
- Det må følgelig antages, at Rådets samstemmende udtalelse angik substansen i den
af Kommissionen foreslåede indgriben, nærmere bestemt således, at Kommissionen
blev overladt et vist skøn med hensyn til den nøjagtige udformning af den endelige
beslutning. Det fremgår herved af den omtvistede beslutnings dispositive del
(artikel 1, stk. 1, og artikel 4, stk. 1 og 6), at det skulle være et ufravigeligt krav, at
der skete en overholdelse af strukturomlægningsprogrammet, som er beskrevet i
afsnit II i betragtningerne til beslutningen, der udtrykkeligt angiver datoen den 30.
juni 1994. Det savner herefter grundlag, at den omtvistede beslutning på et
afgørende punkt skulle fravige, hvad Rådet godkendte.
- 192.
- Følgelig må det fastslås, at beslutning 94/259/EKSF ikke er retsstridig som følge af
en tilsidesættelse af Rådets samstemmende udtalelse.
- 193.
- Kommissionen må herefter frifindes for sagsøgerens annullationspåstand.
Sagens omkostninger
- 194.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, såfremt der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren,
British Steel, har ikke fået medhold i sin påstand om annullation af de omtvistede
beslutninger. Da Kommissionen og Ilva, som har interveneret i sagen til støtte for
dennes påstande, har nedlagt påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens
omkostninger, bør sagsøgeren dømmes til at betale Kommissionens og Ilva's
omkostninger.
- 195.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer
medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
Følgelig bør Rådet, Kongeriget Spanien og Den Italienske Republik, der har
interveneret i sagen, bære deres egne omkostninger.
- 196.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, tredje afsnit, kan Retten træffe
afgørelse om, at andre intervenienter end medlemsstater, stater, som er parter i
EØS-aftalen, institutioner og EFTA-tilsynsmyndigheden skal bære deres egne
omkostninger. Efter omstændighederne bør SSAB Svenskt Stål og Det Danske
Stålvalseværk, der har interveneret i sagen til støtte for sagsøgerens påstande, bære
deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Udvidede Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Sagsøgeren betaler Kommissionens omkostninger og Ilva Laminati Piani
SpA's omkostninger som intervenient.
3) Rådet, Kongeriget Spanien, Den Italienske Republik, SSAB Svenskt Stål AB
og Det Danske Stålvalseværk A/S bærer deres egne omkostninger.
Saggio Kalogeropoulos Tiili
Potocki Moura Ramos
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. oktober 1997.
H. Jung
A. Saggio
Justitssekretær
Præsident