GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2011 m. rugsėjo 6 d.(1)
Byla C‑434/10
Petar Aladzhov
prieš
Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti
(Administrativen Sad Sofia-grad (Bulgarija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Sąjungos piliečio naudojimosi teise į laisvą judėjimą ribojimas – Draudimas bendrovės atstovui išvykti iš šalies teritorijos dėl įsiskolinimo valstybei – Viešosios tvarkos sąvoka – Proporcingumas“
1. Šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą esminis klausimas yra nustatyti, ar ir kiek valstybė narė gali remtis viešąja tvarka kaip pagrindu taikyti priemonę, apribojančią laisvą savo šalies piliečių judėjimą, dėl to, kad jie nevykdo mokestinių įsipareigojimų. Teisingumo Teismas turi išaiškinti 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB(2), 27 straipsnį.
I – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
1. Direktyva 2004/38
2. Direktyvos 2004/38 trisdešimt pirmoje konstatuojamojoje dalyje teigiama, kad „ši direktyva gerbia pagrindines teises bei laisves ir laikosi visų pirma Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartijos pripažintų principų“.
3. Direktyvos 2004/38 1 straipsnyje numatyta, kad direktyva nustato:
„a) naudojimosi Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių laisvo judėjimo ir gyvenimo valstybių narių teritorijoje teise reikalavimus;
b) nuolatinio gyvenimo valstybių narių teritorijoje teisę Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams;
c) a ir b punktuose nustatytų teisių ribas, atsižvelgiant į valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežastis.“
4. Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 1 dalyje teigiama, kad „nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, visi Sąjungos piliečiai, turintys galiojančią tapatybės kortelę ar pasą <...>, turi teisę išvažiuoti iš valstybės narės teritorijos į kitą valstybę narę.“
5. Direktyvos 2004/38 27 straipsnis yra VI skyriuje „Teisės įvažiuoti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“.
6. Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1. Laikydamosi šio skyriaus nuostatų valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę, judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių. Šiomis priežastimis nesinaudojama ekonominėms reikmėms patenkinti.
2. Priemonės, kurių imtasi dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežasčių, turi atitikti proporcingumo principą ir būti grindžiamos vien atitinkamo asmens elgesiu. Buvę kriminaliniai nusikaltimai [nuteisimai baudžiamąja tvarka] patys savaime negali būti tokių priemonių ėmimosi priežastis.
Atitinkamo asmens elgesys turi kelti tikrą ir pakankamai rimtą pavojų, kenkiantį vienam iš pagrindinių visuomenės interesų. Pateisinimai, kurie yra nesusiję su atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos sumetimais, nėra priimtini.“
B – Nacionalinė teisė
1. Bulgarijos asmens dokumentų įstatymas
7. Bulgarijos asmens dokumentų įstatymo (Zakon za balgarskite lichni dokumenti, toliau – ZBLD)(3) 23 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „kiekvienas Bulgarijos pilietis turi teisę taip pat su asmens kortele išvykti iš šalies ir grįžti į ją per Bulgarijos Respublikos vidaus sienas su Europos Sąjungos valstybėmis narėmis, taip pat tarptautinėse sutartyse numatytais atvejais“.
8. Šio straipsnio 3 dalyje toliau pažymima, kad „2 dalyje numatyta teisė gali būti apribota tik įstatymu ir tik siekiant užtikrinti nacionalinį saugumą, palaikyti viešąją tvarką ar apsaugoti kitų piliečių sveikatą, teises ir laisves“.
9. Pagal ZBLD 75 straipsnio 5 dalį draudžiama išvykti iš šalies „asmenims, kurių atžvilgiu buvo prašoma taikyti draudimą pagal [Mokesčių ir socialinio draudimo procedūros kodekso] 182 straipsnio 2 dalies 2 punkto a papunktį ir 221 straipsnio 6 dalies 1 punkto a ir b papunkčius“.
2. Apmokestinimo procedūros ir socialinio draudimo kodeksas
10. Mokesčių ir socialinio draudimo procedūros kodekso (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks, toliau – DOPK)(4) 182 straipsnio 2 dalies 2 punkto a papunktyje numatyta, kad „kartu su 1 dalyje nurodytu raginimu arba vėliau 1 dalyje minima institucija gali, jei įsiskolinimo suma viršija [5 000 BGN] ir jei nepateikta pagrindinės sumos su delspinigiais garantija („garantiją“ reikia suprasti kaip atidėjinį ar užstatą, padengiantį (atitinkantį) pagrindinės sumos ir delspinigių dydį), kreiptis į Vidaus reikalų ministerijos tarnybas, kad jos uždraustų skolininkui ar jo valdymo ar kontrolės organų nariams išvykti iš šalies ir kad neišduotų ar paimtų pasus ir juos atstojančius asmens dokumentus, reikalingus kirsti valstybės sieną.
11. DOPK 182 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad „jei kompetentingos institucijos mano esant reikalinga, 2 dalyje numatytų priemonių gali būti imamasi vienu metu ar atskirai, atsižvelgiant į įsiskolinimo sumą ar skolininko elgesį iki visiško skolos sumokėjimo“.
12. DOPK 221 straipsnio 6 dalyje nustatoma, kad „tais atvejais, kai kompetentingos institucijos netaikė 182 straipsnio 2 dalies 2 punkte ar 4 dalyje numatytų priemonių ir jei įsiskolinimo suma viršija [5 000 BGN] ir nepateikta pagrindinės sumos ir delspinigių dydžio arba didesnė garantija, už vykdymą atsakingas pareigūnas gali:
1) kreiptis į vidaus reikalų ministerijos tarnybas, kad jos:
a) uždraustų skolininkui ar jo bendrovės valdymo organų nariams išvykti iš šalies;
b) neišduotų ar paimtų pasus bei juos atstojančius asmens dokumentus, reikalingus kirsti valstybės sieną“.
13. DOPK 269b straipsnio 4 punkte teigiama, kad „joks prašymas suteikti tarpusavio pagalbą nėra pateikiamas, jei bendra reikalavimo ar reikalavimų suma yra mažesnė nei 1 500 EUR prilygstanti suma BGN“.
II – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
14. Ieškovas pagrindinėje byloje, Bulgarijos pilietis P. Aladzhov, yra vienas iš trijų komercinės bendrovės, kurios įsiskolinimų Bulgarijos valstybei dydis viršija 5 000 BGN, vadovų. Be to, jis eina kitos bendrovės pardavimo vadovo pareigas, kurios susijusios su dažnomis kelionėmis į užsienį.
15. Aptariamas mokestinis įsiskolinimas greičiausiai susidarė 1995 m. spalio 10 d., kai buvo surašytas pranešimas apie mokėtinus mokesčius dėl valstybės reikalavimo sumokėti pridėtinės vertės mokesčius ir muitus. 1999 m. rugpjūčio 20 d. buvo parengtas vykdomasis raštas sumoms išieškoti, o 2000 m. balandžio 10 d. surašytas raginimas, kuri įteiktas 2001 m. rugsėjo 26 d. 2002 m. pradėta vykdymo procedūra, bet ji nedavė jokių rezultatų. 2010 m. birželio 17 d. raštu Bulgarijos mokesčių administratorius teismo procese nurodė, kad bendras komercinės bendrovės įsiskolinimas sudaro 44 449 BGN, iš kurių 7 721 BGN buvo pagrindinė suma ir 38 728 BGN – delspinigiai. Be to, mokesčių administratorius nurodė, kad pagal priverstinio vykdymo procedūrą atlikti skolingos komercinės bendrovės banko sąskaitų areštai nedavė rezultatų, nes jose nebuvo lėšų. Be to, neradus bendrovės transporto priemonių, jų nebuvo galima areštuoti.
16. 2009 m. liepos 30 d. raštu už vykdymą atsakingas Nacionalinės mokestinių pajamų agentūros pareigūnas, remdamasis nacionalinės teisės jam suteiktais įgaliojimais, pateikė prašymą Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (Vidaus reikalų ministerijos sostinės vidaus reikalų departamento direktoriaus pavaduotojas), ieškovui pagrindinėje byloje, kaip mokestinį įsiskolinimą turinčios komercinės bendrovės vadovui, taikyti administracinę priemonę – draudimą išvykti iš Bulgarijos tol, kol bus įvykdytas ar užtikrintas įsiskolinimas valstybei.
17. Šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą pradžią reikia sieti su P. Aladzhov ieškiniu dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo, pareikštu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme.
18. Kilus Sąjungos teisės aiškinimo sunkumų Administrativen Sad Sofia-grad nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą, 2010 m. rugsėjo 6 d. nutartimi dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą kreiptis į Teisingumo Teismą pagal SESV 267 straipsnį ir pateikti tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar pagrindinės bylos aplinkybėmis draudimas išvykti iš Sąjungos valstybės narės teritorijos, kuris buvo paskirtas šios valstybės piliečiui kaip komercinės bendrovės, įregistruotos pagal atitinkamos valstybės teisės aktus, vadovui dėl to, kad ši bendrovė nesumokėjo įsiskolinimų valstybei, turi atitikti pagrindą apsaugoti „viešąją tvarką“, kuris nustatytas Direktyvos 2004/38 <...> 27 straipsnio 1 dalyje, esant šioms aplinkybėms:
– šios valstybės narės Konstitucijoje nėra numatytas fizinių asmenų judėjimo laisvės apribojimas, siekiant apsaugoti viešąją tvarką,
– „viešosios tvarkos“ pagrindas kaip pagrindas taikyti minėtą draudimą yra nustatytas nacionaliniame įstatyme, kuris buvo priimtas siekiant įgyvendinti kitą Europos Sąjungos teisės aktą < … >,
– minėtoje direktyvos nuostatoje numatytas „viešosios tvarkos“ pagrindas apima taip pat ir „kitų piliečių teisių apsaugos“ pagrindą, jei priemonė priimta siekiant užtikrinti valstybės narės biudžeto pajamas išieškant įsiskolinimus valstybei?
2. Ar atsižvelgiant į pagrindinės bylos aplinkybes iš nustatytų <...> Sąjungos piliečių judėjimo laisvės įgyvendinimo apribojimų ir sąlygų, taip pat iš priemonių, priimtų pagal <…> Sąjungos teisės aktus šiai judėjimo laisvei įgyvendinti, matyti, kad yra leistina nacionalinė teisės norma, pagal kurią valstybė narė vienam iš savo piliečių, kuris yra komercinės bendrovės, įregistruotos pagal šios valstybės teisės aktus, vadovas, taiko administracinę prievartos priemonę „draudimą išvykti iš šalies“ dėl šios bendrovės nesumokėtų įsiskolinimų šiai valstybei, kurie pagal šios valstybės teisę kvalifikuojami kaip „dideli“ įsiskolinimai, jei siekiant sumokėti įsiskolinimą leidžiama taikyti valstybių narių bendradarbiavimo procedūrą pagal Direktyvą 2008/55/EB ir Reglamentą (EB) Nr. 1179/2008?
3. Ar pagrindinės bylos aplinkybėmis proporcingumo principas ir <...> Sąjungos piliečių judėjimo laisvės įgyvendinimo apribojimo sąlygos, taip pat remiantis <…> Sąjungos teise joms įgyvendinti priimtos priemonės, ir <…> Direktyvos 2004/38 <…> 27 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyti kriterijai turi būti aiškinami taip, kad komercinės bendrovės, įregistruotos pagal šios valstybės teisės aktus, įsiskolinimo valstybei, kuris pagal šios valstybės teisę kvalifikuojamas kaip „didelis“ įsiskolinimas, atveju leidžiama uždrausti fiziniam asmeniui, šios bendrovės vadovui, išvykti iš šalies, esant šioms aplinkybėms:
– „didelio“ įsiskolinimo valstybei egzistavimas laikomas keliančiu tikrą, esamą ir pakankamai rimtą pavojų pagrindiniam visuomenės interesui, kurį įvertino teisės aktų leidėjas, nustatęs konkrečią administracinę priemonę „draudimą išvykti iš šalies“,
– nėra įvertintos aplinkybės, susijusios su asmeniniu vadovo elgesiu arba jo pagrindinių teisių pažeidimu, kaip antai jo teisės vykdyti su kelionėmis į užsienį susijusią profesinę veiklą esant kitokiems teisiniams darbo santykiams,
– paskyrus draudimą nėra įvertintos pasekmės bendrovės skolininkės komercinei veiklai ir galimybės sumokėti įsiskolinimą valstybei,
– draudimas nustatomas remiantis prašymu, kuris yra privalomas, jeigu jame patvirtinama, kad egzistuoja „didelis“ konkrečios komercinės bendrovės įsiskolinimas valstybei, kad įsiskolinimas nėra užtikrintas pagrindinės sumos ir delspinigių dydžiu ir kad asmuo, kurio atžvilgiu prašoma taikyti draudimą, yra šios komercinės bendrovės vadovas,
– draudimas trunka tol, kol bus sumokėtas ar užtikrintas visas įsiskolinimas valstybei, nenumatant institucijai, kuri skyrė šį draudimą, galimybių peržiūrėti šį draudimą pagal adresato prašymą ir atsižvelgti į įsiskolinimo senaties terminus?“
III – Procesas Teisingumo Teisme
19. Pastabas raštu Teisingumo Teismui pateikė tik ieškovas pagrindinėje byloje ir Europos Komisija.
IV – Teisinis įvertinimas
A – Įžanginės pastabos
20. Pirmiausia reikia priminti, kad Teisingumo Teismas, priimdamas Sprendimą Jipa(5), išaiškino Direktyvos 2004/38 27 straipsnį. Šioje byloje ieškovui pagrindinėje byloje buvo taikyta draudimo išvykti iš šalies priemonė, kurią priėmė kilmės valstybės narės valdžios institucijos dėl to, kad jis neteisėtai buvo kitos valstybės narės teritorijoje, ir todėl buvo repatrijuotas į jo kilmės valstybę. Nors vien minėto Sprendimo Jipa nepakanka atsakyti į prejudicinius klausimus, pateiktus šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą, reikia konstatuoti, kad Teisingumo Teismas atsižvelgdamas į tai išdėstė tam tikras pozicijas, kurias naudinga priminti prieš pradedant analizuoti šią bylą.
21. Tame sprendime Teisingumo Teismas vėl patvirtino, kad Sąjungos piliečio statutas, suteiktas valstybių narių piliečiams pagal Sąjungos teisę, leidžia naudotis laisvo judėjimo teise, kuri neabejotinai apima teisę išvykti iš kilmės valstybės teritorijos(6), ir tai, beje, aiškiai matyti iš Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 1 dalies(7). Todėl Sąjungos piliečio, kuriam dėl nacionalinės priemonės taikymo trukdoma išvykti iš kilmės valstybės teritorijos, situacija per se patenka į Sąjungos piliečių laisvo judėjimo ir gyvenimo valstybių narių teritorijoje teisės taikymo sritį(8). Tačiau Teisingumo Teismas ten pat nusprendė, kad „Sąjungos piliečių teisė laisvai judėti nėra besąlygiška ir jai gali būti taikomi Sutartyje ir jai įgyvendinti priimtose nuostatose nustatyti apribojimai bei sąlygos“(9). Šie apribojimai ir sąlygos visų pirma kyla iš Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalies, kuria „valstybėms narėms leidžiama riboti Sąjungos piliečių <…> judėjimo laisvę, be kita ko, dėl viešosios tvarkos ar visuomenės saugumo priežasčių“(10). Atsižvelgiant į Teisingumo Teismo nustatytą paralelę tarp teisės atvykti ir teisės išvykti, galima teigti, kad Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalis yra pagrindas, kuriuo valstybės narės turi teisę esant tam tikroms sąlygoms apriboti Sąjungos piliečių teisę išvykti iš savo šalies teritorijos.
22. Minėtame Sprendime Jipa Teisingumo Teismas priminė, kad „nors valstybės narės, atsižvelgdamos į savo nacionalinius poreikius, kurie gali skirtis, nelygu valstybė narė ir laikotarpis, iš esmės gali laisvai apibrėžti viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo reikalavimus, vis dėlto Bendrijos kontekste šie reikalavimai, visų pirma kaip leidžiančios nukrypti nuo pagrindinio laisvo asmenų judėjimo principo nuostatos pateisinimas, turi būti suprantami siaurai, taip, kad kiekviena valstybė narė be [Sąjungos] institucijų kontrolės negalėtų vienašališkai nustatyti jų aprėpties“(11).
23. Priminęs Direktyvos 2004/38 27 straipsnio formuluotes, Teisingumo Teismas toliau pažymėjo, kad pagal jo praktiką „viešosios tvarkos sąvoka bet kuriuo atveju reiškia, kad, be socialinės tvarkos sutrikdymo, kurį sukelia bet koks įstatymo pažeidimas, kyla reali, dabartinė ir pakankamai didelė grėsmė pagrindiniam visuomenės interesui“(12). Be to, atsižvelgiant į siaurą bet kokio laisvo judėjimo išimties aiškinimą, jo apribojimai gali būti leidžiami tik tuo atveju, kai jie grindžiami „vien atitinkamo asmens elgesiu, o su konkrečiu nagrinėjamu atveju tiesiogiai nesusiję arba bendros prevencijos sumetimais grindžiami pateisinimai negali būti priimtini“(13) todėl, kad „naudojimąsi teise laisvai judėti ribojamųjų priemonių <…> turi būti imtasi dėl priežasčių, susijusių su valstybės narės, kuri imasi tos priemonės, viešosios tvarkos apsauga <...>“(14).
24. Atsižvelgiant į šitaip Teisingumo Teismo suformuluotus principus, dabar reikia įvertinti situaciją, dėl kurios buvo pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą.
25. Iš bylos medžiagos aiškiai nematyti, ar P. Aladzhov anksčiau pasinaudojo laisvu judėjimu, net jei galima pagrįstai manyti, kad jo, kaip bendrovės pardavimų vadovo, veikla, kaip jis teigia, iš principo susijusi su kelionėmis į užsienį, jį vertė juo pasinaudoti. Kad ir kaip būtų, Sąjungos teisėje įtvirtintos išvykimo teisės atveju ankstesnis pasinaudojimas judėjimo laisve negali būti lemiamas dėl dviejų pagrindinių priežasčių. Pirma, išvykimo teisė garantuojama Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 1 dalyje, nereikalaujant, kad anksčiau būtų pasinaudota judėjimo laisve(15). Antra, logiška manyti, kad judėjimo laisvė netektų prasmės, jei Sąjungos piliečiai galėtų pasinaudoti teise išvykti iš savo kilmės šalies tik su išankstine sąlyga, kad jie jau buvo išvykę, paskui grįžo į savo šalies teritoriją. Nors minėto Sprendimo Jipa atvejis buvo lygiai toks pats(16), atsižvelgdamas į anksčiau išdėstytas pastabas, siūlau šio sprendimo teiginius pritaikyti prie asmens, kuris dar nekeliavo po Sąjungos teritoriją, situacijos. Beje, toks vertinimas patvirtintas Direktyvos 2004/38 3 straipsnyje, kuriame numatyta, kad ši direktyva „taikoma visiems Sąjungos piliečiams, kurie atvyksta į kitą valstybę narę, kurios piliečiai jie nėra“. Taigi P. Aladzhov situacija neabejotinai patenka į Sąjungos piliečių teisės laisvai judėti ir laisvai apsigyventi valstybėse narėse taikymo sritį, kuri garantuojama Direktyvoje 2004/38.
26. Vadinasi, esminė šios bylos problema yra kitur. Teisingumo Teismo prašoma nustatyti, ar laikantis Direktyvos 2004/38 Sąjungos piliečių laisvas judėjimas gali būti ribojamas dėl įsiskolinimo valstybei, kaip antai šioje byloje, dėl mokestinių įsipareigojimų nevykdymo. Kitaip sakant, reikia išsiaiškinti, ar ir kiek valstybė narė gali remtis viešąja tvarka kaip pagrindu taikyti priemonę, draudžiančią piliečiui išvykti iš savo šalies teritorijos dėl to, kad jis nevykdo mokestinio įsipareigojimo, laikomo dideliu įsiskolinimu valstybei. Vertinant, ar tokia priemonė atitinka Direktyvos 2004/38 27 straipsnio reikalavimus, pagrįsti reikia dviem, manau, labai skirtingais etapais. Pirmiausia, reikia nustatyti, ar pagrindas gali būti taikomas pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalį; paskui, analizuojant antrąjį ir trečiąjį prejudicinius klausimus, kuriuos reikės nagrinėti kartu, taikant Direktyvos 2044/38 27 straipsnio 2 dalyje nurodytus kriterijus reikės patikrinti, ar priemonė yra proporcinga.
B – Dėl pirmojo klausimo
27. Prieš pradėdamas išsamesnę šio pirmojo etapo analizę turiu konstatuoti, kad Bulgarijos vyriausybė nenorėjo dalyvauti šiame prejudiciniame procese. Todėl Teisingumo Teismas neturėjo konkrečių paaiškinimų, kuriuos ši vyriausybė būtų galėjusi pateikti dėl savo teisės aktais siekiamų tikslų, dėl kurių kilo ginčas pagrindinėje byloje; atsižvelgiant į byloje esančius duomenis, ši aplinkybė mane verčia manyti, kad Teisingumo Teismui būtų pavojinga remiantis tik prielaidomis galutinai nuspręsti dėl šių tikslų, nes galutinį sprendimą iš esmės turi priimti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
28. Be to, pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiame prašyme bei pirmajame prejudiciniame klausime mini Bulgarijos konstitucijos, kurioje nenumatytas su viešąja tvarka susijęs pagrindas, ir nacionalinio įstatymo, kuriame numatytas toks pagrindas ir pagal kurį ieškovui pagrindinėje byloje buvo skirtas ginčijamas sprendimas, neatitikimus. Vis dėlto pažymiu, kad P. Aladzhov skirta priemonė priimta remiantis ZBLD, skaitomo kartu su DOPK, nuostatomis. Klausimas, ar nuorodos į viešąją tvarką neįrašymą į Bulgarijos Konstitucijos atitinkamo straipsnio formuluotę lėmė sąmoningas teisės aktų leidėjo noras dar labiau nei pati direktyva sugriežtinti laisvo asmenų judėjimo apribojimus, priklauso nuo klausimo, kurį byloje turi išspręsti Bulgarijos politinės valdžios ir (arba) teisminės institucijos ir kuris dėl šios priežasties, kaip ir klausimas dėl įstatymo atitikties Bulgarijos konstituciniams reikalavimams, nepatenka į Teisingumo Teismo kompetenciją. Dėl šios priežasties toliau nagrinėdamas šį klausimą stengsiuosi nustatyti tik tai, ar draudimas išvykti iš Sąjungos valstybės narės teritorijos, taikomas šios valstybės piliečiui kaip komercinės bendrovės, įregistruotos pagal tos valstybės narės teisės aktus, vadovui dėl to, kad ši bendrovė nesumokėjo įsiskolinimų valstybei, gali būti iš esmės siejamas su viešosios tvarkos apsaugos motyvu, kuris nustatytas Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalyje ir perkeltas į nacionalinę teisę, kurios pagrindu buvo priimtas minėtas draudimas.
29. Tai nurodę, eikime prie pirmojo klausimo esmės.
30. Pradėsiu nuo Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimo Riener prieš Bulgariją įtakos nagrinėjamai bylai(17) apibūdinimo. Šiame sprendime Europos Žmogaus Teisių Teismas turėjo nuspręsti, ar su Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK)(18) 4 protokolo 2 straipsnio nuostatomis suderinama draudimo išvykti iš Bulgarijos teritorijos priemonė, priimta Austrijos ir Bulgarijos pilietės atžvilgiu dėl to, kad ji nebuvo įvykdžiusi prievolės sumokėti labai didelį įsiskolinimą valstybei(19). EŽTT nusprendė, jog Bulgarijos įstatymų leidėjas siekė tikslo užtikrinti, kad mokesčiai būtų sumokėti(20), ir jog priimta priemone buvo stengiamasi pagal EŽTK išsaugoti viešąją tvarką ir kitų asmenų teises bei laisves(21). EŽTT galėjo šitaip nuspręsti, nes EŽTK ir jos protokolų teisės nuostatos leidžia remtis viešąja tvarka, įskaitant ekonominius tikslus(22), ir nenumato apribojimo, panašaus į Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalyje in fine nurodytą apribojimą. Sąjungos teisės sistema tik labai retais atvejais leidžia riboti Sąjungos piliečių laisvo judėjimo teisę ir siūlo aukštesnio lygio apsaugą nei EŽTK sistemos siūloma apsauga.
31. Direktyvos 2004/37 27 straipsniu reikalaujama, kad būtų nurodyti motyvai remtis viešąja tvarka, kuriais siekiama apsaugoti „pagrindinį visuomenės interesą“(23) atmetant tokį rėmimąsi „ekonominiais tikslais“(24). Ne visai aišku, kokio tikslo iš tiesų siekiama nacionaliniais įstatymais. Šiuo požiūriu vienintelius turimus duomenis pateikė nacionalinis teismas, be didesnių paaiškinimų pažymėjęs, kad Bulgarijos Respublika „taiko priemones viešajam įsiskolinimui sumokėti, siekdama užtikrinti biudžeto pajamas, nes užtikrinti šias lėšas yra bendras interesas“(25). Prejudicinio klausimo formuluotėje tik primenama, kad priemonė priimta valstybės narės biudžeto pajamoms užtikrinti, tačiau taip pat nurodoma, kad pagal nacionalinės teisės aktus valstybės įsiskolinimo išieškojimo tikslas – „kitų piliečių teisių apsauga“. Be to, bendrovės skolininkės mokestinis įsiskolinimas yra pateikiamas kaip pavojus „svarbiam visuomenės interesui“, tačiau tas interesas neapibrėžiamas.
32. Tokioje situacijoje galimi du aiškinimai.
33. Pirma, galima manyti, kad mokestinių įsiskolinimų išieškojimas veikia tik kaip prievarta skolininkui panaikinti įsiskolinimą. Laikantis tokio aiškinimo valstybė būtų prilyginta bet kuriam ūkio subjektui, besistengiančiam išieškoti jam padarytą įsiskolinimą. Valstybės tikslas iš esmės, jei ne išskirtinai, būtų ekonominis. Jeigu vienintelis siekiamas tikslas yra užtikrinti valstybės pajamas, su viešąja tvarka susijęs pagrindas pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalį būtų aiškiai neleistinas(26).
34. Antra, į problemą galima pažiūrėti kitaip dėl šiuo atveju ypatingo kreditoriaus pobūdžio ir dėl mokesčio paskirties. Negalima atmesti galimybės, kad Bulgarijos teisės aktai grindžiami ne ekonominiais motyvais, nes vykdydamas mokestinius įsipareigojimus bet kuris mokesčių mokėtojas suvokia priklausąs bendruomenei, kuriai šitaip parodo savo solidarumą. Žinoma, mokesčių mokėjimas iš esmės pasitarnauja tam tikrai valstybės veiklai ar infrastruktūrai finansuoti ir, jeigu prie šios minties apsistotume, nesunku būtų padaryti išvadą, kad mokesčių mokėjimo tikslai yra ekonominiai. Vis dėlto toks požiūris man atrodo per siauras, nes kalbame ne apie bet kokios veiklos ir ne apie bet kokių infrastruktūrų finansavimą. Ne tik mokesčių išieškojimui, o kartu pagrindinių valstybės funkcijų ilgaamžiškumui, socialiniam solidarumui ir aptariamos bendruomenės norui gyventi kartu kyla ar bent jau gali kilti pavojus. Galbūt kaip tik šia prasme reikia aiškinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo mintį, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės tikslas yra taip pat „apsaugoti kitų piliečių teises“. Bet kuriuo atveju visiškai įprasta mintis, kad mokesčių funkcija yra aprūpinti valstybę ištekliais, kuriuos perskirstant užtikrinama minimali socialinė sanglauda, man atrodo labai nutolusi nuo grynos ekonominės logikos, kuriai būdingas asmeninės naudos siekimas bet kuria kaina.
35. Todėl, mano nuomone, valstybei atleidžiant nuo mokesčių ar juos išieškant ginamiems pagrindiniams bendruomenės interesams negali būti nuolat ir mechaniškai priskiriama vien ekonominė reikšmė, nes Teisingumo Teismas, beje, pripažino, jog tai, kad teisės aktais suteikiama galimybė pasiekti ne tik iš išimtinių motyvų kylančių tikslų, bet ir kitų galbūt siekiamų ekonominių tikslų, nedraudžia remtis minėtu išimtiniu motyvu(27).
36. Bet kuriuo atveju valstybė narė, kurios teisės normos ar teisės aktai yra nagrinėjami, turi labai išsamiai išdėstyti ir paaiškinti priežastis, dėl kurių mano, kad mokestinio įsiskolinimo nepanaikinimas iš tiesų keltų pavojų jos viešajai tvarkai. Šiuo klausimu, neprieštaraudamas pripažįstamam galimam ryšiui tarp mokestinių įsiskolinimų išieškojimo ir viešosios tvarkos palaikymo, vis dėlto manau, kad remtis viešąja tvarka galima tik visiškai ypatingomis aplinkybėmis, reikalaujančiomis, kad valstybė narė ypač tiksliai įrodytų ir pabrėžtų tikslus, dėl kurių mano, kad mokestinio įsiskolinimo nepanaikinimas kelia pavojų jos viešajai tvarkai, ir juo labiau kad įsiskolinimo suma, nuo kurios galima taikyti laisvo judėjimo teisę ribojančią priemonę, nors laikoma didele pagal nacionalinę teisę, man iš pirmo žvilgsnio neatrodo galinti kelti pavojų pagrindiniams interesams, kuriuos ką tik aptariau.
37. Iš išdėstytų pastabų galima padaryti dvi išvadas. Pirma, mano nuomone, neįmanoma a priori ir bet kuriomis sąlygomis atmesti prielaidos, kad mokestinių įsiskolinimų išieškojimas esant tam tikroms sąlygoms gali būti susijęs su viešosios tvarkos išimtimi. Antra, atsakydamas į klausimą, ar pagrindinėje byloje viešąja tvarka gali būti remiamasi kaip Sąjungos piliečių laisvo judėjimo teisę suvaržančios priemonės pateisinimu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas privalės atsižvelgti į bendrą savo šalies fiskalinę sistemą ir konkrečias aplinkybes, kuriomis buvo pasitelkta ginčijama priemonė. Galiausiai leiskite priminti, kad pagrindinėje byloje aptariamos priemonės suderinamumo su Sąjungos teisės aktais vertinimas nesibaigia nurodyto pagrindo nustatymu, nes priemonė dar turi atitikti kitus kriterijus, nustatytus Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalyje, o tai ir bus būtent antrojo ir trečiojo klausimų analizės tikslas.
38. Tokiomis aplinkybėmis ir dėl nepakankamos medžiagos byloje siūlau į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį klausimą atsakyti taip, kad priemonė, kuria Sąjungos valstybės narės piliečiui, kaip komercinės bendrovės, įregistruotos pagal tos valstybės narės teisę, vadovui, nustatomas draudimas išvykti iš šios valstybės teritorijos dėl šios bendrovės nesumokėto įsiskolinimo valstybės biudžetui, iš esmės gali patekti į su viešąja tvarka susijusio išimtinio pagrindo taikymo sritį pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalį su sąlyga, kad šio įsiskolinimo išieškojimu būtų siekiama svarbių ir neekonominių tikslų, o jo neišieškojimas iš tiesų keltų pavojų, kurį turi patikrinti nacionalinis teismas nustatydamas motyvus, nurodytus tuose teisės aktuose, kurių pagrindu priemonė grindžiama, ir ypatingas aplinkybes, kuriomis ji paskirta.
C – Dėl antrojo ir trečiojo klausimų
39. Antruoju ir trečiuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar ieškovui pagrindinėje byloje nustatytas draudimas išvykti iš šalies teritorijos atitinka Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalyje numatytas sąlygas. Remiantis šia dalimi nepakanka, kad Sąjungos piliečio laisvo judėjimo teisę varžančios priemonės tikslas patektų į pagrindo taikymo sritį, kaip nustatyta Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalyje. Ši priemonė dar turi būti proporcinga, pagrįsta asmeniniu suinteresuotojo asmens elgesiu, kuris turi kelti realų, esamą ir pakankamai rimtą pavojų pagrindiniam visuomenės interesui, kurį ta priemone siekiama šitaip apsaugoti.
40. Dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės proporcingumo, dėl kurio prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškiai prašo Teisingumo Teismo pareikšti savo poziciją, reikia įsitikinti, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką išvykimo teisės apribojimas nacionaline priemone būtų tinkamas užtikrinti siekiamo tikslo įgyvendinimą ir neviršytų to, kas būtina jam pasiekti(28). Kitaip sakant, kad atitiktų Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalyje išdėstytas sąlygas, ieškovui pagrindinėje byloje paskirta priemonė turi pasirodyti tinkama ir būtina pageidaujamam tikslui pasiekti(29). Be to, vertinant proporcingumą, būtina taip pat atsižvelgti į nuoseklų ir sistemingą teisės aktų pobūdį, kuriuo grindžiama ribojamoji priemonė(30).
41. Reikia pažymėti, kad aptariama priemonė buvo skirta tik ieškovui pagrindinėje byloje kaip bendrovės skolininkės vadovui, o bendrovė turi iš viso tris vadovus, kurie, bendru prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo ir ieškovo pagrindinėje byloje teigimu, turi tuos pačius įgaliojimus solidariai kartu atstovauti įmonei. Pasak prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, ginčijamos priemonės skyrimas P. Aladzhov yra „subjektyvus ir nepagrįstas konkrečiais kriterijais“. Be to, tas faktas, kad iš ieškovo pagrindinėje byloje atimama teisė išvykti, nors pajamos, kurias jis galėtų gauti iš savo profesinės veiklos, kaip tik priklauso nuo naudojimosi šia teise, tam tikra prasme prieštarauja pačiam mokestinių įsiskolinimų išieškojimo tikslui. Šiomis aplinkybėmis bent jau galima suabejoti nacionalinių įstatymų nuoseklumu ir sistemingumu.
42. Kaip nurodžiau, taip pat būtina kelti klausimą dėl to, ar išieškotina suma iš tiesų yra labai didelė. Šiuo klausimu primenu, kad suma, nuo kurios pagal Bulgarijos teisę nacionalinėms mokesčių įstaigoms leidžiama kreiptis į Vidaus reikalų ministerijos įstaigas su prašymu taikyti draudimo išvykti iš šalies teritorijos priemonę, yra 5 000 BGN, t. y. maždaug 2 500 eurų. Taigi ir šiuo atveju abejoju, kad visi tokio dydžio įsiskolinimai valstybei iš tiesų galėtų kelti pavojų kitiems pagrindiniams, bet ne ekonominiams interesams, kuriuos aptariau nagrinėdamas pirmąjį klausimą, nekalbant apie ypatingas aplinkybes, kurias prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų vėl įvertinti ypač nuodugniai.
43. Galiausiai sunku būtų teigti, kad nėra alternatyvių, tokių pat veiksmingų ir mažiau varžančių judėjimo laisvę priemonių. Ieškovui pagrindinėje byloje skirta priemonė nėra apribota laiko atžvilgiu ir, atrodo, negali būti peržiūrėta, kol įsiskolinimas nesumokėtas ar neužtikrinta jo sumos dydžio garantija. Pasak prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, galimybės peržiūrėti sprendimą ar pateikti jam ieškinį yra santykinai ribotos arba jų visai nėra. Be to, bet koks laisvo judėjimo teisės pažeidimas lemia galimus pagrindinių teisių pažeidimus dėl laisvo išvykimo ir grįžimo. Vadinasi, ieškovui pagrindinėje byloje skirta priemonė yra ypač varžanti dėl pakankamai sąlyginio veiksmingumo, jeigu, kaip tai atrodo P. Aladzhov atveju, jam trukdo užsiimti profesine veikla. P. Aladzhov teisingai pastebi, kad galėtų būti nuspręsta išskaičiuoti skolą iš atlyginimo. Be to, reikia taip pat atsižvelgti į visas Sąjungos teisės siūlomas alternatyvias poveikio priemones. Dėl to, be jokios abejonės, turi būti atsižvelgta, kaip teisingai paminėjo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, į galimybę taikyti savitarpio pagalbos procedūrą skolinių įsipareigojimų atvejais, susijusių, be kita ko, su pridėtinės vertės mokesčiu ir muitais(31), dėl kurių ir atsirado bendrovės, kurios vienas vadovų yra P. Aladzhov, įsiskolinimas. Ši procedūra garantuoja Bulgarijos valstybei, kad net jeigu P. Aladzhov pasinaudotų teise išvykti nuolat gyventi į kitą valstybę narę, jis negalėtų, nepaisant šio pokyčio, išvengti Bulgarijos valstybės biudžetui atsiradusių mokestinių įsipareigojimų vykdymo.
44. Atsižvelgiant į visas šias aplinkybes, mano nuomone, reikia daryti išvadą, kad neproporcingai kišamasi į suinteresuotojo asmens pasinaudojimą išvykimo teise. Todėl galima manyti, kad, net darant prielaidą, jog viešąja tvarka galima remtis kaip Europos Sąjungos piliečio laisvo judėjimo teisę pažeidžiančios priemonės pagrindu, kaip išdėstyta Direktyvoje 2004/38, jos 27 straipsnio 2 dalies nuostatomis draudžiama taikyti tokią priemonę vien tik dėl to, kad pažeidžiamas proporcingumo principas.
45. Be to, jei, nepaisant šios išvados, Teisingumo Teismas nuspręs toliau nagrinėti Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalyje nustatytus kriterijus, reikia taip pat konstatuoti, kad ginčijama priemonė nepagrįsta ieškovo pagrindinėje byloje asmeniniu elgesiu ir kad ji nebuvo paskirta dėl realaus, esamo ir pakankamai rimto pavojaus pagrindiniam Bulgarijos visuomenės interesui. Iš tiesų nacionalinėje teisėje numatyta, jog už vykdymą atsakingam pareigūnui paprašius, kad Vidaus reikalų ministerijos kompetentingos institucijos taikytų draudimo išvykti iš šalies teritorijos priemonę, šios institucijos privalo tai atlikti. Tai ribotos kompetencijos atvejis. Vadinasi, pakanka, kad už vykdymą atsakingas pareigūnas savo prašyme išdėstytų, jog mokestinis įsiskolinimas viršija 5 000 BGN, pradėtų vykdymo procedūrą, nustatytų bendrovę skolininkę ir nuspręstų jos vadovui uždrausti išvykti. Taigi ne asmeninis P. Aladzhov elgesys buvo už vykdymą atsakingo pareigūno prašymo pagrindas. Jis nenustatė, kad P. Aladzhov elgesys kėlė realų, esamą ir pakankamai rimtą pavojų. Taip pat negalima teigti, kad vien tik buvimas skolingam daugiau nei 5 000 BGN kelia tokį pavojų, nes Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalyje labai aiškiai nustatyta, kad tik asmeninis elgesys, o ne faktinės aplinkybės gali būti laikomi pavojumi. Be kita ko, iš bylos matyti, kad ginčijamas sprendimas nepagrįstas jokiais subjektyviais aktualiais suinteresuotojo asmens elgesio dokumentais (pavyzdžiui, pasikartojantys didelio masto sukčiavimai ar apgaulingas jo nemokumo planavimas), kurie galbūt galėtų patvirtinti, kad jis vienas tai padarė.
46. Tokiomis aplinkybėmis galima daryti išvadą, kad Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalies nuostatomis draudžiama taikyti nacionalinės teisės aktus, kuriuose numatyta, kad valstybė narė taiko administracinę prievartos priemonę „draudimą išvykti iš šalies“ savo piliečiui, komercinės bendrovės, įregistruotos pagal tos valstybės narės teisės aktus, vadovui, dėl šios bendrovės nesumokėtų įsiskolinimų tai valstybei, kai iš bylos medžiagos matyti, pirma, kad sprendimas prieštarauja proporcingumo principui, ir, antra, kad priemonė nėra grindžiama asmeniniu suinteresuotojo asmens elgesio, kaip keliančio realų, esamą ir pakankamai rimtą pavojų, vertinimu.
V – Išvada
47. Remdamasis išdėstytais argumentais, siūlau Teisingumo Teismui į Administrativen sad Sofia-grad pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
„1. Priemonė, kuria Sąjungos valstybės narės piliečiui, kaip komercinės bendrovės, įregistruotos pagal šios valstybės narės teisę, vadovui, nustatomas draudimas išvykti iš šios valstybės teritorijos dėl šios bendrovės nesumokėto įsiskolinimo valstybės biudžetui, iš esmės gali patekti į su viešąja tvarka susijusio išimtinio pagrindo taikymo sritį pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos Direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, 2004/38, 27 straipsnio 1 dalį su sąlyga, kad šio įsiskolinimo išieškojimu būtų siekiama kitų svarbių ir neekonominių tikslų, o jo neišieškojimas iš tiesų keltų pavojų, kurį turi patikrinti nacionalinis teismas nustatydamas motyvus, nurodytus tuose teisės aktuose, kurių pagrindu priemonė grindžiama, ir ypatingas aplinkybes, kuriomis ji paskirta.
2. Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalies nuostatomis draudžiama taikyti nacionalinės teisės aktus, kuriuose numatyta, kad valstybė narė taiko administracinę prievartos priemonę „draudimą išvykti iš šalies“ savo piliečiui, komercinės bendrovės, įregistruotos pagal šios valstybės narės teisės aktus, vadovui, dėl šios bendrovės nesumokėtų įsiskolinimų tai valstybei, kurie pagal tos valstybės teisę kvalifikuojami kaip „dideli“, kai iš bylos medžiagos matyti, pirma, kad sprendimas prieštarauja proporcingumo principui, ir, antra, kad priemonė nėra grindžiama asmeniniu suinteresuotojo asmens elgesio, kaip keliančio realų, esamą ir pakankamai rimtą pavojų, vertinimu“.