Language of document : ECLI:EU:C:2021:153

Causa C‑824/18

A.B. e.a

contro

Krajowa Rada Sądownictwa

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Naczelny Sąd Administracyjny)

 Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 2 marzo 2021

«Rinvio pregiudiziale – Articolo 2 e articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Stato di diritto – Tutela giurisdizionale effettiva – Principio dell’indipendenza dei giudici – Procedura di nomina a un posto di giudice al Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia) – Nomina da parte del presidente della Repubblica di Polonia sulla base di una delibera emessa dal Consiglio nazionale della magistratura – Mancanza d’indipendenza di tale Consiglio – Mancanza di effettività del ricorso giurisdizionale esperibile avverso una simile delibera – Sentenza del Trybunał Konstytucyjny (Corte costituzionale, Polonia) che abroga la disposizione su cui si fonda la competenza del giudice del rinvio – Adozione di una normativa che dispone un non luogo ipso iure a provvedere in cause pendenti e che esclude per il futuro qualsiasi ricorso giurisdizionale in simili cause – Articolo 267 TFUE – Facoltà e/o obbligo per i giudici nazionali di procedere a un rinvio pregiudiziale e di mantenerlo – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Principio di leale cooperazione – Primato del diritto dell’Unione – Potere di disapplicare le disposizioni nazionali non conformi al diritto dell’Unione»

1.        Questioni pregiudiziali – Rinvio alla Corte – Competenze dei giudici nazionali – Portata – Normativa nazionale che impedisce a un giudice nazionale di mantenere una domanda di pronuncia pregiudiziale rivolta alla Corte – Normativa nazionale che esclude qualsiasi possibilità di ripresentare in futuro domande analoghe – Inammissibilità – Valutazione da parte del giudice del rinvio

(Art. 4, § 3, TUE; art. 267 TFUE)

(v. punti 74, 91‑93, 95‑97, 106, 107, 150, dispositivo 1)

2.        Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Portata

(Artt. 2 e 19, § 1, comma 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 51, § 1)

(v. punti 108, 109, 111, 112)

3.        Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Principio dell’indipendenza dei giudici – Portata

(Artt. 2 e 19, § 1, comma 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47, comma 2)

(v. punti 115‑119)

4.        Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Giudici della Corte suprema nominati dal presidente della Repubblica di Polonia su proposta del Consiglio nazionale della magistratura – Violazione in caso di dubbi legittimi nei singoli – Criteri – Indipendenza del Consiglio nazionale della magistratura – Portata del ricorso esperibile contro una decisione di tale organo – Verifica da parte del giudice del rinvio

(Art. 19, § 1, comma 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

(v. punti 122‑125, 127‑129, 131)

5.        Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Ricorsi promossi contro decisioni del Consiglio nazionale della magistratura riguardanti la proposta di nomina di determinati candidati a posti di giudice alla Corte suprema – Normativa nazionale che dispone un non luogo a provvedere – Rimozione di qualsiasi possibilità di proporre simili ricorsi in futuro – Violazione in caso di dubbi legittimi nei singoli – Verifica da parte del giudice del rinvio

(Art. 19, § 1, comma 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

(v. punti 136, 138, 139, 150, dispositivo 1)

6.        Stati membri – Obblighi – Competenza dei giudici nazionali a interrogare la Corte – Obbligo di leale cooperazione – Primato – Normativa nazionale che impedisce a un giudice nazionale di mantenere una domanda di pronuncia pregiudiziale rivolta alla Corte – Normativa nazionale che esclude qualsiasi possibilità di ripresentare in futuro domande analoghe – Inammissibilità – Obblighi e poteri del giudice nazionale – Obbligo di disapplicare la disposizione nazionale contraria al diritto dell’Unione – Obbligo, per il giudice del rinvio, di continuare a conoscere delle controversie che rientravano precedentemente nella sua competenza

(Art. 4, § 3, TUE; art. 267 TFUE)

(v. punti 140, 141, 150, dispositivo 1)

7.        Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Primato – Ricorsi promossi contro decisioni del Consiglio nazionale della magistratura riguardanti la proposta di nomina di determinati candidati a posti di giudice alla Corte suprema – Normativa nazionale che dispone un non luogo a provvedere – Rimozione di qualsiasi possibilità di proporre simili ricorsi in futuro – Inammissibilità – Obblighi e poteri del giudice nazionale – Obbligo di disapplicare la disposizione nazionale contraria al diritto dell’Unione – Obbligo, per il giudice del rinvio, di continuare a conoscere delle controversie che rientravano precedentemente nella sua competenza

(Art. 19, § 1, comma 2, TUE; art. 267 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

(v. punti 142‑146, 148‑150, dispositivo 1)

8.        Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Ricorsi promossi contro decisioni del Consiglio nazionale della magistratura riguardanti la proposta di nomina di determinati candidati a posti di giudice alla Corte suprema – Decisioni che diventano definitive per quanto riguarda i candidati proposti – Normativa nazionale che impedisce ai ricorrenti di dedurre un motivo vertente su un’erronea valutazione del rispetto, da parte dei candidati, dei criteri presi in considerazione in sede di adozione di tali decisioni – Violazione in caso di dubbi legittimi nei singoli – Verifica da parte del giudice del rinvio

(Art. 19, § 1, comma 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

(v. punti 156, 157, 165, 167, dispositivo 2)

9.        Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Primato – Ricorsi promossi contro decisioni del Consiglio nazionale della magistratura riguardanti la proposta di nomina di determinati candidati a posti di giudice alla Corte suprema – Decisioni che diventano definitive per quanto riguarda i candidati proposti – Normativa nazionale che impedisce ai ricorrenti di dedurre un motivo vertente su un’erronea valutazione del rispetto, da parte dei candidati, dei criteri presi in considerazione in sede di adozione di tali decisioni – Inammissibilità – Obblighi e poteri del giudice nazionale – Obbligo di disapplicare la disposizione nazionale contraria al diritto dell’Unione – Obbligo, per il giudice del rinvio, di continuare a esercitare la propria competenza e di applicare nel contempo le disposizioni nazionali precedentemente in vigore

(Art. 19, § 1, comma 2, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)

(v. punti 166, 167, dispositivo 2)

Sintesi

Le modifiche in successione della legge polacca sul Consiglio nazionale della magistratura che hanno l’effetto di rimuovere il controllo giurisdizionale effettivo sulle decisioni di tale Consiglio con cui si presentano al presidente della Repubblica candidati alle funzioni di giudice presso la Corte suprema sono potenzialmente idonee violare il diritto dell’Unione.

In caso di accertata violazione, il principio del primato del diritto dell’Unione impone al giudice nazionale di disapplicare tali modifiche.

Con delibere adottate nell’agosto 2018, la Krajowa Rada Sądownictwa (Consiglio nazionale della magistratura, Polonia) (in prosieguo: la «KRS») ha deciso di non presentare al presidente della Repubblica di Polonia le proposte di nomina di cinque persone (in prosieguo: i «ricorrenti») a posti di giudice del Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia) e di presentare altri candidati a tali posti. I ricorrenti hanno proposto ricorsi dinanzi al Naczelny Sąd Administracyjny (Corte suprema amministrativa, Polonia), giudice del rinvio, avverso tali delibere. Siffatti ricorsi erano all’epoca disciplinati dalla legge sul Consiglio nazionale della magistratura (in prosieguo: la «legge sulla KRS»), come modificata da una legge del luglio 2018. In applicazione di tale regime, era previsto, da un lato, che, se non tutti i partecipanti a una procedura di nomina a un posto di giudice della Corte suprema avessero impugnato la delibera di cui trattasi della KRS, tale delibera sarebbe divenuta definitiva per quanto riguardava il candidato presentato a tale posto, di modo che quest’ultimo poteva essere nominato dal presidente della Repubblica. Inoltre, l’eventuale annullamento di una simile delibera su ricorso di un partecipante non presentato alla nomina non poteva condurre a una nuova valutazione della situazione di quest’ultimo ai fini dell’eventuale attribuzione del posto in questione. Dall’altro lato, ai sensi del medesimo regime, un simile ricorso non poteva fondarsi su un motivo vertente su un’erronea valutazione del rispetto, da parte dei candidati, dei criteri presi in considerazione in sede di adozione della decisione relativa alla presentazione della proposta di nomina. Nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale iniziale, il giudice del rinvio, ritenendo che un regime del genere escludesse, in pratica, qualsiasi effettività del ricorso proposto da un partecipante non presentato alla nomina, ha deciso di interrogare la Corte sulla conformità di tale regime con il diritto dell’Unione.

Dopo tale domanda iniziale, la legge sulla KRS è stata nuovamente modificata nel 2019. In forza di tale riforma, da un lato, è divenuto impossibile proporre ricorsi avverso le decisioni della KRS riguardanti la presentazione o la mancata presentazione di candidati alla nomina a posti di giudice della Corte suprema. Dall’altro lato, detta riforma ha disposto un non luogo ipso iure a provvedere su simili ricorsi ancora pendenti, privando, di fatto, il giudice del rinvio della propria competenza a pronunciarsi su tale tipo di ricorsi nonché della possibilità di ottenere una risposta alle questioni pregiudiziali che aveva sottoposto alla Corte di giustizia. In tali circostanze, nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale supplementare, il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte se tale nuovo regime sia conforme al diritto dell’Unione.

Giudizio della Corte

In primo luogo, la Corte, riunita in Grande Sezione, dichiara anzitutto che sia il sistema di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte, stabilito all’articolo 267 TFUE, sia il principio di leale cooperazione, enunciato all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, ostano a modifiche legislative simili a quelle, sopra citate, effettuate nel 2019 in Polonia, qualora risulti che esse hanno avuto lo specifico effetto di impedire alla Corte di pronunciarsi su questioni pregiudiziali come quelle sollevate dal giudice del rinvio e di escludere qualsiasi possibilità che un giudice nazionale ripresenti in futuro questioni analoghe. La Corte precisa, a tale riguardo, che spetta al giudice del rinvio valutare, prendendo in considerazione l’insieme degli elementi pertinenti e, in particolare, il contesto in cui il legislatore polacco ha adottato tali modifiche, se ciò avvenga nel caso di specie.

La Corte considera, poi, che anche l’obbligo degli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare ai singoli il rispetto del loro diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, previsto all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, può ostare a questo stesso tipo di modifiche legislative. Così è nel caso in cui risulti – circostanza che, ancora una volta, spetta al giudice del rinvio valutare sulla base dell’insieme degli elementi pertinenti – che tali modifiche sono idonee a suscitare dubbi legittimi nei singoli quanto all’impermeabilità dei giudici nominati, sulla base delle delibere della KRS, rispetto a elementi esterni, in particolare rispetto a influenze dirette o indirette dei poteri legislativo ed esecutivo, e quanto alla loro neutralità rispetto agli interessi contrapposti. Simili modifiche potrebbero allora condurre a una mancanza di apparenza di indipendenza o di imparzialità di detti giudici, tale da ledere la fiducia che la giustizia deve ispirare ai singoli in una società democratica e in uno Stato di diritto.

Per giungere a questa conclusione, la Corte ricorda che le garanzie di indipendenza e di imparzialità richieste in forza del diritto dell’Unione presuppongono l’esistenza di norme che disciplinino la nomina dei giudici. Peraltro, la Corte sottolinea il ruolo determinante della KRS nel processo di nomina a un posto di giudice della Corte suprema, in quanto l’atto di proposta da essa adottato costituisce una condicio sine qua non per la successiva nomina di un candidato. Pertanto, il grado di indipendenza di cui gode la KRS rispetto ai poteri legislativo ed esecutivo polacco può assumere rilevanza al fine di valutare se i giudici da essa selezionati saranno in grado di soddisfare i requisiti di indipendenza e di imparzialità. Inoltre, la Corte indica che l’eventuale assenza di ricorso giurisdizionale nel contesto di un processo di nomina a posti di giudice di un organo giurisdizionale supremo nazionale può rivelarsi problematica qualora l’insieme degli elementi contestuali pertinenti che caratterizzano un simile processo nello Stato membro interessato possa suscitare, nei singoli, dubbi di natura sistemica quanto all’indipendenza e all’imparzialità dei giudici nominati al termine di tale processo. A tale riguardo, la Corte precisa che se il giudice del rinvio, sulla base dell’insieme degli elementi pertinenti da esso menzionati nella sua decisione di rinvio e, in particolare, delle modifiche legislative che hanno recentemente inciso sul processo di designazione dei membri della KRS, dovesse concludere che quest’ultima non offre sufficienti garanzie di indipendenza, l’esistenza di un ricorso giurisdizionale a disposizione dei candidati non selezionati risulterebbe necessaria per contribuire a preservare il processo di nomina dei giudici interessati da influenze dirette o indirette ed evitare, in definitiva, che possano sorgere i dubbi summenzionati.

Infine, la Corte dichiara che, se il giudice del rinvio dovesse giungere alla conclusione che l’adozione delle modifiche legislative del 2019 è avvenuta in violazione del diritto dell’Unione, il principio del primato di tale diritto impone a quest’ultimo giudice di disapplicare tali modifiche, siano esse di origine legislativa o costituzionale, e di continuare ad esercitare la competenza, di cui era titolare, a pronunciarsi sulle controversie di cui era investito prima dell’intervento di dette modifiche.

In secondo luogo, la Corte dichiara che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE osta a modifiche legislative come quelle, sopra citate, intervenute nel 2018 in Polonia, qualora risulti che esse sono tali da suscitare dubbi legittimi nei singoli quanto all’impermeabilità dei giudici così nominati rispetto a elementi esterni e quanto alla loro neutralità rispetto agli interessi contrapposti, e da condurre quindi a una mancanza di apparenza d’indipendenza o di imparzialità di detti giudici tale da ledere la fiducia che la giustizia deve ispirare ai singoli in una società democratica e in uno Stato di diritto.

Spetta al giudice del rinvio, in ultima analisi, pronunciarsi sulla questione se ciò si verifichi nel caso di specie. Quanto alle considerazioni di cui il giudice del rinvio dovrà tener conto al riguardo, la Corte sottolinea che le disposizioni nazionali riguardanti il ricorso giurisdizionale esperibile nel contesto di un processo di nomina a posti di giudice di un organo giurisdizionale supremo nazionale possono rivelarsi problematiche alla luce dei requisiti derivanti dal diritto dell’Unione quando esse vanno ad annientare l’effettività del ricorso fino ad allora esistente. Ebbene, la Corte rileva, sotto un primo profilo, che, a seguito delle modifiche legislative del 2018, il ricorso in questione è ormai privo di qualsiasi effettività reale e offre ormai soltanto una parvenza di ricorso giurisdizionale. Sotto un secondo profilo, essa sottolinea che, nel caso di specie, devono essere presi in considerazione anche gli elementi contestuali connessi all’insieme delle altre riforme che hanno recentemente interessato la Corte suprema e la KRS. Al riguardo, essa rileva – al di là dei dubbi precedentemente menzionati a proposito dell’indipendenza della KRS – la circostanza che le modifiche legislative del 2018 siano state introdotte pochissimo tempo prima che la KRS nella sua nuova composizione fosse chiamata a pronunciarsi sulle candidature, come quelle dei ricorrenti, depositate ai fini della copertura di numerosi posti di giudice della Corte suprema dichiarati vacanti o creati ex novo in conseguenza dell’entrata in vigore di varie modifiche della legge sulla Corte suprema.

Infine, la Corte precisa che, qualora il giudice del rinvio dovesse giungere alla conclusione che le modifiche legislative del 2018 violano il diritto dell’Unione, esso sarà tenuto, in forza del principio del primato di tale diritto, a disapplicare dette modifiche a favore dell’applicazione delle disposizioni nazionali precedentemente in vigore e a esercitare esso stesso il controllo previsto da queste ultime disposizioni.