Rechtssache T‑300/10
Internationaler Hilfsfonds e.V.
gegen
Europäische Kommission
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Dokumente zum Vertrag LIEN 97-2011 – Teilweise Verweigerung des Zugangs – Bestimmung des Gegenstands des Erstantrags – Ausnahme zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen – Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses – Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung – Konkrete und individuelle Prüfung – Begründungspflicht“
Leitsätze des Urteils
1. Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse – Kurze Darstellung der Klagegründe – Verweisung auf ein früheres Urteil des Gerichts – Unzulässigkeit der Rüge
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 44 § 1 Buchst. c, und 48 § 2)
2. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Pflicht des Organs, dem Antragsteller Hilfe zu leisten, bevor es seinen Antrag ablehnt
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 6 Abs. 2, Art. 7 und Art. 8)
3. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Grundsatz des Zugangs zu Dokumenten – Schutz des öffentlichen Interesses – Umfang – Verpflichtung des Organs zu einer konkreten und individuellen Prüfung der Dokumente
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2, 3 und 6)
4. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen – Umfang – Pflicht zur Beurteilung unter Beachtung der Rechtsvorschriften der Union zum Schutz personenbezogener Daten – Volle Anwendung der Bestimmungen der Verordnung Nr. 45/2001 auf alle Anträge auf Zugang zu Dokumenten, die personenbezogene Daten enthalten
(Art. 6 EUV; Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates Nr. 45/2001, Art. 1 Abs. 1, Art. 8, Art. 18, und Nr. 1049/2001, Art. 4 Abs. 1 Buchst. b)
5. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen – Verbreitung von Dokumenten, die den Antragsteller selbst betreffen – Zulässigkeit – Grenzen – Schutz der Privatsphäre und der Integrität Dritter
6. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen – Pflicht zur Beurteilung unter Beachtung der Rechtsvorschriften der Union zum Schutz personenbezogener Daten – Nichtanwendung der Ausnahme auf schutzunwürdige Personen oder aufgrund eines höherrangigen öffentlichen Interesses – Unzulässigkeit
(Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates Nr. 45/2001, Art. 4 Abs. 1 Buchst. b, und Nr. 1049/2001, Art. 4 Abs. 1 Buchst. b)
7. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Schutz von Dokumenten, die im Rahmen eines bereits abgeschlossenen Verfahrens erstellt wurden – Umfang
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2)
8. Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang und Grenzen
(Art. 296 AEUV)
9. Europäische Union – Organe – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Begründungspflicht – Umfang
(Art. 296 AEUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4)
1. Ein Vorbringen des Klägers, mit dem das Gericht lediglich gebeten wird, zu prüfen, ob die Feststellungen, zu denen es in einem früheren Urteil gelangt ist, entsprechend auf den vorliegenden Fall anwendbar sind, entspricht nicht den Formerfordernissen gemäß Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichts, wonach die Klagegründe im Stadium der Klageschrift in Form einer kurzen Darstellung vorgebracht werden müssen. Ein solches Vorbringen ist somit für unzulässig zu erklären.
(vgl. Randnrn. 41-43)
2. Bei einem Antrag auf Zugang zu Dokumenten ist das betreffende Organ zu einer umfassenden Prüfung sämtlicher in dem Antrag auf Offenlegung genannter Dokumente verpflichtet. Diese Verpflichtung gilt grundsätzlich nicht nur bei der Bearbeitung eines Zweitantrags im Sinne von Art. 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, sondern auch bei der Bearbeitung eines Erstantrags im Sinne von Art. 7 dieser Verordnung.
Zudem folgt aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 dieser Verordnung und insbesondere aus dem Gebrauch der Worte „auffordern“ und „Hilfe leisten“, dass die bloße Feststellung der unzureichenden Genauigkeit des Zugangsantrags, gleichviel, worin diese begründet ist, das Organ, an das der Antrag gerichtet ist, dazu veranlassen muss, mit dem Antragsteller in Kontakt zu treten, um so genau wie möglich zu bestimmen, auf welche Dokumente sich der Antrag bezieht.
Die Kommission begeht daher einen ein offensichtlichen Beurteilungsfehler bei der Bestimmung des Gegenstands des Erstantrags und verstößt dadurch gegen die Pflicht der Kommission zur umfassenden Prüfung dieses Antrags, wenn sie den Kläger nicht vor Erlass des Beschlusses über die Verweigerung der Übermittlung der angeforderten Dokumente auffordert, genauer zu bestimmen, welche Dokumente mit dem Erstantrag wie auch mit dem Zweitantrag angefordert wurden.
(vgl. Randnrn. 69, 84-85, 87)
3. Die im Rahmen der Bearbeitung eines gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission gestellten Antrags auf Zugang zu Dokumenten erforderliche Prüfung muss konkret sein. Zum einen reicht nämlich der bloße Umstand, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betrifft, nicht aus, um die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen. Eine solche Anwendung kann grundsätzlich nur dann gerechtfertigt sein, wenn das Organ zuvor geprüft hat, ob erstens der Zugang zu dem Dokument das geschützte Interesse tatsächlich konkret hätte verletzen können und ob zweitens – in den Fällen des Art. 4 Abs. 2 und 3 dieser Verordnung – nicht ein die Freigabe des betreffenden Dokuments rechtfertigendes höherrangiges öffentliches Interesse bestand. Zum anderen muss die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses bei vernünftiger Betrachtung absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein.
Eine konkrete und individuelle Prüfung jedes Dokuments ist grundsätzlich auch deswegen erforderlich, weil – auch wenn klar ist, dass ein Zugangsantrag von einer Ausnahme erfasste Dokumente betrifft – nur eine solche Prüfung es dem betreffenden Organ ermöglichen kann, zu beurteilen, ob dem Antragsteller ein teilweiser Zugang nach Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 gewährt werden kann. Im Rahmen der Anwendung des Verhaltenskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Rats- und Kommissionsdokumenten ist eine Beurteilung von Dokumenten nach Kategorien und nicht anhand der in diesen Dokumenten enthaltenen konkreten Informationen bereits als unzureichend zu erachten, da die Prüfung, zu der ein Organ verpflichtet ist, es ihm ermöglichen muss, konkret zu beurteilen, ob eine geltend gemachte Ausnahme tatsächlich für alle in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen gilt.
(vgl. Randnrn. 91-92, 133, 144, 149-150)
4. Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission sieht eine Ausnahme vom Zugang zu einem Dokument vor, durch dessen Verbreitung der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen, insbesondere gemäß den Rechtsvorschriften der Union über den Schutz personenbezogener Daten, beeinträchtigt würde. Diese nicht aufspaltbare Bestimmung verlangt, dass etwaige Beeinträchtigungen der Privatsphäre oder der Integrität des Einzelnen stets anhand der Unionsvorschriften über den Schutz personenbezogener Daten, insbesondere der Verordnung Nr. 45/2001 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr, geprüft und beurteilt werden. Die Verordnungen Nr. 45/2001 und Nr. 1049/2001 sind kurz nacheinander erlassen worden. Sie enthalten keine Bestimmungen, die ausdrücklich den Vorrang der einen Verordnung gegenüber der anderen vorsähen. Grundsätzlich ist ihre volle Anwendung sicherzustellen.
In Satz 1 des 15. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 45/2001 hat der Unionsgesetzgeber auf die Notwendigkeit hingewiesen, Art. 6 EUV und über diesen auch Art. 8 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten anzuwenden, wenn diese Verarbeitung von den Organen und Einrichtungen der Gemeinschaft in Ausübung von Tätigkeiten außerhalb des Anwendungsbereichs der vorliegenden Verordnung, insbesondere für die Tätigkeiten gemäß den Titeln V und VI des EU-Vertrags in der Fassung vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon durchgeführt wird. Dagegen hat sich eine solche Verweisung nicht als notwendig erwiesen bei der Ausübung von Tätigkeiten innerhalb des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 45/2001, da in solchen Fällen offenkundig diese Verordnung selbst anwendbar ist.
Daraus folgt, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 45/2001 in vollem Umfang anwendbar werden, wenn ein nach der Verordnung Nr. 1049/2001 gestellter Antrag auf die Gewährung des Zugangs zu Dokumenten gerichtet ist, die personenbezogene Daten enthalten. Jedoch verpflichtet Art. 8 der Verordnung Nr. 45/2001 u. a. den Empfänger der Übermittlung personenbezogener Daten, die Notwendigkeit der Preisgabe dieser Daten nachzuweisen. Ebenso kann nach Art. 18 dieser Verordnung u. a. der Betroffene jederzeit aus zwingenden, schutzwürdigen, sich aus seiner besonderen Situation ergebenden Gründen gegen die Verarbeitung von ihn betreffenden Daten Widerspruch einlegen.
(vgl. Randnrn. 98-99, 101, 103-104)
5. Im Hinblick sowohl auf die enge Auslegung der Ausnahmen in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission als auch zum Ziel der Verordnung Nr. 45/2001 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr ist festzustellen, dass die Verbreitung persönlicher Daten, die ausschließlich die Person betreffen, die den fraglichen Zugang beantragt hat, nicht mit der Begründung verweigert werden kann, sie beeinträchtige den Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen.
Darüber hinaus ist, was die Reichweite einer solchen Verbreitung betrifft, zwar der Schutz des in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Interesses nicht in Bezug auf den Antragsteller erforderlich, doch muss er gemäß den Bestimmungen der Verordnung Nr. 45/2001 gegenüber Dritten gewährleistet werden. Entgegen dem Grundsatz, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 jedermann ein Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe eröffnen soll, darf folglich, wenn die fraglichen Dokumente, wie im vorliegenden Fall, persönliche Daten der Person enthalten, die den Zugang beantragt, deren Recht auf Offenlegung auf der Grundlage des Rechts auf Zugang zu den Dokumenten der Organe nicht zur Folge haben, dass der allgemeinen Öffentlichkeit ein Zugangsrecht zu diesen Dokumenten eröffnet wird.
(vgl. Randnrn. 107, 109)
6. Im Bereich des Rechts auf Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der Organe ist es nicht Aufgabe eines Klägers, zu beurteilen, ob eine Person den Schutz ihrer Privatsphäre und Integrität verdient. Der Schutz, den persönliche Daten im Rahmen der Anwendung der Bestimmungen von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission genießen, ist nämlich unter strenger Beachtung der Bestimmungen der Verordnung Nr. 45/2001 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr sicherzustellen. Diese Verordnung sieht aber eine Ausnahme vom Schutz des von ihr garantierten Grundrechts mit der Begründung, dass die in Rede stehenden Daten eine Person beträfen, die eines solchen Schutzes nicht würdig sei, nicht vor. Außerdem kann anders als die Ausnahme in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 die Ausnahmeregelung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b dieser Verordnung und der Verordnung Nr. 45/2001 nicht aufgrund eines höherrangigen öffentlichen Interesses ausgeschlossen werden.
(vgl. Randnrn. 112, 124)
7. Gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission wird der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung. Im Hinblick auf den Grundsatz einer engen Auslegung der Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe ist nur bei einem Teil der Dokumente für den internen Gebrauch, nämlich bei denjenigen, die Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs enthalten, nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, die Verweigerung des Zugangs möglich, sofern ihre Verbreitung den Entscheidungsprozess dieses Organs ernstlich beeinträchtigen würde.
Diese Bestimmung der Verordnung Nr. 1049/2001 dient daher zum Schutz bestimmter Arten der im Rahmen eines Verfahrens erstellten Dokumente, deren Verbreitung selbst nach Abschluss dieses Verfahrens den Entscheidungsprozess des betreffenden Organs ernstlich beeinträchtigen würde. Diese Dokumente müssen Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs enthalten.
(vgl. Randnrn. 130-132)
8. Die nach Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung muss der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Unionsrichter seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand ihres Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet.
(vgl. Randnr. 181)
9. Handelt es sich um einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten, so muss das jeweilige Organ, wenn es diesen Zugang verweigert, aufgrund der ihm zur Verfügung stehenden Informationen für jeden Einzelfall nachweisen, dass die Dokumente, für die der Zugang beantragt wurde, tatsächlich unter die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission aufgezählten Ausnahmetatbestände fallen. Es obliegt es also dem Organ, das den Zugang zu einem Dokument verweigert hat, eine Begründung zu geben, der sich entnehmen und anhand deren sich überprüfen lässt, ob das angeforderte Dokument tatsächlich in den der angeführten Ausnahmeregelung unterliegenden Bereich fällt und ob gemessen an dieser Ausnahmeregelung tatsächlich ein Schutzbedarf besteht.
In dieser Hinsicht impliziert eine stillschweigende Zugangsverweigerung definitionsgemäß das Fehlen jeder Begründung und wird der Begründungspflicht nicht gerecht, die Art. 296 AEUV den Unionsorganen auferlegt.
(vgl. Randnrn. 182, 185-187, 198)