CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER
prezentate la 5 martie 2009(1)
Cauza C-14/08
Roda Golf & Beach Resort SL
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier (Spania)]
„Cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 68 CE – Admisibilitate – Instanță ale cărei hotărâri nu sunt supuse niciunei căi de atac – Noțiunea de litigiu – Cooperare judiciară în materie civilă – Regulamentul (CE) nr. 1348/2000 – Notificarea și comunicarea actelor – Noțiunea de act extrajudiciar”
I – Introducere
1. Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier (Spania) a sesizat Curtea cu două întrebări preliminare privind interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1348/2000 al Consiliului din 29 mai 2000 privind notificarea și comunicarea în statele membre a actelor judiciare și extrajudiciare în materie civilă și comercială(2). Instanța națională ridică problema definiției comunitare a noțiunii „act extrajudiciar” conținute în acest regulament. Aceste îndoieli au apărut cu ocazia transmiterii unei serii de scrisori private către Juzgados de San Javier prin intermediul unui notar în vederea comunicării acestora în Regatul Unit.
2. Curții i se oferă astfel ocazia de a clarifica o serie de probleme juridice importante. În primul rând, litigiul privește admisibilitatea, în măsura în care instanța de trimitere afirmă că se pronunță în ultimă instanță în sensul articolului 68 CE. Comisia Comunităților Europene nu împărtășește acest punct de vedere, astfel încât Curtea va trebui să se pronunțe pentru prima dată cu privire la aplicarea jurisprudenței Lyckeskog(3) în privința acestei dispoziții. În al doilea rând, dacă s‑ar confirma că instanța de trimitere se pronunță în ultimă instanță, ar rămâne să se stabilească dacă întrebarea preliminară este admisibilă. În măsura în care prezenta cauză privește comunicarea unor acte extrajudiciare în lipsa unui proces, nu este clar dacă există un adevărat litigiu. Prin urmare, va trebui analizată jurisprudența Job Centre(4), adaptând‑o împrejurărilor din prezenta cauză. În al treilea rând, întrebarea de fond suscită un interes deosebit, pentru că va permite tranșarea unuia dintre cele mai ambigue aspecte din Regulamentul nr. 1348/2000, și anume noțiunea „act extrajudiciar”.
II – Situația de fapt
3. La 23 octombrie 2007, Roda Golf & Beach Resort SL (denumită în continuare „Roda Golf”), o societate cu sediul în San Javier, Murcia, a încheiat în fața unui notar un act de notificare și de punere în întârziere pentru transmiterea a 16 scrisori unor destinatari domiciliați în Regatul Unit, prin intermediul grefei Juzgados de Primera Instancia e Instrucción de San Javier, în temeiul Regulamentului nr. 1348/2000.
4. Aceste scrisori informau destinatarii cu privire la rezilierea contractului de vânzare imobiliară încheiat cu fiecare dintre aceștia.
5. La 2 noiembrie 2007, notarul s‑a prezentat în fața grefierului de la Juzgado menționat anterior pentru a‑i transmite formularul de comunicare a actului notarial și originalele celor 16 scrisori.
6. Printr‑o măsură de organizare adoptată la 29 noiembrie 2007, grefierul instanței de trimitere a refuzat să transmită scrisorile, cu motivarea că Regulamentul nr. 1348/2000 prevedea notificarea și comunicarea actelor extrajudiciare numai în cadrul unei proceduri judiciare în curs; or, în speță nu ar exista o astfel de procedură. Prin urmare, grefierul a apreciat că cererea nu ar intra în domeniul de aplicare al regulamentului menționat și că cererea formulată de Roda Golf nu putea fi admisă.
7. La 13 decembrie 2007, Roda Golf a sesizat Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier cu o acțiune în retractare în temeiul articolului 224 din Codul de procedură civilă (Ley de Enjuiciamiento Civil). În cadrul acestei proceduri îndreptate împotriva măsurii de organizare adoptate de grefier, instanța a avut îndoieli cu privire la interpretarea Regulamentului nr. 1348/2000, care este esențial pentru a răspunde solicitării formulate de Roda Golf; în consecință, aceasta a hotărât să suspende judecarea cauzei din acțiunea principală și a adresat Curții o întrebare preliminară în temeiul dispozițiilor articolului 68 CE coroborat cu articolul 234 CE.
III – Cadrul juridic
A – Cadrul juridic comunitar
8. Titlul IV din Tratatul CE abilitează instituțiile să pună în aplicare politici legate de libera circulație a persoanelor. Pentru necesitățile prezentei cauze având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare, este necesar să menționăm în special următoarele dispoziții:
„Articolul 65
Măsurile care țin de domeniul cooperării judiciare în materie civilă, cu incidență transfrontalieră, care trebuie adoptate în conformitate cu articolul 67 și care asigură buna funcționare a pieței interne, urmăresc printre altele:
(a) să îmbunătățească și să simplifice:
– sistemul de notificare și comunicare transfrontalieră a actelor judecătorești și fără caracter judecătoresc;
[…]
Articolul 68
1. Articolul 234 se aplică prezentului titlu în situațiile și condițiile următoare: în cazul în care se invocă o chestiune privind interpretarea prezentului titlu sau validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile Comunității în temeiul prezentului titlu, într‑o cauză aflată pe rolul unei instanțe judecătorești naționale ale cărei hotărâri nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, instanța judecătorească respectivă, în cazul în care consideră necesară o hotărâre în acest sens pentru a se pronunța, cere Curții de Justiție să hotărască în legătură cu acea chestiune.
[…]”
9. Regulamentul nr. 1348/2000 reglementează notificarea și comunicarea în statele membre a actelor judiciare și extrajudiciare în materie civilă și comercială(5). Pentru prezenta cauză, considerentele (2) și (6) ale regulamentului menționat prezintă o utilitate hermeneutică în măsura în care acestea arată că „[b]una funcționare a pieței interne impune necesitatea de a îmbunătăți și accelera transmiterea între statele membre a actelor judiciare și extrajudiciare în materie civilă și comercială”, în scopul notificării sau al comunicării acestora. Această cerință impune ca transmiterea acestor acte „să se efectueze în mod direct și prin mijloace rapide între autoritățile locale desemnate de statele membre”.
10. În pofida faptului că Regulamentul nr. 1348/2000 reglementează în special actele extrajudiciare, acesta nu le definește și nu asigură niciun regim specific pentru notificarea și comunicarea lor. Regulamentul nu le consacră decât o singură dispoziție, respectiv articolul 16:
„Actele extrajudiciare pot fi transmise în vederea notificării sau comunicării într‑un alt stat membru în conformitate cu dispozițiile prezentului regulament”.
11. În conformitate cu articolul 17 litera (b) din Regulamentul nr. 1348/2000, Comisia a adoptat, la 25 septembrie 2001, o decizie de adoptare a unui manual al autorităților de destinație și a unui repertoar de acte care pot fi notificate și comunicate(6), decizie a cărei anexă II conține repertoarul actelor, chiar dacă acesta este pur orientativ, iar nu exhaustiv. În ceea ce privește Spania, se menționează că „[î]n privința actelor extrajudiciare care pot fi notificate, este vorba despre documente extrajudiciare care provin de la o autoritate publică competentă pentru a proceda la notificări în temeiul legii spaniole”.
B – Cadrul juridic național
12. Codul de procedură civilă (Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, denumit în continuare „LEC”)(7) stabilește, la articolele 223 și 224, regimul aplicabil deciziilor care provin de la un grefier al unei instanțe civile.
„Articolul 223. Măsuri de organizare
1. Grefierii au obligația să adopte măsurile de organizare de natură să asigure respectarea procedurii prevăzute de lege.
2. Măsurile de organizare includ enunțarea obiectului lor, numele grefierului emitent, data și semnătura grefierului.
Articolul 224. Revizuirea măsurilor de organizare
1. Sunt nule de drept măsurile de organizare adoptate cu privire la aspecte care, potrivit legii, trebuie să fie soluționate prin măsuri de administrare a procesului, prin decizii interlocutorii sau prin hotărâre.
2. În afara cazurilor menționate la alineatul precedent, măsurile de organizare pot fi de asemenea anulate la cererea părții prejudiciate prin acestea în cazul în care încalcă o dispoziție legală sau reglementează aspecte care, potrivit prezentei legi, trebuie să fie soluționate prin măsuri de administrare a procesului luate de un judecător.
3. Acțiunea menționată la alineatul precedent este examinată și soluționată potrivit modalităților prevăzute pentru acțiunea în retractare.”
13. Conform dispozițiilor prevăzute expres la articolul 224 alineatul (3) din LEC, calea care trebuie urmată pentru a contesta măsurile de organizare este acțiunea în retractare din procedura civilă. Această cale reprezintă metoda general aplicată pentru a controla conformitatea măsurilor de administrare a procesului și a deciziilor interlocutorii; aceasta este reglementată de articolele 451-454 din LEC:
„Articolul 451. Hotărâre care poate fi supusă unei căi de atac. Lipsa efectului suspensiv
Măsurile de administrare a procesului și deciziile interlocutorii care nu sunt definitive pronunțate de o instanță civilă pot face obiectul unei acțiuni în retractare în fața aceleiași instanțe; această acțiune nu este suspensivă.
Articolul 452. Termen, formă și inadmisibilitate
Acțiunea în retractare trebuie introdusă în termen de cinci zile; aceasta precizează viciul care, potrivit reclamantului, afectează decizia atacată.
Dacă aceste două condiții nu sunt îndeplinite, acțiunea în retractare este respinsă ca inadmisibilă printr‑o ordonanță de administrare a procesului, care nu poate face obiectul unei căi de atac ulterioare.
Articolul 453. Cu privire la audierea părții adverse și la hotărâre
1. În cazul în care acțiunea în retractare este admisibilă, este stabilit pentru celelalte părți un termen de drept comun de cinci zile pentru a o contesta, dacă acestea consideră că este necesar.
2. Instanța sesizată se pronunță prin ordonanță, în termen de cinci zile de la expirarea termenului stabilit pentru contestarea acțiunii, indiferent dacă au fost sau nu au fost prezentate observații scrise.
Articolul 454. Lipsa unei căi de atac împotriva ordonanței pronunțate cu privire la acțiunea în retractare
Cu excepția cazurilor susceptibile să facă obiectul unei plângeri, ordonanța pronunțată cu privire la acțiunea în retractare nu poate face obiectul niciunei acțiuni, fără a aduce atingere posibilității de a invoca din nou aspectul care face obiectul acțiunii în retractare într‑o eventuală acțiune împotriva deciziei definitive.”
14. Potrivit articolului 455 din LEC, deciziile interlocutorii ale Juzgados de Primera Instancia sunt susceptibile de apel, cu condiția ca acestea să fie „definitive” sau ca „legea să prevadă această posibilitate în mod expres”.
15. În sfârșit, potrivit articolului 207 din LEC, „sunt definitive deciziile prin care se finalizează procedura în primă instanță și cele care se pronunță cu privire la recursurile introduse împotriva acestor decizii”.
16. Cadrul juridic al actelor notariale este stabilit prin Regulamentul privind activitatea notarială (Reglamento notarial) din 1944(8), care a fost modificat în mai multe rânduri. Regimul actelor notariale în ceea ce privește comunicarea și punerea în întârziere este stabilit la articolele 202-206 din regulamentul menționat:
„Articolul 202
Actele de comunicare au ca obiect să îi transmită unei persoane o informație sau o decizie a celui care solicită intervenția notarială; în plus, actele de punere în întârziere urmăresc să determine partea interesată să adopte un anumit comportament.
Cu excepția unor dispoziții legale contrare, notarul are libertatea de a efectua comunicările și punerile în întârziere transmițând destinatarului formularul de comunicare, copia sau o scrisoare recomandată cu confirmare de primire.
Cu excepția recurgerii la procedura prevăzută la alineatul precedent, notarul se va prezenta în persoană la domiciliu sau la locul comunicării sau al punerii în întârziere, conform indicațiilor date de solicitant, indicând calitatea sa de notar și motivul prezenței sale. Dacă partea solicitată nu este prezentă, formularul de comunicare poate fi transmis oricărei persoane aflate la fața locului și care face dovada identității sale. Dacă nimeni nu primește comunicarea, acest fapt este consemnat. Dacă este cazul, documentul poate fi remis paznicului imobilului.
Operațiunea se realizează prin transmiterea unui formular pe care notarul trebuie să îl semneze cel puțin cu numele său de familie și care conține textul literal al comunicării sau al punerii în întârziere, menționând dreptul destinatarului de a transmite un răspuns și termenul în care trebuie exercitat acest drept, în conformitate cu articolul 204.
[...]
Articolul 203
În cazul în care persoana interesată [sau] reprezentantul său [...] refuză să recepționeze formularul sau se opune în mod activ sau pasiv, acest fapt este consemnat și comunicarea se consideră a fi fost efectuată. Este de asemenea consemnată orice împrejurare care împiedică notarul să înmâneze formularul; în această ipoteză, vor fi urmate dispozițiile articolului 202 al șaselea paragraf.
Articolul 204
Partea solicitată sau destinatară a comunicării are dreptul de a răspunde la aceasta în fața notarului, cu privire la document, însă fără a introduce în răspunsul său alte cereri sau comunicări, care trebuie să facă obiectul unui act separat.
[...]
Articolul 206
Comunicările sau punerile în întârziere prevăzute de legi sau regulamente care nu precizează condițiile sau modalitățile acestora sunt efectuate în conformitate cu procedura stabilită la articolele precedente. Cu toate acestea, dacă astfel de norme stabilesc o reglementare specifică sau prevăd condiții sau modalități diferite în ceea ce privește domiciliul, locul, persoanele cărora li se aplică măsurile etc., se vor aplica acestea norme, iar nu cele prevăzute la articolul 202 și următoarele din prezentul regulament.”
IV – Întrebările preliminare
17. Prin decizia din 3 ianuarie 2008, Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier a adresat Curții o întrebare preliminară de interpretare, în temeiul dispozițiilor articolului 68 CE coroborat cu articolul 234 CE. După ce a observat pe scurt că erau îndeplinite condițiile prevăzute de aceste dispoziții (și anume că hotărârea instanței de trimitere nu poate face obiectul niciunei căi de atac), aceasta a adresat Curții următoarele întrebări:
„1) Comunicarea unor acte strict extrajudiciare intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1348/2000 în cazul în care aceasta este efectuată între persoane private care utilizează mijloacele materiale și de personal ale instanțelor Uniunii Europene și reglementarea europeană fără a iniția nicio procedură judiciară?
2) În domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1348/2000 intră exclusiv cooperarea judiciară între statele membre în cadrul unei proceduri judiciare în curs [articolul 61 litera (c) CE, articolul 67 alineatul (1) CE, articolul 65 CE și considerentul (6) al Regulamentului nr. 1348/2000]?”
18. Decizia de trimitere a fost primită la grefa Curții la 14 ianuarie 2008. Roda Golf, guvernele leton, maghiar, polonez, slovac, ceh, spaniol, elen, german și italian, precum și Comisia au prezentat observații în termenul prevăzut la articolul 23 din Statutul Curții.
19. În pofida impactului practic pe care prezenta cauză îl poate avea în ceea ce privește organizarea jurisdicțională națională, nici statele citate anterior și nici Comisia sau reclamanta din acțiunea principală nu au solicitat organizarea unei ședințe în termenul prevăzut în acest sens, astfel încât cauza era pregătită pentru redactarea prezentelor concluzii la 13 noiembrie 2008.
V – Admisibilitatea
20. Potrivit Comisiei, Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier nu are calitatea pentru a introduce o întrebare preliminară în temeiul articolului 68 CE, întrucât nu este un organ jurisdicțional de ultimă instanță și nu există niciun litigiu între părți. Niciunul dintre guvernele care au prezentat observații nu s‑a exprimat în acest sens; pe de altă parte, Roda Golf a adus diverse argumente pentru a justifica admisibilitatea. Întrucât este vorba despre o chestiune delicată care privește articolul 68 CE, vom analiza în continuare cele două obiecții în detaliu, una câte una.
A – Prima obiecție privind admisibilitatea: articolul 68 CE și noțiunea de organ ale cărui hotărâri nu sunt supuse niciunei căi de atac
21. În prezenta cauză, Curții i se solicită să examineze restricția instituită prin articolul 68 CE, potrivit căreia numai organele jurisdicționale care se pronunță în ultimă instanță pot adresa întrebări preliminare cu privire la titlul IV din Tratatul CE și la instrumentele sale derivate. Înainte de a aplica această dispoziție la cazul concret, considerăm oportună prezentarea genezei măsurii și a motivelor adoptării sale de statele membre, subliniind limitările și inconvenientele rezultate din această restricție adusă dialogului judiciar.
1. Originea și justificarea articolului 68 CE
22. Crearea unui spațiu de libertate, securitate și justiție, cu toate avantajele aferente acestuia, a impus o adaptare considerabilă a instrumentelor tradiționale ale dreptului. Libera circulație a persoanelor pe teritoriul Uniunii Europene a constituit o provocare pentru proiectul de integrare, întrucât deplasarea persoanelor fizice atrage de asemenea după sine un transfer al sferei intereselor vitale ale acestora. Cu titlu de exemplu, normele acquis‑ului Schengen au introdus timid recunoașterea reciprocă în materie penală(9); dispozițiile privind condițiile de ședere au trebuit să fie adaptate pentru a ține cont de inconvenientele suferite de resortisanții țărilor terțe legați din punct de vedere juridic de cetățenii Comunității(10). De asemenea, grație cooperării polițienești și judiciare în materie penală, operațiunile comune ale autorităților din diferite state membre au cunoscut o intensificare fără precedent în istoria europeană(11).
23. În acest context, statele membre au rămas precaute în fața impactului acestui proces asupra arhitecturii judiciare a Uniunii. În cadrul lucrărilor pregătitoare semnării Tratatului de la Amsterdam, președinția Consiliului și‑a exprimat îngrijorarea față de numărul mare de întrebări preliminare care ar putea depăși capacitatea de lucru a Curții și îngrădi capacitatea sa de acțiune, precum și pe cea a instanțelor naționale autoare ale trimiterilor. Prin urmare, președinția a propus studierea unor alternative în ceea ce privește rolul Curții(12).
24. Opiniile din cadrul Consiliului s‑au reflectat în forma actuală a articolului 68 CE, introdus după reformele întreprinse prin Tratatul de la Amsterdam. Acest articol permite instanțelor din statele membre să recurgă la articolul 234 CE coroborat cu dispozițiile din titlul IV, precum și cu actele de drept derivat întemeiate pe acest titlu, cu anumite particularități, între care limitarea dreptului instanțelor naționale ale căror hotărâri nu sunt supuse niciunei căi de atac de a adresa întrebări preliminare.
25. Articolul 68 CE a înglobat așa‑numitele cereri de pronunțare a unor hotărâri preliminare cu viteze diferite și a consacrat o diferențiere care derogă de la tradiționala soliditate și uniformitate a sistemului comunitar al căilor de atac, îndepărtându‑se de opinia Curții care, în Raportul din 1995 privind anumite aspecte legate de aplicarea Tratatului privind Uniunea Europeană(13), respinsese orice restricție privind posibilitatea instanțelor naționale de a adresa întrebări preliminare. Potrivit Curții, o astfel de restricție ar aduce atingere uniformității și coerenței dreptului comunitar(14).
26. Insistența statelor membre a condus la modificarea regimului trimiterilor preliminare, cu toate că este greu de conceput că ar fi existat o avalanșă de întrebări preliminare, întrucât articolul 35 UE care, cu excepția Spaniei, poate fi utilizat de toate instanțele statelor care au făcut declarația prevăzută la alineatul (2) al acestui articol(15), nu a avut un impact devastator. Dimpotrivă, recenta adoptare a procedurii preliminare de urgență reprezintă un semn clar al voinței Curții de a soluționa cauzele referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție într‑un timp foarte scurt, fără a se resimți o îngrijorare specifică în ce privește o eventuală avalanșă de trimiteri preliminare(16).
27. Articolul 68 CE trebuie interpretat în conformitate cu dreptul fundamental la o protecție jurisdicțională efectivă. Dispozițiile care reduc posibilitatea de a sesiza Curtea cu titlu preliminar trebuie să fie de strictă interpretare. Deficiențele restricțiilor pe care articolul 68 CE le impune instanțelor naționale au consecințe practice care trebuie prezentate, aplicându‑le cauzei deferite de Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier.
2. Interpretarea restrictivă a limitărilor aduse dialogului judiciar de articolul 68 CE
28. Orice excepție de la o regulă este de strictă interpretare. Formele specifice ale unei trimiteri preliminare prevăzute la articolul 68 CE se îndepărtează de genus al articolului 234 CE, astfel încât trebuie interpretate cu reținere. Totuși, acest rezultat nu este atins decât prin criterii hermeneutice.
29. Accesul la justiție constituie un pilon esențial al culturii juridice occidentale. Declarând că „To no one will we sell, to none will we deny or delay, right or justice”, Magna Carta din 1215(17) exprima o axiomă care a rămas în vigoare în Europa, ajungând să figureze în Convenția europeană a drepturilor omului(18), în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(19) și în jurisprudența Curții(20). Astfel, principiile generale ale dreptului comunitar includ dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă, care structurează accesul la justiție. În anumite state membre, precum Republica Federală Germania și Regatul Spaniei, configurația acestui drept fundamental include de asemenea procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 234 CE(21). Trimiterea preliminară este de două ori esențială pentru protejarea garanțiilor procedurale ale individului atât în dimensiunea sa comunitară, cât și în dimensiunea sa națională(22). Accesul la justiție nu implică numai deschiderea unei proceduri, ci și tratarea acesteia de instanța competentă. În plus, întrebarea preliminară concretizează în plan procedural cerințele de uniformitate și de coerență a dreptului comunitar, astfel încât orice instanță națională trebuie să poată solicita sprijinul Curții(23). Acest drept fundamental este diminuat de orice barieră în calea instanței naționale care dorește să adreseze o întrebare preliminară. Prin urmare, se poate concluziona că restricțiile care decurg din articolul 68 CE pot fi reduse dacă această dispoziție este interpretată în lumina principiului unei protecții jurisdicționale efective(24).
30. Există de asemenea rațiuni instituționale care pledează în favoarea unei interpretări restrictive a articolului 68 CE. Cea mai importantă este aceea că numai Curtea este competentă să se pronunțe cu privire la validitatea actelor comunitare. Limitarea trimiterilor preliminare la organele jurisdicționale de ultimă instanță privează instanțele inferioare de posibilitatea de a pronunța hotărâri care să constate invaliditatea actelor comunitare, pe care tratatul o rezervă Curții(25). Această situație forțează instanțele ale căror hotărâri sunt supuse unei căi de atac să aplice o normă pe care o consideră invalidă sau, mai grav, să efectueze o analiză negativă a validității, sarcină care revine exclusiv Curții. Prin urmare, o interpretare prea strictă a noțiunii de ultimă instanță ar spori riscul de a fragmenta controlul validității dispozițiilor comunitare.
31. În aceste condiții, nu este surprinzător că au existat inițiative în sensul abrogării articolului 68 CE, cum ar fi cea a Comisiei din 2006, având drept scop eliminarea specificității acestei dispoziții în interesul uniformității, al protecției jurisdicționale efective și al funcționării eficiente a justiției comunitare(26). Chiar dacă această inițiativă nu a avut succes, afirmațiile Comisiei sunt suficient de elocvente, având în vedere că aceasta a declarat că articolul 68 CE este „contrar economiei procedurale”(27), că „poate conduce la irosirea inutilă a resurselor instanțelor naționale”(28) sau chiar că este incoerent „în raport cu restul tratatului”(29). Statele membre nu au văzut de asemenea niciun inconvenient în a elimina specificitățile legate de procedura preliminară prevăzute la articolul 68 CE în cadrul elaborării proiectului de Tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa sau a Tratatului de la Lisabona, ale căror dispoziții nu mai prevăd decât un singur regim privind trimiterile preliminare.
32. Pentru a recapitula, limitarea dreptului de a sesiza Curtea cu titlu preliminar exclusiv la organele jurisdicționale de ultimă instanță trebuie să fie interpretată restrictiv. Intrarea în vigoare a articolului 68 CE a stabilit un precedent a cărui concordanță cu spiritul care a inspirat articolul 234 CE poate fi pusă la îndoială, date fiind anomaliile pe care le‑a introdus în ceea ce privește atât dinamica, cât și arhitectura juridică comunitară. Astfel cum a scris recent Pierre Pescatore, mecanismul articolului 234 CE reprezintă „un element sacrosanct al patrimoniului juridic european”(30). Orice modificare adusă acestei pietre de temelie a funcționării pieței interne(31) trebuie să fie abordată cu extremă prudență, întrucât modelul juridic european se bazează în mare parte pe succesul trimiterilor preliminare. Prin urmare, nu este surprinzător faptul că cei care susțin modele alternative s‑au distanțat de tradiția comunitară, întemeindu‑se pe articolul 68 CE(32). Dacă este momentul să fie modificată relația de cooperare dintre Curte și instanțele naționale, o reformă precum cea a articolului 68 CE nu reprezintă poate mijlocul cel mai adecvat.
33. Cunoscând faptul că Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier se situează la primul nivel al ierarhiei instanțelor civile din Spania, trebuie se stabilească dacă organul de ultimă instanță în sensul articolului 68 CE este cel care se situează în vârful organizării jurisdicționale naționale sau cel care se pronunță în ultimă instanță în temeiul sistemului căilor de atac interne. Altfel spus, trebuie stabilit dacă, astfel cum a procedat Curtea în cauza Lyckeskog(33) în privința articolului 234 CE, trebuie urmată teoria organică sau cea a litigiului concret. Hotărârea în cauză a reținut a doua variantă, raliindu‑se astfel remarcabilelor concluzii ale avocatului general Tizzano, care a subliniat evoluția treptată a jurisprudenței în materie(34). La punctul 15 din hotărârea menționată, Curtea a constatat că obiectivele privind coerența și uniformitatea sunt îndeplinite „atunci când sunt supuse acestei obligații de trimitere [...] curțile supreme [...], precum și orice instanță națională ale cărei hotărâri nu sunt supuse niciunei căi de atac jurisdicționale [...]”.
34. Răspunsul la această dilemă se află, în opinia noastră, în argumentele prezentate mai sus și de asemenea în jurisprudența Curții. Dacă exegeza articolului 68 CE trebuie să se adapteze principiului protecției jurisdicționale efective, trebuie încercată adaptarea acesteia la cerințele acestui principiu(35). Este logic că această idee a fost enunțată în Hotărârea Lyckeskog, citată anterior, întrucât permite extinderea numărului organelor care au dreptul de a adresa întrebări preliminare, indiferent de poziția acestora în ierarhia sistemului judiciar național. Această abordare este de asemenea corectă în cazul în care întrebarea preliminară este întemeiată pe articolul 68 CE.
35. Observăm de asemenea o asemănare între propunerea noastră și jurisprudența în materie de cooperare judiciară în cauzele civile și comerciale. Hotărârea Danmarks Rederiforening(36) a stabilit că este admisibilă o cerere întemeiată pe protocolul privind interpretarea de către Curte a Convenției de la Bruxelles(37), care rezerva doar Højesteret (Curtea Supremă) dreptul de a adresa întrebări preliminare în Danemarca, cu toate că litigiul fusese deferit de Arbejdsret (Tribunalul pentru Litigii de Muncă), care se pronunța în ultimă instanță. La punctul 16 din această hotărâre se subliniază că o interpretare literală a protocolului „ar avea drept consecință faptul că, în Danemarca, întrebările privind interpretarea Convenției de la Bruxelles apărute în cadrul unei acțiuni cum este acțiunea principală nu ar putea, în niciun caz, să facă obiectul unei trimiteri preliminare”. Întrebarea preliminară a fost astfel admisă, iar teoria litigiului concret a fost aplicată într‑un domeniu similar celui al articolului 68 CE, chiar dacă nu identic(38).
36. În lumina acestor considerente, înclinăm să considerăm că, atunci când menționează instanțele ale căror hotărâri nu sunt supuse niciunei căi de atac, articolul 68 CE vizează atât instanțele supreme, cât și instanțele naționale ale căror hotărâri nu pot face obiectul unei căi de atac ulterioare.
37. Prin urmare, chiar dacă nu se află în vârful piramidei jurisdicționale naționale, Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier are dreptul de a adresa o întrebare preliminară în temeiul articolului 68 CE în măsura în care hotărârile sale nu sunt supuse niciunei căi de atac. Rămâne doar să se stabilească, în temeiul normelor de procedură spaniole, dacă particularii pot ataca hotărârile acestui organ jurisdicțional.
3. Sistemul căilor de atac în fața instanțelor civile spaniole
38. Ordonanța pronunțată de Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier subliniază competența acesteia de a judeca o acțiune introdusă împotriva unei măsuri de organizare adoptate de grefierul acestei instanțe; această măsură poate face obiectul unei acțiuni în retractare (articolul 224 din LEC), prevăzută în mod normal pentru contestarea deciziilor interlocutorii și a măsurilor de administrare a procesului (articolul 451 din LEC), însă legea a extins domeniul de aplicare al acesteia la măsurile de organizare.
39. Potrivit articolului 455 din LEC, deciziile interlocutorii cu caracter definitiv pot face obiectul unui apel. Această cale de atac se aplică de asemenea hotărârilor prin care se decide cu privire la o acțiune în retractare.
40. Acțiunea în retractare ordinară, prevăzută de LEC drept cale de atac generală împotriva măsurilor de administrare a procesului și a deciziilor interlocutorii(39), reprezintă o cale de atac nedevolutivă, de autocontrol, care permite instanței care a pronunțat hotărârea inițială să o verifice și, dacă se consideră necesar, să o anuleze(40). Acțiunea în retractare împotriva măsurilor de organizare are o semnificație distinctă, întrucât este îndreptată împotriva unui act al unui organ inferior și introdusă la un organ superior: astfel, măsura adoptată de un grefier este controlată de organul jurisdicțional. În măsura în care există o relație ierarhică între cele două organe, articolul 451 din LEC oferă o cale de atac justițiabilului, chiar dacă este una cu anumite specificități față de acțiunea în retractare ordinară(41).
41. Această diferență ar justifica diversitatea soluțiilor care apar în jurisprudența națională. Comisia a invocat diferite decizii interlocutorii în care instanțe inferioare au admis apelul împotriva ordonanțelor prin care se statua asupra acțiunilor în retractare formulate împotriva unor măsuri de organizare(42). Totuși, acest aspect nu este clar, întrucât există o jurisprudență contrară(43) și o controversă doctrinară(44), care tinde să nege orice posibilitate de a face apel împotriva acestor ordonanțe privind măsuri de organizare. Această dezbatere procedurală se datorează, fără îndoială, și faptului că LEC este un text recent, ale cărui dispoziții nu au fost încă suficient clarificate de jurisprudența Tribunal Supremo spaniol. Totuși, este adevărat că, la momentul actual, dreptul procedural național nu prevede cu claritate dacă poate fi inițiată o cale de atac împotriva unei hotărâri de tipul celei supuse în prezent aprecierii Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier.
42. În această situație, există două elemente care trebuie luate în considerare.
43. În primul rând, trebuie subliniată convingerea instanței de trimitere că se pronunță în ultimă instanță. La punctul „în al treilea rând” din partea „în drept”, decizia de trimitere precizează că, pentru a se aplica articolul 454 din LEC, „trebuie să se considere că decizia de admitere sau de respingere a cererii de cooperare judiciară a fost pronunțată în ultimă instanță”. Polemica dintre instanțele spaniole cu privire la LEC trebuie soluționată de cea mai înaltă instanță jurisdicțională din Regatul Spaniei, dar în niciun caz de Curte, care, dacă ar interpreta articolul 454 din LEC, s‑ar erija în instanță civilă spaniolă, luând parte la o dezbatere care este de competența instanțelor din acest stat membru(45). Dacă instanța de trimitere este convinsă de calitatea sa de organ jurisdicțional de ultimă instanță, Curtea ar trebui să aibă încredere în această instanță, care i se adresează pentru a solicita criterii de interpretare comunitare.
44. În al doilea rând, în conformitate cu punctele 28-37 din prezentele concluzii, ar trebui, în caz de îndoială, să se opteze pentru abordarea cea mai favorabilă întrebării preliminare. Prin urmare, în prezentul litigiu, nu poate exista decât o singură soluție pentru problema apărută în sistemul procedural spaniol: recunoașterea competenței instanței de trimitere.
4. Corolar
45. Pentru toate aceste motive, cunoscând faptul că articolul 68 CE nu impune ca instanța să se afle în vârful organizării jurisdicționale a unui stat membru și întrucât, după aprecierea prezentei cauze, Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier s‑ar pronunța în mod definitiv, trebuie respins primul motiv de inadmisibilitate invocat de Comisie.
B – A doua obiecție privind admisibilitatea: existența unui litigiu în procedura principală
46. Rămâne să se stabilească dacă instanța de trimitere îndeplinește o altă cerință esențială pentru a efectua o trimitere preliminară. De această dată, spre deosebire de punctul anterior, cerința rezultă din jurisprudență, care impune ca întrebarea să fie ridicată în cadrul unui litigiu. Potrivit termenilor utilizați de Curte, „instanțele naționale au competența să sesizeze Curtea [cu titlu preliminar] numai dacă există un litigiu pendinte la acestea și dacă sunt chemate să se pronunțe în cadrul unei proceduri destinate să se finalizeze printr‑o decizie cu caracter jurisdicțional”(46). Pentru Comisie, Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier este chemată să se pronunțe într‑o procedură necontradictorie și în care nu are competență jurisdicțională. Prin urmare, solicită ca întrebarea preliminară să fie declarată inadmisibilă.
47. Pe de altă parte, este evident că aceste cauze de inadmisibilitate dezvoltate de Curte cu privire la articolul 234 CE se aplică de asemenea trimiterilor prevăzute de articolul 68 CE. Termenii acestei dispoziții, care prevede că articolul 234 CE „se aplică prezentului titlu [IV]”, confirmă deplina aplicabilitate a regimului întrebărilor preliminare și al jurisprudenței aferente, singurele rezerve fiind cele prevăzute la același articol 68 CE(47). Prin urmare, pentru a aplica jurisprudența Curții în privința cauzelor de inadmisibilitate în cadrul titlului IV CE, este necesar să se analizeze câteva hotărâri.
1. Cerința existenței unui litigiu
48. Dacă succesul procedurilor preliminare se datorează în principal termenilor cuprinzători aleși de statele fondatoare pentru a redacta articolul 234 CE, modul de redactare a acestuia din urmă a permis totuși stabilirea anumitor limite în ceea ce privește sesizarea Curții cu titlu preliminar, care este supusă în special următoarelor condiții: autorul trebuie să fie o „instanță”(48), hotărârea de trimitere trebuie să fie motivată(49), întrebările ipotetice și fictive sunt interzise(50) și, ceea ne interesează aici, trebuie să existe un litigiu(51).
49. Există o relație strânsă și specială între prima și ultima dintre aceste condiții. Noțiunea „instanță” stabilește o linie de demarcație între intervenienții în dezbaterea judiciară europeană; aceasta din urmă nu este accesibilă decât autorităților învestite cu o autoritate jurisdicțională, toate celelalte fiind excluse. Hotărârea Vaassen‑Göbbels(52) a stabilit criterii riguroase pe care un organ trebuie să le îndeplinească pentru a‑și asuma astfel de sarcini. În concluziile noastre prezentate în cauza De Coster(53), propunem revenirea la această jurisprudență, ale cărei evoluții din ultima vreme au produs o mare incertitudine juridică. În stadiul actual, Curtea pare să încline către limitarea dezbaterii la instanțele veritabile. Hotărârile cele mai recente indică introducerea unui control mai strict, în spiritul inițial al Hotărârii Vaassen‑Göbbels, citată anterior, care nu mai este atenuat decât în anumite cazuri, în interesul unei protecții jurisdicționale efective(54).
50. Noțiunea „instanță” este strâns legată de noțiunea „litigiu”, după cum este adevărat faptul că, pentru a stabili dacă o autoritate face justiție în sensul criteriilor elaborate în Hotărârea Vaassen‑Göbbels, trebuie să existe un conflict între părți. În pofida acestei legături, cele două criterii sunt diferite, Curtea analizându‑le pe bună dreptate separat.
51. Chiar dacă o autoritate face parte din organizarea jurisdicțională a unui stat, aceasta nu acționează întotdeauna în exercitarea competențelor jurisdicționale. Prima condiție se referă la subiectele acestui dialog preliminar, iar ultima la funcțiile exercitate de fiecare dintre cei doi interlocutori. Acesta este motivul pentru care Curtea a elaborat un criteriu de admisibilitate legat de natura organului și un altul pentru sarcinile pe care acesta le îndeplinește. Cu alte cuvinte, chiar dacă are calitatea de instanță, un organ nu exercită întotdeauna o activitate jurisdicțională. Sunt aspecte diferite care, în mod întemeiat, în opinia noastră, fac obiectul unui tratament diferit.
52. Comportamentul Curții este logic. Procedura preliminară ia forma unei cooperări între instanțe pentru a se ajunge la o soluție uniformă care să poată soluționa un caz concret, respectând în același timp coerența ordinii juridice comunitare. Este vorba, așadar, de o relație constructivă între instanțe, și nu între litigii, ceea ce explică subtilitatea de care a dat dovadă Curtea pentru a delimita noțiunea de instanță. Totuși, odată identificate părțile implicate în această cooperare, aceasta s‑a dovedit a fi mult mai flexibilă. O atitudine contrară ar conduce la rezultate ușor absurde: de exemplu, recunoașterea calității de instanță unor entități nejurisdicționale ar impune o relativizare a importanței condiției privind existența unui litigiu până la punctul de a o elimina; dar, într‑o altă situație, rezultatul ar fi la fel de îngrijorător, întrucât o entitate cvasijudiciară ar putea cu greu să își asume funcții judiciare și, prin urmare, nu ar avea niciodată capacitățile cerute pentru a adresa o întrebare preliminară.
53. Există de asemenea motive de politică judiciară care trebuie avute în vedere, întrucât schimbul de opinii dintre Curte și instanțele naționale trebuie să permită acestora din urmă să se prevaleze apoi de competențele tradiționale ale unui organ jurisdicțional, cum ar fi adoptarea de măsuri asigurătorii, executarea hotărârilor sau protejarea garanțiilor procedurale. Instanța păstrează aceste competențe atunci când acționează în proceduri care nu sunt în totalitate contradictorii sau când își asumă funcții mai mult administrative. Pentru ca instanța națională, în calitate de instanță de drept comunitar, să se pronunțe și să pună în aplicare o hotărâre în lumina normelor europene, existența unui litigiu trebuie să fie verificată cu atenție.
2. Caracterul contradictoriu și natura funcției jurisdicționale: cele două aspecte ale aceleiași condiții
54. Deși, în speță, organul de trimitere face parte din puterea judecătorească spaniolă, poate fi pus la îndoială caracterul contradictoriu al procedurii și natura jurisdicțională a hotărârilor adoptate de acest organ. Chiar dacă aceste două elemente sunt în mod tradițional coroborate pentru a verifica condiția existenței unui litigiu, ele reprezintă aspecte diferite, care au primit fiecare un tratament jurisprudențial specific.
55. Astfel, Curtea nu a considerat caracterul contradictoriu ca fiind esențial pentru ca instanța națională să îi adreseze o întrebare preliminară(55). Odată ce a fost confirmată cooperarea între instanțe, instanța de trimitere dispune de o largă putere discreționară pentru a efectua o trimitere preliminară. Această poziție a fost reiterată în mai multe rânduri, precizându‑se că „cerința existenței unei proceduri contradictorii [...] nu reprezintă un criteriu absolut”(56).
56. În cauza De Coster, citată anterior, am subliniat lipsa aplicării concrete a condiției caracterului contradictoriu(57). Curtea nu a considerat în mod sistematic ca fiind inadmisibile cererile de pronunțare a unei hotărâri preliminare adresate în cadrul unei proceduri principale în care nu există decât o singură parte. Cu toate acestea, jurisprudența prevede trei elemente pentru ca o procedură să fie contradictorie: în primul rând, este suficient ca un particular să invoce un drept și să sesizeze o instanță, în al doilea rând, cererea trebuie să fie bine definită atât în fapt, cât și în drept și, în al treilea rând, instanța națională trebuie să își exercite competența jurisdicțională cu deplina respectare a garanțiilor procedurale. Referirea la acest al treilea element se regăsește la articolul 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, precum și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Odată ce aceste elemente au fost stabilite, toate dovedite în mod corespunzător și oarecum dezorganizat în fața Curții, principiul contradictorialității se consideră a fi îndeplinit în sensul articolului 234 CE.
57. O dinamică similară se aplică în privința funcției jurisdicționale. În Hotărârea Job Centre(58), s‑a încercat să se afirme că instanța națională trebuie să îndeplinească sarcini strict judiciare. Această doctrină a fost ulterior confirmată, dar, pentru a‑i înțelege adevăratul sens, trebuie să se țină seama de contextul procedural al fiecărui litigiu. Astfel, în Hotărârea Job Centre, citată anterior, Tribunale civile e penale di Milano (Italia) a fost sesizat cu o cerere de confirmare a actului constitutiv al unei societăți comerciale în cadrul unei proceduri jurisdicționale grațioase. Hotărârea acestei instanțe trebuia să dispună înregistrarea societății, astfel încât Curtea a declarat că nu exista o activitate jurisdicțională. Acest criteriu a fost de asemenea considerat ca nefiind îndeplinit în cauza Salzmann(59), în care Bezirksgericht (Austria) a sesizat Curtea cu titlu preliminar în calitate de autoritate responsabilă cu evidența cărții funciare. Problema a fost aceeași în cauza HSB‑Wohnbau(60), în care Amtsgericht Heidelberg (Germania) era responsabilă cu evidența registrului comerțului.
58. Cu toate acestea, Curtea a admis trimiteri preliminare precum cea a președintelui Tribunale di Torino (Italia), într‑o procedură sumară în care nu exista o dezbatere între părți și în care hotărârea era adoptată prin „decreto”(61). Exercitarea funcției jurisdicționale a fost de asemenea recunoscută în cazul Pretore (Italia), în condițiile în care această instanță cumulează competențele unui judecător de instrucție și pe cele ale unui procuror, precum în cauzele X și Pretore di Salo(62). Curtea a acordat de asemenea importanță faptului că, deși adoptată nominal de o instanță politică, hotărârea privind fondul este în sarcina unui organ jurisdicțional. Aceasta a fost situația în cauza Garofalo(63), în care se solicită Curții să stabilească în ce măsură Consiglio di Stato (Italia) a respectat articolul 234 CE atunci când a adoptat, în cadrul unui recurs extraordinar, un aviz reluat ulterior printr‑o decizie adoptată formal de Președintele Republicii Italiene. În plus, capacitatea consultativă a anumitor instanțe care nu pronunță hotărâri cu caracter obligatoriu a fost considerată suficientă pentru a le permite să adreseze întrebări preliminare, potrivit jurisprudenței stabilite în cauzele Österreichischer Gewerkschaftsbund(64) și Felix Swoboda(65). Recent, în cea de a doua hotărâre preliminară din cadrul unei proceduri de urgență, Curtea a admis, în cauza Santesteban Goicoechea(66), o trimitere provenită de la camerele de instrucție ale curților de apel franceze. Potrivit Conseil d’État (Franța), aceste organe exercită o competență administrativă atunci când, precum în procedura principală din cauza menționată, emit un aviz cu privire la o cerere de extrădare. Curtea și‑a axat analiza pe caracterul obligatoriu al deciziilor acestor organe, fără a acorda o atenție specială naturii nejurisdicționale a deciziilor acestora(67).
59. În plus, în cazurile în care nu sunt îndeplinite criteriile care permit să se rețină exercitarea unei funcții jurisdicționale, Hotărârea Job Centre, citată anterior, a introdus o excepție specială; astfel, respingând competența Tribunale Civile e penale di Milano (Italia) pentru motivul că era exclusiv administrativă, Curtea a adăugat că „numai în cazurile în care persoana autorizată de legislația națională să solicite confirmarea introduce o acțiune împotriva unui refuz al confirmării și, prin urmare, al înregistrării, instanța poate fi considerată ca exercitând, în sensul articolului [234], o funcție de natură jurisdicțională având ca obiect anularea unui act care aduce atingere unui drept al solicitantului”(68). Această modificare a jurisprudenței are un scop lăudabil, întrucât, atunci când este respinsă aplicarea procedurii preliminare în cauzele cvasijudiciare, există riscul ca sistemul căilor de atac împotriva hotărârilor organelor judiciare să prezinte caracteristici la fel de atipice, situație în care cauza nu ar ajunge niciodată în fața Curții, indiferent de importanța acesteia pentru litigiu și pentru coerența ordinii juridice comunitare.
60. Curtea a aplicat această excepție în cauza Cartesio(69): era în discuție o întrebare preliminară adresată de Szegedi Ítélőtábla (Ungaria), într‑o procedură de apel împotriva unui refuz de înregistrare pronunțat de o instanță comercială. Deși, în primă instanță, procedura nu avea un caracter contradictoriu și nu necesita o soluție cu caracter judiciar, Curtea a considerat că etapa apelului îndeplinea, fără a aduce atingere particularităților procedurii, condițiile necesare pentru a fi aplicabilă excepția prevăzută de Hotărârea Job Centre, citată anterior. Trebuie semnalat că, în ambele instanțe, procedurile s‑au derulat în fața unor instanțe diferite, care aplicau proceduri specifice și în fața cărora a compărut doar societatea Cartesio. În pofida acestui fapt, pentru a răspunde la întrebările adresate în litigiu, Curtea a admis competența instanței de apel de a adresa întrebarea preliminară.
3. Jurisprudența aplicată cazului concret
61. Din decizia de trimitere și din legislația națională aplicabilă procedurii principale rezultă că Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier a fost sesizată cu o acțiune în retractare împotriva unei măsuri de organizare, prin care grefierul a respins o cerere de notificare și de comunicare a unor acte extrajudiciare. Trebuie să se stabilească dacă acțiunea este admisibilă în lumina a două aspecte autonome: caracterul contradictoriu al procedurii, pe de o parte, și natura jurisdicțională a eventualei decizii a organului de trimitere, pe de altă parte.
a) Principiul contradictorialității în speță
62. Acțiunea în retractare a fost introdusă de Roda Golf împotriva unei decizii prin care un grefier i‑a interzis să se prevaleze de Regulamentul nr. 1348/2000, ceea ce a avut un impact direct asupra sferei sale juridice. Regulamentul menționat vizează accelerarea transmiterii și a comunicării actelor judiciare și extrajudiciare, tocmai pentru a proteja libertățile și drepturile celor care au capacitatea sau obligația de a comunica anumite acte. Există, prin urmare, un interes direct al Roda Golf de a introduce o acțiune în retractare.
63. Tot astfel, în cadrul unei acțiuni în retractare, instanța de trimitere nu se pronunță cu privire la încălcarea unei „dispoziții legale” [articolul 224 alineatul (2) din LEC]. Hotărârea care soluționează acțiunea confirmă sau infirmă o teză juridică. Prin urmare, instanța sesizată se pronunță cu privire la o cauză ale cărei contururi au fost delimitate în prealabil în actul de sesizare a instanței redactat de Roda Golf.
64. În sfârșit, legislația civilă prevede o acțiune în retractare împotriva măsurilor de administrare a procesului, a deciziilor interlocutorii și, în mod excepțional, a măsurilor de organizare. Aceasta se supune normelor generale privind căile de atac, precum și principiilor care reglementează protecția jurisdicțională efectivă(70). Instanța trebuie să asigure respectarea tuturor garanțiilor datorate Roda Golf în orice procedură în fața unei instanțe civile spaniole.
65. În consecință, procedura principală are un caracter contradictoriu în vederea introducerii cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare.
b) Natura jurisdicțională a funcției exercitate de organul de trimitere, în cazul concret
66. În momentul în care a adoptat măsura de organizare contestată, grefierul instanței de trimitere nu a acționat în calitate de instanță. Persoanele nu se transformă în organ jurisdicțional atunci când efectuează activități în sprijinul judecătorilor. De altfel, acesta este motivul pentru care deciziile acestora pot face obiectul unui recurs în fața superiorilor ierarhici, în conformitate cu articolul 224 din LEC. În definitiv, ar fi contrar Hotărârii Job Centre dacă trimiterea ar avea la origine un litigiu având drept unic obiect notificarea și comunicarea unor acte prevăzute de Regulamentul nr. 1348/2000, întrucât instrumentele instituite prin acest text vizează să controleze buna desfășurare a procedurilor civile, iar nu o procedură în sine.
67. Totuși, în speță, este posibil să se aplice excepția prevăzută de Hotărârea Job Centre, citată anterior, potrivit căreia întrebarea preliminară este admisibilă în cazul în care, în pofida caracterului nejurisdicțional al competenței inițiale, întrebarea este adresată în cadrul unei eventuale căi de atac. Astfel cum am menționat, acțiunea principală nu situează instanța de trimitere într‑un context jurisdicțional, fie din cauza autorității care s‑a pronunțat în primă instanță, fie a cererii în sine. Cu toate acestea, prin adresarea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare în cadrul unei acțiuni în retractare, organul de trimitere exercită „o funcție de natură jurisdicțională având ca obiect anularea unui act care aduce atingere unui drept al solicitantului”(71).
68. Astfel cum am observat, acțiunea în retractare este un mecanism pe care legislația civilă spaniolă îl clasifică printre acțiunile nedevolutive, deoarece este soluționată de însuși autorul deciziei atacate. Aceasta este reglementată de norme specifice, dar și de dispozițiile generale ale LEC. Acest argument este confirmat de faptul că, astfel cum am arătat la punctele 62-64 din prezentele concluzii, calea de atac este deschisă dacă există un interes direct, cu un obiect bine delimitat și cu respectarea tuturor garanțiilor procedurale.
69. Prin urmare, am stabilit natura jurisdicțională a competenței exercitate, în vederea adresării întrebării preliminare.
4. Corolar
70. Având în vedere totalitatea explicațiilor de mai sus, care au demonstrat caracterul contradictoriu al procedurii principale și natura jurisdicțională a funcției exercitate de organul de trimitere, propunem Curții să respingă al doilea motiv de inadmisibilitate invocat de Comisie.
VI – Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare
71. Regulamentul nr. 1348/2000 viza îmbunătățirea pieței interne, pentru motivul că eficiența și celeritatea transmiterii actelor judiciare și extrajudiciare contribuie la consolidarea obiectivelor tratatelor. Inițiativa nu era una nouă, întrucât, în anii ’60, în cadrul Conferinței de la Haga, a avut loc adoptarea convenției cu aceeași temă, care a fost ratificată de majoritatea statelor membre ale Uniunii(72). Tratatul de la Amsterdam a împiedicat intrarea în vigoare a unei convenții privind comunicările, adoptată în temeiul fostului articol K.3 UE(73), al cărei conținut a fost în cele din urmă integrat în regulamentul pe care Curtea este astăzi chemată să îl interpreteze.
72. Astfel cum indică titlul său, Regulamentul nr. 1348/2000 privește comunicarea și notificarea actelor judiciare și extrajudiciare, chiar dacă numai în domeniile civil și comercial. Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier urmărește să se stabilească definiția exactă a noțiunii „act extrajudiciar”, întrucât are îndoieli în privința faptului dacă această calificare poate fi aplicată unui act notarial de comunicare și de punere în întârziere care prevede comunicarea a 16 scrisori care anunță rezilierea unui contract de cumpărare.
73. Observațiile scrise depuse în prezenta procedură urmează două linii distincte care, uneori, se întrepătrund. Pe de o parte, două state susțin că actele extrajudiciare nu pot fi comunicate în conformitate cu Regulamentul nr. 1348/2000 decât în cazul în care a fost inițiată o procedură judiciară. Întrucât, în acțiunea principală, nu a fost încă inițiată nicio procedură declarativă ordinară, s‑a propus Curții să restrângă comunicarea acestor documente la contexte intraprocedurale, considerând că întrebarea adresată de instanța spaniolă ar putea să fie astfel eliminată. Pe de altă parte, un grup majoritar de state membre susține, alături de Comisie și de reclamanta din acțiunea principală, că Regulamentul nr. 1348/2000 include comunicarea actelor extrajudiciare, chiar și în cazul în care nu a fost încă inițiată o procedură judiciară; aceste părți își întemeiază afirmațiile pe articolul 16 din regulamentul menționat, care reglementează acest tip de acte.
74. Instanța de trimitere a deferit două întrebări, iar această dualitate se reflectă în tezele susținute de cei care au intervenit în această cauză. Există o continuitate clară între cele două întrebări, chiar dacă acestea sunt diferite. Prin urmare, propunem Curții să acționeze în același mod, examinând, în primul rând, dacă Regulamentul nr. 1348/2000 permite comunicarea și notificarea actelor extrajudiciare în cazul în care nu a fost inițiată nicio procedură judiciară și elaborând, în al doilea rând, o interpretare autorizată a noțiunii „act extrajudiciar”, care, contrar actelor judiciare, nu a fost definită în regulamentul menționat.
A – Contextul procedural al actelor extrajudiciare și necesitatea existenței unui litigiu
75. Regatul Spaniei și Republica Slovacă subliniază în mod insistent faptul că actele extrajudiciare, chiar dacă se referă la contexte care nu au legătură cu realitatea judiciară, sunt reglementate de Regulamentul nr. 1348/2000 în cazul în care comunicarea și notificarea lor sunt indispensabile în cadrul unui proces. Acest lucru poate fi dedus din funcțiile exercitate în mod normal de o instanță în conformitate cu tradițiile statelor membre, precum și din interpretarea literală a considerentelor regulamentului menționat.
76. Considerentul (6) al Regulamentului nr. 1348/2000, care are ca obiect „eficiența și celeritatea procedurilor judiciare în materie civilă”, subliniază că transmiterea actelor judiciare și extrajudiciare trebuie să se efectueze „în mod direct și prin mijloace rapide”. Rezultă de aici că regulamentul menționat vizează îmbunătățirea procedurilor care prezintă un element transfrontalier. Domeniul de aplicare al acestui regulament s‑ar limita astfel la comunicarea și notificarea actelor extrajudiciare în cadrul unui litigiu pendinte în fața unei instanțe naționale.
77. Nu poate fi admisă teza Comisiei potrivit căreia un act extrajudiciar devine judiciar atunci când este legat de o procedură în justiție(74). În cursul unei proceduri, poate fi necesar să se recurgă la Regulamentul nr. 1348/2000 pentru a comunica, de exemplu, acte notariale sau decizii adoptate de organele unei societăți, care nu devin acte judiciare prin simplul fapt că figurează într‑un dosar cu privire la care urmează să se pronunțe o instanță. Totuși, Comisia este mai convingătoare atunci când susține că o limitare atât de substanțială a domeniului de aplicare al regulamentului menționat ar fi trebuit să fie inclusă în text. Interpretarea extensivă a unui considerent nu reprezintă poate cel mai bun instrument pentru a consolida poziția Regatului Spaniei și a Republicii Slovace, în special atunci când există alte elemente mai concludente care să susțină punctul de vedere contrar.
78. Articolul 65 CE reprezintă temeiul juridic al Regulamentului nr. 1348/2000. În ceea ce privește actele de drept derivat, această dispoziție permite adoptarea de „măsuri care țin de domeniul cooperării judiciare în materie civilă cu incidență transfrontalieră”, cu condiția ca acestea să asigure „buna funcționare a pieței interne”. Atunci când face referire la comunicarea sau la notificarea actelor judiciare sau extrajudiciare, acest articol nu oferă niciun sprijin tezelor care consideră că este necesară existența unui litigiu în curs. Dimpotrivă, Regulamentul nr. 1348/2000 mizează pe flexibilitatea, celeritatea, eficiența și fluiditatea circulației actelor atât judiciare, cât și extrajudiciare, fără a impune în niciun moment ca acestea să figureze într‑un dosar aflat pe rolul instanței. Considerentul (6) al regulamentului menționat a fost probabil elaborat pentru a reaminti importanța deosebită a transmiterii rapide a actelor în cursul procedurilor jurisdicționale, fără a exclude totuși alte împrejurări(75).
79. Tot astfel, repertoarul actelor adoptat de Comisie, care nu pretinde a fi exhaustiv, însă care ilustrează varietatea actelor existente în fiecare stat membru, favorizează o interpretare largă a domeniului de aplicare al Regulamentului nr. 1348/2000. De exemplu, clasifică drept acte extrajudiciare actele notariale belgiene, germane și maghiare. Republica Portugheză prezintă o listă exhaustivă de acte juridice private, cum ar fi cesiunea de creanță, demisia unui administrator al unei societăți sau fuziunea unor întreprinderi. Pentru Regatul Unit, trebuie considerate ca fiind extrajudiciare „actele juridice care trebuie notificate sau comunicate în legătură cu orice cauză civilă și comercială nejudiciară”. Însă exemplul cel mai elocvent provine din partea Republicii Austria, care consideră ca fiind extrajudiciare „actele care au drept scop protejarea și punerea în aplicare a drepturilor în materie civilă sau comercială sau apărarea unor astfel de drepturi, însă în afara oricărei proceduri civile”(76).
80. Având în vedere considerațiile de mai sus, rezultă că actele extrajudiciare prevăzute în Regulamentul nr. 1348/2000 nu se limitează la cele care figurează în dosarul unei proceduri în instanță, ci le includ și pe cele care trebuie notificate indiferent de existența unui proces. Admitem că o lectură rapidă ar conduce la abuzuri care ar putea depăși capacitatea de administrare a instanțelor naționale. Cu toate acestea, o astfel de preocupare nu justifică restrângerea domeniului de aplicare al Regulamentului nr. 1348/2000. Aceasta trebuie să fie avută în vedere la momentul la care va fi abordată definiția noțiunii „act extrajudiciar”, pe care o vom examina.
B – „Actul extrajudiciar” în sensul Regulamentului nr. 1348/2000
81. Toate statele care au participat la procedura preliminară atribuie legiuitorului național sarcina de a defini noțiunea „act extrajudiciar” în sensul articolului 16 din Regulamentul nr. 1348/2000. În timp ce unele state, precum Republica Letonă sau Republica Federală Germania, pledează pentru a lăsa întreaga problematică în sarcina legiuitorului național, altele, precum Republica Cehă, Republica Ungară, Republica Polonă, Regatul Spaniei, Republica Elenă sau Republica Italiană propun o abordare mai nuanțată, incluzând anumite elemente comune pentru a da naștere unei noțiuni comunitare și reiterând în același timp faptul că fiecare stat trebuie să își păstreze o anumită capacitate de a defini noțiunea respectivă.
82. Pentru a depăși această situație delicată(77), trebuie să ne inspirăm din jurisprudența Curții, în special din jurisprudența în curs de dezvoltare referitoare la Regulamentul nr. 1348/2000, care aduce elemente interesante. Cauza Leffler(78), prima trimitere privind interpretarea acestui text, avea ca obiect consecințele care decurg din refuzul unui destinatar de a accepta un document comunicat în conformitate cu Regulamentul nr. 1348/2000. În această cauză, Curtea a subliniat riscurile unei interpretări fragmentate a regulamentului menționat pentru a respinge afirmația potrivit căreia efectele unui astfel de refuz ar fi reglementate de fiecare ordine juridică internă. Întemeindu‑se pe faptul că Tratatul de la Amsterdam a conferit instrumentelor din actualul titlu IV CE „o nouă dimensiune”(79), Curtea a declarat că un astfel de eveniment subliniază voința statelor membre „de a fixa astfel de măsuri în ordinea juridică comunitară și de a consacra astfel principiul interpretării lor autonome”(80). În plus, hotărârea a arătat că „opțiunea formei regulamentului, mai degrabă decât cea a directivei propuse inițial de Comisie, demonstrează importanța pe care legiuitorul comunitar o acordă caracterului direct aplicabil al dispozițiilor regulamentului menționat și aplicării uniforme a acestuia”(81). Hotărârea Weiss und Partner(82) a ajuns la același rezultat, insistând încă o dată, în cadrul dezbaterii privind consecințele refuzului de a accepta comunicarea, asupra faptului că Regulamentul nr. 1348/2000 trebuie aplicat în mod uniform(83).
83. Pe acest fond, nu considerăm că articolul 16 din Regulamentul nr. 1348/2000 face trimitere în mod necondiționat la dreptul național pentru a defini noțiunea comunitară „act extrajudiciar”. O referire cu o astfel de importanță ar fi prevăzută în mod expres în normă; or, nici modul de redactare, nici precedentele istorice nu lasă să se întrevadă o astfel de voință. Chiar dacă gradul de armonizare avut în vedere de acest regulament poate fi dezbătut, statele nu pot influența după bunul lor plac interpretarea articolului 16 din regulamentul menționat.
84. Modul de redactare a articolului este oarecum ambiguu. Acesta prevede doar că actele extrajudiciare pot fi transmise în vederea notificării sau comunicării într‑un alt stat membru în conformitate cu dispozițiile Regulamentului nr. 1348/2000. Această economie de cuvinte contrastează cu cele 14 articole anterioare, consacrate în detaliu notificării și comunicării actelor judiciare.
85. În această privință, suntem de acord cu Republica Cehă, potrivit căreia un act extrajudiciar trebuie apreciat „în funcție de dreptul statului de origine interpretat în conformitate cu finalitatea regulamentului și cu principiile generale care rezultă din ansamblul sistemelor juridice naționale”(84). Aceasta este, într‑adevăr, cea mai corectă abordare în prezenta cauză, întrucât este adevărat că, pentru a reglementa actele extrajudiciare, Regulamentul nr. 1348/2000 a dorit să profite de experiența acumulată de fiecare stat membru. Repertoarul adoptat de Comisie reflectă această diversitate națională și poate servi drept punct de referință nu numai pentru documentele enumerate în acesta, ci și pentru cele care nu figurează în acesta, dar care, în urma unei analize sistematice, ar putea intra sub incidența Regulamentului nr. 1348/2000. Articolul 16 admite dimensiunea comunitară a „actului extrajudiciar”, cu toate că atribuie statelor membre un rol important, care este acela de a furniza un model pentru ca noțiunea comunitară să reunească toate actele care, potrivit tradiției statelor membre, pot avea un caracter extrajudiciar(85).
86. Prin urmare, propunem Curții să definească „actul extrajudiciar” în sensul Regulamentului nr. 1348/2000 într‑un mod care să respecte și să fie compatibil cu diversitatea sistemelor jurisdicționale naționale și cu obiectivele regulamentului menționat.
87. Textele care au precedat adoptarea Regulamentului nr. 1348/2000 furnizează un prim indiciu pentru definirea acestui tip de acte. Cel mai important a fost deja menționat: este cazul Convenției de la Haga din 1965, care a fost ratificată de majoritatea covârșitoare a statelor membre ale Uniunii Europene, și la care face referire Curtea în cauza Weiss und Partner(86). Spre deosebire de regulamentul în litigiu, convenția menționată definește noțiunea „act extrajudiciar” la articolul 17, incluzând aici actele „adoptate de autoritățile și de funcționarii publici dintr‑un stat contractant”. Prin urmare, potrivit acestei convenții, numai actele publice au caracter extrajudiciar(87).
88. Un alt precedent interesant îl reprezintă Convenția din 1997 privind notificarea și comunicarea actelor judiciare și extrajudiciare, elaborată în temeiul fostului articol K.3 UE și care nu a intrat niciodată în vigoare. Astfel cum am subliniat, Regulamentul nr. 1348/2000 a moștenit dispozițiile acestei convenții, inclusiv actualul articol 16. Proiectul convenției era însoțit de un raport explicativ foarte interesant, la care Curtea a făcut de asemenea referire în cauza Weiss und Partner(88). În comentariul referitor la articolul 1, raportul recunoștea dificultatea de a delimita cu precizie „actele extrajudiciare”. Acesta adăuga totuși că este vorba despre „acte elaborate de un funcționar public, cum ar fi un act notarial sau un act al unui agent procedural, ori acte emise de o autoritate oficială a statului membru sau chiar acte a căror natură și importanță justifică transmiterea și aducerea acestora la cunoștința destinatarilor printr‑o procedură oficială”. Această noțiune are un domeniu de aplicare mai larg decât cel conferit de Convenția de la Haga din 1965, întrucât nu se limitează la actele extrajudiciare adoptate de autorități publice, ci se extinde la forme de acte strict private, care sunt însă extrem de importante în cadrul raporturilor juridice.
89. Există de asemenea elemente de clarificare în repertoarul elaborat de Comisie, care include acte extrem de variate, dar care au toate anumite trăsături comune. În lumina acestei eterogenități, propunem Curții să definească „actele extrajudiciare” în sensul Regulamentului nr. 1348/2000 pornind de la trei caracteristici centrale, care sunt incluse în exemplele furnizate de repertoar.
90. În primul rând, această calificare poate fi atribuită actelor care au făcut obiectul unei intervenții rezultând dintr‑un act public sau provenind de la o autoritate publică, care trebuie să acționeze în exercitarea funcțiilor publice și să nu facă parte dintre instanțele din statul în care a fost adoptat actul. Termenul „intervenție” indică faptul că autoritatea este autorul documentului sau că aceasta a certificat conținutul printr‑o declarație publică(89). În ceea ce privește intervenția care rezultă dintr‑un „act public”, aceasta se referă la actele extrajudiciare al căror caracter oficial nu este conferit de o autoritate unipersonală sau colegială, ci de un act legislativ. Astfel, există acte ale căror efecte, prevăzute direct de lege, sunt atât de importante în ordinea juridică națională încât se impune transmiterea și comunicarea lor în temeiul Regulamentului nr. 1348/2000. La aceste acte se referă raportul explicativ al Convenției din 1997 atunci când menționează „actele [...] a căror natură și importanță justifică faptul că sunt transmise și aduse la cunoștința destinatarilor potrivit unei proceduri oficiale”.
91. În al doilea rând, astfel de acte trebuie să producă efecte juridice specifice și diferențiate, întrucât se supun unei formalități. Prin urmare, simplul fapt al unei intervenții nu conferă în mod automat unui act extrajudiciar o dimensiune diferită de cea pe care ar fi avut‑o dacă nu ar fi fost transmis unei autorități publice. Ordinea juridică internă poate impune particularilor să recurgă la autorități pentru a consolida valoarea anumitor acte și, pe cale de consecință, stabilitatea și securitatea raporturilor juridice. Cu toate acestea, în cazul în care intervenția publică nu are incidență asupra impactului actului, considerăm că nu este vorba despre un „act extrajudiciar” în sensul Regulamentului nr. 1348/2000. Astfel, în speță, clasificarea rezilierii unui contract de cumpărare se poate schimba în totalitate în funcție de faptul că este comunicată prin curier privat sau printr‑o intervenție publică formalizată într‑un act notarial de punere în întârziere și de comunicare(90).
92. În al treilea rând, pentru a respecta obiectivul principal al Regulamentului nr. 1348/2000, care este, în principiu, acela de a asigura o cooperare judiciară eficientă și rapidă pe teritoriul Comunității, actul extrajudiciar în cauză trebuie să susțină o cerere într‑o eventuală procedură judiciară. Este necesar să existe un grad minim de legătură între comunicare și notificare, pe de o parte, și activarea mecanismelor regulamentului menționat, pe de altă parte. În caz contrar, instanțele naționale s‑ar transforma în servicii de mesagerie pentru părțile care nici măcar nu au inițiat o procedură. Curtea va ține cont de această realitate prin includerea acestei a treia condiții în definiția „actului extrajudiciar”.
93. În consecință, considerăm că sunt acte extrajudiciare cele care, în primul rând, au făcut obiectul unei intervenții ce rezultă dintr‑un act public sau care provine de la o autoritate publică; în al doilea rând, acestea trebuie să producă efecte juridice specifice și diferențiate ca urmare a intervenției în cauză; în al treilea rând, trebuie să poată fi folosite pentru a susține o cerere într‑o eventuală procedură judiciară. Revine instanței naționale obligația de a stabili, în lumina celor trei criterii de mai sus, dacă un act notarial de punere în întârziere și de comunicare, întocmit pentru a notifica rezilierea unui contract de vânzare imobiliară, constituie un „act extrajudiciar”.
VII – Concluzie
94. Pentru aceste motive, propunem Curții să răspundă Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 5 de San Javier după cum urmează:
„1) «Actele extrajudiciare» în sensul Regulamentului nr. 1348/2000 nu se limitează la cele care figurează în dosarul unei proceduri în instanță, ci le includ și pe cele care trebuie să fie notificate indiferent de existența unui proces.
2) Pentru a fi «extrajudiciar» în sensul Regulamentului nr. 1348/2000, un act trebuie, în primul rând, să fi făcut obiectul unei intervenții rezultând dintr‑un act public sau provenind de la o autoritate publică, în al doilea rând, acesta trebuie să producă efecte juridice specifice și diferențiate ca urmare a intervenției în cauză și, în al treilea rând, trebuie să poată fi folosit pentru a susține o cerere într‑o eventuală procedură judiciară.
3) Revine instanței naționale obligația de a stabili, în lumina celor trei criterii de mai sus, dacă un act notarial de punere în întârziere și de comunicare, întocmit pentru a notifica rezilierea unui contract de vânzare imobiliară, constituie un «act extrajudiciar».”