Language of document : ECLI:EU:T:2021:529

DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre)

1er septembre 2021 (*)

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Rapport final de l’enquête de l’OLAF relative à la réalisation d’un projet d’investissement dans l’éclairage public en Hongrie – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Protection des données à caractère personnel »

Dans l’affaire T‑517/19,

Andrea Homoki, demeurant à Budapest (Hongrie), représentée par Me T. Hüttl, avocat,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. B. Béres et A. Spina, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) du 22 mai 2019 rejetant une demande confirmative d’accès à des documents en application du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43),

LE TRIBUNAL (neuvième chambre),

composé de Mmes M. J. Costeira, présidente, M. Kancheva et T. Perišin (rapporteure), juges,

greffier : Mme A. Juhász-Tóth, administratrice,

rend le présent

Arrêt

 Antécédents du litige

1        La requérante, Mme Andrea Homoki, est une militante de l’association Eleven Gyál (Gyál Éclatant), établie dans la commune de Gyál (Hongrie). Dans certains endroits de cette commune, l’association affirme avoir constaté que l’éclairage public installé en 2015 par une entreprise hongroise, Élios Innovatív Zrt. (ci-après l’« entreprise concernée »), était de très basse qualité et insuffisant.

2        Le 15 mars 2019, la requérante a demandé, par voie électronique, en application du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), à accéder au rapport final de l’enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) OF/2015/0034/B4 relatif aux activités d’éclairage public de l’entreprise concernée (ci-après le « document demandé »), afin de contribuer au débat public sur les projets d’éclairage public financés par l’Union européenne. L’OLAF a clôturé son enquête le 22 décembre 2017 et a transmis à l’autorité nationale compétente le document demandé avec des recommandations relatives aux suites à donner.

3        Par décision OCM(2019)7991, du 4 avril 2019, l’OLAF a refusé l’accès au document demandé, estimant que la présomption générale de non-accès du public aux documents relatifs aux enquêtes de l’OLAF s’appliquait à la demande.

4        Par lettre du 23 avril 2019, la requérante a présenté une demande confirmative d’accès au document demandé.

5        Par décision OCM(2019)11506, du 22 mai 2019, l’OLAF a rejeté la demande confirmative d’accès au document demandé.

6        Dans cette dernière décision, en premier lieu, l’OLAF a considéré que l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relative à la protection des activités d’enquête, s’opposait à la divulgation du document demandé. À cet égard, premièrement, il a souligné que la jurisprudence a établi une présomption générale de non-accès aux documents relatifs aux enquêtes de l’OLAF s’appliquant aux enquêtes clôturées et aux enquêtes en cours (arrêt du 26 avril 2016, Strack/Commission, T‑221/08, EU:T:2016:242, point 162) qui lui permettait de refuser l’accès au document demandé sans faire d’examen individuel dudit document. Cela découlerait de l’obligation de l’OLAF de traiter l’information obtenue lors des enquêtes de manière confidentielle, conformément à l’article 339 TFUE et à l’article 10 du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par [l’OLAF] et abrogeant le règlement no 1073/1999 et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1). Deuxièmement, l’OLAF a considéré que la divulgation des documents relatifs à ses enquêtes affecterait son processus décisionnel et mettrait en péril sa stratégie, son indépendance et sa coopération avec des individus et avec les autorités nationales.

7        En deuxième lieu, l’OLAF a estimé que l’article 4, paragraphe 2, premier tiret du règlement no 1049/2001, concernant la protection des intérêts commerciaux des personnes physiques et morales impliquées, était aussi applicable à la demande de la requérante. Il a fait valoir, à cet égard, que la divulgation du document demandé permettrait au public d’avoir accès à des informations commerciales au sujet des entreprises ayant communiqué des données pendant l’enquête et porterait atteinte à leurs intérêts commerciaux.

8        En troisième lieu, l’OLAF a jugé que le document demandé contenait des données à caractère personnel qui ne pouvaient pas être diffusées en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001. À cet égard, l’OLAF a mis en exergue l’article 9, paragraphe 1, sous b), du règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2018, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données, et abrogeant le règlement (CE) no 45/2001 et la décision no 1247/2002/CE (JO 2018, L 295, p. 39), et a considéré que la requérante n’avait pas justifié de la nécessité d’avoir accès aux données à caractère personnel contenues dans le document demandé.

9        En quatrième lieu, l’OLAF a considéré que l’accès partiel au document demandé n’était pas possible puisque ledit document relevait dans son intégralité de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.

10      En cinquième lieu, l’OLAF a observé que la requérante n’avait pas démontré l’existence d’un intérêt public supérieur permettant de lui donner accès au document demandé. À cet égard, premièrement, l’OLAF a relevé que ses rapports finaux ne font pas grief à la requérante du fait de leur nature préliminaire, puisque l’OLAF n’a pas la compétence pour entamer des procédures disciplinaire, administrative ou judiciaire (ordonnance du 18 décembre 2003, Gómez-Reino/Commission, T‑215/02, EU:T:2003:352, point 65). Deuxièmement, il s’est fondé sur la jurisprudence selon laquelle une invocation du principe de transparence ne peut prévaloir sur les raisons justifiant le refus d’accès au document demandé (arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, points 129 à 131) sauf lorsque l’invocation de ce principe présente une acuité particulière qui pourrait primer les raisons justifiant le refus d’accès au document demandé (arrêt du 15 septembre 2016, Herbert Smith Freehills/Commission, T‑755/14, non publié, EU:T:2016:482, point 74). L’OLAF a conclu que la requérante n’avait pas établi l’existence d’une acuité particulière du principe de transparence justifiant la divulgation du document demandé et que l’intérêt afférent à la confidentialité du document demandé prévalait.

 Procédure et conclusions des parties

11      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 19 juillet 2019, la requérante a introduit le présent recours.

12      Par ordonnance du 30 juillet 2020 le Tribunal (neuvième chambre) a ordonné à la Commission, sur le fondement de l’article 91, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, de produire le document demandé. La Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti. Conformément à l’article 104 du règlement de procédure, ce document n’a pas été communiqué à la requérante.

13      Sur proposition de la juge rapporteure, le Tribunal (neuvième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.

14      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 26 novembre 2020.

15      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        annuler la décision de l’OLAF du 4 avril 2019, tout en maintenant en vigueur, en application de l’article 264, deuxième alinéa, TFUE, les parties de cette décision qui visent à la protection de l’identité des informateurs ainsi qu’à la confidentialité des notes internes de l’OLAF et de ses documents de travail intermédiaires ;

–        annuler la décision de l’OLAF du 22 mai 2019, tout en maintenant en vigueur, en application de l’article 264, deuxième alinéa, TFUE, les parties de cette décision qui visent à la protection de l’identité des informateurs ainsi qu’à la confidentialité des notes internes de l’OLAF et de ses documents de travail intermédiaires ;

–        condamner la Commission aux dépens.

16      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours ;

–        condamner la requérante aux dépens.

 En droit

 Sur la recevabilité du premier chef de conclusions de la requérante tendant à l’annulation de la décision de l’OLAF du 4 avril 2019

17      La Commission avance que le recours est irrecevable dans la mesure où il conclut à l’annulation de la décision de l’OLAF du 4 avril 2019 au motif que cet acte n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.

18      La requérante considère que le recours est recevable en ce qui concerne la décision de l’OLAF du 4 avril 2019.

19      Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, en vertu de l’article 8 du règlement no 1049/2001, la réponse à la demande initiale ne constitue qu’une première prise de position, conférant au demandeur la possibilité d’inviter, en l’espèce, l’OLAF à réexaminer la position en cause (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Deutsche Telekom/Commission, T‑210/15, EU:T:2017:224, point 80 et jurisprudence citée).

20      Par conséquent, seule la décision de l’OLAF du 22 mai 2019 (ci-après la « décision attaquée »), qui a véritablement la nature d’une décision et qui remplace intégralement la prise de position précédente, est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts du demandeur et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Deutsche Telekom/Commission, T‑210/15, EU:T:2017:224, point 81 et jurisprudence citée).

21      Le premier chef de conclusions de la requérante doit ainsi être déclaré irrecevable.

 Sur la portée du deuxième chef de conclusions de la requérante

22      Le deuxième chef de conclusions doit être interprété à la lumière des points 23 et 41 de la requête et du point 90 de la réplique. Premièrement, au point 23 de la requête, la requérante avance qu’elle s’est limitée à demander l’accès au document demandé et non à l’ensemble du dossier et de ses pièces. Elle soutient qu’elle ne demande ni la transmission des données des personnes qui ont fourni des informations à l’OLAF, ni des notes internes ou des documents de travail concernant les méthodes de l’OLAF, ni des documents contenant les raisonnements ou les analyses des enquêteurs et d’autres agents compétents pour le développement de l’enquête. Deuxièmement, au point 41 de la requête, la requérante réaffirme qu’elle ne souhaite pas connaître les noms des informateurs mentionnés dans le document demandé, admettant que leur divulgation porterait atteinte à l’efficacité des enquêtes menées par l’OLAF. Troisièmement, au point 90 de sa réplique, la requérante insiste encore sur le fait qu’elle ne souhaite pas connaître l’identité des informateurs de l’OLAF. En réponse à une question posée par le Tribunal lors de l’audience, la requérante avance que le deuxième chef de conclusions doit être interprété dans le sens où elle souhaite avoir accès à une version du document demandé expurgée des données personnelles concernant les témoins ou les lanceurs d’alerte. Pour ce qui est des données à caractère personnel du personnel de l’OLAF ayant participé à l’enquête, la requérante considère que ces données peuvent être divulguées en ce qu’ils exercent des fonctions publiques. Toutefois, elle indique également qu’elle ne souhaite pas avoir accès aux documents internes de l’OLAF.

23      Il résulte des points susmentionnés de la requête et de la réplique, ainsi que de la réponse de la requérante à la question posée par le Tribunal lors de l’audience, que le deuxième chef de conclusions de la requérante doit être interprété comme tendant à l’annulation de la décision attaquée en ce que celle-ci a refusé l’accès au rapport final de l’OLAF concernant le dossier OF/2015/0034/B4, expurgé des éventuelles données personnelles concernant les témoins, des notes internes et des références aux méthodes de l’OLAF. Dès lors, il convient d’apprécier la légalité de la décision attaquée en tant qu’elle a refusé l’accès partiel au document demandé.

 Sur le fond

24      À l’appui du recours, la requérante présente, en substance, quatre moyens. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 concernant l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, sous réserve de l’absence d’un intérêt public supérieur. Le deuxième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 concernant l’exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu. Le troisième moyen concerne la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 concernant l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux, sous réserve de l’absence d’un intérêt public supérieur. Le quatrième moyen est tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 concernant l’accès partiel au document demandé.

25      Par le premier moyen, la requérante invoque, en substance, une violation de l’article 4 paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.

26      Premièrement, la requérante énonce que la présomption générale de non-accès aux documents de l’OLAF porte atteinte au contenu essentiel de son droit à la liberté d’expression et d’information, consacré par l’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), et de son droit d’accès aux documents, consacré par l’article 42 de la Charte, et constitue une limitation disproportionnée de ces droits.

27      À cet égard, la requérante relève qu’il ressort de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, d’une part, que toute limitation de l’exercice des droits fondamentaux doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et, d’autre part, que, dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général.

28      La requérante admet que la présomption générale de non-accès aux documents de l’OLAF est étroitement liée aux exceptions visées à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 et à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, de ce règlement. Toutefois, elle souligne que ladite présomption n’est pas prévue par la loi. Elle a été établie par la pratique de l’OLAF et reconnue par la jurisprudence au vu des faits propres à chaque cas d’espèce.

29      Deuxièmement, la requérante fait valoir que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 n’est pas applicable en l’espèce.

30      À cet égard, la requérante explique que la divulgation du document demandé ne mettrait pas en péril l’indépendance des enquêtes de l’OLAF dans la mesure où elle n’a pas demandé la communication des données des collaborateurs de l’OLAF et des documents internes de l’OLAF concernant son processus décisionnel. Sa demande est limitée au rapport final de l’OLAF.

31      Elle considère également que, contrairement à ce qu’a fait valoir l’OLAF dans la décision attaquée, la divulgation du document demandé ne saurait porter atteinte à la coopération future entre l’OLAF et les autorités administratives nationales, en ce qu’aucune procédure nationale n’est en cours au sujet de l’enquête en cause. La requérante souligne que l’enquête de l’OLAF est close que le rapport a été établi et que les autorités hongroises ont également mis fin à la procédure nationale. Il s’agit ainsi, selon la requérante, d’un processus décisionnel clôturé dans lequel aucune nouvelle décision ne peut objectivement être attendue.

32      Ainsi, selon la requérante, l’OLAF devrait justifier, par rapport à l’enquête en cause, de l’existence d’un risque de pression extérieure sur son processus décisionnel dans le cas d’espèce. Le risque d’une atteinte justifiant une limitation de l’accès du public à un document devrait être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.

33      Troisièmement, la requérante considère que la divulgation du document demandé se justifie par l’existence d’un intérêt public supérieur, qui prévaut sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.

34      À cet égard, la requérante souligne que le principe de transparence est considéré comme étant une valeur importante de l’Union et qu’il contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux tels que définis à l’article 6 TUE. Cela serait conforté par les considérants du règlement no 1049/2001 qui soulignent la nécessité d’assurer une plus grande transparence dans le travail des institutions de l’Union.

35      En particulier, la requérante estime qu’il existe en l’espèce un intérêt supérieur qui justifie la divulgation du document demandé, étant donné que les autorités nationales hongroises n’ont mené aucune enquête sur le fond au sujet des projets d’éclairage public, malgré le fait que l’OLAF, au cours de son enquête, avait révélé des cas importants de mauvaise administration. À cet égard, la requérante invoque, en substance, le non-respect par les autorités hongroises de l’état de droit, ce qu’elle a, par ailleurs, explicitement mentionné lors de l’audience.

36      La requérante ajoute que l’entreprise concernée par l’enquête ayant donné lieu au document demandé avait obtenu de nombreux marchés publics nationaux relatifs à l’éclairage public, dont la plupart étaient financés par l’Union, et que, dans certains cas, il n’y avait aucun autre candidat, probablement à cause des critères plus stricts que ceux fixés dans d’autres appels d’offres.

37      La requérante précise que le gouvernement hongrois a décidé de ne pas solliciter le financement, par l’Union, du projet d’éclairage public objet du document demandé, probablement pour que ce gouvernement échappe aux pressions des organes de l’Union et des gouvernements d’autres États membres enjoignant que les autorités hongroises examinent, au regard des éléments contenus dans le document demandé, le projet réalisé.

38      De surcroît, la requérante invoque la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme selon laquelle les associations civiles jouent un rôle de « chien de garde » pour certains sujets d’intérêt public et que ces associations ne peuvent remplir leur rôle que si elles détiennent les informations nécessaires au débat public (Cour EDH, 14 avril 2009, Társaság a Szabadságjogokért c. Hongrie, CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, points 26 et 27). Selon la requérante, la divulgation du document demandé est la seule manière de garantir que le public soit informé des éventuelles irrégularités constatées dans ledit document et d’assurer la lutte contre la corruption.

39      La Commission conteste les arguments de la requérante.

40      Tout d’abord, elle considère que la présomption générale de confidentialité n’empêche pas l’exercice du droit fondamental consacré à l’article 11 de la Charte dans la mesure où les exceptions au droit d’accès aux documents sont prévues par l’article 4 du règlement no 1049/2001, conformément à l’article 15, paragraphe 3, TFUE, lu conjointement avec l’article 42 de la Charte.

41      La Commission fait valoir que la présomption générale de confidentialité doit être appliquée au document demandé, puisque l’OLAF doit traiter de manière confidentielle les informations reçues au cours de ses enquêtes, conformément à l’article 339 TFUE, à l’article 10 du règlement no 883/2013 et à l’article 17 du statut du personnel. Selon la Commission, cette présomption est fondamentale pour protéger le processus décisionnel de l’OLAF, puisque l’accès aux dossiers de ses enquêtes porterait atteinte à la pleine indépendance des futures enquêtes de l’OLAF et à leur finalité.

42      La Commission souligne également que, selon la jurisprudence, la présomption générale de confidentialité s’applique à tous les documents des dossiers d’enquête de l’OLAF sans que celui-ci soit tenu de procéder à un examen individuel des demandes d’accès du public. Elle s’applique aussi indépendamment de la question de savoir si l’enquête est close ou pendante, dès lors que l’intérêt public protégé peut être menacé, même après la clôture de la procédure.

43      Par ailleurs, la Commission estime que l’accès aux documents de l’OLAF pourrait dissuader les citoyens de fournir des informations sur d’éventuelles fraudes, privant ainsi l’OLAF d’informations utiles pour engager des enquêtes aux fins de la protection des intérêts financiers de l’Union.

44      De plus, compte tenu du caractère préliminaire des conclusions du rapport de l’OLAF, selon la Commission, la divulgation de ce rapport porterait atteinte à la réputation et aux droits des personnes concernées, notamment à la présomption d’innocence.

45      Concernant l’existence d’un intérêt public supérieur, la Commission considère que, selon la jurisprudence, une référence générale à la transparence ne saurait être suffisante pour la justifier. Elle ajoute qu’il incombe à la requérante de prouver l’existence d’un intérêt public supérieur.

46      À titre liminaire, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 15, paragraphe 3, TFUE et de l’article 42 de la Charte, tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, des organes et des organismes de l’Union, sous réserve des principes et des conditions qui sont fixés conformément à l’article 15, paragraphe 3, TFUE. Notamment, en vertu du deuxième alinéa de cette dernière disposition, lesdits principes et conditions sont fixés par voie de règlements par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, statuant conformément à la procédure législative ordinaire.

47      Sur ce fondement, le règlement no 1049/2001 vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible, tout en étant soumis, comme cela ressort notamment du régime d’exceptions prévu par son article 4, à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (voir arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 61 et jurisprudence citée).

48      Selon la jurisprudence, le régime d’exceptions prévu à l’article 4 du règlement no 1049/2001, et notamment au paragraphe 2 de celui-ci, est fondé sur une mise en balance des différents intérêts en présence, à savoir ceux qui seraient favorisés par la divulgation du ou des documents demandés et ceux qu’elle menacerait (voir arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 63 et jurisprudence citée).

49      Les exceptions que cet article prévoit, qui dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents des institutions de l’Union, doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 48 et jurisprudence citée).

50      Par conséquent, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une catégorie mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. Il incombe encore, en principe, à l’institution destinataire de la demande d’expliquer comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception ou les exceptions qu’elle invoque (voir arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 64 et jurisprudence citée). En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 31 et jurisprudence citée).

51      Toutefois, il est loisible à l’institution de l’Union concernée de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (voir arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 54 et jurisprudence citée).

52      Ainsi, aux fins de l’interprétation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, la Cour a reconnu l’existence de présomptions générales de refus d’accès à des documents en ce qui concerne les documents du dossier administratif de la Commission afférent à une procédure de contrôle des aides d’État (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 61), les documents échangés entre la Commission et les entreprises concernées dans le cadre d’une procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises (arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 123, et du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, point 64), les mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle (arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 94), les documents afférents à une procédure en manquement au stade de la procédure précontentieuse (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 65), les documents figurant dans un dossier relatif à une procédure d’application de l’article 101 TFUE (arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 93) ainsi que les documents relatifs à une procédure dite « EU-Pilot » (arrêt du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 51).

53      Le Tribunal a reconnu l’existence de présomptions générales de refus d’accès en ce qui concerne les offres des soumissionnaires dans une procédure de marché public en cas de demande d’accès formulée par un autre soumissionnaire (arrêt du 29 janvier 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 et T‑532/10, EU:T:2013:38, point 101), les documents transmis, au titre de l’article 11, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), par les autorités nationales de concurrence à la Commission (arrêt du 12 mai 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commission, T‑623/13, EU:T:2015:268, point 64), les questions à choix multiples posées lors d’un concours général organisé par l’Office européen de sélection du personnel (EPSO) (arrêt du 12 novembre 2015, Alexandrou/Commission, T‑515/14 P et T‑516/14 P, EU:T:2015:844, point 94) ainsi que les documents relatifs à une procédure pour abus de position dominante qui a été classée (arrêt du 28 mars 2017, Deutsche Telekom/Commission, T‑210/15, EU:T:2017:224, point 44).

54      La ratio legis qui sous-tend l’application de telles présomptions générales serait liée à l’impérative nécessité d’assurer le bon fonctionnement des procédures en question et de garantir que leurs objectifs ne sont pas compromis. Ainsi, la reconnaissance d’une présomption générale peut être fondée sur l’incompatibilité de l’accès aux documents de certaines procédures avec le bon déroulement de celles-ci et sur le risque qu’il leur soit porté atteinte, étant entendu que les présomptions générales permettent de préserver l’intégrité du déroulement de la procédure en limitant l’ingérence des tierces parties. L’application de règles spécifiques prévues par un acte juridique relatif à une procédure conduite devant une institution de l’Union pour les besoins de laquelle les documents demandés ont été produits est l’un des critères de nature à justifier la reconnaissance d’une présomption générale (voir arrêt du 26 mai 2016, International Management Group/Commission, T‑110/15, EU:T:2016:322, point 32 et jurisprudence citée).

55      À cet égard, il y a lieu de constater que la procédure d’enquête de l’OLAF relève également de règles spécifiques en matière d’accès aux informations obtenues ou établies dans le cadre d’une telle procédure et de traitement de ces informations. En vertu du règlement no 883/2013 régissant les enquêtes de l’OLAF, celui-ci est juridiquement tenu de traiter les informations qu’il obtient au cours de ses enquêtes comme des informations confidentielles et couvertes par le secret professionnel, conformément à l’article 10 dudit règlement (arrêt du 26 mai 2016, International Management Group/Commission, T‑110/15, EU:T:2016:322, point 34).

56      Si les règlements nos 1049/2001 et 883/2013 ne comportent pas de disposition prévoyant expressément la primauté de l’un sur l’autre, il convient d’assurer une application de chacun desdits règlements qui soit compatible avec celle de l’autre et en permette ainsi une application cohérente (voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2016, Strack/Commission, T‑221/08, EU:T:2016:242, point 158 et jurisprudence citée).

57      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, aux fins de l’interprétation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il y a lieu de reconnaître l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête de l’OLAF (arrêt du 26 mai 2016, International Management Group/Commission, T‑110/15, EU:T:2016:322, point 37).

58      Cependant, cette présomption générale n’exclut pas le droit pour lesdits intéressés de démontrer qu’un document donné dont la divulgation est demandée soit n’est pas couvert par ladite présomption, soit que sa divulgation ne porterait pas atteinte aux objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, ou, à défaut, qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé en vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 26 mai 2016, International Management Group/Commission, T‑110/15, EU:T:2016:322, point 38 et jurisprudence citée).

59      Ainsi, l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 doit recevoir une interprétation selon laquelle cette disposition, qui vise à protéger « les objectifs des activités d’inspection d’enquête et d’audit », n’est applicable que si la divulgation des documents en question risque de mettre en péril l’achèvement des activités d’inspection, d’enquête ou d’audit (arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 109).

60      Certes, les différents actes d’enquête ou d’inspection peuvent rester couverts par l’exception tirée de la protection des activités d’inspection, d’enquête et d’audit tant que les activités d’enquête ou d’inspection se poursuivent, même si l’enquête ou l’inspection particulière ayant donné lieu au rapport auquel l’accès est demandé est terminée (voir arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 110 et jurisprudence citée).

61      Néanmoins, admettre que les différents documents ayant trait à des activités d’inspection, d’enquête ou d’audit sont couverts par l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 tant que les suites à donner à ces procédures ne sont pas arrêtées reviendrait à soumettre l’accès auxdits documents à un événement aléatoire, futur et éventuellement lointain, dépendant de la célérité et de la diligence des différentes autorités (arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 111).

62      Une telle solution se heurterait à l’objectif consistant à garantir l’accès du public aux documents relatifs à d’éventuelles irrégularités commises dans la gestion des intérêts financiers, dans le but de donner aux citoyens la possibilité de contrôler d’une manière plus effective la légalité de l’exercice du pouvoir public (voir arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 112 et jurisprudence citée).

63      Il résulte de ce qui précède que l’OLAF est fondé à invoquer la présomption générale d’atteinte aux objectifs des activités d’enquête, d’inspection et d’audit pour refuser la divulgation de documents concernant une enquête lorsque celle-ci est en cours ou qu’elle vient d’être clôturée et que, dans ce dernier cas, les autorités nationales compétentes n’ont pas encore décidé, dans un délai raisonnable, des suites à donner à son rapport d’enquête (voir, en ce sens, arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, points 108 à 110, et du 26 mai 2016, International Management Group/Commission, T‑110/15, EU:T:2016:322, point 35 et jurisprudence citée).

64      À cet égard, il convient d’observer que dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 26 mai 2016, International Management Group/Commission (T‑110/15, EU:T:2016:322), l’autorité compétente pour donner suite au rapport de l’OLAF après la transmission de celui-ci n’avait pas encore pris position. En d’autres termes, la procédure de suivi était encore en cours au moment où l’OLAF a rejeté la demande confirmative d’accès. C’est dans ce contexte que le Tribunal a jugé que, pour autant que cette procédure respectait un délai raisonnable, l’OLAF était fondé à invoquer la présomption générale d’atteinte aux objectifs de l’enquête pour refuser l’accès aux documents demandés, y compris le rapport final de l’OLAF.

65      Or, en l’espèce, il ressort de la décision de l’OLAF du 22 mai 2019 que, à cette date, la procédure de suivi avait déjà été clôturée. Il ressort également de la décision de l’OLAF du 22 mai 2019 que les autorités hongroises avaient conclu, après une enquête menée par le procureur général pour la région de la ville de Pest, à l’absence d’infraction. Ainsi, à la date d’adoption de la décision attaquée, la procédure juridictionnelle nationale de suivi relative au document demandé avait déjà été clôturée, ce que la Commission a d’ailleurs confirmé en réponse à une question du Tribunal à l’audience. La Commission a avancé lors de l’audience qu’une autre procédure de suivi du document demandé était en cours au sein de la Commission au moment de l’adoption de la décision attaquée. Toutefois, force est de constater qu’elle n’a pas apporté d’élément de preuve à cet égard, de sorte qu’il n’est pas possible d’identifier la procédure à laquelle se référait la Commission et que le Tribunal ne saurait en tenir compte pour apprécier si c’est à bon droit que l’OLAF a invoqué la présomption générale d’atteinte aux objectifs des activités d’enquête, d’inspection et d’audit en l’espèce.

66      Dès lors, la possibilité de recourir à la présomption générale d’atteinte aux objectifs des activités d’enquête ne pouvait plus être justifiée par la nécessité de permettre aux autorités hongroises de prendre sereinement une décision quant aux suites à donner au rapport de l’OLAF, ni même par la nécessité de respecter la présomption d’innocence des personnes concernées.

67      Par suite, il convient de conclure que, en opposant la présomption générale d’atteinte aux objectifs des activités d’enquête, l’OLAF a commis une erreur de droit dans l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, sans qu’il soit besoin d’examiner les arguments de la requérante tirés de la violation des articles 11 et 42 de la Charte.

68      Il convient à ce titre de relever que le refus d’accès partiel au document demandé ne se fonde, à la différence du refus d’accès à l’intégralité du document demandé, ni sur l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 concernant la protection des intérêts commerciaux des personnes physiques et morales impliquées, ni sur l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 concernant la protection des données à caractère personnel, mais uniquement sur la présomption générale de confidentialité des documents relatifs aux enquêtes de l’OLAF.

69      Il résulte de tout ce qui précède que, eu égard à l’erreur de droit relevée, il y a lieu d’accueillir le premier moyen soulevé par la requérante sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres arguments invoqués à son soutien. Partant, au regard du seul motif fondant le refus d’accès partiel au document demandé, il y a lieu d’annuler la décision attaquée, en ce qu’elle a refusé l’accès partiel au document demandé, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés par la requérante.

 Sur les dépens

70      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (neuvième chambre)

déclare et arrête :

1)      La décision OCM(2019)11506, du 22 mai 2019, de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) est annulée, en ce que celle-ci a refusé l’accès au rapport final de l’enquête de l’OLAF concernant le dossier OF/2015/0034/B4, expurgé des éventuelles données personnelles concernant les témoins, des notes internes et des références aux méthodes de l’OLAF.

2)      Le recours est rejeté pour le surplus.

3)      La Commission est condamnée aux dépens.

Costeira

Kancheva

Perišin

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1er septembre 2021.

Signatures


*      Langue de procédure : le hongrois.