ROZSUDEK TRIBUNÁLU (sedmého rozšířeného senátu)
3. července 2014 (*)
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči Íránu ve snaze zabránit šíření jaderných zbraní – Zmrazení finančních prostředků – Povinnost (uvést) odůvodnění – Nesprávné posouzení – Posun časových účinků zrušení“
Ve věci T‑565/12,
National Iranian Tanker Company, se sídlem v Teheránu (Írán), zastoupená R. Chandrasekera, S. Ashleyem, C. Murphy, solicitors, M. Lester, barrister a D. Wyattem, QC,
žalobkyně,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené S. Boelaert a M. Bishopem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Rady 2012/635/SZBP ze dne 15. října 2012, kterým se mění rozhodnutí 2010/413/SZBP o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 282, s. 58), v rozsahu, v němž bylo jméno žalobkyně zapsáno na seznam obsažený v příloze II rozhodnutí Rady 2010/413/SZBP ze dne 26. července 2010 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení společného postoje 2007/140/SZBP (Úř. věst. L 195, s. 39), a návrh na zrušení prováděcího nařízení Rady (EU) č. 945/2012 ze dne 15. října 2012, kterým se provádí nařízení (EU) č. 267/2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 282, s. 16) v rozsahu, v němž se toto nařízení týká žalobkyně.
TRIBUNÁL (sedmý rozšířený senát),
ve složení M. van der Woude (zpravodaj), předseda, I. Wiszniewska-Białecka, M. Kančeva, C. Wetter a I. Ulloa Rubio, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: N. Rosner, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 31. ledna 2014,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobkyně je íránská společnost National Iranian Tanker Company zabývající se nákladní přepravou surové ropy a plynu. Provozuje jednu z největších flotil ropných tankerů s dvojitým trupem na světě.
2 Projednávaná věc spadá do oblasti omezujících opatření zavedených za účelem vyvinutí tlaku na Íránskou islámskou republiku, aby ukončila jaderné činnosti, které představují riziko šíření jaderných zbraní, a vývoj nosičů jaderných zbraní.
3 Dne 9. června 2010 přijala Rada bezpečnosti OSN (dále jen „Rada bezpečnosti“) rezoluci č. 1929 (2010) (dále jen „rezoluce 1929“), která rozšířila působnost omezujících opatření uložených rezolucemi Rady bezpečnosti č. 1737 (2006), 1747 (2007) a 1803 (2008) a zavedla další omezující opatření vůči Íránské islámské republice.
4 Dne 17. června 2010 zdůraznila Evropská rada své neustále se prohlubující znepokojení íránským jaderným programem a uvítala přijetí rezoluce č. 1929. Po připomenutí svého prohlášení ze dne 11. prosince 2009 vyzvala Radu Evropské unie, aby přijala opatření k provedení opatření obsažených v rezoluci č. 1929 a doprovodná opatření s cílem napomoci prostřednictvím vyjednávání vyřešení všech přetrvávajících obav týkajících se vývoje citlivých technologií Íránem na podporu jeho jaderného a raketového programu. Tato opatření se měla zaměřit na oblast obchodu, finanční sektor, odvětví íránské dopravy, klíčová odvětví ropného a plynárenského průmyslu a určení dalších osob a subjektů, zejména příslušníků islámských revolučních gard.
5 Dne 26. července 2010 přijala Rada rozhodnutí 2010/413/SZBP o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení společného postoje 2007/140/SZBP (Úř. věst. L 195, s. 39), jehož příloha II obsahuje seznam osob a subjektů – odlišných od osob a subjektů určených Radou bezpečnosti nebo Výborem pro sankce, zřízeným rezolucí 1737 (2006), uvedených v příloze I – jejichž finanční prostředky se zmrazují. Jeho bod 22 odůvodnění odkazuje na rezoluci 1929 a uvádí, že tato rezoluce poukazuje na možnou souvislost mezi příjmy Íránu plynoucími z jeho energetického odvětví a financováním íránských jaderných činností představujících potenciální riziko šíření jaderných zbraní.
6 Dne 23. ledna 2012 přijala Rady rozhodnutí 2012/35/SZBP, kterým se mění rozhodnutí 2010/413/SZBP (Úř. věst. L 19, s. 22). Jeho osmý bod odůvodnění připomíná možnou souvislost mezi příjmy Íránu plynoucími z jeho energetického odvětví a financováním íránských jaderných činností představujících potenciální riziko šíření jaderných zbraní a skutečnost, že vybavení a materiály potřebné k chemickým procesům v petrochemickém průmyslu mají mnoho společného s vybavením a materiály nezbytnými pro určité citlivé činnosti spojené s jaderným palivovým cyklem, jak je uvedeno v rezoluci č. 1929.
7 Článek 1 odst. 7 písm. a) bod ii) rozhodnutí 2012/35 doplnil do čl. 20 odst. 1 rozhodnutí 2010/413, který upravuje zmrazení finančních prostředků dále uvedených osob a subjektů, následující bod:
„c) jinými osobami a subjekty, které nejsou uvedeny v příloze I a které poskytují podporu íránské vládě, a osobami a subjekty, které jsou s nimi spojeny, jak jsou uvedeny v příloze II.“
8 V návaznosti na to přijala Rada dne 23. března 2012 na základě ustanovení Smlouvy o FEU nařízení (EU) č. 267/2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení nařízení (EU) č. 961/2010 (Úř. věst. L 88, s. 1). K provedení čl. 1 odst. 7 písm. a) bodu ii) rozhodnutí 2012/35 stanoví čl. 23 odst. 2 tohoto nařízení zmrazení finančních prostředků osob, subjektů a orgánů uvedených v příloze IX, které byly uznány jako:
„d) další osoby, subjekty nebo orgány, které poskytují íránské vládě podporu, například materiální, logistickou či finanční pomoc, nebo osoby a subjekty, které jsou s nimi spojeny.“
9 V dopisech ze dne 10. srpna, 14. září a 10. října 2010 určených vysoké představitelce Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku sdělila žalobkyně své obavy ohledně dopadů zákazu poskytování pojištění a zajištění íránské vládě na její flotilu, upraveného v článku 12 rozhodnutí č. 2010/413. Ve výše uvedeném dopise ze dne 10. srpna 2010 žalobkyně upřesnila, že byla v roce 2000 zprivatizována.
10 Žalobkyně dále zpochybnila, v dopise ze dne 19. ledna 2012 adresovaném vysoké představitelce Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, informace obsažené v článku deníku Lloyd’s List specializovaného na námořní průmysl, který byl předchozí den uveřejněn na internetu a nadepsán „NITC to be targeted by sanctions“ (National Iranian Tanker Company je sankcionována). V tomto ohledu žalobkyně popřela jakékoli vazby na íránský jaderný program. Její tankery nebyly podle jejího tvrzení používány k přepravě zakázaného materiálu souvisejícího s tímto programem. Kromě toho uvedla, že ani ona, ani její předseda představenstva nebo akcionáři neudržují vztahy s jednotkami íránské revoluční gardy.
11 Dne 15. října 2012 přijala Rada rozhodnutí 2012/635/SZBP o změně rozhodnutí 2010/413/SZBP (Úř. věst. L 282, s. 58; dále jen „napadené rozhodnutí“). Podle bodu 16 odůvodnění tohoto rozhodnutí by měly být na seznam osob a subjektů, na něž se vztahují omezující opatření, obsažený v příloze II rozhodnutí 2010/413 zapsána jména dalších osob a subjektů, zejména íránským státem vlastněné subjekty působící v odvětví ropy a plynu, neboť tyto činnosti představují významný zdroj příjmů íránské vlády.
12 Článek 1 odst. 8 písm. a) rozhodnutí 2012/635 pozměnil čl. 20 odst. 1 písm. c) rozhodnutí 2010/413, který nyní stanoví, že omezující opatření se vztahují na:
„c) jiné osoby a subjekty, které nejsou uvedeny v příloze I a které poskytují podporu íránské vládě, a osoby a subjekty, které jsou vlastněny nebo ovládány, jak jsou uvedeny v příloze II.“
13 Prostřednictvím článku 2 rozhodnutí 2012/635 bylo jméno žalobkyně zapsáno do tabulky přílohy II rozhodnutí 2010/413 obsahující seznam nazvaný „Osoby a subjekty zapojené do činností souvisejících s jadernými nebo balistickými raketami a osoby a subjekty poskytující podporu íránské vládě“.
14 V návaznosti na to přijala Rada prováděcí nařízení (EU) č. 945/2012, kterým se provádí nařízení č. 267/2012 (Úř. věst. L 282, s. 16; dále jen „napadené nařízení“). Prostřednictvím článku 1 tohoto nařízení bylo jméno žalobkyně zapsáno do tabulky přílohy IX obsahující seznam nazvaný „Osoby a subjekty zapojené do činností souvisejících s jadernými nebo balistickými raketami a osoby a subjekty poskytující podporu íránské vládě“.
15 Jméno žalobkyně bylo zapsáno na seznamy z následujících důvodů: „Skutečně ovládána íránskou vládou. Poskytuje finanční podporu íránské vládě prostřednictvím svých akcionářů, kteří udržují vztahy s vládou.“
16 Napadené rozhodnutí a nařízení byla žalobkyni oznámena dopisem ze dne 16. října 2012, v němž ji Rada upozornila na možnost podat připomínky a požádat ji o přehodnocení jejího stanoviska.
17 V dopise ze dne 13. prosince 2012 vyjádřila žalobkyně námitky proti zápisu svého jména na seznamy, k nimž došlo prostřednictvím napadeného rozhodnutí a nařízení, a požádala Radu, aby jí zaslala konkrétnější informace k důvodům tohoto zápisu, jakož i důkazy, o něž se opírala.
18 Rada odpověděla dopisem ze dne 12. března 2013, k němuž byly připojeny kopie dokumentů z jejího spisu. V tomto dopise Rada upřesnila, že jiné dokumenty nebo informace týkající se žalobkyně nemá k dispozici.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
19 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 27. prosince 2012 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
20 Vzhledem k tomu, že došlo ke změně složení senátů Tribunálu, byl soudce zpravodaj přidělen k sedmému senátu, jemuž tak byla přidělena i projednávaná věc. Na návrh sedmého senátu rozhodl Tribunál o předložení věci širšímu kolegiu.
21 Žalobkyně v první řadě navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil s okamžitým účinkem napadené rozhodnutí a nařízení v rozsahu, v němž se jí týkají;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení.
22 Rada navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou nebo podpůrně jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
23 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 23. července 2013 předložila žalobkyně návrh na přijetí organizačních procesních opatření a důkazních opatření. Rada se k tomuto návrhu vyjádřila dopisem podaným kanceláři Tribunálu dne 19. září 2013.
Právní otázky
K přípustnosti
24 Rada tvrdí, aniž přitom vznáší formálně námitku nepřípustnosti, že je podaná žaloba nepřípustná. Podle jejího názoru musí být žalobkyně, vzhledem k tomu, že je zcela ovládána íránským státem, považována za veřejnoprávní subjekt. Jakožto odnož íránského státu není proto aktivně legitimována k podání žaloby, jejímž prostřednictvím by se dovolávala porušení práva na vlastnictví nebo dalších základních práv. V této souvislosti rozlišuje Rada na jedné straně určitá procesní práva přiznaná státům a základní práva, jichž státy nemohou požívat, na straně druhé.
25 Tato nepřípustnost se podle tvrzení Rady týká všech uplatňovaných žalobních důvodů, neboť cílem projednávané žaloby je ve skutečnosti zrušení zmrazení finančních prostředků, které představuje – byť odůvodněný – zásah do práva na vlastnictví. Podle názoru Rady proto není rozhodné, že ne všechny žalobní důvody odkazují specificky na toto právo.
26 Na podporu tvrzené nepřípustnosti odkazuje Rada především na článek 34 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, (dále jen „EÚLP“), který určuje osoby oprávněné k podání žaloby u Evropského soudu pro lidská práva a vylučuje z přístupu k tomuto soudu vládní organizace. Podle názoru Rady spočívá ratio legis článku 34 EÚLP v samotné povaze základních práv, jejichž dodržování musí zaručovat stát fyzickým a právnickým osobám, které spadají do jeho jurisdikce ve smyslu EÚLP. Stát nebo odnož státu nemohou být proto nositeli základních práv, neboť suverénní stát nespadá do jurisdikce jiného státu.
27 Žalobkyně má za to, že její žaloba a všechny žalobní důvody, které uplatňuje, jsou přípustné.
28 V této souvislosti postačí poznamenat, že tvrzení Rady, podle něhož se žalobkyně jakožto odnož íránského státu nemůže dovolávat práva na vlastnictví, je součástí posuzování opodstatněnosti čtvrtého žalobního důvodu, který vychází zejména z porušení práva na vlastnictví, a nikoli součásti posuzování přípustnosti projednávané žaloby nebo přípustnosti uvedeného žalobního důvodu (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 28. listopadu 2013, Rada v. Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, bod 51).
29 Tato žaloba musí být tedy prohlášena za přípustnou.
K věci samé
30 Na podporu své žaloby předkládá žalobkyně čtyři žalobní důvody. První z nich vychází ze zjevně nesprávného posouzení. Druhý žalobní důvod vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění. Třetí žalobní důvod se týká porušení práva žalobkyně na obhajobu a na účinnou soudní ochranu. Předmětem čtvrtého žalobního důvodu je pak porušení zásady proporcionality, jakož i základních práv žalobkyně včetně jejího práva na ochranu vlastnictví, svobodu podnikání a její dobrou pověst.
31 Tribunál považuje za vhodné přezkoumat nejprve druhý žalobní důvod.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
32 Žalobkyně tvrdí, že její zápis není dostatečně odůvodněný. Uvádí, že důvody obsažené v napadeném rozhodnutí a nařízení jsou vágní a neodpovídají požadavku specifického a konkrétního odůvodnění. Kromě toho žalobkyně Radě vytýká, že v žalobní odpovědi uvedla nové důvody pro zápis, které nesouvisejí s právním kritériem týkajícím se poskytování finanční podpory.
33 Rada uvádí, že s ohledem na obecné souvislosti, které byly žalobkyni velmi dobře známy, jí odůvodnění napadeného rozhodnutí a nařízení umožnilo pochopit specifické a konkrétní důvody pro její zápis na seznam, a vyhovělo tak požadavkům kladeným na povinnost uvést odůvodnění. Od 1. července 2012 je všeobecně známo, že orgány Evropské unie sledují činnosti žalobkyně v návaznosti na zákaz dovozu íránské ropy do členských států Unie a na zákaz poskytování pojištění zejména námořní přepravy íránské surové ropy, který byl uložen rozhodnutím 2012/35. Řada článků uveřejněných v tisku během několika měsíců před zápisem jména žalobkyně na seznam odhalila podle tvrzení Rady vazby žalobkyně na íránskou vládu, jakož i aktivity vyvíjené žalobkyní k obejití omezujících opatření spočívající mimo jiné v tom, aby registrací svých tankerů pod vlajkami třetích zemí získala u společností ze třetích zemí pojišťovací služby.
34 Dopisy, které žalobkyně zaslala před zápisem svého jména na seznamy vysoké představitelce Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, a především dopis ze dne 19. ledna 2012 (viz bod 10 výše), podle názoru Rady potvrzují, že dotyčná tyto obecné souvislosti znala.
35 Nejprve je nutno připomenout, že podle ustálené judikatury je cílem povinnosti uvést odůvodnění aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení osoby, jež je logickým důsledkem zásady dodržování práva na obhajobu, zaprvé poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je akt opodstatněný, nebo je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před soudem Unie, a zadruhé umožnit tomuto soudu provést přezkum legality tohoto aktu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. listopadu 2012, Rada v. Bamba, C‑417/11 P, bod 49 a citovaná judikatura).
36 Z odůvodnění vyžadovaného článkem 296 SFEU musejí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, aby se tak dotčená osoba mohla seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby příslušný soud mohl provést přezkum (výše uvedený rozsudek Rada v. Bamba, bod 50).
37 Stran omezujících opatření přijatých v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky je nutno uvést, že vzhledem k tomu, že dotčená osoba nemá nárok na to být vyslechnuta před přijetím původního rozhodnutí o zápisu na seznam, je dodržování povinnosti uvést odůvodnění o to důležitější, že představuje jedinou záruku umožňující dotčené osobě – přinejmenším po přijetí tohoto rozhodnutí – uplatnit užitečně procesní prostředky, které má k dispozici, k napadení legality uvedeného rozhodnutí (výše uvedený rozsudek Rada v. Bamba, bod 51 a rozsudek Tribunálu ze dne 12. prosince 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. Rada, zvaný „OMPI I“, T‑228/02, Recueil, s. II‑4665, bod 140).
38 Odůvodnění aktu Rady, kterým se ukládá omezující opatření, musí proto nejen identifikovat právní základ tohoto opatření, ale i uvést specifické a konkrétní důvody, na základě kterých Rada při výkonu své diskreční pravomoci dospěla k závěru, že se takové opatření musí uplatnit na dotyčnou osobu (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Rada v. Bamba, bod 52; OMPI I, bod 146, a rozsudek Tribunálu ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada, T‑390/08, Sb. rozh. s. II‑3967, bod 83).
39 Odůvodnění však musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze tvrzených důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Zejména platí, že akt nepříznivě zasahující do právního postavení osoby je dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou dotčené osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato (výše uvedené rozsudky Rada v. Bamba, body 53 a 54; OMPI I, bod 141, a Bank Melli Iran v. Rada, bod 82).
40 V projednávaném případě se zápis jména žalobkyně na seznamy zakládá na dvou následujících důvodech. Podle prvního z nich je žalobkyně „skutečně ovládána íránskou vládou“. Dále žalobkyně „poskytuje finanční podporu íránské vládě prostřednictvím svých akcionářů, kteří udržují vztahy s vládou“.
41 Pokud jde o otázku, zda toto odůvodnění identifikuje právní základ opatření přijatého Radou vůči žalobkyni ve smyslu judikatury citované výše v bodě 38, z druhého z obou bodů odůvodnění uvedených Radou vyplývá, že se opírala o právní kritérium týkající se poskytování finanční podpory íránské vládě definované v čl. 20 odst. 1 písm. c) rozhodnutí 2010/413 a upřesněné v čl. 23 odst. 2 písm. d) nařízení č. 267/2012 (viz body 7 a 8 výše). Tento důvod navíc podle tvrzení Rady jasně uvádí, že tato finanční podpora plyne ze vztahů, které s íránskou vládou udržují akcionáři žalobkyně.
42 Naproti tomu žalobkyně uvádí, že první důvod, podle kterého má být skutečně ovládána íránskou vládou, nahlížený izolovaně, neumožňuje identifikovat právní kritérium, na němž je založen. Tento důvod musí být proto zkoumán spolu s druhým důvodem.
43 Pokud jde o otázku, zda společné posouzení obou důvodů může vést k právně dostačujícímu odůvodnění Rady, je třeba zaprvé poznamenat, že tyto důvody musejí být posuzovány v obecném kontextu opatření přijatých Radou proti Íránské islámské republice (viz bod 39 výše). V tomto ohledu je jak z bodu 22 odůvodnění rozhodnutí 2010/413 (bod 5 výše), tak z bodu 16 odůvodnění rozhodnutí 2012/635 (bod 11 výše) zjevné, že Rada poukázala na vztah mezi příjmy z odvětví plynu a ropy na jedné straně a financováním činností souvisejících se šířením jaderných zbraní na straně druhé. Vzhledem k tomu, že je žalobkyně činná v tomto odvětví jakožto přepravce ropy a plynu, byla s to pochopit, že finanční podpora uvedená v odůvodnění napadeného rozhodnutí a nařízení se týká tohoto konkrétního vztahu.
44 Jak správně uvádí Rada, žalobkyně si byla plně vědoma záměru Rady zapsat její jméno na seznam sankcionovaných osob a subjektů. Ještě před přijetím napadeného rozhodnutí a nařízení se totiž žalobkyně obrátila na Radu, aby jí sdělila své obavy z dopadů případného zápisu na seznam (viz body 9 a 10 výše). Žalobkyně tedy podle všeho podrobně sledovala politiku Rady vůči Íránské islámské republice, a musela tedy vědět o vztahu, na který Rada poukázala, mezi příjmy z odvětví plynu a ropy na jedné straně a financováním íránského jaderného programu na straně druhé.
45 Zadruhé, ačkoli je pravda, že konkrétní důvody uvedené Radou k odůvodnění zápisu jména žalobkyně jsou stručné v tom, že neupřesňují ani druh finanční podpory, kterou měla žalobkyně poskytovat íránské vládě, ani povahu vztahů, které mezi touto vládou a akcionáři žalobkyně údajně existují, nic to nemění na tom, že tato vysvětlení umožnila žalobkyni pochopit, že se jedná o podporu poskytovanou skrze její akcionáře.
46 Žalobkyně sice tvrdí, že z důvodu privatizace v roce 2000 již její akcionáři neudržovali žádné vztahy s íránskou vládou. Tento argument se však týká posouzení otázky, zda jsou důvody předložené Radou opodstatněné, a nikoli toho, zda tyto důvody splňují požadavky článku 296 SFEU. Otázka odůvodnění, která představuje podstatnou formální náležitost, se totiž liší od otázky prokázání domnělého jednání, jež se týká legality merita dotčeného aktu a znamená ověřit pravdivost skutečností uvedených v tomto aktu, jakož i kvalifikaci těchto skutečností jakožto skutečností odůvodňujících uplatnění omezujících opatření vůči dotyčné osobě (výše uvedený rozsudek Rada v. Bamba, bod 60).
47 Je tedy třeba dospět k závěru, že s ohledem na obecný kontext, v němž bylo napadené rozhodnutí a nařízení přijato, jsou důvody uvedené Radou k odůvodnění zápisu jména žalobkyně na seznamy sankcionovaných osob a subjektů v souladu s požadavky článku 296 SFEU, takže druhý žalobní důvod musí být zamítnut.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení
48 Žalobkyně tvrdí, že není ovládána íránskou vládou a že jí neposkytuje finanční podporu. Poukazuje na to, že její akcionáři, jimiž jsou soukromé penzijní fondy, které navíc nebyly na seznamy zapsány při jejím vlastním zápisu, nemají, pokud je jí známo, žádnou vazbu na íránskou vládu. Podle svého tvrzení byla žalobkyně privatizována v roce 2000 a jejími skutečnými vlastníky (beneficial owners) je pět milionů íránských poživatelů důchodů. V každém případě utrpěla žalobkyně, jak sama tvrdí, ztráty a nevyplácela od roku 2010 svým akcionářům žádné dividendy.
49 Pokud jde o články v tisku, jichž se Rada dovolává jako „informací z veřejných zdrojů“, nemůže k nim podle názoru žalobkyně Tribunál přihlížet, jelikož z dopisu Rady ze dne 12. března 2013 vyplývá, že k nim nepřihlížela při zápisu jejího jména na seznamy.
50 Rada má za to, že žalobkyně splňuje kritérium poskytování podpory íránské vládě. Zaprvé připomíná, že rozhodnutí Unie zakázat dovoz íránské ropy má zbavit Íránskou islámskou republiku příjmů z ropy, které představují 70 % příjmů tohoto státu, ve snaze vyvinout na tento stát nátlak k ukončení jeho jaderného programu. Žalobkyně přepravila podle tvrzení Rady téměř polovinu surové ropy vyrobené v Íránu v roce 2011, což dosvědčuje především článek, který publikoval Institute for the Study of War (Institut pro válečná studia) dne 16. dubna 2012, a zpráva z 10. ledna 2013 vypracovaná výzkumným útvarem Kongresu Spojených států amerických (přílohy 3 a 18 žalobní odpovědi).
51 Zadruhé ke struktuře kapitálu žalobkyně Rada vysvětluje, že vycházela z informací poskytnutých členskými státy, jež byly podepřeny údaji z veřejných zdrojů, podle nichž vlastní 33 % kapitálu žalobkyně State Pension Fund, 33 % Social Security Retirement Fund a 33 % NIOC Pension and Savings Fund. Vysvětlení žalobkyně, která poskytla především ve znaleckém posudku připojeném k žalobě (příloha 3), nejsou podle názoru Rady s to vyvrátit tvrzení, že žalobkyně je skutečně ovládána íránským státem. Tento posudek totiž pouze uvádí, že 66 % kapitálu žalobkyně bylo v roce 2000 převedeno na dva soukromé subjekty a že od té doby je žalobkyně zcela zprivatizována, přičemž jména nabyvatelů nejsou uvedena. Skutečná vlastnická struktura žalobkyně je tedy podle tvrzení Rady záměrně neprůhledná. Akcionáři žalobkyně jsou podle jejího názoru v každém případě penzijní fondy vlastněné státem, který tak ovládá žalobkyni, a jemuž plynou prostřednictvím jeho akcionářů zisky z této společnosti.
52 Rada dále tvrdí, že v lednu 2012 byl předseda představenstva žalobkyně pan S. neočekávaně nahrazen ve funkci panem B., bývalým íránským ministrem dopravy, který má údajně úzké vztahy k íránskému prezidentovi. Kromě toho se žalobkyně měla pokusit zakrýt vlastnictví lodí své flotily jejich přejmenováním a změnou vlajky.
53 Ohledně důkazů Rada uvádí, že její tvrzení jsou dostatečně právně podepřená dokumenty ze spisu, které byly žalobkyni na její žádost předány, a informacemi, jež byly žalobkyni známy, jelikož pocházejí z veřejných zdrojů, a jsou tvořeny zprávami a články z tisku připojenými k žalobní odpovědi.
54 V této souvislosti je třeba na prvním místě připomenout, že podle judikatury má Rada určitou posuzovací pravomoc při určování toho, zda jsou v jednotlivých případech splněna právní kritéria, o která se opírají dotčená omezující opatření (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 13. března 2012, Melli Bank v. Rada, C‑380/09 P, bod 41, a rozsudek Tribunálu ze dne 6. září 2013, Bateni v. Rada, T‑42/12 a T‑181/12, bod 45).
55 Unijní soudy však musí zajišťovat v zásadě úplný přezkum legality všech unijních aktů z hlediska základních práv, která jsou součástí unijního právního řádu, a to i tehdy, mají-li takové akty provádět rezoluce přijaté Radou bezpečnosti na základě kapitoly VII Charty Spojených národů (rozsudek Soudního dvora ze dne 18. července 2013, Komise v. Kadi, nazvaný „Kadi II“, C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, bod 97).
56 Účinnost soudní kontroly zaručená v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie zejména vyžaduje, aby se unijní soud při přezkumu legality důvodů, z nichž vychází rozhodnutí o zápisu nebo ponechání jména určité osoby na seznamech, ujistil o tom, že se toto rozhodnutí opírá o dostatečně pevný skutkový základ. To implikuje ověření skutečností tvrzených ve shrnutí důvodů, ze kterých uvedené rozhodnutí vychází, tak aby se soudní přezkum neomezoval na abstraktní posouzení pravděpodobnosti uváděných důvodů, ale aby se zaměřil na otázku, zda jsou tyto důvody, nebo alespoň jeden z nich, který sám o sobě postačuje k odůvodnění tohoto rozhodnutí, podložené (výše uvedený rozsudek Kadi II, bod 119).
57 V případě zpochybnění legality je úkolem příslušného unijního orgánu, aby prokázal, že jsou důvody uplatňované vůči dotyčné osobě podložené, přičemž tato osoba není povinna předložit důkazy o opaku svědčící o tom, že uvedené důvody podložené nejsou. Je přitom třeba, aby předložené informace a důkazy podporovaly důvody použité proti dotyčné osobě (výše uvedený rozsudek Kadi II, body 121 a 122).
58 Zadruhé, pokud jde o argument rozvedený Radou při jednání, podle něhož zapojení žalobkyně do podnikání v íránském odvětví ropy a plynu prostřednictvím její činnosti spočívající v přepravě surové ropy a plynu vyrobených v Íránu je samo o sobě důkazem, že žalobkyně poskytuje finanční podporu íránské vládě, postačí připomenout, že zápis jména žalobkyně na seznamy vychází z poskytování finanční podpory íránské vládě prostřednictvím vztahů, které udržovali akcionáři žalobkyně s íránskou vládou. Přeprava ropy přitom nemá žádnou souvislost s domnělou existencí vztahů mezi akcionáři žalobkyně a vládou. Podle judikatury může být legalita napadených aktů přezkoumávána pouze na základě faktických a právních skutečností, na základě nichž byly přijaty. Tribunál totiž nemůže přistoupit na návrh Rady, aby v konečném důsledku nahradil důvody, na nichž jsou tyto akty založeny (viz rozsudek Tribunálu ze dne 12. listopadu 2013, North Drilling v. Rada, T‑552/12, bod 25 a citovaná judikatura).
59 Je rovněž třeba odmítnout vysvětlení poskytnutá Radou při jednání, že žalobkyně, která je bývalou dceřinou společností National Iranian Oil Company (dále jen „NIOC“), byla po své privatizaci nadále ovládána tímto veřejným podnikem, který je zcela vlastněný íránským státem a jeho jméno bylo zapsáno na seznam subjektů, na něž se vztahují omezující opatření z důvodu poskytování finanční podpory íránské vládě. Tento argument, jehož podstatou je tvrzení, že se finanční podpora poskytovaná íránské vládě žalobkyní uskutečňuje prostřednictvím třetí společnosti, a to společnosti NIOC, totiž nelze uznat. Důvody pro zápis jména žalobkyně na seznam nevycházejí z nepřímé finanční podpory plynoucí ze vztahů mezi žalobkyní a společností NIOC, ale z finanční podpory žalobkyně poskytované íránské vládě prostřednictvím vztahů mezi akcionáři žalobkyně a íránskou vládou.
60 Pokud má být pomocí argumentů Rady prokázáno, že žalobkyně poskytuje z důvodu svého působení v oblasti námořní přepravy plynu a ropy nepřímou finanční podporu íránské vládě, je nutno každopádně konstatovat, že platná právní úprava stanoví kritérium poskytování finanční podpory íránské vládě, a nikoli poskytování nepřímé finanční podpory. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, nelze přitom pouhou skutečnost, že žalobkyně prostřednictvím svých přepravních činností působí v odvětví íránské ropy a plynu, které představuje jeden z hlavních zdrojů příjmů íránské vlády, považovat za okolnost, která spadá pod právní kritérium poskytování finanční podpory této vládě.
61 Zatřetí ke struktuře svého kapitálu žalobkyně právem poznamenává, že spis Rady neobsahuje žádný důkaz. Konkrétně uvádí, že ani návrhy na zápis na seznam předložené třemi členskými státy ve dnech 19., 24. a 28. září 2012, ani další dokumenty obsažené v tomto spisu neidentifikují akcionáře žalobkyně a neobsahují sebemenší indicii, která by byla s to podpořit tvrzení, že žalobkyně je ovládána íránskou vládou nebo že jí poskytuje finanční podporu prostřednictvím svých akcionářů, kteří údajně udržují s vládou vztahy. Jediné důkazy ze spisu týkající se žalobkyně sestávají z argumentů, jejichž podstatné části byly převzaty do napadeného rozhodnutí a nařízení.
62 Rada se proto nemůže na podporu těchto tvrzení převzatých do odůvodnění zápisu jména žalobkyně na seznam dovolávat u Tribunálu faktických argumentů shrnutých výše v bodech 51 a 52, jelikož tyto argumenty nejsou obsaženy v jejím spise, a nebyly proto žalobkyni na její žádost ani sděleny v odpovědi Rady ze dne 12. března 2013. Zohlednění těchto argumentů by totiž porušilo zásadu, podle které lze legalitu napadených aktů posuzovat pouze na základě skutkových a právních okolností, na jejichž základě byly přijaty, a dále práva žalobkyně na obhajobu (výše uvedený rozsudek Bateni v. Rada, bod 57). Vzhledem k tomu, že žalobkyně neobdržela nová odůvodnění včas, byla by zbavena možnosti uplatnit účelně své stanovisko k těmto důvodům ve správním řízení. Dále by nebyla s to posoudit opodstatněnost zápisu svého jména, jakož i vhodnost podání žaloby. Zásada rovnosti účastníků řízení před unijním soudem by tak byla porušena (viz výše uvedený rozsudek North Drilling v. Rada, bod 26 a citovaná judikatura).
63 Stejně tak nejsou relevantní argumenty Rady, že poslední nahrazení předsedy představenstva žalobkyně v březnu 2013 potvrzuje úzké vazby mezi jejími akcionáři a íránskou vládou, jelikož se opírají o skutečnosti, které nastaly až po přijetí napadeného rozhodnutí a nařízení.
64 Skutečnosti, které by mohl Tribunál zohlednit, neobsahují tedy žádnou indicii, jež by mohla podepřít tvrzení Rady, že je žalobkyně ovládána íránskou vládou a poskytuje této vládě finanční podporu.
65 Z toho vyplývá, že zápis jména žalobkyně na seznamy není odůvodněný.
66 Prvnímu žalobnímu důvodu je tedy třeba vyhovět.
67 Ze všech těchto důvodů, a aniž je nutno zkoumat třetí a čtvrtý žalobní důvod, je třeba zrušit napadené rozhodnutí a nařízení v rozsahu, v němž se týkají žalobkyně.
K časovým účinkům zrušení napadeného rozhodnutí a nařízení
68 Žalobkyně navrhuje, aby zrušení napadeného rozhodnutí a nařízení nabylo okamžitého účinku. Tvrdí, že rozhodnutí Rady o zápisu jejího jména na seznamy má povahu individuálního rozhodnutí a není nařízením, o čemž svědčí povinnost Rady oznamovat omezující opatření individuálně dotčeným osobám či subjektům. Žalobkyně odkazuje na výše uvedený rozsudek Bank Melli Iran v. Rada, (body 86 a 87), v němž Tribunál dospěl k závěru, že rozhodnutí provádějící článek 7 nařízení Rady (ES) č. 423/2007 ze dne 19. dubna 2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 103, s. 1) nemá výlučně obecnou povahu, ale povahu individuálního aktu určeného osobám nebo subjektům, jejichž jména byla tímto rozhodnutím zapsána do přílohy V uvedeného nařízení.
69 Podle názoru žalobkyně článek 60 druhý pododstavec statutu Soudního dvora Evropské unie stanoví, že pouze nařízení, a nikoli rozhodnutí zůstává po svém zrušení Tribunálem v platnosti až do uplynutí lhůty pro podání opravného prostředku nebo – je-li v této lhůtě opravný prostředek podán – až do jeho zamítnutí Soudním dvorem, a to proto, aby byly omezeny narušující účinky zrušení Tribunálem obecných pravidel platných pro celou Unii, pokud platnost těchto pravidel může být na základě rozhodnutí o opravném prostředku nakonec zachována.
70 Rada tvrdí, že článek 60 statutu Soudního dvora brání zrušení napadeného nařízení s okamžitým účinkem. Z tohoto důvodu zastává názor, že Tribunál musí nařídit rovněž odložení účinků případného zrušení napadeného rozhodnutí po tutéž dobu.
71 Rada vychází z ustálené judikatury, podle které je článek 60 druhý pododstavec statutu Soudního dvora použitelný v případě časových účinků zrušení takového nařízení, jako nařízení č. 267/2012 o omezujících opatření, Tribunálem. Unijní soud totiž až do té doby judikoval, že nařízení č. 267/2012, včetně jeho přílohy IX, má povahu nařízení, neboť jeho čl. 51 druhý pododstavec stanoví, že toto nařízení je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech, což odpovídá účinkům nařízení stanoveným v článku 288 SFEU (výše uvedený rozsudek Tribunálu Bateni v. Rada, bod 83, a Iranian Offshore Engineering & Constructions v. Rada, T‑110/12, bod 74; rovněž obdobně viz rozsudek Soudního dvora ze dne 16. listopadu 2011, Bank Melli Iran v. Rada, C‑548/09 P, Sb. rozh. s. I‑11381, bod 45).
72 Argument žalobkyně nemůže obstát.
73 Není totiž nezbytné zkoumat otázku, zda rozhodnutí o zápisu jména žalobkyně na předmětné seznamy má povahu nařízení ve smyslu článku 60 druhého pododstavce statutu, neboť postačuje uvést, že článek 264 druhý pododstavec SFEU každopádně umožňuje, aby unijní soud v případě, že to považuje za nezbytné, uvedl, které účinky zrušeného aktu se považují za nadále zachované. V této souvislosti z judikatury vyplývá, že Tribunál může na základě tohoto ustanovení rozhodnout o okamžiku, kdy jeho rozsudky, jimiž se prohlašuje neplatnost aktu, nabudou účinku (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 12. prosince 2013, Nabipour a další v. Rada, T‑58/12, body 250 a 251).
74 Za okolností projednávaného případu má Tribunál z důvodů uvedených níže za to, že je nezbytné odložit účinek tohoto rozsudku až do doby uplynutí lhůty pro podání opravného prostředku uvedené v článku 56 prvním pododstavci statutu Soudního dvora anebo, pokud bude opravný prostředek v této lhůtě podán, až do jeho zamítnutí.
75 Jaderný program vyvíjený Íránskou islámskou republikou je zdrojem vážných znepokojení na mezinárodní i evropské úrovni. Rada proto v této souvislosti postupně rozšířila počet omezujících opatření přijatých vůči tomuto státu, aby v rámci provádění rezolucí Rady bezpečnosti zabránila rozvoji činností ohrožujících mír a mezinárodní bezpečnost.
76 Zájem žalobkyně, aby tento rozsudek prohlašující neplatnost nabyl okamžitého účinku, musí být proto vyvážen s cílem obecného zájmu sledovaným unijní politikou na poli omezujících opatření přijatých vůči Íránské islámské republice. Posun časových účinků zrušení omezujícího opatření může být tedy odůvodněn nezbytností zajistit účinnost omezujících opatření, a v konečném důsledku bezpečnostními imperativy nebo důvody spojenými s mezinárodními vztahy Unie a jejích členských států (obdobně v souvislosti s neexistující povinností sdělit dotčené osobě předem důvody pro její původní zápis na seznamy viz rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 2011, Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Recueil, I‑13427, bod 67).
77 Zrušení napadených aktů v rozsahu, v němž se týkají žalobkyně, s okamžitým účinkem by přitom žalobkyni umožnilo převést veškerý svůj majetek nebo jeho část mimo Unii, aniž by Rada případně mohla účinně uplatnit článek 266 SFEU k nápravě nesrovnalostí konstatovaných v tomto rozsudku, čímž by mohla být závažně a nenávratně ohrožena účinnost jakéhokoli zmrazení finančních prostředků, o němž by Rada mohla v budoucnu vůči žalobkyni rozhodnout. K uplatnění článku 266 SFEU v projednávaném případě je třeba uvést, že zrušení zápisu jména žalobkyně na seznamy tímto rozsudkem vychází ze skutečnosti, že důvody tohoto zápisu nejsou podpořeny dostatečnými důkazy (viz bod 65 výše). Ačkoli je na Radě, aby rozhodla o opatřeních, která přijme k vyhovění tomuto rozsudku, nelze automaticky vyloučit případný nový zápis žalobkyně na seznam. V rámci nového posouzení má totiž Rada na základě důvodů, jež budou dostatečně právně podepřeny, možnost zapsat opětovně jméno žalobkyně na seznam.
78 Z toho vyplývá, že účinky napadeného rozhodnutí a nařízení musí být zachovány vůči žalobkyni až do data uplynutí lhůty pro podání opravného prostředku, nebo bude-li v této lhůtě podán opravný prostředek, až do jeho zamítnutí.
K nákladům řízení
79 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla v podstatné části ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Rady 2012/635/SZBP ze dne 15. října 2012, kterým se mění rozhodnutí 2010/413/SZBP o omezujících opatřeních vůči Íránu, se zrušuje v rozsahu, v němž bylo jméno společnosti National Iranian Tanker Company zapsáno do přílohy II rozhodnutí Rady 2010/413/SZBP ze dne 26. července 2010 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení společného postoje 2007/140/SZBP.
2) Prováděcí nařízení Rady (EU) č. 945/2012 ze dne 15. října 2012, kterým se provádí nařízení (EU) č. 267/2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu, se zrušuje v rozsahu, v němž bylo jméno společnosti National Iranian Tanker Company zapsáno do přílohy IX nařízení Rady (EU) č. 267/2012 ze dne 23. března 2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení nařízení (EU) č. 961/2010.
3) Účinky rozhodnutí 2012/635 a prováděcího nařízení č. 945/2012 jsou zachovány vůči společnosti National Iranian Tanker Company až do data uplynutí lhůty pro podání opravného prostředku podle článku 56 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, nebo bude-li v této lhůtě podán opravný prostředek, až do jeho zamítnutí.
4) Rada Evropské unie ponese kromě vlastních nákladů řízení také náklady vynaložené společností National Iranian Tanker Company.
van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Kančeva |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 3. července 2014.
Podpisy.