PRESUDA OPĆEG SUDA (sedmo prošireno vijeće)
3. srpnja 2014(*)
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv Irana s ciljem sprječavanja širenja nuklearnog oružja – Zamrzavanje financijskih sredstava – Obveza obrazlaganja – Pogreška u ocjeni – Izmjena vremenskih učinaka poništenja“
U predmetu T‑565/12,
National Iranian Tanker Company, sa sjedištem u Teheranu (Iran), koji zastupaju R. Chandrasekera, S. Ashley, C. Murphy, solicitors, M. Lester, barrister, i D. Wyatt, QC,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju S. Boelaert i M. Bishop, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva za poništenje, s jedne strane, Odluke Vijeća 2012/635/ZVSP od 15. listopada 2012. o izmjeni Odluke 2010/413/ZVSP o mjerama ograničavanja protiv Irana (SL L 282, str. 58.) (SL, službeno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 14., str. 129.) u dijelu u kojem je ime tužitelja uvršteno na popis u Prilogu II. Odluci Vijeća 2010/413/ZVSP od 26. srpnja 2010. o mjerama ograničavanja protiv Irana i stavljanju izvan snage Zajedničkog stajališta 2007/140/ZVSP (SL L 195, str. 39.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 3., str. 220.) i, s druge strane, Provedbene uredbe Vijeća (EU) br. 945/2012 od 15. listopada 2012. o provedbi Uredbe (EU) br. 267/2012 o mjerama ograničavanja protiv Irana (SL L 282, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 14., str. 122.), u dijelu koji se odnosi na tužitelja,
OPĆI SUD (sedmo prošireno vijeće),
u sastavu: M. van der Woude (izvjestitelj), predsjednik, I. Wiszniewska‑Białecka, M. Kancheva, C. Wetter i I. Ulloa Rubio, suci,
tajnik: N. Rosner, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 31. siječnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelj, National Iranian Tanker Company, iransko je društvo specijalizirano za prijevoz tereta sirove nafte i prirodnog plina. Ono upravlja jednom od najvećih svjetskih flota tankera s dvostrukom oplatom.
2 Ovaj predmet nastao je u vezi s mjerama ograničavanja uvedenim u svrhu stvaranja pritiska na Islamsku Republiku Iran kako bi navedena prestala s nuklearnim aktivnostima koje predstavljaju rizik u pogledu širenja nuklearnog oružja i s razvojem lansirnih sustava nuklearnog oružja.
3 Dana 9. lipnja 2010. Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda (u daljnjem tekstu: Vijeće sigurnosti) usvojilo je Rezoluciju 1929 (2010) (u daljnjem tekstu: Rezolucija 1929) s ciljem proširenja dosega mjera ograničavanja uvedenih rezolucijama 1737 (2006), 1747 (2007) i 1803 (2008) Vijeća sigurnosti i uvođenja dodatnih mjera ograničavanja protiv Islamske Republike Iran.
4 Dana 17. lipnja 2010. Europsko Vijeće je naglasilo svoju rastuću zabrinutost u pogledu nuklearnog programa Irana i pozdravilo usvajanje Rezolucije Vijeća sigurnosti UN‑a 1929 (2010). Podsjećajući na svoju Deklaraciju od 11. studenoga 2009., Europsko vijeće pozvalo je Vijeće Europske unije na usvajanje mjera, kako onih koje će osigurati provedbu mjera sadržanih u Rezoluciji Vijeća sigurnosti UN‑a 1929 (2010) tako i onih popratnih, s ciljem poticanja rješavanja kroz pregovore svih otvorenih pitanja u vezi s razvojem osjetljivih tehnologija koje Islamska Republika Iran razvija radi potpore svojim nuklearnim i raketnim programima. Te bi mjere trebale biti usmjerene na trgovinu, financijski i prometni sektor Irana, na ključne sektore naftne i plinske industrije te na dodatna uvrštenja na popis, osobito ona vezana uz Islamsku revolucionarnu gardu.
5 Dana 26. srpnja 2010. Vijeće je usvojilo Odluku 2010/413/ZVSP o mjerama ograničavanja protiv Irana i stavljanju izvan snage Zajedničkog stajališta 2007/140/ZVSP (SL L 195, str. 39.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 3., str. 220.), u čijem se Prilogu II. nabrajaju osobe i subjekti – različiti od onih koje je uvrstilo Vijeće sigurnosti ili Odbor za sankcije osnovan Rezolucijom 1737 (2006), iz Priloga I. – čija se imovina treba zamrznuti. Njezina uvodna izjava 22. upućuje na Rezoluciju 1929 i napominje da ta Rezolucija upozorava na moguću vezu između prihoda koje Iran dobiva iz svog energetskog sektora i financiranja svojih aktivnosti koje sadrže rizik od širenja nuklearnog oružja.
6 Dana 23. siječnja 2012. Vijeće je usvojilo Odluku 2012/35/ZVSP o izmjeni Odluke 210/413 (SL L 19, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 12., str. 170.). Njezina uvodna izjava 8. naglašava moguću povezanost prihoda koje u Iranu ostvaruje energetski sektor i financiranja aktivnosti koje sadrže rizik od širenja nuklearnog oružja te dalje navodi da oprema za kemijske postupke i materijali potrebni u petrokemijskoj industriji imaju mnogo zajedničkog s onima koji se upotrebljavaju u nekim osjetljivim djelatnostima u ciklusu nuklearnoga goriva, kako je naglašeno u Rezoluciji 1929.
7 Članak 1. stavak 7. točka (a) podtočka (ii) Odluke 2012/35 dodao je sljedeću točku članku 20. stavku 1. Odluke 2010/413, predviđajući zamrzavanje financijskih sredstava koja pripadaju sljedećim osobama i subjektima:
„c) druge osobe i subjekti koji nisu navedeni u Prilogu I. koji podupiru iransku vladu te s njima povezane osobe i subjekti kako su navedeni u Prilogu II.“
8 Stoga je Vijeće, u okviru Ugovora o FEU‑u, usvojilo 23. ožujka 2012. Uredbu (EU) br. 267/2012 o mjerama ograničavanja protiv Irana i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 961/2010 (SL L 88, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 4., str. 194.). U svrhu provedbe članka 1. stavka 7. točke (a) podtočke (ii) Odluke 2012/35, članak 23. stavak 2. te uredbe predviđa zamrzavanje financijskih sredstava, osoba, subjekata i tijela navedenih u Prilogu IX., određenih kao:
„d) druge osobe subjekti ili tijela koji osiguravaju potporu, kao što je npr. materijalna, logistička ili financijska potpora iranskoj vladi te osobe i subjekti koji su s njima povezani.“
9 U pismima Visokoj predstavnici Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku od 10. kolovoza, 14. rujna i 10. listopada 2010. tužitelj je iznio svoju zabrinutost u vezi s posljedicama koje za njegovu flotu ima zabrana pružanja financijskih usluga, uključujući osiguranje i reosiguranje iz članka 12. Odluke 2010/413. U svom gore navedenom pismu od 10. kolovoza 2010. tužitelj je istaknuo da je 2000. bio privatiziran.
10 Nadalje, u pismu od 19. siječnja 2012. Visokoj predstavnici Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku tužitelj je osporio informacije iznesene u jednom članku u dnevnim novinama specijaliziranim za pomorsku industriju, Lloyd’s List, koji je prethodnog dana bio objavljen na internetu pod naslovom „NITC to be targeted by sanctions“ (Primjena sankcija na National Iranian Tanker Company). U tom pogledu tužitelj je zanijekao svaku povezanost s nuklearnim programom Irana. Naveo je da se njegovi tankeri ne koriste za prijevoz zabranjenog materijala u vezi s tim programom. Štoviše, ni tužitelj ni njegov predsjednik kao ni njegovi dioničari ne održavaju nikakve veze s Islamskom revolucionarnom gardom.
11 Vijeće je 15. listopada 2012. usvojilo Odluku 2012/635/ZVSP o izmjeni Odluke 2010/413/ZVSP (SL L 282, str. 58.) (SL, službeno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 14., str. 129 .) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Prema uvodnoj izjavi 16. te odluke, na popis imena osoba i subjekata iz Priloga II. Odluci 2010/413/ZVSP, koje podliježu mjerama ograničavanja, treba uvrstiti imena drugih osoba i subjekata, osobito iranske subjekte u državnom vlasništvu koji su uključeni u naftni i plinski sektor jer oni osiguravaju znatan izvor prihoda za iransku vladu.
12 Članak 1. stavak 8. točka (a) Odluke 2012/635 izmijenio je članak 20. stavak 1. točku (c) Odluke 2010/413, koji stoga predviđa da se mjere ograničavanja trebaju primijeniti na:
c) druge osobe i subjekte koji nisu navedeni u Prilogu I. a koji daju potporu iranskoj vladi i na subjekte u njihovu vlasništvu ili pod njihovim nadzorom ili s njima povezane osobe i subjekte, kako su navedeni su u Prilogu II.
13 Članak 2. Odluke 2012/635 uvrstio je ime tužitelja u tablicu u Prilogu II. Odluci 2010/413 koja sadrži popis imena „Osobe i subjekti koji sudjeluju u nuklearnim aktivnostima ili aktivnostima u vezi s balističkim raketama te osobe i subjekti koji daju potporu iranskoj vladi”.
14 Vijeće je stoga istog dana usvojilo Provedbenu uredbu Vijeća (EU) br. 945/2012 od 15. listopada 2012. o provedbi Uredbe (EU) br. 267/2012 o mjerama ograničavanja protiv Irana (SL L 282, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 14., str. 122.) (u daljnjem tekstu: pobijana uredba). Članak 1. uvrstio je ime tužitelja u tablicu u Prilogu IX. koji sadrži popis imena „Osobe i subjekti koji sudjeluju u nuklearnim aktivnostima ili aktivnostima u vezi s balističkim raketama te osobe i subjekti koji daju potporu iranskoj vladi“.
15 Ime tužitelja je uvršteno na popise na temelju sljedećih razloga: „Pod stvarnim nadzorom iranske vlade. Osigurava financijska sredstva iranskoj vladi posredstvom svojih dioničara koji održavaju veze s vladom.“
16 Pobijana odluka i pobijana uredba priopćene su tužitelju pismom od 16. listopada 2012., u kojem je Vijeće tužitelju skrenulo pažnju na mogućnost davanja očitovanja i od njega zatražilo da ponovno razmotri svoje stajalište.
17 Pismom od 13. prosinca 2012. tužitelj je osporio uvrštavanje svojeg imena na popise pobijanom odlukom i pobijanom uredbom i zatražio od Vijeća da mu dostavi preciznije informacije o razlozima te odluke kao i dokaze na kojima se ona temelji.
18 Vijeće je odgovorilo pismom od 12. ožujka 2013., kojem su priložene preslike dijelova njegovog spisa. U tom pismu Vijeće je istaknulo da nema druge dokumente ili informacije koje bi se odnosile na tužitelja.
Postupak i zahtjevi stranaka
19 Zahtjevom podnesenim tajništvu Općeg suda 27. prosinca 2012. tužitelj je podnio ovu tužbu.
20 Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, sudac izvjestitelj dodijeljen je sedmom vijeću, kojemu je stoga ovaj predmet i dodijeljen. Na prijedlog sedmog vijeća Opći je sud odlučio uputiti predmet proširenom sastavu.
21 Tužitelj od Općeg suda u biti zahtijeva da:
– Poništi pobijanu odluku i pobijanu uredbu s učinkom bez odgode u dijelu u kojem se odnose na njega;
– naloži Vijeću snošenje troškova postupka.
22 Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
– Odbaci tužbu kao nedopuštenu ili, podredno, odbije navedenu kao neosnovanu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
23 Aktom koji je predan tajništvu Općeg suda 23. srpnja 2013. tužitelj je postavio zahtjev za usvajanje mjera upravljanja postupkom. Aktom koji je predan tajništvu Općeg suda 19. rujna 2013. Vijeće je dalo svoja očitovanja na taj zahtjev.
Pravo
Dopuštenost
24 Vijeće, bez formalnog ulaganja prigovora nedopuštenosti, iznosi da je ova tužba nedopuštena. Navodi da se tužitelj treba smatrati javnim subjektom jer je u cijelosti pod nadzorom iranske države. Kao produžena ruka iranske države, tužitelj nije bio ovlašten podnijeti tužbu za povredu prava vlasništva ili drugih temeljnih prava. U tom pogledu Vijeće pravi razliku, s jedne strane, između određenih postupovnih prava koja se priznaju državama članicama i, s druge strane, temeljnih prava koja im se ne priznaju.
25 Ta zapreka vođenju postupka primjenjuje se na sve navedene tužbene razloge, jer je cilj predmetne tužbe da dobiti poništaj zamrzavanja financijskih sredstava, što predstavlja povredu – opravdanu – prava vlasništva. Stoga nije važno to što se svi tužbeni razlozi ne pozivaju posebno na to pravo.
26 U prilog toj zapreci vođenju postupka Vijeće se poziva osobito na članak 34. Europske konvencije o ljudskim pravima, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: ECHR), koja određuje osobe koje su ovlaštene podnijeti tužbu pred Europskim sudom za ljudska prava i isključuje vladine organizacije iz sudbenosti tog suda. Prema Vijeću, ratio legis članka 34. ECHR‑a nalazi se u središtu temeljnih prava, čije poštovanje treba zajamčiti država u odnosu na fizičke i pravne osobe koje potpadaju pod njenu sudbenost u svrhu primjene ECHR‑a. Država, ili njezina produžena ruka, ne mogu se pozivati na temeljna prava jer jedna suverena država ne potpada pod suverenu vlast druge države.
27 Tužitelj smatra da su njegova tužba i svi tužbeni razlozi na koje se poziva osnovani.
28 U tom pogledu dovoljno je napomenuti da argument Vijeća prema kojem se tužitelj, u svojstvu emanacije iranske države, ne može pozivati na pravo vlasništva treba ispitati u vezi s ispitivanjem osnovanosti četvrtog tužbenog razloga, kojim se osobito tvrdi da je došlo do povrede prava vlasništva, a u vezi s dopuštenosti predmetne tužbe, ili dopuštenosti tog tužbenog razloga (vidjeti, u tom smislu, presudu Suda od 28. studenoga 2013., Vijeće/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, t. 51.).
29 Stoga predmetnu tužbu treba smatrati dopuštenom.
Meritum
30 U prilog svojoj tužbi tužitelj iznosi četiri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog odnosi se na očitu pogrešku u ocjeni. Drugi tužbeni razlog odnosi se na povredu obveze obrazlaganja. Treći tužbeni razlog odnosi se na povredu prava na obranu tužitelja i prava na učinkovitu sudsku zaštitu. Četvrti tužbeni razlog odnosi se na povredu načela proporcionalnosti, kao i temeljnih prava tužitelja, osobito njegova prava na zaštitu vlasništva, njegova poduzeća i njegova ugleda.
31 Opći sud smatra svrhovitim najprije ispitati drugi tužbeni razlog.
Drugi tužbeni razlog koji se odnosi na povredu obveze obrazlaganja
32 Tužitelj navodi da njegovo uvrštavanje na popis nije u dovoljnoj mjeri obrazloženo. Također navodi da su razlozi navedeni u pobijanoj odluci i pobijanoj uredbi nejasni i da ne udovoljavaju uvjetu za specifičnim i konkretnim obrazloženjem. Nadalje, tužitelj prigovara Vijeću da se u odgovoru na tužbu poziva na nove razloge za uvrštavanje na popis koji nisu u vezi s pravnim kriterijem osiguranja financijskih sredstava.
33 Vijeće sa svoje strane navodi da su, u općem kontekstu koji je dobro poznat tužitelju, razlozi iz pobijane odluke i uredbe dopuštali tužitelju da razumije specifične i konkretne razloge svojeg uvrštavanja na popise, i da stoga udovoljavaju uvjetima za obvezu obrazloženja. Od 1. srpnja 2012. opće je poznato da tijela Europske unije nadziru aktivnosti tužitelja, nakon zabrane uvoza iranske nafte u države članice Unije i pružanja pomorskog osiguranja, osobito u vezi s prijevozom iranske sirove nafte, koja je uvedena Odlukom 2012/35. U mjesecu koji je prethodio uvrštavanju imena tužitelja na popise u nizu novinskih članaka razjašnjene su veze između iranske vlade i tužitelja, kao i aktivnosti tužitelja s ciljem zaobilaženja mjera ograničavanja, osobito pribavljanjem, od društava iz trećih zemalja, usluga osiguranja, registracijom tankera pod zastavama trećih država.
34 Pisma koja je tužitelj uputio prije uvrštavanja njegovog imena na popise Visokoj predstavnici Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, osobito ono od 19. siječnja 2012. (vidjeti točku 10. gore), potvrđuju da je tužitelj bio upoznat s ovim općim kontekstom.
35 Prije svega treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi obveza obrazlaganja akta koji negativno utječe na neku osobu, a koja proizlazi iz načela poštovanja prava na obranu, ima za cilj, s jedne strane, pojedincu dati dostatnu uputu o tome je li mjera osnovana ili sadrži li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njezine valjanosti pred sucem Unije te, s druge strane, omogućiti tom sucu da provede nadzor zakonitosti te mjere (vidjeti presudu Suda od 15. studenoga 2012., Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, t. 49., i navedenu sudsku praksu).
36 Obrazloženje koje je potrebno prema članku 296. UFEU‑a mora jasno i nedvojbeno izložiti obrazloženje institucije, autora akta, tako da omogući pojedincima da saznaju razloge za poduzete mjere a nadležnom sudu da provede nadzor (gore navedena presuda Vijeće/Bamba, t. 50.).
37 Nadalje, u dijelu koji se odnosi na mjere ograničavanja usvojene u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike treba naglasiti da, u mjeri u kojoj zainteresirana osoba nema pravo na saslušanje prije usvajanja inicijalne odluke o uvrštavanju, poštovanje obveze obrazlaganja to je više važno što predstavlja jedino jamstvo koje dopušta pojedincu da, makar i nakon usvajanja te odluke, učinkovito koristi dostupne pravne lijekove da bi osporila zakonitost te odluke (gore navedena presuda Vijeće/Bamba, t. 51., i presuda Općeg suda od 12. prosinca 2006., Organizacija mudžahedina naroda Irana/Vijeće, tzv. OMPI I, T‑228/02, Zb., str. II‑4665., t. 140.).
38 Stoga obrazloženje akta Vijeća kojim se primjenjuje mjera ograničavanja treba ne samo navesti pravnu osnovu te mjere, već također specifične i konkretne razloge zbog kojih Vijeće smatra, u izvršavanju svojih diskrecijskih ovlasti u obrani, da na pojedinca treba primijeniti takvu mjeru (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Vijeće/Bamba, t. 52.; gore navedenu presudu OMPI I, t. 146., i presudu Općeg suda od 14. listopada 2009., Bank Melli Iran/Vijeće, T‑390/08, Zb., str. II‑3967., t. 83.).
39 S druge strane, obrazloženje mora biti prilagođeno prirodi predmetnog akta i kontekstu u kojem je usvojen. Uvjeti kojima se mora udovoljiti u aktu obrazlaganja ovise o okolnostima konkretnog slučaja, prvenstveno sadržaju akta, prirodi istaknutih razloga te interesu koji osobe kojima je akt upućen ili druge osobe na koje se on izravno i osobno odnosi mogu imati da dobiju objašnjenja. Nije nužno da obrazloženje sadrži sve relevantne činjenične i pravne elemente, i to zato što se adekvatnost obrazloženja mora procjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst, već i u odnosu na njegov kontekst te skup pravnih pravila koja uređuju predmetnu materiju. Određenije, akt koji pogađa neku osobu dovoljno je obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom toj osobi, koji joj omogućuje da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi (gore navedene presude Vijeće/Bamba, t. 53 i 54.; OMPI I, t. 141., i Bank Melli Iran/Vijeće, t. 82.).
40 U predmetnom slučaju uvrštavanje imena tužitelja na popise temelji se na sljedeća dva razloga. Tužitelj je „Pod stvarnim nadzorom iranske vlade“. On „[osigurava] iranskoj vladi financijska sredstva posredstvom svojih dioničara koji održavaju veze s vladom“.
41 U vezi s pitanjem navodi li to obrazloženje pravnu osnovu mjere koju je Vijeće odredilo protiv tužitelja, u skladu sa sudskom praksom iz točke 38. gore, iz drugog razloga koji navodi Vijeće, proizlazi da se navedena temelji na pravnom kriteriju u vezi s osiguravanjem financijskih sredstava iranskoj vladi, kako je određeno u članku 20. stavku 1. točke (c) Odluke 2010/413 i utanačeno u članku 23. stavku 2. točke (d) Uredbe 267/2012 (vidjeti t. 7. i 9. gore). Nadalje, taj razlog jasno upućuje na to da prema mišljenju Vijeća takva financijska potpora proizlazi iz veza koje održavaju dioničari tužitelja s iranskom vladom.
42 Nasuprot tome, kako iznosi tužitelj, prvi razlog prema kojem bi on bio pod stvarnim nadzorom iranske vlade, promatran zasebno, ne dopušta identificiranje pravnog temelja na kojem počiva. Taj razlog stoga treba ispitati zajedno s drugim razlogom.
43 U vezi s pitanjem razjašnjava li zajedničko ispitivanje dvaju razloga dovoljno u skladu s potrebnim pravnim standardom razloge Vijeća, prvo, valja napomenuti da se ti razlozi trebaju ocjenjivati u općem kontekstu mjera koje je Vijeće primijenilo u odnosu na Islamsku Republiku Iran (vidjeti točku 39. gore). U tom pogledu, kako iz uvodne izjave 22. Odluke 2010/413 (točka 5. gore) tako i uvodne izjave 16. Odluke 2012/635 (točka 11. gore) proizlazi da je Vijeće utvrdilo da postoji veza između prihoda porijeklom iz sektora nafte i plina, s jedne strane, i financiranja aktivnosti nuklearnog naoružavanja, s druge strane. Budući da je tužitelj aktivan u tom sektoru kao prijevoznik nafte i plina, mogao je razumjeti da se financijska potpora iz obrazloženja pobijane odluke i pobijane presude odnosi na ovu posebnu povezanost.
44 Kako je Vijeće ispravno primijetilo, tužitelj je u potpunosti bio svjestan namjere Vijeća da uvrsti njegovo ime na popis sankcioniranih soba i subjekata. Naime, prije usvajanja pobijane odluke i pobijane uredbe tužitelj se obratio Vijeću da mu izrazi svoju zabrinutost u vezi s posljedicama eventualnog upisa (vidjeti točke 9. i 10. gore). Iz navedenog proizlazi da je tužitelj pomno pratio postupanje Vijeća u odnosu na Islamsku Republiku Iran i da je stoga morao znati za vezu koju je Vijeće uspostavilo između prihoda porijeklom iz sektora nafte i plina, s jedne strane, i financiranja nuklearnog programa Irana, s druge strane.
45 Drugo, iako je točno da su posebni razlozi koje je Vijeće upotrijebilo da opravda uvrštavanje imena tužitelja na popise krnji jer ne preciziraju vrstu financijske potpore za koju se tužitelju pripisuje da ju je pribavio iranskoj vladi ni prirodu veza koje su postojale između vlade i njegovih dioničara, točno je i to da su ta opravdanja tužitelju omogućavala da shvati da se predmetna potpora pružala putem njegovih dioničara.
46 Točno je da tužitelj ističe da zbog njegove privatizacije 2000. njegovi dioničari više ne održavaju nikakve veze s iranskom vladom. Taj argument se međutim odnosi na osnovanost razloga koje iznosi Vijeće a ne na utvrđivanje odgovaraju li ti razlozi uvjetima članka 296. UFEU‑a. Naime, pitanje obrazlaganja, koje je u vezi s bitnom postupovnom pretpostavkom, različito je od dokazivanja navodnog postupanja koje se odnosi na temeljnu zakonitost predmetnog akta i uključuje ispitivanje stvarnih činjenica navedenih u tom aktu kao i ocjenjivanje tih činjenica kao dokaza na kojima se temelje mjere ograničavanja protiv osobe o kojoj je riječ (gore navedena presuda Vijeće/Bamba, t. 60.).
47 Treba stoga zaključiti da su, uzevši u obzir opći kontekst u kojem su usvojene pobijana odluka i pobijana uredba, razlozi na koje se poziva Vijeće da bi opravdalo uvrštavanje imena tužitelja na popise sankcioniranih osoba i subjekata u skladu s uvjetima iz članka 296. UFEU‑a i da stoga drugi tužbeni razlog treba odbiti.
Prvi tužbeni razlog koji se odnosi na očitu pogrešku u ocjeni
48 Tužitelj ističe da nije pod nadzorom iranske vlade i da joj ne pruža financijsku potporu. Navodi da njegovi dioničari, privatni mirovinski fondovi, čija imena uostalom i nisu bila uvrštena na popise prije njegovog uvrštenja, prema njegovim saznanjima nisu ni u kakvoj vezi s iranskom vladom. Tužitelj je privatiziran 2000., a njegovi su stvarni vlasnici (beneficial owners) pet milijuna iranskih umirovljenika. U svakom slučaju, poslovao je s gubicima i nije isplatio dividendu dioničarima od 2010.
49 U vezi s novinskim člancima na koje se Vijeće poziva kao na „informacije iz javnih izvora“, Opći sud navedene ne može uzeti u obzir jer, prema mišljenu tužitelja, iz pisma Vijeća od 12. ožujka 2013. proizlazi da ih Vijeće nije uzelo u obzir pri uvrštavanju njegovog imena na popise.
50 Vijeće smatra da tužitelj ispunjava kriterij koji se odnose na podupiranje iranske vlade. Kao prvo, navodi da odluka Unije o zabrani uvoza iranske nafte ima za cilj uskratiti Islamskoj Republici Iran prihode od nafte, koji čine 70 % prihoda te države, kako bi izvršila pritisak na tu državu da obustavi svoj nuklearni program. Tužitelj je prevezao gotovo polovicu sirove nafte proizvedene u Iranu u 2011., kako se posebno navodi u članku Institute for the Study of War (Instituta za proučavanje rata) od 16. travnja 2012. te u izvješću od 10. siječnja 2013. koje je sastavio Kongres Sjedinjenih Američkih Država (Prilozi 3. i 18. obrani).
51 Drugo, u vezi sa strukturom kapitala tužitelja, Vijeće objašnjava da se oslonilo na informacije koje su pružile države članice, a koje su potvrđene informacijama iz javnih izvora, prema kojima 33 % kapitala tužitelja drži State Pension Fund, 33 % Social Security Retirement Fund i 33 % NIOC Pension and Savings Fund. Obrazloženja koja je ponudio tužitelj, osobito u dokumentu s informacijama priloženom tužbi (Prilog 3.) ne osporavaju činjenicu da je tužitelj pod stvarnim nadzorom iranske države. Naime, taj dokument samo navodi da je 66 % kapitala tužitelja preneseno na dva privatna subjekta u 2000. godini i da je nakon toga tužitelj bio u cijelosti privatiziran, bez spominjanja imena kupaca. Prava vlasnička struktura tužitelja namjerno je nevidljiva. U svakom slučaju, dioničari tužitelja su mirovinski fondovi države, koja je također kontrolirala tužitelja i ostvarivala financijske koristi od tog društva putem dioničara.
52 Nadalje, u siječnju 2012. predsjednika tužitelja, M. S., iznenada je zamijenio M. B., bivši iranski ministar cesta i prijevoza, koji je održavao izravne veze s iranskim predsjednikom. K tome, tužitelj je prema mišljenju Vijeća pokušao sakriti vlasništvo nad brodovima tako što ih je preimenovao i istaknuo drugu zastavu.
53 U vezi s dokazima, Vijeće napominje da su njegovi navodi obrazloženi, u skladu sa zatraženim pravnim standardom, dokumentima u njegovom spisu dostavljenima tužiteljima na njegov zahtjev, i putem informacija poznatih tužitelju iz javnih izvora koji se sastoje u novinskim izvješćima i člancima priloženima odgovoru na tužbu.
54 U tom pogledu, na prvom mjestu treba podsjetiti da prema sudskoj praksi Vijeće ima određeno diskrecijsko pravo za utvrđivanje od slučaja do slučaja jesu li pravni kriteriji na kojima se temelje ograničavanja u slučaju ispunjeni (vidjeti, u tom smislu, presudu Suda od 13. ožujka 2012., Melli Bank/Vijeće, C‑380/09 P, t. 41., i presudu Općeg suda od 6. rujna 2013., Bateni/Vijeće, T‑42/12 i T‑181/12, t. 45.).
55 Međutim, sudovi Unije moraju osigurati u načelu cjelovit nadzor zakonitosti svih akata Unije u pogledu temeljnih prava koja čine dio pravnog poretka Unije, čak i kada ti akti provode rezolucije koje je usvojilo Vijeće sigurnosti na temelju Glave VII. Povelje Ujedinjenih naroda (presuda Suda od 18. srpnja 2013., Komisija/Kadi, tzv. „Kadi II“, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, t. 97.).
56 Učinkovita sudska kontrola zajamčena člankom 47. Europske konvencije o ljudskim pravima zahtijeva osobito, zbog kontrole razloga na kojima se temelji odluka o uvrštavanju ili zadržavanju imena određene osobe na popisima, da se sudac Unije uvjeri u to da se ta odluka temelji na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. To podrazumijeva provjeru činjenica navedenih u obrazloženju koje podupire spomenutu odluku, kako sudski nadzor ne bi bio ograničen na utvrđenje apstraktne vjerojatnosti navedenih razloga, nego i na saznanje o tome jesu li ti razlozi, ili barem jedan od njih, ako ga se smatra dovoljno važnim da se na njemu može utemeljiti ta odluka, dokazani (vidjeti presudu Kadi II, t. 119.).
57 Na nadležnom je tijelu Unije da u slučaju osporavanja utvrdi osnovanost razloga upotrijebljenih protiv osobe koje se to tiče, a ne na njoj samoj da pruži negativan dokaz o neosnovanosti spomenutih razloga. Važno je međutim da pruženi podaci ili dokazi podrže razloge protiv dotične osobe (gore navedena presuda Kadi II, t. 121. i 122.).
58 Na drugom mjestu, kad je riječ o argumentaciji Vijeća koju je ono iznijelo za vrijeme rasprave, prema kojoj bi uključenost tužitelja u iranski sektor nafte i plina, kroz aktivnosti prijevoza sirove nafte i prirodnog plina proizvedenog u Iranu, dopuštala Vijeću da dokaže da tužitelj pruža financijsku potporu iranskoj vladi, dovoljno je podsjetiti da se uvrštavanje imena tužitelja na popise temelji na pružanju financijske potpore iranskoj vladi, zahvaljujući vezama koje dioničari tužitelja održavaju s iranskom vladom. Međutim, prijevoz nafte nije ni u kakvom odnosu s navodnim postojanjem veza između dioničara i vlade. Prema sudskoj praksi zakonitost pobijanih akata može se ocjenjivati samo na temelju činjeničnih i pravnih elementa na temelju kojih je akt bio donesen. Naime, Opći sud ne može udovoljiti zahtjevu Vijeća za izmjenu razloga na kojima se ti akti temelje (vidjeti presudu Općeg suda od 12. studenoga 2013., North Drilling/Vijeće, T‑552/12, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
59 Sud također mora odbaciti navode Vijeća iznesene na raspravi prema kojima je tužitelj, nekadašnja podružnica National Iranian Oil Company (u daljnjem tekstu: NIOC), nakon svoje privatizacije ostao pod kontrolom tog javnog društva, koje je u cijelosti u vlasništvu iranske države i čije je ime upisano na popis subjekata sankcioniranih zbog financijske potpore iranskoj vladi. Naime, ne može se prihvatiti obrazloženje koje se temelji na tome da se financijska potpora tužitelja iranskoj vladi provodila putem trećeg subjekta, odnosno NIOC‑a. Razlozi uvrštavanja imena tužitelja ne odnose se na izravnu financijsku potporu koja proizlazi iz veza između tužitelja i NIOC‑a, već na financijsku potporu tužitelja iranskoj vladi preko veza između njegovih dioničara i iranske vlade.
60 Nadalje, u mjeri u kojoj argumenti Vijeća imaju za cilj dokazati da tužitelj pruža neizravnu financijsku potporu iranskoj vladi, zahvaljujući svojim aktivnostima pomorskog prijevoza nafte i plina, treba utvrditi da primjenjivo zakonodavstvo predviđa kriterij koji se odnosi na pružanje financijske potpore iranskoj vladi, a ne na pružanje neizravne financijske potpore. Međutim, suprotno navodima Vijeća, sama okolnost da je svojom aktivnošću prijevoza tužitelj uključen u iranski sektor nafte i plina, koji je jedan od glavnih izvora prihoda iranske vlade, ne treba se smatrati obuhvaćenom pravnim kriterijem pružanja financijske potpore iranskoj vladi.
61 Na trećem mjestu, kad je riječ o strukturi njegovog kapitala, tužitelj s pravom napominje da Vijeće ne raspolaže nijednim dokazom. Osobito ni prijedlozi o uvrštavanju njegovog imena na popis koje su podnijele tri države članice, 19., 24. i 28. rujna 2012., ni drugi dokumenti iz tog spisa ne identificiraju dioničare tužitelja niti sadrže najmanje dokaze da je tužitelj pod nadzorom iranske vlade kao ni da toj vladi pruža financijsku potporu putem svojih dioničara koji održavaju veze s tom vladom. Jedini dokazi iz spisa koji se odnose na tužitelja sastoje se u tvrdnjama koje su u biti ponovljene u pobijanoj odluci i pobijanoj uredbi.
62 Stoga se Vijeće pred Općim sudom ne može, da bi dokazalo te tvrdnje koje su iznesene da bi opravdale uvrštavanje imena tužitelja na popis, valjano pozivati na činjenične elemente iz točaka 51. i 52. gore jer se ti argumenti ne nalaze u njegovom spisu i stoga nisu priopćeni tužitelju na njegov zahtjev u odgovoru Vijeća od 12. ožujka 2013. Doista, uzimanje u obzir takvih argumenata predstavlja povredu, s jedne strane, načela prema kojem se zakonitost pobijanih akata može ocjenjivati samo na temelju činjeničnih i pravnih elemenata na temelju kojih su isti usvojeni i, s druge strane, prava na obranu tužitelja (gore navedena presuda Bateni/Vijeće, t. 57.). Naime, budući da tužitelj nije na vrijeme dobio obrazloženja o novim razlozima, uskraćena mu je, s jedne strane, mogućnost da učinkovito iznese mišljenje o tim razlozima u okviru administrativnog postupka. S druge strane, tužitelj nije bio u mogućnosti ocijeniti osnovanost uvrštavanja svojeg imena na popis kao ni svrsishodnost ulaganja žalbe. Bilo bi također povrijeđeno načelo jednakosti stranaka pred sucem Unije (vidjeti gore navedenu presudu North Drilling/Vijeće, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
63 Također, argumentacija Vijeća prema kojoj bi nedavna zamjena, u ožujku 2013., predsjednika tužitelja potvrđivala izravne veze između njegovih dioničara i iranske vlade nema učinka jer se temelji na činjenicama koje su nastale nakon donošenja pobijane odluke i pobijane uredbe.
64 Stoga materijali koje Opći sud može uzeti u obzir ne sadrže nikakve pokazatelje koji bi opravdali tvrdnje Vijeća prema kojima je tužitelj bio pod nadzorom iranske vlade i pružao joj financijsku potporu.
65 Iz navedenog slijedi da uvrštavanje imena tužitelja na popise nije opravdano.
66 Stoga treba prihvatiti kao osnovan prvi tužbeni razlog.
67 Zbog svih tih razloga valja, bez potrebe ispitivanja trećeg i četvrtog tužbenog razloga, poništiti pobijanu odluku i pobijanu uredbu u dijelu u kojem se odnose na tužitelja.
Vremenski učinci poništaja pobijane odluke i pobijane uredbe
68 Tužitelj traži da poništaj pobijane odluke i pobijane uredbe proizvede učinak bez odgode. On ističe da je odluka Vijeća o uvrštavanju njegovog imena na popise individualne prirode, da nije uredba, u skladu s obvezom Vijeća da individualno priopći mjere ograničavanja zainteresiranim osobama ili subjektima. Tužitelj se poziva na gore navedenu presudu Bank Melli Iran/Vijeće (t. 86. i 87.), u kojoj je Opći sud procijenio da odluka o primjeni članka 7. Uredbe (EZ) Vijeća br. 423/2007 od 19. travnja 2007. o mjerama ograničavanja protiv Irana (SL L 103, str. 1.) nije isključivo opće naravi već predstavlja akt individualne naravi u vezi s osobama i subjektima čija su imena uvrštena tom odlukom u Prilog V. navedenoj uredbi.
69 Prema tužitelju, članak 60. drugi stavak Statuta Suda Europske unije propisuje samo održavanje na snazi uredbe, a ne i odluke, nastavno na odluku o poništaju Općeg suda, do isteka žalbenog roka ili, ako se uloži žalba u tom roku, do trenutka kada Sud odbije navedenu, da bi se ograničio narušavajući učinak koji na opća pravila primjenjiva u cijeloj Uniji ima odluka Općeg suda, kada se ta pravila mogu na kraju potvrditi u okviru žalbenog postupka.
70 Vijeće navodi da se članak 60. Statuta Suda protivi poništaju pobijane uredbe s učinkom bez odgode. Stoga smatra da bi Opći sud također trebao naložiti suspenziju učinaka eventualnog poništaja pobijane odluke u istom razdoblju.
71 Vijeće se također poziva na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj se članak 60. drugi stavak Statuta Suda primjenjuje u dijelu koji se odnosi na vremenske učinke poništaja neke uredbe od strane Općeg suda, poput Uredbe br. 267/2012, koja primjenjuje mjere ograničavanja. Naime, sudac Unije dosad je zauzimao stav da Uredba br. 267/2012, uključujući Prilog IX., ima narav uredbe, jer članak 51. drugi stavak propisuje da je u cijelosti obvezujuća i izravno promjenjiva u svim državama članicama, što odgovara učincima uredbe kako su predviđeni člankom 288. UFEU‑a (gore navedena presuda Općeg suda Bateni/Vijeće, t. 83., i Iranian Offshore Engineering & Constructions/Vijeće, T‑110/12, t. 74.; vidjeti također, analogijom, presudu Suda od 16. studenoga 2011., Bank Melli Iran/Vijeće, C‑548/09 P, Zb., str. I‑11381., t. 45.).
72 Argumentacija tužitelja ne može se prihvatiti.
73 Naime, bez potrebe ispitivanja ima li odluka o uvrštavanju imena tužitelja na sporne popise narav uredbe u smislu članka 60. stavka 2. Statuta, dovoljno je napomenuti da članak 264. drugi stavak UFEU‑a dopušta, svakako, Sucu Unije da, kada smatra potrebnim, odredi ta dva učinka poništenog akta koji se moraju smatrati konačnima. U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da Opći sud može na temelju te odredbe odlučiti o danu stupanja na snagu učinaka odluke o poništaju (vidjeti, u tom smislu, presudu Općeg suda od 12. prosinca 2013., Nabipour i dr./Vijeće, T‑58/12, t. 250. i 251.).
74 U ovim okolnostima Opći sud smatra, zbog gore navedenih razloga, da je potrebno suspendirati stupanje na snagu učinaka ove presude do dana isteka žalbenog roka iz članka 56. prvog stavka Statuta Suda ili, ako se uloži žalba u tom roku, do odbijanja žalbe.
75 Nuklearni program koji provodi Islamska Republika Iran izvor je ozbiljne zabrinutosti, kako na europskoj tako i na međunarodnoj razini. U tom je kontekstu Vijeće postupno povećavalo broj mjera ograničavanja protiv te države s ciljem da spriječi razvoj aktivnosti koje predstavljaju opasnost za mir i međunarodnu sigurnost, u okviru primjena rezolucija Vijeća sigurnosti.
76 Stoga interes tužitelja da presuda o poništaju počne proizvoditi svoje učinke bez odgode treba odvagnuti u odnosu na cilj općeg interesa politike Europske Unije u području mjera ograničavanja protiv Islamske Republike Iran. Odgoda učinaka poništenja mjere ograničavanja može se stoga opravdati potrebom osiguravanja učinkovitosti mjera ograničavanja i, zasigurno, osobito važnim razlozima u vezi sa sigurnošću i vođenjem međunarodnih odnosa Unije i država članica (vidjeti, analogijom u vezi s nepostojanjem obveze prethodnog priopćavanja zainteresiranom inicijalnog uvrštavanja na popise, presudu Suda od 21. prosinca 2011., Organizacija mudžahedina naroda Irana/Vijeće, C‑27/09 P, Zb. I 13427, t. 67.).
77 Međutim, poništenje s učinkom bez odgode pobijanih akata u dijelu u kojem se odnose na tužitelja omogućilo bi ovom posljednjem da prenese ukupnu imovinu ili jedan njezin dio izvan Unije a da Vijeće u slučaju potrebe ne bi moglo pravovremeno primijeniti članak 266. UFEU‑a kako bi ispravilo nepravilnosti utvrđene u predmetnoj presudi, što bi moglo ozbiljno i nepopravljivo ugroziti učinkovitost zamrzavanja financijskih sredstava koje bi Vijeće u budućnosti moglo odrediti u odnosu na tužitelja. U vezi s primjenom članka 266. UFEU‑a u ovom predmetu treba napomenuti da poništaj predmetne presude o uvrštavanju imena tužitelja na popise proizlazi iz činjenice da razlozi tog uvrštavanja nisu potkrijepljeni s dovoljno dokaza (vidjeti točku 65. gore). Iako je na Vijeću da odluči o provedbenim mjerama za tu presudu, novo uvrštavanje imena tužitelja ne može se unaprijed isključiti. U okviru nove ocjene Vijeće naime ima mogućnost ponovno uvrstiti ime tužitelja na temelju razloga koji su potkrijepljeni s dovoljno dokaza.
78 Iz navedenog slijedi da se učinci pobijane odluke i pobijane uredbe trebaju održati na snazi u odnosu na tužitelja do dana isteka žalbenog roka ili, u slučaju ulaganja žalbe, do odbijanja žalbe.
Troškovi
79 U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika Općeg suda, svakoj stranci koja izgubi spor nalaže se snošenje troškova ako je postavljen takav zahtjev. Budući da Vijeće u bitnome nije uspjelo u svom tužbenom zahtjevu, valja mu naložiti snošenje troškova ovog postupka, u skladu sa zahtjevom tužitelja.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (sedmo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Vijeća 2012/635/ZVSP od 15. listopada 2012. o izmjeni Odluke 2010/413/ZVSP o mjerama ograničavanja protiv Irana u dijelu u kojem se upisuje naziv National Iranian Tanker Company u Prilog II. Odluci 2010/413/ZVSP o mjerama ograničavanja protiv Irana od 26. srpnja 2010. i stavljanju izvan snage Zajedničkog stajališta 2007/140/ZVSP.
2. Poništava se Provedbena uredba Vijeća (EU) br. 945/2012 od 15. listopada 2012. o provedbi Uredbe (EU) br. 267/2012 o mjerama ograničavanja protiv Irana u dijelu u kojem se upisuje naziv National Iranian Tanker Company u prilog IX. Uredbe (EU) br. 267/2012 o mjerama ograničavanja protiv Irana i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 961/2010.
3. Održavaju se na snazi učinci Odluke 2012/635 i Provedbene uredbe br. 945/2012 u dijelu koji se odnosi na National Iranian Tanker Company do dana isteka žalbenog roka iz članka 56. prvog stavka Statuta Suda Europske unije ili, ako se uloži žalba u tom roku, do odbijanja žalbe.
4. Nalaže se Vijeću Europske unije snošenje vlastitih troškova, kao i troškova National Iranian Tanker Company.
van der Woude | Wiszniewska‑Białecka | Kancheva |
Wetter Ulloa Rubio
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 3. srpnja 2014.
Potpisi