ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada)
3 de julho de 2014 (*)
«Política externa e de segurança comum ― Medidas restritivas tomadas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear ― Congelamento de fundos ― Dever de fundamentação ― Erro de apreciação ― Modulação dos efeitos de uma anulação no tempo»
No processo T‑565/12,
National Iranian Tanker Company, com sede em Teerão (Irão), representada por R. Chandrasekera, S. Ashley, C. Murphy, solicitors, M. Lester, barrister, e D. Wyatt, QC,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por S. Boelaert e M. Bishop, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objeto um pedido de anulação, por um lado, da Decisão 2012/635/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 282, p. 58), na medida em que o nome da recorrente foi inscrito na lista que figura do anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), e, por outro, do Regulamento de Execução (UE) n.° 945/2012 do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 282, p. 16), na medida em que esse regulamento se aplica à recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada),
composto por: M. van der Woude (relator), presidente, I. Wiszniewska‑Białecka, M. Kancheva, C. Wetter e I. Ulloa Rubio, juízes,
secretário: N. Rosner, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 31 de janeiro de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, a National Iranian Tanker Company, é uma sociedade iraniana especializada no transporte de cargas de petróleo bruto e de gás. Explora uma das maiores frotas de petroleiros de casco duplo do mundo.
2 O presente processo inscreve‑se no quadro das medidas restritivas instauradas com vista a fazer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que ponha termo às atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação e ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares.
3 Em 9 de junho de 2010, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adotou a Resolução 1929 (2010) (a seguir «Resolução 1929») destinada a ampliar o âmbito das medidas restritivas impostas pelas Resoluções 1737 (2006), 1747 (2007) e 1803 (2008) do Conselho de Segurança e a introduzir medidas restritivas adicionais contra a República Islâmica do Irão.
4 Em 17 de junho de 2010, o Conselho Europeu sublinhou a sua crescente preocupação com o programa nuclear do Irão e congratulou‑se com a adoção da Resolução 1929. Recordando a sua Declaração de 11 de dezembro de 2009, o Conselho Europeu convidou o Conselho da União Europeia a adotar medidas em execução da Resolução 1929, assim como medidas de acompanhamento, com vista a contribuir para resolver, através de negociações, todas as preocupações que o desenvolvimento, pela República Islâmica do Irão, de tecnologias sensíveis em apoio dos seus programas nucleares e de mísseis continua a suscitar. Essas medidas deverão aplicar‑se aos setores do comércio, financeiro e dos transportes do Irão, aos setores‑chave da indústria do petróleo e do gás e às novas nomeações, especialmente do Corpo dos Guardas da Revolução Islâmica.
5 Em 26 de julho de 2010, o Conselho adotou a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), cujo anexo II enumera as pessoas e as entidades ― diferentes das designadas pelo Conselho de Segurança ou pelo Comité de Sanções criado pela Resolução 1737 (2006), mencionadas no anexo I ― cujos bens são congelados. O seu considerando 22 faz referência à Resolução 1929 e menciona que esta resolução regista a relação que poderá existir entre as receitas que o Irão obtém no seu setor energético e o financiamento das suas atividades nucleares sensíveis em termos de proliferação.
6 Em 23 de janeiro de 2012, o Conselho adotou a Decisão 2012/35/PESC que altera a Decisão 2010/413 (JO L 19, p. 22). O seu considerando 8 recorda a relação potencial entre as receitas que o Irão obtém no seu setor energético e o financiamento das suas atividades nucleares sensíveis em termos de proliferação, bem como o facto de que os equipamentos e materiais utilizados nos processos químicos da indústria petroquímica são muito semelhantes aos utilizados em certas atividades sensíveis do ciclo dos combustíveis nucleares, conforme sublinhado na Resolução 1929.
7 O artigo 1.°, n.° 7, alínea a), ii), da Decisão 2012/35 aditou a seguinte alínea ao artigo 20.°, n.° 1, da Decisão 2010/413, que prevê o congelamento de fundos que estejam na posse de:
«c) Outras pessoas e entidades não abrangidas pelo anexo I que prestem apoio ao Governo do Irão, bem como pessoas e entidades a elas associadas incluídas na lista do anexo II.»
8 Em consequência, no âmbito do Tratado FUE, o Conselho adotou, em 23 de março de 2012, o Regulamento (UE) n.° 267/2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.° 961/2010 (JO L 88, p. 1). Com vista a dar execução ao artigo 1.°, n.° 7, alínea a), ii), da Decisão 2012/35, o artigo 23.°, n.° 2, desse regulamento prevê o congelamento dos fundos das pessoas, entidades e organismos cuja lista consta do seu anexo IX, que tenham sido identificados como:
«d) Outras pessoas, entidades ou organismos que prestam apoio, designadamente apoio material, logístico ou financeiro, ao Governo do Irão, e pessoas e entidades a eles associados;».
9 Por cartas de 10 de agosto, 14 de setembro e 10 de outubro de 2010 dirigidas à Alta-Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, a recorrente manifestou, nomeadamente, as suas preocupações quanto às repercussões na sua frota da proibição de prestação de serviços de seguro e resseguro ao Governo do Irão, prevista pelo artigo 12.° da Decisão 2010/413. Na sua carta de 10 de agosto de 2010, acima referida, a recorrente precisou que tinha sido privatizada em 2000.
10 Além disso, numa carta de 19 de janeiro de 2012 dirigida à Alta-Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, a recorrente contestou os elementos referidos num artigo do jornal diário especializado na indústria marítima, o Lloyd’s List, difundido na Internet na véspera, intitulado «NITC to be targeted by sanctions» (A National Iranian Tanker Company é alvo de sanções). A este respeito, a recorrente negou a existência de qualquer ligação ao programa nuclear iraniano. Segundo a recorrente, os seus petroleiros não são utilizados para o transporte de material proibido relacionado com esse programa. Além do mais, nem a recorrente, nem o seu presidente, nem os seus acionistas têm qualquer ligação com o Corpo dos Guardas da Revolução Islâmica.
11 Em 15 de outubro de 2012, o Conselho adotou a Decisão 2012/635/PESC que altera a Decisão 2010/413 (JO L 282, p. 58, a seguir «decisão impugnada»). Segundo o considerando 16 desta decisão, deverão ser incluídos os nomes de mais pessoas e entidades na lista de nomes de pessoas e entidades sujeitas a medidas restritivas que consta do anexo II da Decisão 2010/413, nomeadamente entidades estatais iranianas que exercem atividades no setor do petróleo e do gás visto constituírem uma importante fonte de rendimentos para o Governo do Irão.
12 O artigo 1.°, n.° 8, alínea a), da Decisão 2012/635 alterou o artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413, que prevê, portanto, que serão objeto de medidas restritivas:
«c) Outras pessoas e entidades não abrangidas pelo anexo I que prestam apoio ao Governo do Irão e entidades que sejam sua propriedade ou se encontrem sob o seu controlo ou pessoas e entidades a elas associadas, constantes da lista do anexo II;».
13 O artigo 2.° da Decisão 2012/635 inscreveu o nome da recorrente na tabela do anexo II da Decisão 2010/413, que contém a lista dos nomes das «Pessoas e entidades implicadas em atividades nucleares ou atividades associadas aos mísseis balísticos e [das] pessoas e entidades que prestam apoio ao Governo do Irão».
14 Em consequência, no mesmo dia, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) n.° 945/2012 que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 (JO L 282, p. 16; a seguir «regulamento impugnado»). O artigo 1.° deste regulamento inscreveu o nome da recorrente na tabela do anexo IX, que contém a lista dos nomes das «Pessoas e entidades implicadas em atividades relacionadas com mísseis nucleares ou balísticos e [das] pessoas e entidades que apoiam o Governo do Irão».
15 O nome da recorrente foi inscrito nas listas pelos seguintes motivos: «Efetivamente controlada pelo Governo do Irão. Presta apoio financeiro ao Governo do Irão por intermédio dos seus acionistas que mantêm ligações com o Governo.»
16 A decisão e o regulamento impugnados foram comunicados à recorrente por carta de 16 de outubro de 2012, na qual o Conselho chamou a sua atenção para a possibilidade de apresentar observações e de lhe pedir para rever a sua posição.
17 Por carta de 13 de dezembro de 2012, a recorrente contestou a inscrição, pela decisão e regulamento impugnados, do seu nome nas listas e pediu ao Conselho para lhe comunicar informações mais precisas sobre os motivos dessa inscrição, assim como as provas nas quais se baseou.
18 O Conselho respondeu por carta de 12 de março de 2013, à qual foram anexadas cópias das peças do seu processo. Nesta carta, o Conselho precisou que não dispunha de outros documentos ou informações referentes à recorrente.
Tramitação processual e pedidos das partes
19 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de dezembro de 2012, a recorrente interpôs o presente recurso.
20 Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afeto à Sétima Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído. Sob proposta da Sétima Secção, o Tribunal Geral decidiu remeter o processo a uma formação alargada.
21 A recorrente conclui pedindo, em substância, que o Tribunal Geral se digne:
¾ Anular a decisão e o regulamento impugnados com efeitos imediatos, na medida em que lhe são aplicáveis;
¾ Condenar o Conselho nas despesas.
22 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ Julgar o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, improcedente;
¾ Condenar a recorrente nas despesas.
23 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de julho de 2013, a recorrente apresentou um pedido de medidas de organização do processo ou de instrução. Por ato entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de setembro de 2013, o Conselho apresentou as suas observações sobre esse pedido.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
24 O Conselho, sem suscitar formalmente uma questão prévia de inadmissibilidade, invoca a inadmissibilidade do presente recurso. Sustenta que, na medida em que a recorrente é inteiramente controlada pelo Estado iraniano, deve ser considerada uma entidade pública. Consequentemente, enquanto emanação do Estado iraniano, a recorrente não tem legitimidade para interpor um recurso destinado a invocar uma violação do direito de propriedade ou de outros direitos fundamentais. A este respeito, o Conselho distingue entre, por um lado, certos direitos processuais reconhecidos aos Estados e, por outro, os direitos fundamentais de que os Estados não podem beneficiar.
25 Este fundamento de inadmissibilidade aplica‑se a todos os fundamentos invocados, porquanto o presente recurso visa na realidade obter a anulação do congelamento de fundos, o qual constitui uma violação ― justificada ― ao direito de propriedade. Assim sendo, pouco importa que nenhum dos fundamentos se refira especificamente a esse direito.
26 Em apoio deste fundamento de inadmissibilidade, o Conselho refere‑se nomeadamente ao artigo 34.° da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma a 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), que define as pessoas autorizadas a apresentar uma petição no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, e que exclui as organizações governamentais de recorrer a esse tribunal. Segundo o Conselho, a ratio legis do artigo 34.° da CEDH reside na própria natureza dos direitos fundamentais, cujo respeito deve ser garantido pelo Estado relativamente às pessoas singulares e coletivas abrangidas pela sua jurisdição, na aceção da CEDH. Por conseguinte, um Estado ou uma emanação de um Estado não podem beneficiar dos direitos fundamentais, visto que um Estado soberano não depende da jurisdição de outro Estado.
27 A recorrente considera que o seu recurso e o conjunto dos fundamentos que invoca são admissíveis.
28 A este respeito, basta observar que o argumento do Conselho segundo o qual a recorrente, enquanto emanação do Estado iraniano, não pode invocar o direito de propriedade, resulta da análise do mérito do quarto fundamento relativo nomeadamente à violação do direito de propriedade, e não da admissibilidade do presente recurso ou da admissibilidade do referido fundamento (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, n.° 51).
29 Em consequência, o presente recurso deve ser julgado admissível.
Quanto ao mérito
30 Em apoio do recurso, a recorrente invoca quatro fundamentos. O primeiro é relativo a um erro manifesto de apreciação. O segundo é relativo a uma violação do dever de fundamentação. O terceiro é relativo a uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva. O quarto é relativo à violação do princípio da proporcionalidade e dos direitos fundamentais da recorrente, nomeadamente do seu direito à proteção da sua propriedade, da sua empresa e da sua reputação.
31 O Tribunal Geral considera oportuno começar por examinar o segundo fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
32 A recorrente sustenta que a sua inscrição não está suficientemente fundamentada. Alega que os motivos enunciados na decisão e no regulamento impugnados são vagos e não respeitam a exigência de uma fundamentação específica e concreta. Além disso, a recorrente acusa o Conselho de invocar, na contestação, novos motivos de inscrição que não têm relação com o critério jurídico relativo à prestação de apoio financeiro.
33 O Conselho alega, por sua vez, que, no contexto geral bem conhecido da recorrente, os motivos enunciados na decisão e no regulamento impugnados permitem‑lhe compreender as razões específicas e concretas da sua inscrição e respeitam, assim, as exigências do dever de fundamentação. Era notório, desde 1 de julho de 2012, que as autoridades da União Europeia vigiavam as atividades da recorrente, na sequência da proibição de importação de petróleo iraniano para os Estados‑Membros da União e de prestação de serviços de seguro marítimo, em relação, nomeadamente, com o transporte de petróleo bruto iraniano, estabelecida pela Decisão 2012/35. Durante os meses anteriores à inscrição do nome da recorrente, uma série de artigos de imprensa evidenciaram as ligações entre o Governo do Irão e a recorrente, bem como as atividades da recorrente destinadas a contornar as medidas restritivas, obtendo nomeadamente junto de sociedade de países terceiros, serviços de seguro, devido ao registo dos seus petroleiros sob pavilhão de países terceiros.
34 As cartas que a recorrente dirigiu, antes da inscrição do seu nome nas listas, à Alta-Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, em especial a carta de 19 de janeiro de 2012 (v. n.° 10, supra), confirmam que a interessada tinha conhecimento deste contexto geral.
35 Antes de mais, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui o corolário do princípio do respeito dos direitos de defesa, tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, n.° 49 e jurisprudência referida).
36 A fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir que os interessados conheçam os fundamentos das medidas adotadas e que o órgão jurisdicional competente exerça a sua fiscalização (acórdão Conselho/Bamba, já referido, n.° 50).
37 Em seguida, no que respeita às medidas restritivas adotadas no quadro da política externa e de segurança comum, há que sublinhar que, na medida em que o interessado não dispõe de um direito de audição prévia à adoção de uma decisão inicial de inscrição, o respeito do dever de fundamentação ainda é mais importante, uma vez que constitui a única garantia que permite ao interessado, pelo menos após a adoção dessa decisão, invocar utilmente as vias de recurso à sua disposição para contestar a legalidade da referida decisão (acórdão Conselho/Bamba, já referido, n.° 51, e acórdão do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, dito «OMPI I», T‑228/02, Colet., p. II‑4665, n.° 140).
38 Por conseguinte, a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida restritiva não deve apenas identificar a base jurídica dessa medida, mas também as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado deve ser objeto dessa medida (v., neste sentido, acórdãos Conselho/Bamba, já referido, n.° 52; OMPI I, já referido, n.° 146; e do Tribunal Geral de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, Colet., p. II‑3967, n.° 83).
39 No entanto, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos motivos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga direta ou individualmente respeito podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando ocorreu num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (acórdãos Conselho/Bamba, já referido, n.os 53 e 54; OMPI I, já referido, n.° 141, e Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.° 82).
40 Neste caso, a inscrição do nome da recorrente nas listas tem por base os dois motivos seguintes. A recorrente era «efetivamente controlada pelo Governo do Irão». A recorrente «[prestava] apoio financeiro ao Governo do Irão por intermédio dos seus acionistas que mantêm ligações com o Governo».
41 Quanto à questão de saber se esta fundamentação identifica a base jurídica da medida tomada pelo Conselho contra a recorrente, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 38, supra, resulta do segundo dos dois motivos invocados pelo Conselho que este se baseia no critério jurídico relativo à prestação de apoio financeiro ao Governo do Irão, definido no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413, e especificado no artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012 (v. n.os 7 e 8, supra). Além disso, este motivo indica claramente que, segundo o Conselho, tal apoio financeiro resulta das ligações que os acionistas da recorrente mantinham com o Governo do Irão.
42 Em contrapartida, como refere a recorrente, o primeiro motivo, segundo o qual ela era efetivamente controlada pelo Governo do Irão, visto de forma isolada, não permite identificar o critério jurídico no qual se baseia. Assim sendo, este motivo deve ser analisado juntamente com o segundo motivo.
43 Em primeiro lugar, quanto à questão de saber se o exame conjunto dos dois motivos demonstra suficientemente o raciocínio do Conselho, em primeiro lugar, há que observar que esses motivos devem ser apreciados no contexto geral das medidas tomadas pelo Conselho contra a República Islâmica do Irão (v. n.° 39, supra). A este respeito, tanto o considerando 22 da Decisão 2010/413 (n.° 5, supra) como o considerando 16 da Decisão 2012/635 (n.° 11, supra) demonstram que o Conselho estabeleceu uma ligação entre, por um lado, as receitas provenientes do setor do gás e do petróleo e, por outro, o financiamento das atividades de proliferação nuclear. Na medida em que a recorrente é ativa no setor enquanto transportadora de petróleo e de gás, podia compreender que o apoio financeiro referido na fundamentação da decisão e do regulamento impugnados dizia respeito a essa ligação particular.
44 Como observa o Conselho acertadamente, a recorrente estava absolutamente consciente da intenção do Conselho de inscrever o seu nome na lista das pessoas e entidades sancionadas. Com efeito, antes da adoção da decisão e do regulamento impugnados, a recorrente dirigiu‑se ao Conselho a fim de lhe manifestar as suas preocupações quanto às repercussões de uma eventual inscrição (v. n.os 9 e 10, supra). Resulta do referido que a recorrente acompanhava de perto a política aplicada pelo Conselho contra a República Islâmica do Irão e que, por conseguinte, devia estar informada da ligação que o Conselho tinha estabelecido, por um lado, entre as receitas provenientes do setor do gás e do petróleo e, por outro, o financiamento do programa nuclear iraniano.
45 Em segundo lugar, embora seja verdade que as razões específicas apresentadas pelo Conselho para justificar a inscrição do nome da recorrente são concisas, na medida em que não especificam o tipo de apoio financeiro prestado ao Governo do Irão imputado à recorrente nem a natureza das ligações que existem entre este apoio e os seus acionistas, não é menos verdade que essas explicações permitiam à recorrente compreender que se tratava de um apoio que se efetuava através dos seus acionistas.
46 Efetivamente, a recorrente alega que, devido à sua privatização em 2000, os seus acionistas deixaram de manter ligações com o Governo do Irão. No entanto, este argumento diz respeito à apreciação do mérito dos motivos avançados pelo Conselho e não à questão de saber se esses motivos respeitam as exigências do artigo 296.° TFUE. Com efeito, a questão da fundamentação, que diz respeito a uma formalidade essencial, difere da questão da prova do comportamento alegado, que decorre da legalidade substancial do ato em causa e implica verificar a veracidade dos factos mencionados nesse ato e a qualificação desses factos no sentido de que constituem elementos que justificam a aplicação de medidas restritivas contra a pessoa em causa (acórdão Conselho/Bamba, já referido, n.° 60).
47 Por conseguinte, há que concluir que, à luz do contexto geral no qual a decisão e o regulamento impugnados foram adotados, os motivos invocados pelo Conselho para justificar a inscrição do nome da recorrente nas listas das pessoas e entidades sancionadas, respeitam as exigências do artigo 296.° TFUE e que, portanto, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo ao erro manifesto de apreciação
48 A recorrente alega que não é controlada pelo Governo do Irão e que não lhe prestou apoio financeiro. Sustenta que os seus acionistas, fundos de pensões privados cujos nomes não foram inscritos nas listas na altura da sua própria inscrição, não têm, tanto quanto é do seu conhecimento, nenhuma ligação com o Governo do Irão. A recorrente foi privatizada em 2000 e os seus proprietários reais (beneficial owners) são cinco milhões de pensionistas iranianos. Em todo o caso, teve prejuízos e não distribui dividendos aos seus acionistas desde 2010.
49 Quanto aos artigos de imprensa que o Conselho invoca enquanto «informações provenientes de fontes abertas», não podem ser tomados em consideração pelo Tribunal Geral, na medida em que, segundo a recorrente, resulta da carta do Conselho de 12 de março de 2013 que não foram tomados em consideração pelo Conselho na altura da inscrição do seu nome nas listas.
50 Por sua vez, o Conselho considera que a recorrente preenche o critério relativo à prestação de apoio ao Governo do Irão. Em primeiro lugar, recorda que a decisão da União de proibir a importação de petróleo iraniano visa privar a República Islâmica do Irão de receitas petrolíferas, as quais representam 70% das receitas desse Estado, a fim de o pressionar para que acabe com o seu programa nuclear. Ora, a recorrente transportou perto de metade do petróleo bruto produzido no Irão em 2011, como atestam, em particular, um artigo do Institute for the Study of War (Instituto para o estudo da guerra) de 16 de abril de 2012 e um relatório de 10 de janeiro de 2013 elaborado pelo serviço de investigações do Congresso dos Estados Unidos da América (anexos 3 e 18 da contestação).
51 Em segundo lugar, quanto à estrutura do capital da recorrente, o Conselho explica que se baseou em informações fornecidas pelos Estados‑Membros, corroboradas por dados provenientes de fontes abertas, segundo os quais 33% desse capital é detido pelo State Pension Fund, 33% pelo Social Security Retirement Fund e 33% pelo NIOC Pension and Savings Fund. As explicações fornecidas pela recorrente, nomeadamente na nota de técnica anexa à petição (anexo 3), não permitem refutar que a recorrente é efetivamente controlada pelo Estado iraniano. Com efeito, esta nota indica apenas que, em 2000, 66% do capital da recorrente foi transferido para duas entidades privadas e que, posteriormente, a recorrente foi inteiramente privatizada, sem mencionar os nomes dos compradores. A verdadeira estrutura de propriedade da recorrente é assim deliberadamente opaca. Em todo caso, os acionistas da recorrente são fundos de pensões do Estado, o qual controla, assim, a recorrente e retira benefícios dessa sociedade por intermédio dos seus acionistas.
52 Além disso, em janeiro de 2012, o presidente da recorrente, S., foi repentinamente substituído por B., antigo ministro das estradas e dos transportes iranianos, que mantinha ligações estreitas com o presidente do Irão. Por outro lado, a recorrente tentou dissimular a propriedade dos navios da sua frota, ao alterar o seu nome e o seu pavilhão.
53 Quanto aos elementos de prova, o Conselho sublinha que as suas alegações estão suficientemente comprovadas pelos documentos do seu processo, comunicados à recorrente a seu pedido, e pelas informações, do conhecimento da recorrente, provenientes de fontes abertas, constituídas pelos relatórios e pelos artigos de imprensa anexos à contestação.
54 A este respeito, em primeiro lugar, importa recordar que, segundo a jurisprudência, o Conselho dispõe de um certo poder de apreciação para determinar caso a caso se os critérios jurídicos nos quais as medidas restritivas se baseiam estão preenchidos (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de março de 2012, Melli Bank/Conselho, C‑380/09 P, n.° 41, e acórdão do Tribunal Geral de 6 de setembro de 2013, Bateni/Conselho, T‑42/12 e T‑181/12, n.° 45).
55 No entanto, os órgãos jurisdicionais da União devem assegurar uma fiscalização, em princípio, integral, da legalidade de todos os atos da União, à luz dos direitos fundamentais que fazem parte integrante da ordem jurídica da União, incluindo quando esses atos se destinam a dar execução a resoluções adotadas pelo Conselho de Segurança ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas (acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de julho de 2013, Comissão/Kadi, dito «Kadi II», C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, n.° 97).
56 A efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia exige, nomeadamente, que, ao abrigo da fiscalização da legalidade dos motivos em que se baseia a decisão de inscrever ou de manter o nome de uma pessoa determinada nas listas, o juiz da União se assegure que esta decisão assente numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, pelo que a fiscalização jurisdicional não se limita à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, é considerado suficiente, por si só, para basear esta mesma decisão, têm fundamento (acórdão Kadi II, já referido, n.° 119).
57 Cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento. As informações ou os elementos de prova devem alicerçar os motivos invocados contra a pessoa em causa (acórdão Kadi II, já referido, n.os 121 e 122).
58 Em segundo lugar, quanto ao argumento desenvolvido pelo Conselho durante a audiência, segundo o qual a implicação da recorrente no setor iraniano do petróleo e do gás, através da sua atividade de transporte de petróleo bruto e de gás produzido no Irão, lhe permitia, por si só, provar que a recorrente prestava apoio financeiro ao Governo do Irão, basta recordar que a inscrição do nome da recorrente nas listas se baseia na prestação de um apoio financeiro ao Governo do Irão, graças às ligações que os acionistas da recorrente mantêm com o Governo do Irão. Ora, o transporte de petróleo não tem nenhuma relação com a alegada existência de ligações entre os acionistas da recorrente e o governo. Segundo a jurisprudência, a legalidade dos atos impugnados só pode ser apreciada com fundamento nos elementos de facto e de direito com base nos quais foram adotados. Com efeito, o Tribunal Geral não pode aceder ao convite do Conselho para proceder, em definitivo, a uma substituição dos motivos em que assentam esses atos (v. acórdão do Tribunal Geral de 12 de novembro de 2013, North Drilling/Conselho, T‑552/12, n.° 25 e jurisprudência referida).
59 Há também que afastar as explicações dadas pelo Conselho na audiência, segundo as quais a recorrente, que é uma antiga filial da National Iranian Oil Company (a seguir «NIOC»), se manteve, após a sua privatização, sob o controlo dessa empresa pública, inteiramente detida pelo Estado iraniano e cujo nome foi inscrito na lista das entidades sancionadas em razão do apoio financeiro prestado ao Governo do Irão. Com efeito, este raciocínio, que consiste em afirmar que o apoio financeiro prestado pela recorrente ao Governo do Irão se efetuava por intermédio de uma sociedade terceira, a saber pela NIOC, não pode ser aceite. Os motivos de inscrição do nome da recorrente não se referem a um apoio financeiro indireto resultante das ligações entre a recorrente e a NIOC, mas a um apoio financeiro da recorrente ao Governo do Irão por intermédio das ligações entre os acionistas da recorrente e o Governo do Irão.
60 Além disso, e em todo o caso, na medida em que os argumentos do Conselho suprarreferidos visam estabelecer que a recorrente presta um apoio financeiro indireto ao Governo do Irão, graças à sua atividade de transporte marítimo de gás e de petróleo, há que constatar que a regulamentação aplicável prevê o critério relativo à prestação de apoio financeiro ao Governo do Irão, e não o de prestação de apoio financeiro indireto. Ora, contrariamente às alegações do Conselho, a simples circunstância de a recorrente, através da sua atividade de transporte, estar envolvida no setor do petróleo e do gás iraniano, o qual representa uma das principais fontes de rendimento do Governo do Irão, não pode ser considerada abrangida pelo critério jurídico relativo à prestação de apoio financeiro a esse governo.
61 Em terceiro lugar, quanto à estrutura do seu capital, a recorrente refere acertadamente que o processo do Conselho não contém nenhum elemento de prova. Em particular, tanto as propostas de inscrever o seu nome na lista apresentadas por três Estados‑Membros, datadas de 19, 24 e 28 de setembro de 2012, como os outros documentos desse processo não identificam os acionistas da recorrente nem contêm o mínimo indício suscetível de suportar as alegações segundo as quais a recorrente é controlada pelo Governo do Irão ou presta apoio financeiro a este último por intermédio dos seus acionistas, que mantêm ligações com o governo. Os únicos elementos do processo relativos à recorrente são constituídos pelas alegações retomadas, em substância, na decisão e no regulamento impugnados.
62 Em consequência, para suportar essas alegações, retomadas nos motivos da inscrição do nome da recorrente, o Conselho não pode invocar utilmente, no Tribunal Geral, os argumentos factuais resumidos nos n.os 51 e 52, supra, na medida em que esses argumentos não figuram no seu processo e que, portanto, também não foram comunicados à recorrente, a seu pedido, na resposta do Conselho de 12 de março de 2013. Com efeito, a tomada em consideração desses argumentos viola, por um lado, o princípio segundo o qual a legalidade dos atos impugnados só pode ser apreciada com fundamento nos elementos de facto e de direito com base nos quais foram adotados e, por outro lado, os direitos de defesa da recorrente (acórdão Bateni/Conselho, já referido, n.° 57). Com efeito, uma vez que a recorrente não recebeu comunicação dos novos motivos em tempo útil, foi, por um lado, privada da possibilidade de alegar utilmente o seu ponto de vista a respeito dos mesmos no quadro do procedimento administrativo. Por outro lado, a recorrente não pôde apreciar o mérito da inscrição do seu nome nem interpor recurso. Assim, o princípio da igualdade das partes perante o juiz da União encontra‑se afetado (v., acórdão North Drilling/Conselho, já referido, n.° 26 e jurisprudência referida).
63 De igual modo, a argumentação do Conselho, segundo a qual a nova substituição, em março de 2013, do presidente da recorrente confirma as ligações estreitas entre os acionistas desta última e o Governo do Irão, é inoperante na medida em que se baseia em factos posteriores à adoção da decisão e do regulamento impugnados.
64 Por conseguinte, os elementos suscetíveis de serem tomados em consideração pelo Tribunal Geral não contêm indícios suscetíveis de suportar as alegações do Conselho segundo as quais a recorrente é controlada pelo Governo do Irão e lhe presta apoio financeiro.
65 Daqui decorre que a inscrição do nome da recorrente nas listas é desprovida de justificação.
66 Por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado procedente.
67 Por todas estas razões, há que, sem haver necessidade de analisar os terceiro e quarto fundamentos, anular a decisão e o regulamento impugnados, na medida em que se aplicam à recorrente.
Quanto aos efeitos da anulação da decisão e do regulamento impugnados no tempo
68 A recorrente conclui pedindo que a anulação da decisão e do regulamento impugnados tenha efeito imediato. Alega que a decisão do Conselho de inscrever o seu nome nas listas tem natureza de uma decisão individual, e não de um regulamento, como prova a obrigação de o Conselho comunicar individualmente as medidas restritivas às pessoas ou às entidades em causa. A recorrente invoca o acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido (n.os 86 e 87), no qual o Tribunal Geral considerou que uma decisão que dá execução ao artigo 7.° do Regulamento (CE) n.° 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 103, p.1), não reveste natureza exclusivamente geral, mas apresenta a natureza de um ato individual contra pessoas ou entidades cujos nomes foram inscritos, por essa decisão, no anexo V do referido regulamento.
69 Segundo a recorrente, o artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia prevê apenas a manutenção em vigor de um regulamento, e não de uma decisão, na sequência da sua anulação pelo Tribunal Geral, até expirar o prazo para interpor recurso ou, se tiver sido interposto recurso dentro desse prazo, até lhe ser negado provimento pelo Tribunal de Justiça, a fim de limitar o efeito perturbador da anulação pelo Tribunal Geral de regras gerais aplicáveis em toda a União, quando essas regras são suscetíveis de ser finalmente validadas no âmbito de um recurso.
70 O Conselho sustenta que o artigo 60.° do Estatuto do Tribunal de Justiça se opõe à anulação com efeito imediato do regulamento impugnado. Considera, portanto, que o Tribunal Geral devia também ordenar que os efeitos de anulação eventual da decisão impugnada sejam suspensos durante o mesmo prazo.
71 O Conselho apoia‑se assim numa jurisprudência constante, segundo a qual o artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça é aplicável no que respeita aos efeitos no tempo da anulação pelo Tribunal Geral de um regulamento, como o Regulamento n.° 267/2012, que impõe medidas restritivas. Com efeito, o juiz da União considerou, até à data, que o Regulamento n.° 267/2012, inclusive o seu anexo IX, tem natureza de um regulamento, uma vez que o seu artigo 51.°, segundo parágrafo, prevê que o referido regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros, o que corresponde aos efeitos de um regulamento conforme previstos no artigo 288.° TFUE (acórdãos do Tribunal Geral, Bateni/Conselho, já referido, n.° 83, e de 6 de setembro de 2013, Iranian Offshore Engineering & Constructions/Conselho, T‑110/12, n.° 74; v., também, por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho, C‑548/09 P, Colet., p. I‑11381, n.° 45).
72 A argumentação da recorrente não pode ser acolhida.
73 Com efeito, sem que seja necessário examinar a questão de saber se a decisão de inscrever o nome da recorrente nas listas controvertidas tem natureza regulamentar na aceção do artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto, basta referir que o artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE permite, em todo o caso, ao juiz da União indicar, quando o entender necessário, quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes. A este respeito, resulta da jurisprudência que o Tribunal Geral pode decidir, com base nesta disposição, a data de produção de efeitos dos seus acórdãos de anulação (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 2013, Nabipour e o./Conselho, T‑58/12, n.os 250 e 251).
74 Nas circunstâncias do caso sob judice, o Tribunal Geral considera, pelas razões a seguir expostas, que é necessário suspender a produção de efeitos do presente acórdão até ao termo do prazo para interpor recurso previsto no artigo 56.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça ou, se tiver sido interposto recurso dentro desse prazo, até lhe ser negado provimento.
75 O programa nuclear implementado pela República Islâmica do Irão é uma fonte de preocupações reais, tanto a nível internacional como a nível europeu. Foi neste contexto que o Conselho alargou gradualmente o número de medidas restritivas tomadas contra esse Estado, com vista a impedir o desenvolvimento de atividades que colocam em perigo a paz e a segurança internacional, no quadro da aplicação de resoluções do Conselho de Segurança.
76 Portanto, o interesse da recorrente em obter um efeito imediato do presente acórdão de anulação deve ser contrabalançado com o objetivo de interesse geral prosseguido pela política da União em matéria de medidas restritivas contra a República Islâmica do Irão. A modulação dos efeitos da anulação de uma medida restritiva no tempo pode assim justificar‑se pela necessidade de assegurar a eficácia das medidas restritivas e, em última análise, por considerações imperiosas relativas à segurança ou à condução das relações internacionais da União e dos seus Estados‑Membros (v., por analogia com a falta de obrigação de comunicação prévia ao interessado dos motivos da sua inscrição inicial nas listas, acórdão da Tribunal de Justiça de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Colet., p. I‑13427, n.° 67).
77 Ora, a anulação com efeito imediato dos atos impugnados no que respeita à recorrente permite a esta última transferir toda ou parte dos seus ativos para fora da União, sem que o Conselho possa, sendo esse o caso, aplicar em tempo útil o artigo 266.° TFUE para sanar as irregularidades verificadas no presente acórdão, de forma que se correria o risco de causar um prejuízo sério e irreversível à eficácia de qualquer congelamento de bens suscetível de ser, no futuro, decidido pelo Conselho em relação à recorrente. Com efeito, quanto à aplicação do artigo 266.° TFUE ao caso sob judice, há que referir que a anulação, pelo presente acórdão, da inscrição do nome da recorrente nas listas decorre do facto de os motivos desta inscrição não estarem suportados por provas suficientes (v. n.° 65, supra). Embora incumba ao Conselho decidir sobre as medidas de execução deste acórdão, não se pode, desde já, excluir uma nova inscrição do nome da recorrente. Com efeito, no âmbito desse novo exame, o Conselho tem a possibilidade de reinscrever o nome da recorrente com base em motivos suficientemente suportados.
78 Daqui decorre que os efeitos da decisão e do regulamento impugnados devem ser mantidos em relação à recorrente até ao termo do prazo para interpor recurso ou, se for interposto recurso dentro desse prazo, até lhe ser negado provimento.
Quanto às despesas
79 O artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido no essencial dos seus pedidos, há que condená‑lo a suportar as despesas da presente instância, em conformidade com os pedidos da recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada)
decide:
1) A Decisão 2012/635/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão, é anulada na parte em que inscreve o nome da National Iranian Tanker Company no anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC.
2) O Regulamento de Execução (UE) n.° 945/2012 do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão, é anulado na parte em que inscreve o nome da National Iranian Tanker Company no anexo IX do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.° 961/2010.
3) Os efeitos da Decisão 2012/635 e do Regulamento de Execução n.° 945/2012 mantêm‑se em relação à National Iranian Tanker Company até ao termo do prazo para interpor recurso previsto no artigo 56.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia ou, se tiver sido interposto recurso dentro desse prazo, até lhe ser negado provimento.
4) O Conselho da União Europeia suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela National Iranian Tanker Company.
van der Woude | Wiszniewska‑Białecka | Kancheva |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 3 de julho de 2014.
Assinaturas