Language of document : ECLI:EU:C:2021:426

Asia C-650/18

Unkari

vastaan

Euroopan parlamentti

 Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 3.6.2021

Kumoamiskanne – SEU 7 artiklan 1 kohta – Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta, jolla Euroopan unionin neuvostoa pyydetään toteamaan, onko olemassa selvä vaara, että unionin perustana olevia arvoja loukataan – SEUT 263 ja SEUT 269 artikla – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Kanteen tutkittavaksi ottaminen – Kannekelpoinen toimi – SEUT 354 artikla – Parlamentin ääntenlaskentaa koskevat säännöt – Parlamentin työjärjestys – 178 artiklan 3 kohta – Annettujen äänten käsite – Äänestämästä pidättymiset – Oikeusvarmuuden, yhdenvertaisen kohtelun, demokratian ja vilpittömän yhteistyön periaatteet

1.        Kumoamiskanne – Unionin tuomioistuimen toimivalta – SEU 7 artiklan 1 kohdan nojalla annetut toimet – Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta, jolla Euroopan neuvostoa pyydetään toteamaan, onko olemassa selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja – Yleinen toimivalta valvoa unionin toimielinten toimien laillisuutta – Laajuus

(SEU 7 artiklan 1 kohta; SEUT 263 ja SEUT 269 artikla)

(ks. 31–36 kohta)

2.        Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta, jolla Euroopan neuvostoa pyydetään toteamaan, onko olemassa selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja – Päätöslauselma, joka muuttaa sen kohteena olevan jäsenvaltion tilannetta turvapaikkaoikeuden alalla – Kuuluminen soveltamisalaan

(SEU 7 artiklan 1 kohta; SEUT 263 artiklan 1 kohta; Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta tehty pöytäkirja N:o 24)

(ks. 37–41 ja 49 kohta)

3.        Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Menettelyn kuluessa toteutetut toimet – Ei kuulu soveltamisalaan – Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta, jolla Euroopan neuvostoa pyydetään toteamaan, onko olemassa selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja – Toimi, joka ei ilmaise väliaikaista kantaa – Toimi, jolla on itsenäisiä oikeusvaikutuksia – Kuuluminen soveltamisalaan

(SEU 7 artiklan 1 kohta; SEUT 263 artikla 1 kohta)

(ks. 43–48 kohta)

4.        Kumoamiskanne – Unionin tuomioistuimen toimivalta – SEU 7 artiklan 1 kohdan nojalla annetut toimet – Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta, jolla Euroopan neuvostoa pyydetään toteamaan, onko olemassa selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja – Yleinen toimivalta valvoa unionin toimielinten toimien laillisuutta – Yleisen toimivallan rajoittaminen SEUT 269 artiklan nojalla – Erityisedellytykset – Soveltaminen SEUT 263 artiklan nojalla nostettuun kanteeseen – Tehokas vaikutus

(SEU 7 artiklan 1 kohta; SEUT 263 ja SEUT 269 artikla)

(ks. 51–59 kohta)

5.        Euroopan unionin oikeus – EUT-sopimus – Yleiset määräykset ja loppumääräykset – Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta, jolla Euroopan neuvostoa pyydetään toteamaan, onko olemassa selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja – Parlamentin jäsenten äänten laskemista koskeva sääntö – Sääntö, joka edellyttää sekä hyväksyntää kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä että parlamentin jäsenten enemmistöä – Annettujen äänten käsite – Äänestämästä pidättymiset – Ei kuulu soveltamisalaan – Huomioon ottaminen laskettaessa parlamentin jäsenten enemmistöä

(SEU 7 artiklan 1 kohta; SEUT 354 artikla neljäs kohta)

(ks. 82–88 kohta)

6.        Euroopan unionin oikeus – EUT-sopimus – Yleiset määräykset ja loppumääräykset – Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta, jolla Euroopan neuvostoa pyydetään toteamaan, onko olemassa selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja – Parlamentin jäsenten äänten laskemista koskeva sääntö – Äänestämästä pidättymisiä ei oteta huomioon laskettaessa annettuja ääniä – Demokratian periaate – Yhdenvertaisen kohtelun periaate – Loukkausta ei ole tapahtunut

(SEU 7 artiklan 1 kohta; SEUT 354 artikla neljäs kohta)

(ks. 94–100 kohta)

Tiivistelmä

Unionin tuomioistuin hylkää Unkarin kanteen parlamentin päätöslauselmasta, joka aloittaa menettelyn sen toteamiseksi, onko olemassa selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja. Parlamentti jätti perustellusti ottamatta huomioon äänestämästä pidättymiset laskiessaan annettuja ääniä kyseistä päätöslauselmaa annettaessa.

Euroopan parlamentti antoi 12.9.2018 päätöslauselman(1) ehdotuksesta, jolla Euroopan neuvostoa pyydetään toteamaan SEU 7 artiklan 1 kohdan(2) nojalla, onko olemassa selvä vaara, että Unkari loukkaa vakavasti unionin perustana olevia yhteisiä arvoja. Kyseinen päätöslauselma aloitti SEU 7 artiklan mukaisen menettelyn, josta voi seurata, että tietyt oikeudet, jotka johtuvat kyseessä olevan jäsenvaltion kuulumisesta unioniin, pidätetään.

SEUT 354 artiklan neljännen kohdan, jossa asetetaan yksityiskohtaiset äänestämistä koskevat säännöt SEU 7 artiklan soveltamiselle, mukaan se, että parlamentti antaa kyseisen päätöslauselman, edellyttää kahden kolmasosan enemmistöä annetuista äänistä, jotka edustavat sen jäsenten enemmistöä. Parlamentti sovelsi työjärjestystään, jossa määrätään, että laskettaessa, onko teksti hyväksytty vai hylätty, huomioon otetaan ainoastaan puolesta ja vastaan annetut äänet, paitsi jos perussopimuksissa määrätään erityisestä enemmistöstä(3), ja se otti huomioon kyseisen päätöslauselman ääntenlaskennassa ainoastaan parlamentin jäsenten puolesta ja vastaan antamat äänet eikä äänestämästä pidättymisiä(4).

Unkari nosti kyseisestä päätöslauselmasta kumoamiskanteen SEUT 263 artiklan nojalla, koska se katsoo, että parlamentin olisi tullut ottaa huomioon äänestämästä pidättymiset annettujen äänten laskennassa.

Unionin tuomioistuimen suuri jaosto hylkää kyseisen kanteen. Se katsoo aluksi, että riidanlainen päätöslauselma voi olla laillisuusvalvonnan kohteena SEUT 263 artiklan nojalla. Toiseksi se katsoo, että parlamentaarikkojen äänestämästä pidättymisiä ei ole otettava huomioon määritettäessä, onko SEUT 354 artiklassa tarkoitettu kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä saavutettu.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Ensiksi unionin tuomioistuin lausuu alkuun siitä, kuuluuko käsiteltävänä oleva kanne sen toimivaltaan, minkä jälkeen se lausuu siitä, voidaanko kyseinen kanne ottaa tutkittavaksi.

Se toteaa aluksi, että SEUT 269 artikla, jossa määrätään rajoitetusta mahdollisuudesta nostaa kumoamiskanne Eurooppa-neuvoston tai neuvoston SEU 7 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä antamista toimista, ei ole omiaan sulkemaan pois unionin toimivaltaa tutkia nyt käsiteltävänä olevaa kannetta. SEUT 269 artiklalla nimittäin rajoitetaan Euroopan unionin tuomioistuimen yleistä toimivaltaa valvoa unionin toimielinten toimien laillisuutta, sillä siinä asetetaan kyseiselle oikeudelle nostaa kumoamiskanne tiukempia edellytyksiä kuin SEUT 263 artiklassa asetetut, ja sitä on näin ollen tulkittava suppeasti. Lisäksi parlamentin SEU 7 artiklan 1 kohdan nojalla antamia päätöslauselmia ei mainita SEUT 269 artiklassa. Perussopimusten laatijat eivät siis ole tarkoittaneet jättää riidanalaisen päätöslauselman kaltaista toimea sen yleisen toimivallan ulkopuolelle, joka myönnetään Euroopan unionin tuomioistuimelle SEUT 263 artiklassa. Tällainen tulkinta on lisäksi omiaan tukemaan sen periaatteen noudattamista, jonka mukaan Euroopan unioni on oikeusunioni, jossa on luotu kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa Euroopan unionin tuomioistuimen tehtäväksi unionin toimielinten toimien laillisuusvalvonta.

Sitten unionin tuomioistuin katsoo, että riidanalainen päätöslauselma on kannekelpoinen toimi. Sillä on nimittäin sitovia oikeusvaikutuksia sen antamisesta alkaen niin kauan kuin neuvosto ei ole lausunut jatkotoimista; kyseisen päätöslauselman välitön seuraus on se, että jäsenvaltioita velvoittava kielto olla ottamatta harkittavaksi tai hyväksymättä käsiteltäväksi Unkarin kansalaisen jättämää turvapaikkahakemusta poistuu(5).

Lisäksi riidanalainen pöytäkirja ei ole menettelyn kuluessa toteutettu toimi, jonka laillisuus voidaan riitauttaa vain sellaisen oikeudenkäynnin yhteydessä, joka koskee lopullista toimea, jonka valmistelemiseksi kyseinen menettelyn kuluessa toteutettu toimi on toteutettu. Yhtäältä on nimittäin niin, että parlamentti ei ole ilmaissut kyseisen päätöslauselman antamisella väliaikaista kantaa, vaikka neuvoston myöhempi toteamus siitä, onko olemassa selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti unionin perustana olevia arvoja, edellyttää vielä parlamentin ennakkohyväksyntää. Toisaalta kyseessä olevalla päätöslauselmalla on itsenäisiä oikeusvaikutuksia, sillä vaikka kyseessä oleva jäsenvaltio voi vedota kyseisen päätöslauselman lainvastaisuuteen sellaisen mahdollisen kumoamiskanteen tueksi, joka koskee neuvoston myöhempää toteamusta, kyseisen kumoamiskanteen mahdollinen menestyminen ei missään tapauksessa mahdollista sitä, että kyseisen päätöslauselman sitovat oikeusvaikutukset poistetaan kokonaisuudessaan.

Unionin tuomioistuin korostaa kuitenkin, että tiettyjä erityisedellytyksiä, joista määrätään SEUT 269 artiklassa ja jotka asetetaan kumoamiskanteelle neuvoston toteamuksesta, joka voidaan antaa riidanalaisen päätöslauselman kaltaisen parlamentin perustellun ehdotuksen seurauksena, on sovellettava myös tällaisesta perustellusta ehdotuksesta SEUT 263 artiklan nojalla nostettuun kumoamiskanteeseen ja tämä siksi, ettei SEUT 269 artiklalta viedä sen tehokasta vaikutusta. Siten ainoastaan perustellun ehdotuksen kohteena oleva jäsenvaltio voi nostaa kyseisen kumoamiskanteen, ja sen tueksi voidaan vedota ainoastaan kanneperusteisiin, jotka koskevat SEU 7 artiklassa olevien menettelyä koskevien sääntöjen rikkomista.

Toiseksi unionin tuomioistuin huomauttaa lausuessaan asiakysymyksestä, ettei SEUT 354 artiklan neljännessä kohdassa olevaa annettujen äänten käsitettä määritetä perussopimuksissa, ja kyseistä unionin oikeuden itsenäistä käsitettä on tulkittava sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä. Kyseinen käsite tarkoittaa tavanomaisen merkityksensä mukaan ainoastaan sitä, että ilmaistaan tietyn ehdotuksen puolesta tai sitä vastaan annetut äänet, kun taas äänestämästä pidättymistä, joka on ymmärrettävä siten, että kieltäydytään ottamasta kantaa, ei voida rinnastaa ”annettuun ääneen”. Näin ollen SEUT 354 artiklan neljännessä kohdassa olevaa sääntöä, joka edellyttää annettujen äänten enemmistöä, on tulkittava siten, että sen nojalla äänestämästä pidättymisiä ei oteta huomioon.

Palautettuaan mieleen, että SEUT 354 artiklan neljännessä kohdassa asetettuun enemmistösääntöön sisältyy kaksi vaatimusta, joiden mukaan parlamentin SEU 7 artiklan 1 kohdan nojalla antamat toimet on hyväksyttävä yhtäältä kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä ja toisaalta parlamentin jäsenten enemmistöllä, unionin tuomioistuin kuitenkin huomauttaa, että äänestämästä pidättymiset otetaan joka tapauksessa huomioon tarkistettaessa, että puolesta annetut äänet edustavat parlamentin jäsenten enemmistöä.

Unionin tuomioistuin katsoo lopuksi, että äänestämästä pidättymisten jättäminen huomiotta annettujen äänten laskennassa SEUT 354 artiklassa tarkoitetulla tavalla ei ole demokratian eikä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista, kun otetaan huomioon erityisesti se seikka, että ne parlamentin jäsenet, jotka pidättyivät äänestämästä äänestyksessä, toimivat tietoisesti, koska he saivat etukäteen tiedon siitä, että äänestämästä pidättymisiä ei oteta huomioon annettujen äänten laskennassa.


1      Päätöslauselma [2017/2131(INL)] (EUVL 2019, C 433, s. 66).


2      SEU 7 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Neuvosto voi jäsenvaltioiden yhden kolmasosan, Euroopan parlamentin tai Euroopan komission perustellusta ehdotuksesta Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan todeta jäsentensä neljän viidesosan enemmistöllä, että on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja. Ennen tämän toteamista neuvosto kuulee kyseistä jäsenvaltiota ja voi, tehden ratkaisunsa samaa menettelyä noudattaen, antaa sille suosituksia.


      Neuvosto tarkistaa säännöllisesti, ovatko tällaiseen toteamiseen johtaneet perusteet edelleen olemassa.”


3      Parlamentin työjärjestyksen 178 artiklan 3 kohta.


4      Päätöslauselma annettiin 448:lla äänellä puolesta ja 197:llä äänellä vastaan ja 48 jäsentä pidättyi äänestämästä.


5      Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta tehdyn pöytäkirjan N:o 24 (EUVL 2010, C 83, s. 305) ainoan artiklan nojalla.