Language of document : ECLI:EU:C:2021:426

C650/18. sz. ügy

Magyarország

kontra

Európai Parlament

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2021. június 3.

„Megsemmisítés iránti kereset – Az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése – Az Európai Unió Tanácsát az Unió alapértékei súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására felszólító javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás – EUMSZ 263. és EUMSZ 269. cikk – A Bíróság hatásköre – A kereset elfogadhatósága – Megtámadható jogi aktus – EUMSZ 354. cikk – A Parlamentben alkalmazott szavazatszámlálási szabályok – A Parlament eljárási szabályzata – A 178. cikk (3) bekezdése – A »leadott szavazatok« fogalma – Tartózkodások – A jogbiztonság, az egyenlő bánásmód, a demokrácia és a lojális együttműködés elve”

1.        Megsemmisítés iránti kereset – A Bíróság hatásköre – Az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott jogi aktusok – Az Európai Unió Tanácsát az Unió alapértékei valamely tagállam általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének a megállapítására felszólító javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás – Az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének a felülvizsgálatára vonatkozó általános hatáskör – Terjedelem

(EUSZ 7. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 263. és EUMSZ 269. cikk)

(lásd: 31–36. pont)

2.        Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok – Fogalom – Kötelező joghatásokat kiváltó aktusok – Az Európai Unió Tanácsát az Unió alapértékei valamely tagállam általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének a megállapítására felszólító javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás – Állásfoglalás, amely az általa érintett tagállam helyzetét a menedékjog területén módosítja – Bennfoglaltság

(EUSZ 7. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 263. cikk, első bekezdés; az Európai Unió tagállamainak állampolgárai számára nyújtott menedékjogról szóló (24.) jegyzőkönyv

(lásd: 37–41., 49. pont)

3.        Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok – Előkészítő aktusok – Kizártság – Az Európai Unió Tanácsát az Unió alapértékei valamely tagállam általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének a megállapítására felszólító javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás – Nem ideiglenes álláspontot kifejező jogi aktus – Önálló joghatásokat kiváltó jogi aktus – Bennfoglaltság

(EUSZ 7. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 263. cikk, első bekezdés)

(lásd: 43–48. pont)

4.        Megsemmisítés iránti kereset – A Bíróság hatásköre – Az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott jogi aktusok – Az Európai Unió Tanácsát az Unió alapértékei valamely tagállam általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének a megállapítására felszólító javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás – Az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének a felülvizsgálatára vonatkozó általános hatáskör – Az általános hatáskörnek az EUMSZ 269. cikk általi korlátozása – Különleges feltételek – Az EUMSZ 263. cikk alapján előterjesztett keresetre való alkalmazás – Hatékony érvényesülés

(EUSZ 7. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 263. és EUMSZ 269. cikk)

(lásd: 51–59. pont)

5.        Európai uniós jog – EUMSzerződés – Általános és záró rendelkezések – Az Európai Unió Tanácsát az Unió alapértékei valamely tagállam általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének a megállapítására felszólító javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás – A Parlament tagjai szavazatainak számlálására vonatkozó szabály – A leadott szavazatok kétharmadának és a Parlament tagjai többségének a hozzájárulását egyidejűleg megkövetelő szabály – A leadott szavazatok fogalma – Tartózkodások – Kizártság – A Parlament tagjai többségének számítása során való figyelembevétel

(EUSZ 7. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 354. cikk, negyedik bekezdés)

(lásd: 82–88. pont)

6.        Európai uniós jog – EUMSzerződés – Általános és záró rendelkezések – Az Európai Unió Tanácsát az Unió alapértékei valamely tagállam általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének a megállapítására felszólító javaslatról szóló európai parlamenti állásfoglalás – A Parlament tagjai szavazatainak számlálására vonatkozó szabály – A tartózkodásoknak a leadott szavazatok számlálásakor történő figyelmen kívül hagyása – A demokrácia elve – Az egyenlő bánásmód elve – A megsértés hiánya

(EUSZ 7. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 354. cikk, negyedik bekezdés)

(lásd: 94–100. pont)

Összefoglalás

A Bíróság elutasítja Magyarország azon keresetét, amelyet az Unió alapértékei e tagállam általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására irányuló eljárást megindító parlamenti állásfoglalással szemben terjesztett elő. A Parlament az ezen állásfoglalás elfogadásakor leadott szavazatok számlálása során jogosan hagyta figyelmen kívül a tartózkodásokat.

Az Európai Parlament 2018. szeptember 12‑én az Európai Unió Tanácsát az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésének(1) megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására felszólító javaslatról szóló állásfoglalást(2) fogadott el. E nyilatkozat megindította az EUSZ 7. cikk szerinti eljárást, amely az érintett tagállamnak az Unióhoz való tartozásából származó bizonyos jogoknak a felfüggesztéséhez vezethet.

Az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdése, amely meghatározza az EUSZ 7. cikk alkalmazása céljából történő szavazás módját, azt írja elő, hogy a szóban forgó állásfoglalásnak a Parlament általi elfogadásához a leadott szavazatoknak az egyben a Parlament tagjainak többségét is kitevő kétharmados többsége szükséges. A Parlament az eljárási szabályzatát alkalmazva – amely azt írja elő, hogy a szavazásra bocsátott szöveg elfogadásához, illetve elutasításához csak a „mellette” és az „ellene” leadott szavazatokat veszik figyelembe, kivéve azokat az eseteket, amelyek tekintetében a Szerződések különleges többséget írnak elő(3) – a szóban forgó állásfoglalásra vonatkozó szavazás számlálása keretében csak a tagjai által leadott kedvező és kedvezőtlen szavazatokat vette figyelembe, a tartózkodásokat pedig figyelmen kívül hagyta.(4)

Magyarország, mivel úgy vélte, hogy a Parlamentnek a leadott szavazatok számlálása során figyelembe kellett volna vennie a tartózkodásokat, az EUMSZ 263. cikk alapján keresetet indított ezen állásfoglalás megsemmisítése iránt.

A nagytanácsban eljáró Bíróság elutasítja e keresetet. Elsősorban megállapítja, hogy a megtámadott állásfoglalás az EUMSZ 263. cikken alapuló bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti. Másodsorban a Bíróság úgy véli, hogy a parlamenti képviselők tartózkodásait nem kell figyelembe venni annak meghatározásához, hogy a leadott szavazatoknak az EUMSZ 354. cikkben előírt kétharmados többségét elérték‑e.

A Bíróság álláspontja

Elsősorban a Bíróság a jelen kereset elbírálására vonatkozó hatásköréről, majd e kereset elfogadhatóságáról határoz.

Először is megállapítja, hogy az EUMSZ 269. cikk, amely az Európai Tanács vagy a Tanács által az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás keretében elfogadott jogi aktusok megsemmisítése iránti keresetek előterjesztésére korlátozott lehetőséget biztosít, nem zárja ki a Bíróságnak a jelen kereset elbírálására vonatkozó hatáskörét. Az EUMSZ 269. cikk ugyanis azáltal, hogy e jogorvoslathoz való jogot az EUMSZ 263. cikkben előírtaknál szigorúbb feltételekhez köti, az Európai Unió Bíróságot megillető, az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálatára vonatkozó általános hatáskör korlátozását foglalja magában, következésképpen azt megszorítóan kell értelmezni. Ezenfelül a Parlamentnek az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott állásfoglalásait az EUMSZ 269. cikk nem említi. Így a Szerződések alkotói az olyan jogi aktust, mint a megtámadott állásfoglalás, nem kívánták kizárni az EUMSZ 263. cikk által az Európai Unió Bíróságára ruházott általános hatáskörből. Az ilyen értelmezés egyébiránt hozzájárulhat azon elv tiszteletben tartásához is, amely szerint az Európai Unió olyan jogi unió, amely teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, amelynek célja, hogy az Európai Unió Bíróságára ruházza az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének a felülvizsgálatát.

A Bíróság ezt követően megállapítja, hogy a megtámadott állásfoglalás megtámadható jogi aktusnak minősül. Ezen állásfoglalás ugyanis az elfogadásától kezdve kötelező joghatásokat vált ki, mivel mindaddig, amíg a Tanács nem határozott az azt követően meghozandó intézkedésekről, azzal az azonnali joghatással jár, hogy megszünteti a tagállamokat érintő, a magyar állampolgárok által benyújtott menedékjog iránti kérelmek figyelembevételére vagy elfogadhatóvá nyilvánítására vonatkozó tilalmat.(5)

A megtámadott állásfoglalás továbbá nem minősül közbenső aktusnak, amelynek jogszerűsége csak az azon végleges aktusra vonatkozó jogvita keretében vitatható, amelynek az előkészítő szakaszát képezi. Egyrészt ugyanis ezen állásfoglalás elfogadásával a Parlament nem ideiglenes álláspontot fejezett ki, még akkor sem, ha a Tanács későbbi, arra vonatkozó megállapításához, hogy fennáll az Unió alapértékei valamely tagállami általi súlyos megsértésének az egyértelmű veszélye, még szükséges a Parlament előzetes egyetértése. Másrészt a szóban forgó állásfoglalás önálló joghatásokat vált ki, mivel még ha az érintett tagállam hivatkozhat is annak jogellenességére a Tanács későbbi megállapításával szembeni esetleges megsemmisítés iránti keresetének alátámasztása érdekében, ezen utóbbi kereset esetleges sikere semmiképpen nem tenné lehetővé az említett állásfoglalás valamennyi kötelező joghatásának a megszüntetését.

A Bíróság mindazonáltal hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 269. cikkben előírt bizonyos különleges feltételeket, amelyek a Parlamentnek a megtámadott állásfoglaláshoz hasonló, indokolással ellátott javaslatát követően a Tanács által elfogadható megállapítással szembeni megsemmisítés iránti kereset előterjesztésére vonatkoznak, szintén alkalmazni kell az olyan megsemmisítés iránti keresetre, amelyet az EUMSZ 263. cikk alapján terjesztenek elő az ilyen, indokolással ellátott javaslattal szemben, másképpen az EUMSZ 269. cikk hatékony érvényesülése megszűnik. Így ezen utóbbi keresetet csak az indokolással ellátott javaslat által érintett tagállam indíthatja meg, és az ilyen kereset alátámasztása érdekében hivatkozott megsemmisítési jogalapok csak az EUSZ 7. cikkben szereplő eljárási szabályok megsértésén alapulhatnak.

Másodsorban, érdemi szempontból a Bíróság megállapítja, hogy a „leadott szavazatoknak” az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében szereplő fogalmát a Szerződések nem határozzák meg, és az uniós jog ezen önálló fogalmát a köznyelvben elfogadott szokásos jelentését alapul véve kell értelmezni. Márpedig e fogalom a szokásos jelentésében csak az adott javaslatra vonatkozó pozitív vagy negatív szavazat kinyilvánítását foglalja magában, míg a tartózkodás, amelyet úgy kell érteni, mint az állásfoglalás megtagadását, nem tekinthető „leadott szavazatnak”. Következésképpen az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdésében foglalt szabályt, amely a leadott szavazatok többségével történő szavazást ír elő, úgy kell értelmezni, hogy az kizárja a tartózkodások figyelembevételét.

Mindemellett a Bíróság, miután emlékeztetett arra, hogy az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdése kettős többségi követelményt tartalmaz, nevezetesen azt, hogy a Parlament által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktusokhoz egyrészt a leadott szavazatok kétharmadának, és másrészt a Parlament tagjai többségének hozzá kell járulnia, megállapítja, hogy a tartózkodásokat mindenképpen figyelembe veszik annak vizsgálata során, hogy a kedvező szavazatok a Parlamentet alkotó tagok többségét képviselik‑e.

Végezetül a Bíróság megállapítja, hogy a tartózkodásoknak az EUMSZ 354. cikk negyedik bekezdése értelmében vett leadott szavazatok számlálásából való kizárása nem ellentétes sem a demokrácia elvével, sem pedig az egyenlő bánásmód elvével, tekintettel többek között arra, hogy a szavazás során tartózkodó képviselők a szabályok ismeretében jártak el, mivel előzetesen tájékoztatásban részesültek arról, hogy a leadott szavazatok számlálása keretében a tartózkodásokat nem veszik figyelembe.


1      Az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése a következőket írja elő: „A Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet neki.


2      2017/2131[INL] állásfoglalás (HL 2019. C 433., 66. o.).


3      A Parlament eljárási szabályzata 178. cikkének (3) bekezdése.


4      Az állásfoglalást 448 szavazattal és 197 ellenszavazattal fogadták el, 58 képviselő tartózkodása mellett.


5      Az európai unió tagállamainak állampolgárai számára nyújtott menedékjogról szóló (24.) jegyzőkönyv (HL 2010. C 83., 305. o.) egyetlen cikkének b) pontja szerint.