Sprawa T‑768/16
BNP Paribas
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu
Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Artykuł 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013 – Obliczanie wskaźnika dźwigni – Odmowa udzielenia przez EBC stronie skarżącej zezwolenia na wyłączenie z obliczania wskaźnika dźwigni ekspozycji spełniających określone warunki – Artykuł 429 ust. 14 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 – Uprawnienia dyskrecjonalne EBC – Naruszenia prawa – Oczywisty błąd w ocenie
Streszczenie – wyrok Sądu (druga izba w składzie powiększonym) z dnia 13 lipca 2018 r.
1. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Kompetencje Europejskiego Banku Centralnego – Zdecentralizowane wykonywanie przez organy krajowe – Ocena znaczenia podmiotu – Wyłączna właściwość Banku
[rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4 ust. 1 lit. d), art. 6 ust. 4]
2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Wymogi ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych – Wymogi dotyczące płynności – Wskaźnik dźwigni – Obliczanie – Możliwość wyłączenia niektórych ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego odmawiająca przyznania odstępstwa – Kontrola sądowa – Granice
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013, zmienione rozporządzeniem 2015/62, art. 429 ust. 14)
3. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Wymogi ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych – Wymogi dotyczące płynności – Wskaźnik dźwigni – Obliczanie – Możliwość wyłączenia niektórych ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego odmawiająca przyznania odstępstwa – Odmowa uzasadniona względami nierozerwalnie związanymi z ekspozycjami, których dotyczą odstępstwa, oraz założeniem braku płatności ze strony państwa bez zbadania prawdopodobieństwa takiej ewentualności – Niedopuszczalność
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013, zmienione rozporządzeniem 2015/62, art. 429 ust. 14)
4. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Wymogi ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych – Wymogi dotyczące płynności – Wskaźnik dźwigni – Obliczanie – Możliwość wyłączenia niektórych ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego – Przyznane właściwym organom uprawnienia dyskrecjonalne
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013, zmienione rozporządzeniem 2015/62, art. 429 ust. 14)
5. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Wymogi ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych – Wymogi dotyczące płynności – Wskaźnik dźwigni – Znaczenie okresu dostosowania pozycji instytucji kredytowej i pozycji publicznej instytucji finansowej – Granice
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013, zmienione rozporządzeniem 2015/62, motyw 90, art. 4 ust. 1 pkt 94, art. 412 ust. 1; rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 4 ust. 1 lit. d); rozporządzenie Komisji 2015/61, art. 26]
6. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór sektora finansowego Unii – Wymogi ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych – Wymogi dotyczące płynności – Wskaźnik dźwigni – Obliczanie – Możliwość wyłączenia niektórych ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego – Decyzja Europejskiego Banku Centralnego odmawiająca przyznania odstępstwa – Odmowa uzasadniona ryzykiem spowodowanym przez okres dostosowania pozycji instytucji kredytowej i pozycji publicznej instytucji finansowej – Nieprzeprowadzenie badania cech charakterystycznych oszczędności regulowanych – Niedopuszczalność
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013, zmienione rozporządzeniem 2015/62, art. 4 ust. 1 pkt 94, art. 412 ust. 1, art. 429 ust. 14)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 19)
2. Ponieważ Europejski Bank Centralny dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi i w konsekwencji szerokim zakresem uznania co do możliwości przyznania wyłączenia przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmienionego rozporządzeniem 2015/62, kontrola sądowa, którą sąd Unii ma przeprowadzić w przedmiocie zasadności względów przedstawionych w decyzji odmawiającej przyznania wyłączenia na podstawie wspomnianego przepisu, nie może prowadzić do zastąpienia dokonanej przez Bank oceny oceną Sądu, lecz zmierza do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie opiera się na niedokładnych ustaleniach faktycznych lub czy nie została wydana z naruszeniem prawa, lub czy nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie lub nadużyciem władzy.
(zob. pkt 30)
3. Europejski Bank Centralny może – w ramach realizacji uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych mu w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmienionego rozporządzeniem 2015/62 – zadecydować o przyznaniu lub nieprzyznaniu przewidzianego w tym przepisie odstępstwa, ale odbywa się to z zastrzeżeniem, że nie narusza to celów realizowanych przez owo odstępstwo i nie pozbawia go skuteczności (effet utile). Z powyższego wynika w oczywisty sposób, że Bank nie może opierać się na względach powodujących w praktyce właściwie brak możliwości skorzystania z wyłączenia przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, nie pozbawiając jednocześnie tego przepisu skuteczności (effet utile) i nie naruszając celów, które doprowadziły do jego wprowadzenia.
W konsekwencji Bank nie może wykluczyć możliwości zastosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w stosunku do ekspozycji instytucji kredytowej wobec publicznej instytucji finansowej w oparciu o względy nierozerwalnie związane z ekspozycjami, o których mowa w przywołanym przepisie. Jest tak w przypadku względu dotyczącego umieszczenia ekspozycji tej instytucji kredytowej wobec wspomnianej instytucji finansowej w jej bilansie po stronie aktywów. O ile bowiem ekspozycje, wobec których rzeczony przepis przewiduje możliwość, że nie zostaną uwzględnione przy obliczaniu wskaźnika dźwigni instytucji kredytowej, mogą, ze względu na swój charakter, zostać wykazane po stronie aktywów w bilansie tej instytucji, o tyle wniosek oparty na fakcie, iż ekspozycje wobec publicznej instytucji finansowej znajdują się po stronie aktywów bilansu instytucji kredytowej, nie może skutecznie uzasadniać odmowy przyznania wnioskowanego odstępstwa. Podobnie rzecz ma się, z analogicznych powodów, w odniesieniu do wniosku opartego na fakcie, że omawiane ekspozycje stanowią część kwot zdeponowanych w owej instytucji kredytowej w charakterze oszczędności regulowanych, które pozostają po stronie pasywów jej bilansu.
Jednocześnie, ponieważ art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 dotyczy wyłącznie ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego posiadających gwarancje państwa, odmowa uzasadniona względem, że może wystąpić sytuacja braku płatności ze strony państwa, bez zbadania prawdopodobieństwa takiej ewentualności w stosunku do konkretnego państwa, prowadziłaby w praktyce właściwie do wyłączenia możliwości przewidzianej w tym przepisie. Co więcej, w konsekwencji, ponieważ Europejski Bank Centralny nie bada prawdopodobieństwa wystąpienia braku płatności, zwrócenie uwagi w decyzji odmawiającej przyznania wyłączenia na podstawie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 na poziom ekspozycji instytucji kredytowej wobec publicznej instytucji finansowej nie może także samo w sobie uzasadniać uwzględnienia owych ekspozycji przy obliczaniu wskaźnika dźwigni. W istocie wspomniany poziom mógłby być istotny wyłącznie wtedy, gdyby z powodu braku płatności ze strony danego państwa wspomniana instytucja kredytowa nie mogła uzyskać od owej instytucji finansowej kwot przekazanych w ramach oszczędności regulowanych i musiała przystąpić do przymusowej sprzedaży aktywów.
(zob. pkt 39, 52–54, 56, 57, 61, 63)
4. Dopuszczając odstępstwo przewidziane w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmienionego rozporządzeniem 2015/62, Komisja, za zgodą prawodawcy, przewidziała możliwość, w której ekspozycje instytucji kredytowej wobec podmiotów sektora publicznego, które dzięki gwarancji państwa narażone są na równie niskie ryzyko co ekspozycje wobec tego państwa i które nie podlegają decyzjom inwestycyjnym podejmowanym przez instytucję kredytową – jako że instytucja kredytowa jest zobowiązana do przekazania danych środków – nie są istotne dla obliczenia wskaźnika dźwigni i w związku z tym mogą zostać z niego wyłączone. Artykuł art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 dotyczy wyłącznie ekspozycji, którym przy zastosowaniu standardowej metody wyliczenia minimalnych wymogów funduszy własnych przypisano by wagę ryzyka równą 0%.
W konsekwencji zastosowanie art. 429 ust. 14 tego rozporządzenia wymaga pogodzenia dwóch celów: z jednej strony poszanowania logiki wskaźnika dźwigni, która wymaga, by przy obliczaniu wskaźnika uwzględniono miarę całkowitej ekspozycji instytucji kredytowej, bez ważenia ryzyka, a z drugiej strony uwzględnienia celu Komisji, zatwierdzonego przez prawodawcę, zgodnie z którym w stosownych przypadkach niektóre ekspozycje posiadające szczególnie niski profil ryzyka i niezależne od decyzji inwestycyjnych instytucji kredytowej nie są traktowane jako istotne dla obliczenia wskaźnika dźwigni i mogą zostać z niego wyłączone. W tym zakresie przyznanie właściwym organom uprawnień dyskrecjonalnych w ramach stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 pozwala im na pogodzenie tych dwóch celów w świetle szczególnych okoliczności każdej sprawy.
(zob. pkt 48–51)
5. Z definicji ryzyka nadmiernej dźwigni zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia nr 575/2013 w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmienionego rozporządzeniem 2015/62, wynika, że ryzyka rozważane w ramach nadmiernej dźwigni finansowej materializują się w sytuacji niewystarczającej płynności. To bowiem w celu uzyskania płynności finansowej instytucja kredytowa może zostać zmuszona do podejmowania środków nieprzewidzianych w swym planie biznesowym, w tym do awaryjnej sprzedaży aktywów, co będzie miało konsekwencje wskazane we wspomnianym przepisie, o czym wspomina także motyw 90 rozporządzenia nr 575/2013.
Ponieważ negatywne konsekwencje nadmiernej dźwigni finansowej ujawniają się w przypadku niewystarczającej płynności, podniesiona przez instytucję kredytową okoliczność, że okres dostosowania jej pozycji i pozycji publicznej instytucji kredytowej dotyczy ryzyka utraty płynności, nie pozbawia wskazanego okresu znaczenia w odniesieniu do oceny ryzyka związanego ze wskaźnikiem dźwigni. Jednakże ten okres dostosowania nie stanowi źródła ryzyka utraty płynności w ramach oceny wymogów pokrycia wypływów netto zawartych w art. 412 rozporządzenia nr 575/2013 oraz w rozporządzeniu 2015/61 uzupełniającym rozporządzenie nr 575/2013 w odniesieniu do wymogu pokrycia wypływów netto dla instytucji kredytowych. Przyznanie przez EBC w odniesieniu do wpływów i wypływów płynności związanych z ekspozycjami wobec instytucji finansowej możliwości skorzystania z art. 26 rozporządzenia 2015/61 – która pozwala właściwym organom, a zatem w konsekwencji także Bankowi kompensować współzależne wpływy i wypływy płynności, jeżeli ze względu na istnienie gwarancji rządu centralnego państwa członkowskiego i krótki okres, jaki dzieli te wpływy i wypływy, organy te oceniają, że rzeczony okres nie skutkuje ryzykiem utraty płynności – jest równoważne z uznaniem przez Bank, że okres, jaki może dzielić te wpływy i wypływy, nie stanowi źródła ryzyka utraty płynności.
(zob. pkt 70–73, 76, 77)
6. Okres dostosowania pozycji instytucji kredytowej i pozycji publicznej instytucji finansowej mógłby mieć znaczenie dla ryzyka dźwigni w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia nr 575/2013 w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmienionego rozporządzeniem 2015/62, chociaż nie jest istotny dla ryzyka utraty płynności, tylko w przypadku, gdyby wypłaty depozytów związanych z oszczędnościami regulowanymi miały rozmiar przekraczający „warunki skrajne”, o których mowa w kontekście obliczania wskaźnika płynności finansowej na podstawie art. 412 ust. 1 rozporządzenia nr 575/2013.
W tym zakresie nie można uwzględnić takiej możliwości w celu oddalenia wniosku instytucji kredytowej o przyznanie wyłączenia na podstawie art. 429 ust. 14 wspomnianego rozporządzenia bez dokładnego zbadania przez Europejski Bank Centralny cech charakterystycznych oszczędności regulowanych. Badanie to powinno doprowadzić Bank do analizy, czy w świetle tych cech – a w szczególności państwowej gwarancji oszczędności regulowanych – można zakładać, że wycofanie oszczędności regulowanych przybierze taki rozmiar i będzie miało tak nagły charakter, że dana instytucji kredytowa będzie zmuszona do skorzystania ze środków przewidzianych w art. 4 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia nr 575/2013, nie mogąc oczekiwać przekazania środków przez publiczną instytucję finansową tytułem dostosowania pozycji. To bowiem właśnie w świetle specyfiki każdego przypadku do Europejskiego Banku Centralnego należy – przy okazji stosowania art. 429 ust. 14 wspomnianego rozporządzenia – pogodzenie celów wskaźnika dźwigni i możliwości, że niektóre ekspozycje spełniające warunki przewidziane w tym przepisie mogą podlegać wykluczeniu przy obliczaniu owego wskaźnika.
W tych okolicznościach, jeżeli Europejski Bank Centralny nie przeprowadzi szczegółowej analizy cech charakterystycznych oszczędności regulowanych i ograniczy się do zwrócenia uwagi w sposób abstrakcyjny na ryzyko wynikające z okresu dostosowania pozycji między daną instytucją kredytową i publiczną instytucją finansową, uchybi on swemu obowiązkowi zbadania, w sposób staranny i bezstronny, wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
(zob. pkt 80–84)