DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
19 octobre 2022 (*)
« Aides d’État – Construction d’un hôtel et d’un centre des congrès à Ingolstadt – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Droits procéduraux des parties intéressées – Absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen – Absence de difficultés sérieuses »
Dans l’affaire T‑582/20,
Interessengemeinschaft der Hoteliers und Gastronomen Region 10 e. V. (Ighoga Region 10), établie à Ingolstadt (Allemagne),
MJ,
MK,
représentées par Me A. Bartosch, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par M. B. Stromsky et Mme K. Blanck, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République fédérale d’Allemagne, représentée par M. J. Möller, en qualité d’agent,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé, lors des délibérations, de Mme A. Marcoulli, présidente, MM. S. Frimodt Nielsen et R. Norkus (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérantes, Interessengemeinschaft der Hoteliers und Gastronomen Region 10 e. V. (Ighoga Region 10), MJ et MK, demandent l’annulation de la décision C(2020) 2623 final de la Commission européenne, du 28 avril 2020, déclarant, au terme de la phase d’examen préliminaire dans la procédure en matière d’aides d’État SA. 48582 (2017/FC), que les mesures dénoncées dans la plainte introduite le 4 juillet 2017 par Ighoga Region 10 et relatives à la construction en cours du centre des congrès d’Ingolstadt (Allemagne) et d’un hôtel voisin ne constituaient pas des aides d’État mises à exécution par l’Allemagne en faveur du groupe Maritim (ci-après « Maritim ») et de KHI Immobilien GmbH (ci-après « KHI ») (ci-après la « décision attaquée »).
I. Antécédents du litige
2 Ighoga Region 10 est un groupement d’intérêt d’entreprises actives dans la gestion d’hôtels équipés de salles de conférence. Elle a pour objet, conformément à l’article 2 de ses statuts, de « promouvoir auprès du public la réputation de l’industrie de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que des professions du secteur, de renforcer le tourisme et d’apporter un soutien immatériel au secteur en défendant ses intérêts ».
3 MJ et MK gèrent chacune, indépendamment l’une de l’autre, des hôtels équipés de salles de conférence à Ingolstadt. Elles sont toutes deux également membres de Ighoga Region 10.
4 Le 4 juillet 2017, Ighoga Region 10 a adressé une plainte à la Commission, alléguant l’existence d’une aide d’État incompatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (affaire enregistrée sous la référence SA.48582, ci-après la « plainte litigieuse »).
5 Les mesures contestées dans la plainte litigieuse portaient sur la construction du futur centre des congrès d’Ingolstadt (ci-après le « centre des congrès »), doté d’un parking souterrain, et d’un hôtel voisin (ci-après, pris ensemble, le « projet de construction »). Selon Ighoga Region 10, elles auraient été mises à exécution par l’Allemagne en faveur de Maritim et de KHI.
6 Maritim est un groupe hôtelier privé, dont le portefeuille comprend des hôtels situés en centre-ville et d’autres à proximité d’aéroports ainsi que des complexes balnéaires ou de villégiature. La plupart de ses établissements sont situés en Allemagne.
7 KHI est une société privée de droit allemand, spécialisée dans la gestion immobilière.
8 Souhaitant initialement la construction d’un complexe unique, la ville d’Ingolstadt a décidé, après l’échec de la procédure d’appel d’offres lancée dans le cadre d’un dialogue compétitif à l’échelle européenne, de scinder le projet en deux et de prévoir la construction, sur deux terrains distincts, d’une part, du centre des congrès et, d’autre part, d’un hôtel à sa proximité, tous deux sur le site d’une ancienne fonderie.
9 Dans cette perspective, la ville d’Ingolstadt, par l’intermédiaire de l’entreprise municipale IFG Ingolstadt AöR (ci-après « IFG »), a vendu à KHI, à l’issue d’un appel d’offres, le terrain sur lequel devait être construit l’hôtel.
10 IFG s’est associée, dans le cadre d’une société de droit civil, à KHI pour la conception et la construction de l’hôtel et du centre des congrès.
11 Sur la base d’une procédure de sélection, KHI a conclu avec Maritim un contrat de location pour l’exploitation de l’hôtel, et IFG, propriétaire du futur centre des congrès, a procédé à un appel d’offres pour son exploitation. Cet appel d’offres a été remporté par Maritim, seul candidat à soumettre une offre. Par la suite, Maritim et IFG ont signé un contrat de bail portant sur l’exploitation du centre des congrès d’Ingolstadt.
12 La fin des travaux du projet de construction était prévue pour le printemps 2021.
13 À l’appui de la plainte litigieuse, Ighoga Region 10 a soutenu que les mesures contestées consistaient, en substance, en des avantages économiques directs et indirects en faveur de Maritim résultant, d’une part, des conditions non conformes au marché des procédures d’appels d’offres relatives aux contrats d’exploitation du centre des congrès et d’attribution du terrain sur lequel devait être construit l’hôtel voisin ainsi que des conditions d’exploitation de cet hôtel et, d’autre part, des synergies existant dans l’exploitation conjointe des deux établissements concernés par le projet de construction en raison de leur proximité géographique, lesquelles incluaient notamment l’utilisation, dans l’exploitation de l’hôtel, du parking situé sous le centre des congrès ainsi que des salles de conférence.
14 Ighoga Region 10 se plaignait ainsi, pour l’essentiel, du niveau du « loyer extraordinairement bas, comparé à la moyenne du marché » acquitté par Maritim pour l’exploitation du centre des congrès, lequel, en particulier, n’aurait pas reflété les économies que Maritim réaliserait en utilisant, pour les clients de l’hôtel, les infrastructures du centre des congrès sans devoir financer ses propres investissements.
15 Par la décision attaquée, la Commission a conclu, après l’examen préliminaire concernant le prétendu régime d’aides d’État SA.48582 (2017/FC) mis à exécution par l’Allemagne en faveur de Maritim et de KHI, que les mesures contestées par Ighoga Region 10 dans le cadre de la plainte litigieuse ne constituaient pas des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
16 Au paragraphe 55 de la décision attaquée, la Commission a ainsi considéré que les mesures contestées par Ighoga Region 10 ne conféraient aucun avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et n’étaient pas susceptibles de fausser la concurrence ou d’affecter les échanges entre États membres.
17 La Commission a communiqué la version non confidentielle de la décision attaquée à Ighoga Region 10 le 10 juillet 2020.
II. Conclusions des parties
18 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
19 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérantes aux dépens.
20 La République fédérale d’Allemagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours et de condamner les requérantes aux dépens.
III. En droit
A. Observations liminaires
21 Dans le cadre du moyen unique qu’elles soulèvent, les requérantes font valoir, en substance, que la décision attaquée a violé l’article 108, paragraphe 2, TFUE et, partant, leurs droits procéduraux, car la Commission, faute d’avoir surmonté les difficultés sérieuses soulevées par l’appréciation des mesures contestées dans la plainte litigieuse, était tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen à l’issue de la phase d’examen préliminaire.
22 Afin d’apprécier le bien‑fondé de cette argumentation, il convient, à titre liminaire, de préciser, d’une part, les conditions d’ouverture de la procédure formelle d’examen à l’issue de l’examen préliminaire des mesures susceptibles d’être qualifiées d’aides d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et, d’autre part, la nature du contrôle exercé par le juge de l’Union européenne afin de déterminer si ces conditions sont réunies.
1. Sur les conditions d’ouverture de la procédure formelle d’examen à l’issue de la phase d’examen préliminaire et sur l’existence de difficultés sérieuses
23 Aux termes de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, « sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».
24 Selon une jurisprudence constante, la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE requiert que toutes les conditions visées à cette disposition soient remplies. Ainsi, pour qu’une mesure puisse être qualifiée d’aide d’État, premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres, troisièmement, elle doit accorder un avantage à son bénéficiaire et, quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt du 12 novembre 2013, MOL/Commission, T‑499/10, EU:T:2013:592, point 51 et jurisprudence citée).
25 Dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État prévue à l’article 108 TFUE, l’examen préliminaire des aides institué par le paragraphe 3 de cet article a pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale de l’aide en cause. Elle doit ainsi être distinguée de la procédure formelle d’examen visée au paragraphe 2 du même article. Ce n’est que dans le cadre de celle-ci, qui est destinée à permettre à la Commission d’avoir une information complète sur l’ensemble des données de l’affaire, que le traité FUE prévoit l’obligation, pour la Commission, de mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations (arrêt du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, point 27, et ordonnance du 11 avril 2018, Abes/Commission, T‑813/16, non publiée, EU:T:2018:189, point 39 ; voir également, en ce sens, arrêt du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 38).
26 En effet, selon une jurisprudence constante, la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE revêt un caractère indispensable dès lors que la Commission éprouve des difficultés sérieuses pour apprécier si une aide est compatible avec le marché intérieur (arrêts du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, point 185, et du 3 décembre 2014, Castelnou Energía/Commission, T‑57/11, EU:T:2014:1021, point 47).
27 La Commission ne peut donc s’en tenir à la phase d’examen préliminaire énoncée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE pour prendre une décision favorable à une mesure étatique que si elle est en mesure d’acquérir la conviction, au terme d’un premier examen, que cette mesure soit ne constitue pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, soit, si elle est qualifiée d’aide, est compatible avec le traité (arrêt du 3 décembre 2014, Castelnou Energía/Commission, T‑57/11, EU:T:2014:1021, point 48).
28 En revanche, si la Commission constate, après l’examen préliminaire, que la mesure contestée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur, elle est tenue d’adopter une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE et à l’article 6, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9) (voir, par analogie, arrêt du 22 septembre 2011, Belgique/Deutsche Post et DHL International, C‑148/09 P, EU:C:2011:603, point 77).
29 Il découle ainsi de la jurisprudence que la Commission est tenue d’ouvrir la procédure prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE si un premier examen ne lui a pas permis de surmonter toutes les difficultés soulevées par la question de savoir si une mesure étatique soumise à son contrôle constitue une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, du moins lorsqu’elle n’a pas pu acquérir la conviction que cette mesure, même qualifiée d’aide d’État, est, en tout état de cause, compatible avec le marché intérieur (voir arrêt du 10 mai 2000, SIC/Commission, T‑46/97, EU:T:2000:123, point 72 et jurisprudence citée).
30 Dès lors, il appartient à la Commission de déterminer, en fonction des circonstances de fait et de droit propres à l’affaire, si les difficultés rencontrées dans l’examen de la mesure notifiée nécessitent l’ouverture de la procédure formelle d’examen (voir, en ce sens, arrêt du 10 février 2009, Deutsche Post et DHL International/Commission, T‑388/03, EU:T:2009:30, point 89 et jurisprudence citée).
31 À cet égard, l’existence de doutes de nature à justifier l’ouverture de la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, TFUE se traduit par l’existence objective de difficultés sérieuses que la Commission a rencontrées lors de l’examen du caractère d’aide de la mesure en cause ou de sa compatibilité avec le marché intérieur. Il ressort, en effet, à cet égard, de la jurisprudence que la notion de « difficultés sérieuses » revêt un caractère objectif (arrêt du 21 décembre 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commission, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, point 31).
2. Sur les modalités et la portée du contrôle du Tribunal ainsi que sur la charge de la preuve
32 En l’espèce, la procédure en vigueur en matière de contrôle des aides d’État relevant de l’article 107 TFUE, et prévue à l’article 108 TFUE, est régie par le règlement 2015/1589.
33 L’article 4 du règlement 2015/1589 détaille les conditions dans lesquelles ce qu’il convient d’appeler la phase d’examen préliminaire des mesures d’aide doit être conduite (voir, par analogie, arrêts du 24 mai 2011, Commission/Kronoply et Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, point 43, et du 27 octobre 2011, Autriche/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, point 40 et jurisprudence citée).
34 À cet égard, conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée ne constitue pas une aide, elle le fait savoir par voie de décision.
35 Lorsque, à l’issue de la phase d’examen préliminaire, la Commission adopte une telle décision, par laquelle elle constate qu’une mesure étatique ne constitue pas une aide incompatible avec le marché intérieur, elle refuse, également, implicitement d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE et à l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2015/1589.
36 Ce principe s’applique aussi bien dans le cas où la décision est prise au motif que la Commission estime que l’aide est compatible avec le marché intérieur, au titre de l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589, dite « décision de ne pas soulever d’objections », que lorsqu’elle est d’avis, comme en l’espèce, que la mesure n’entre pas dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et ne constitue donc pas une aide d’État, au titre de l’article 4, paragraphe 2, du même règlement (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2021, Commission/Pologne, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, point 50 et jurisprudence citée).
37 D’après la jurisprudence, lorsqu’une partie requérante demande l’annulation de la décision visée au point 34 ci-dessus, prise par la Commission à l’issue de la phase d’examen préliminaire, elle met en cause essentiellement le fait que cette décision a été adoptée sans que la Commission ouvre la procédure formelle d’examen, violant ce faisant ses droits procéduraux. Afin qu’il soit fait droit à sa demande d’annulation, la partie requérante peut invoquer tout moyen de nature à démontrer que l’appréciation des informations et des éléments dont la Commission disposait, lors de la phase d’examen préliminaire, présentait des difficultés sérieuses et, partant, aurait dû susciter des doutes quant à la compatibilité de la mesure en cause avec le marché intérieur (arrêt du 24 mai 2011, Commission/Kronoply et Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, point 59).
38 À cet égard, l’existence de difficultés sérieuses lors de la phase d’examen préliminaire doit être recherchée tant dans les circonstances de l’adoption de la décision prise à l’issue de cet examen que dans son contenu, à savoir les appréciations sur lesquelles s’est fondée la Commission, d’une manière objective, en mettant en rapport les motifs de la décision avec les éléments dont elle disposait et pouvait disposer lorsqu’elle s’est prononcée (voir arrêts du 21 décembre 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commission, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, point 31 et jurisprudence citée, et du 28 mars 2012, Ryanair/Commission, T‑123/09, EU:T:2012:164, point 77 et jurisprudence citée).
39 Or, les éléments d’information dont la Commission « pouvait disposer » incluent ceux qui apparaissaient pertinents pour l’appréciation à effectuer et dont elle aurait pu, sur sa demande, obtenir la production au cours de la procédure administrative (voir, en ce sens, arrêt du 20 septembre 2017, Commission/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, point 71).
40 Il en découle que le contrôle de légalité effectué par le Tribunal sur l’existence de difficultés sérieuses, par nature, ne peut se limiter à la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation (voir arrêts du 27 septembre 2011, 3F/Commission, T‑30/03 RENV, EU:T:2011:534, point 55 et jurisprudence citée, et du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 80 et jurisprudence citée).
41 En effet, une décision adoptée par la Commission sans ouverture de la procédure formelle d’examen peut être annulée, en raison de l’omission de l’examen contradictoire et approfondi prévu par le traité FUE, même s’il n’est pas établi que les appréciations portées sur le fond par la Commission étaient erronées en droit ou en fait (voir arrêt du 19 septembre 2018, HH Ferries e.a./Commission, T‑68/15, EU:T:2018:563, point 61 et jurisprudence citée).
42 Ce n’est cependant que si les difficultés rencontrées par la Commission n’ont pu être surmontées lors de la phase d’examen préliminaire qu’elles se révèlent être sérieuses et qu’elles doivent la conduire à avoir des doutes, l’amenant ainsi à ouvrir la procédure formelle d’examen (voir, en ce sens, arrêts du 2 avril 2009, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, point 61, et du 27 octobre 2011, Autriche/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, point 70).
43 À cet égard, concernant l’administration et la charge de la preuve, il appartient à la partie requérante de prouver l’existence de doutes, preuve qu’elle peut fournir à partir d’un faisceau d’indices concordants (voir arrêt du 19 septembre 2018, HH Ferries e.a./Commission, T‑68/15, EU:T:2018:563, point 63 et jurisprudence citée).
44 C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il convient d’analyser les quatre branches du moyen unique soulevé par les requérantes.
B. Sur le bien-fondé du recours
45 Les requérantes soutiennent, en substance, que la Commission a rencontré des difficultés que l’examen préliminaire de la plainte litigieuse n’a pas permis de surmonter, en premier lieu, dans son appréciation, d’une part, de l’absence d’avantages, tant directs (première branche) qu’indirects (deuxième branche), en faveur de Maritim, et, d’autre part, de l’absence de surcompensation du financement du centre des congrès en faveur d’IFG (troisième branche) et, en second lieu, dans son appréciation de l’absence d’affectation des échanges entre États membres par les mesures contestées (quatrième branche).
46 En conséquence, la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à la compatibilité des mesures contestées avec le marché intérieur, ce qui aurait dû la conduire à ouvrir la procédure formelle d’examen.
47 La Commission, soutenue par la République fédérale d’Allemagne, conteste les arguments des requérantes.
1. Sur les doutes que la Commission aurait dû éprouver dans son appréciation de l’absence d’avantages, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (première à troisième branches du moyen unique)
48 Concernant la condition tenant à l’existence d’un avantage pour le bénéficiaire, il ressort d’une jurisprudence constante que sont considérées comme des aides d’État les interventions qui, sous quelque forme que ce soit, sont susceptibles de favoriser directement ou indirectement des entreprises ou qui doivent être considérées comme un avantage économique que l’entreprise bénéficiaire n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (voir arrêt du 12 novembre 2013, MOL/Commission, T‑499/10, EU:T:2013:592, point 52 et jurisprudence citée).
49 En l’espèce, les avantages invoqués par Ighoga Region 10 et examinés par la Commission dans la décision attaquée peuvent être, ainsi qu’il ressort du paragraphe 30 de cette décision, résumés comme suit : d’une part, l’avantage direct dont aurait prétendument bénéficié Maritim, en sa qualité d’exploitant du centre des congrès, résultant du montant anormalement bas du loyer versé ; d’autre part, les avantages indirects dont ce dernier, en sa qualité d’exploitant de l’hôtel voisin du centre des congrès, aurait prétendument bénéficié et résultant, premièrement, de la vente à KHI, dans des conditions irrégulières, du terrain sur lequel devait être construit cet hôtel, deuxièmement, de la couverture de certains coûts de construction hôteliers par IFG, troisièmement, de l’utilisation des salles de conférence du centre des congrès, quatrièmement, de la publicité dont bénéficierait indirectement l’hôtel grâce à celle du centre des congrès assurée par la ville d’Ingolstadt et, cinquièmement, de l’utilisation du parking souterrain du centre des congrès.
50 Pour justifier des doutes que la Commission aurait dû éprouver dans son appréciation de l’absence d’avantages en faveur de Maritim, les requérantes se prévalent, pour l’essentiel, des irrégularités qui auraient entaché les procédures d’appel d’offres pour l’attribution de l’exploitation du centre des congrès et pour la construction de l’hôtel voisin ainsi que les conditions d’exploitation de cet hôtel. Les requérantes estiment, ainsi qu’il ressort de la réplique, que le projet de construction a été, en substance, décidé et conduit dans le but de favoriser Maritim.
a) Sur la première branche du moyen unique, tirée de l’existence de difficultés sérieuses dans l’appréciation de l’absence d’avantages directs en faveur de Maritim dans l’exploitation du centre des congrès et de l’hôtel voisin
51 Il convient, dans un premier temps, d’exposer les appréciations ayant conduit la Commission à écarter l’existence d’un avantage direct octroyé à Maritim afin, dans un second temps, d’examiner si les indices avancés par les requérantes établissent que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à l’absence d’un tel avantage.
52 Au paragraphe 58 de la décision attaquée, la Commission a pris acte de l’affirmation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle IFG s’était acquittée de son obligation de mener une procédure d’appel d’offres compétitive, transparente, non discriminatoire et inconditionnelle pour l’exploitation du centre des congrès, laquelle avait conduit à sélectionner la candidature de Maritim. Dans la mesure où ce dernier avait été le seul opérateur à avoir présenté une offre, la Commission a cependant considéré, aux paragraphes 59 et 60 de la décision attaquée, que l’offre présentée ne permettait pas de garantir un prix du marché sans apprécier que les autorités publiques concernées aient vérifié qu’une telle offre fût conforme à ce prix par des moyens supplémentaires.
53 La Commission a ainsi apprécié, aux paragraphes 61 et 62 de la décision attaquée, l’existence de tels moyens supplémentaires mis en œuvre par la République fédérale d’Allemagne. D’une part, la Commission a considéré que les modalités de fixation du loyer définies par les autorités allemandes, ainsi qu’il ressort de la note en bas de page no 22 insérée en commentaire au paragraphe 61 de la décision attaquée, constituaient un indice de ce que ces autorités avaient cherché à maximiser le niveau du prix du loyer versé par le titulaire du marché. D’autre part, elle a constaté que l’étude comparative réalisée par IFG des loyers acquittés par des exploitants comparables de centres de conférence implantés dans la région d’Ingolstadt permettait de conclure que le prix du loyer acquitté par Maritim se situait dans le haut de la fourchette des loyers pratiqués.
54 Les requérantes articulent leur argumentation autour de quatre griefs principaux.
1) Sur le premier grief, tiré de l’absence alléguée d’examen indépendant de l’appel d’offres concernant l’exploitation du centre des congrès
55 Les requérantes soutiennent que la Commission s’est bornée à « prendre connaissance » des déclarations de la République fédérale d’Allemagne assurant de la conformité de la procédure d’appel d’offres aux règles de la concurrence, en méconnaissance de son obligation d’examen objectif et impartial de l’ensemble des éléments exposés dans le cadre de l’instruction de la plainte litigieuse, telle qu’elle résulte de l’article 12, paragraphe 1, du règlement 2015/1589.
56 Pour établir que la Commission aurait dû éprouver des doutes sur la régularité de la procédure d’appel d’offres, les requérantes font valoir, pour l’essentiel, que le cahier des charges de la procédure d’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès a été modifié, après l’attribution de l’exploitation de l’hôtel voisin à Maritim, dans le but de favoriser ce dernier en supprimant les possibilités de restauration initialement prévues à l’intérieur du centre. Faute en effet de pouvoir assurer sur place de telles activités, les membres de Ighoga Region 10 auraient perdu tout intérêt économique à se porter candidat.
57 À l’appui de cet argument, les requérantes se prévalent de deux indices. D’une part, l’appel d’offres daté du 20 février 2014, que les requérantes présentent comme relatif à l’exploitation de l’hôtel, aurait prévu qu’un service de restauration à l’intérieur du centre des congrès serait confié à un prestataire extérieur. D’autre part, l’appel d’offres concernant l’exploitation du centre des congrès aurait indiqué, à l’inverse, que, pour le service de restauration « à destination tant des clients de l’hôtel que des tiers, un hall d’entrée adapté et un restaurant [auraient été] prévus dans l’hôtel ».
58 Les requérantes déduisent de ces documents que l’emplacement initialement prévu pour les équipements de restauration a ainsi disparu du plan de situation du centre des congrès après l’attribution de l’exploitation de l’hôtel voisin à Maritim.
59 À titre liminaire, il convient de rappeler que l’article 12, paragraphe 1, second alinéa, du règlement 2015/1589 dispose que la Commission examine sans retard indu toute plainte déposée par une partie intéressée. Conformément à l’article 12, paragraphe 2, de ce règlement, la Commission, le cas échéant, demande à l’État membre concerné de lui fournir des renseignements.
60 À cet égard, il ressort de la jurisprudence que le caractère insuffisant ou incomplet de l’examen mené par la Commission lors de la phase d’examen préliminaire constitue un indice de l’existence de difficultés sérieuses (voir arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Tempus Energy et Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, point 41 et jurisprudence citée).
61 La Commission est en effet tenue, dans l’intérêt d’une bonne administration des règles fondamentales du traité FUE relatives aux aides d’État, de conduire la procédure d’examen de manière diligente et impartiale, afin qu’elle dispose, lors de l’adoption de la décision finale, des éléments les plus complets et fiables possibles pour ce faire (arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, point 90).
62 En conséquence, il résulte tant de l’exigence d’examen diligent et impartial par la Commission des plaintes qui lui sont transmises que de l’économie de l’article 12, paragraphes 1 et 2, du règlement 2015/1589 que c’est à cette institution, lorsqu’elle est saisie d’une plainte fondée sur une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et identifiant de manière non équivoque et circonstanciée des mesures à l’origine de cette violation, qu’il appartient d’examiner avec soin si ces mesures peuvent être qualifiées d’aides d’État, au besoin en sollicitant la coopération de l’État membre concerné et en prenant en considération des éléments qui n’ont pas été expressément évoqués par le plaignant. Cette solution apparaît d’autant plus nécessaire qu’un plaignant ne dispose ni des pouvoirs d’enquête confiés à la Commission par l’article 108 TFUE, ni, en principe, de capacités d’investigation comparables à celles dont bénéficie celle-ci (arrêt du 15 mars 2018, Naviera Armas/Commission, T‑108/16, EU:T:2018:145, point 102).
63 Toutefois, si la Cour a jugé que, lors de l’examen de l’existence et de la légalité d’une aide d’État, il pouvait être nécessaire que la Commission aille, le cas échéant, au-delà du seul examen des éléments de fait et de droit portés à sa connaissance (arrêt du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 62), il ne saurait être déduit de cette jurisprudence qu’il incombe à la Commission de rechercher, de sa propre initiative et à défaut de tout indice en ce sens, toutes les informations qui pourraient présenter un lien avec l’affaire dont elle est saisie, quand bien même de telles informations se trouveraient dans le domaine public (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Achemos Grupė et Achema/Commission, C‑847/19 P, non publié, EU:C:2021:343, point 50).
64 Dans ces conditions, compte tenu des conséquences juridiques de l’ouverture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, en ce qui concerne des mesures traitées en tant qu’aides nouvelles, lorsque l’État membre concerné allègue que ces mesures ne constituent pas des aides, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, la Commission doit procéder à un examen suffisant de la question sur la base des informations qui lui ont été communiquées à ce stade par ledit État, même si cet examen aboutit à porter une appréciation non définitive. Dans le cadre du principe de coopération loyale entre les États membres et les institutions tel qu’il découle de l’article 4, paragraphe 3, TUE, et afin de ne pas retarder la procédure, il appartient de son côté à l’État membre qui estime que les mesures en cause ne constituent pas des aides de fournir au plus tôt à la Commission, à partir du moment où elle le saisit de ces mesures, les éléments motivant cette position. Si ces éléments permettent de dissiper les doutes dans le sens d’une absence d’éléments d’aide dans les mesures examinées, la Commission ne peut pas ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (arrêt du 21 décembre 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commission, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, point 34).
65 La jurisprudence ayant été rappelée, il y a lieu de relever que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes à l’appui de leur premier grief, la Commission ne s’est pas contentée, ainsi qu’il a été indiqué au point 52 ci-dessus, de tenir compte de la déclaration de la République fédérale d’Allemagne pour conclure à la conformité de l’appel d’offres concernant l’exploitation du centre des congrès. Elle a précisé son appréciation par un examen complémentaire, portant sur les modalités de la fixation du loyer acquitté par l’exploitant ainsi que sur une comparaison des loyers acquittés par des exploitants comparables de centres de conférence implantés dans la région d’Ingolstadt.
66 S’agissant du premier indice invoqué par les requérantes, tout d’abord, il convient de constater que le document joint en annexe A.9 daté du 20 février 2014 est relatif à l’appel d’offres daté du même jour concernant la vente du terrain sur lequel devait être construit l’hôtel et ne constitue pas, ainsi que les requérantes présentent ce document, l’appel d’offres relatif à l’exploitation de cet hôtel. En outre, il ressort du préambule de ce document que celui-ci a pour but de donner un aperçu du bien à vendre aux personnes intéressées et n’est qu’un document parmi d’autres relatifs au bien à vendre susceptibles d’être pris en compte pour la remise d’une offre. Celui-ci présente le projet de construction et le contexte dans lequel il s’insère, selon les informations dont a pu avoir connaissance IFG, qui précise qu’il ne saurait garantir ni leur exactitude ni leur exhaustivité.
67 Ensuite, s’il ressort du point 4.1, intitulé « Conditions-cadre », de la partie B de l’appel d’offres du 20 février 2014, cité au point 66 ci-dessus, ainsi que le soulignent les requérantes, que la restauration au sein du futur centre des congrès devait être assurée par un « traiteur extérieur », cela ne signifie nullement que l’hôtel voisin en aurait été, par principe, exclu. En outre, alors que ce même point indique seulement qu’IFG a l’intention de construire un centre des congrès, il est également précisé que la multifonctionnalité du centre des congrès permettrait d’envisager un « large éventail d’événements », le document ne précisant pas davantage le type d’équipements ni leur implantation future. Il ne pouvait donc être déduit, dès ce stade, contrairement à ce que laissent entendre les requérantes, que la configuration du centre des congrès, y compris d’éventuels équipements de restauration, était définitivement arrêtée par le maître d’ouvrage.
68 Enfin, quant à l’information qui figurerait sur le plan joint par Ighoga Region 10 à ses observations présentées le 11 octobre 2018 lors de la phase d’examen préliminaire et qui confirmerait l’existence d’un emplacement de restauration prévu à l’intérieur du centre des congrès, le plan produit par les requérantes en annexe A.12, relatif au « sous-sol et au parking souterrain » du centre des congrès, intitulé « Concept d’utilisation optimisé », ne comporte aucune indication susceptible de laisser penser, ainsi que celles-ci le prétendent, qu’un tel document faisait partie des documents relatifs à l’appel d’offres concernant l’exploitation de l’hôtel.
69 En tout état de cause, le plan produit en annexe A.12 est daté de décembre 2013, de sorte qu’à cette date, ainsi qu’il ressort du point 67 ci-dessus, la configuration définitive du centre des congrès, telle que projetée par IFG, maître d’ouvrage et propriétaire de ce futur centre, n’était pas encore arrêtée.
70 Dans ces conditions, ce premier indice ne saurait suffire pour établir, à suffisance de droit, que les conditions d’exploitation du centre des congrès auraient été modifiées, après l’attribution de l’exploitation de l’hôtel voisin à Maritim, de sorte que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à la régularité de l’appel d’offres relatif à l’exploitation de ce centre.
71 S’agissant du second indice, tiré du contenu de l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès, tel que rappelé au point 57 ci-dessus, il convient de remarquer que le point 4.1 de la partie B de cet appel d’offres, auquel se réfèrent les requérantes, concerne le cadre général de l’« utilisation de l’hôtel » et ne concerne pas directement l’organisation du centre des congrès. La circonstance que ce point indique, dans une présentation d’ordre général, qu’un service de restauration y est prévu et concerne non seulement les clients de l’hôtel mais aussi les « tiers » ne saurait suffire pour démontrer qu’aucune possibilité de restauration au sein même du centre des congrès n’aurait été susceptible d’être prévue. Il en est en particulier ainsi parce que, si le point susmentionné de l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès évoque effectivement « les possibilités de synergie en matière de restauration » entre le centre des congrès et l’hôtel voisin, il ne les précise pas, de sorte qu’il ne saurait en être déduit que de telles synergies auraient nécessairement conduit à supprimer toute possibilité d’offre de restauration au sein du centre des congrès, s’agissant, en particulier, d’une offre complémentaire à l’offre de l’hôtel ou différente de celle-ci.
72 À cet égard, ainsi que le souligne la République fédérale d’Allemagne, les requérantes auraient pu exploiter le centre des congrès, soit en faisant livrer les repas et les boissons à partir de leurs structures, soit en utilisant une cuisine à faire installer par le maître d’ouvrage dans les locaux mêmes du centre selon les spécifications des requérantes, sans que ces dernières le contestent sérieusement.
73 Ainsi qu’il ressort du paragraphe 43 de la décision attaquée, la République fédérale d’Allemagne, lors de la phase d’examen préliminaire, avait déjà indiqué, sans qu’il ressorte de la motivation de la décision attaquée que les requérantes avaient alors contesté une telle information, que l’appel d’offres permettait au soumissionnaire de décider de l’agencement et de la conception des salles de réunion ainsi que des autres locaux auxiliaires nécessaires, de sorte que celui-ci était libre de décider si et dans quelle mesure il créerait des espaces dédiés à la restauration.
74 En tout état de cause, IFG pouvait tenir compte des conditions de l’exploitation de l’hôtel, sans méconnaître les conditions de concurrence dans le cadre de l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès, dès lors que la désignation de l’exploitant de l’hôtel était régulière, de sorte que les conditions de son exploitation auraient bénéficié à tout exploitant régulièrement retenu.
75 Or, et indépendamment des raisons que les requérantes ont invoquées lors de la phase d’examen préliminaire pour justifier ce fait, il est constant que ces dernières n’ont contesté ni la régularité de l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès, ni celle de l’appel d’offres pour l’exploitation de l’hôtel devant le juge national. En outre, les requérantes n’allèguent pas que l’appel d’offres pour l’exploitation de l’hôtel ne permettait pas d’assurer un service de restauration sur place et elles n’apportent aucun élément susceptible de révéler que la Commission aurait rencontré des difficultés qu’elle n’aurait pas surmontées dans l’appréciation de la légalité de ce même appel d’offres.
76 Dans ces conditions, la Commission pouvait, conformément à la jurisprudence citée au point 64 ci-dessus, considérer que, sur la base des indications reçues de la République fédérale d’Allemagne, IFG s’était acquittée de son obligation de mener une procédure d’appel d’offres compétitive, transparente, non discriminatoire et inconditionnelle pour l’exploitation du centre des congrès, sans que le second indice dont les requérantes se prévalent au soutien de leur premier grief permette d’établir que la Commission aurait dû éprouver des doutes sur la légalité d’une telle procédure lors de son examen préliminaire.
77 Compte tenu de tout ce qui précède, le premier grief doit être écarté.
2) Sur les deuxième et troisième griefs, tirés de ce que, respectivement, ni l’évaluation comparative ni le critère de la maximisation des revenus ne sont appropriés ou adéquats pour vérifier la conformité au prix du marché du loyer acquitté par Maritim pour l’exploitation du centre des congrès
78 Il convient d’examiner ensemble les deuxième et troisième griefs, relatifs, tous deux, à la conformité au prix du marché du loyer acquitté par Maritim.
79 Au soutien de leur deuxième grief, les requérantes estiment que, dans la mesure où les centres de congrès comparables à celui d’Ingolstadt sont majoritairement financés par des fonds publics, les loyers acquittés par leurs exploitants ne pouvaient pas servir de comparaison pour déduire que celui versé par Maritim était conforme au prix du marché.
80 À l’appui de leur argument, les requérantes soutiennent que la République fédérale d’Allemagne a indiqué durant la phase d’examen préliminaire « que l’exploitation des centres de congrès communaux donnait régulièrement lieu à des pertes […] souvent, voire, systématiquement compensées par les pouvoirs publics ».
81 À titre subsidiaire, les requérantes font valoir que la Commission a commis une erreur de fait pour avoir considéré que le loyer acquitté pour l’exploitation du centre des congrès se trouvait « dans le haut de la fourchette ».
82 Au soutien de leur troisième grief, les requérantes ajoutent que l’allégation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle les modalités de fixation du loyer acquitté permettraient de maximiser son montant n’est pas de nature à prouver sa conformité au prix du marché.
83 Il convient, à titre liminaire, de rappeler que les requérantes sont en droit, pour démontrer la violation de leurs droits procéduraux en raison des doutes que les mesures contestées auraient dû susciter quant à leur compatibilité avec le marché intérieur, d’invoquer des arguments tendant à démontrer que le constat de la compatibilité de ces mesures avec le marché intérieur auquel la Commission était parvenue était erroné, ce qui, a fortiori, est de nature à établir que la Commission aurait dû éprouver des doutes lors de son appréciation de la compatibilité desdites mesures avec le marché intérieur. Partant, le Tribunal est habilité à examiner les arguments de fond présentés par les requérantes, afin de vérifier s’ils sont de nature à conforter le moyen expressément formé par elles concernant l’existence de doutes justifiant l’ouverture de la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, TFUE [voir, en ce sens, arrêt du 9 juin 2021, Ryanair/Commission (Condor ; Covid-19), T‑665/20, EU:T:2021:344, point 32 et jurisprudence citée].
84 Les arguments des requérantes exposés à l’appui de leurs deuxième et troisième griefs, relatifs, en substance, aux erreurs de droit que la Commission aurait commises dans la méthode suivie pour apprécier la conformité du loyer acquitté par Maritim et à l’erreur de fait dont cette institution aurait entaché la décision attaquée, ne révèlent pas, cependant, l’existence de difficultés sérieuses qui auraient dû conduire la Commission à ouvrir la procédure formelle d’examen.
85 À cet égard, en premier lieu, il convient de relever que la circonstance, reprise au paragraphe 45 de la décision attaquée, que l’exploitation des centres de congrès communaux en République fédérale d’Allemagne peut donner lieu à un financement public des pertes subies par leurs exploitants ne suffit pas pour considérer que la fixation du montant des loyers acquittés par ces exploitants, intervenue en amont de l’exploitation, n’aurait pas été définie sur la base de considérations liées au marché. Le fait que l’exploitation d’un centre de congrès comparable à celui d’Ingolstadt donnerait lieu à des pertes signifie seulement que les charges d’exploitation, y compris donc celles relatives au loyer acquitté, ne permettent pas la réalisation d’un bénéfice.
86 Dans ces conditions, en l’absence d’autres éléments susceptibles de laisser penser que les loyers acquittés par les exploitants de centres communaux comparables à celui d’Ingolstadt auraient été faussés par l’intervention d’une autorité publique, il convient de conclure que la comparaison effectuée par la République fédérale d’Allemagne a pu porter sur les loyers acquittés par les exploitants de centres communaux comparables à celui d’Ingolstadt, indépendamment de l’existence d’un subventionnement de pertes éventuelles d’exploitation.
87 Une telle conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument des requérantes selon lequel, conformément au paragraphe 99 de la communication de la Commission relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE (JO 2016, C 262, p. 1), « [l’]analyse comparative peut ne pas constituer une méthode appropriée pour établir les prix du marché si les opérations de référence utilisables n’ont pas été définies en tenant compte des considérations propres au marché ou si les prix existants sont considérablement faussés par des interventions publiques ».
88 Les requérantes n’apportent, à cet égard, aucun indice susceptible de laisser penser que les éléments de comparaison disponibles, à savoir les loyers acquittés par les exploitants de centres de congrès comparables à celui d’Ingolstadt, n’auraient pas été également définis sur la base de considérations liées au marché. En particulier, les requérantes ne contestent pas l’affirmation de la République fédérale d’Allemagne, reprise au paragraphe 45 de la décision attaquée, selon laquelle il n’existerait pas de contrats types dans le secteur en cause, de sorte que chaque contrat se caractériserait par des spécificités tenant compte, notamment, de la localisation et de l’immobilier concernés par le projet défini au contrat.
89 Les requérantes ajoutent cependant que le loyer acquitté par Maritim ne tiendrait pas compte des économies en matière d’infrastructures de salles de conférence supposément réalisées par ce dernier en raison de l’exploitation du centre des congrès situé à proximité de l’hôtel.
90 Ainsi qu’il ressort de l’analyse du premier grief de la première branche du moyen unique, les requérantes n’ont pas établi que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à la légalité de l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès. Dès lors, la circonstance, à la supposer exacte, invoquée au point 89 ci-dessus, ne serait que la conséquence de l’attribution régulière à Maritim de l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès. Une telle circonstance ne saurait donc être de nature à révéler l’existence de difficultés sérieuses lors de la phase d’examen préliminaire.
91 En conséquence, et d’autant plus que la République fédérale d’Allemagne a précisé que, selon l’accord conclu entre IFG, propriétaire du centre des congrès, et Maritim, celui-ci supporterait la totalité du risque opérationnel, l’information selon laquelle les pertes d’exploitation des centres de congrès comparables donneraient lieu à un subventionnement public ne saurait avoir été de nature à susciter des doutes de la part de la Commission quant à la pertinence de l’évaluation comparative effectuée par la République fédérale d’Allemagne dans son appréciation de l’absence de qualification d’aide d’État du loyer acquitté par Maritim.
92 Dès lors, une telle information ne saurait constituer un indice de l’existence de difficultés que la Commission n’aurait pas surmontées, dans le cadre de son examen préliminaire, sans qu’il soit besoin, ainsi que le demandent les requérantes dans la réplique, d’ordonner à la Commission de produire les éléments de calcul permettant d’apprécier le montant des économies supposément réalisées par Maritim.
93 En second lieu, pour ce qui est de l’erreur de fait qu’aurait commise la Commission, les requérantes contestent que le loyer acquitté par Maritim se situerait « dans le haut de la fourchette » des loyers acquittés pour l’exploitation de centres de congrès comparables. Elles ne contestent pas, cependant, l’affirmation de la Commission selon laquelle ce loyer représenterait, outre le loyer annuel minimal de 50 000 euros, un loyer non plafonné évoluant au prorata du chiffre d’affaires réalisé. Dans ces conditions, la circonstance invoquée par les requérantes, selon laquelle le contrat de bail relatif au centre des congrès aurait prévu un loyer annuel par mètre carré plafonné à 10,61 euros, ne saurait suffire, en tout état de cause, une telle tarification ne concernant pas la part non plafonnée du loyer réellement acquitté, pour établir l’erreur de fait dont elles se prévalent.
94 En outre, si les requérantes soutiennent que la procédure de notification afférente à la revitalisation du centre de congrès de Hambourg (Allemagne) aurait permis de constater, « pour divers centres de congrès d’Allemagne, des loyers systématiquement beaucoup plus élevés, aussi bien en valeur absolue que rapportés au mètre carré et à l’année », elles ne font état d’aucun élément précis susceptible de corroborer une telle affirmation. Elles se bornent à renvoyer, de manière générale, à la décision de la Commission dans cette affaire, sans se référer aux éléments essentiels de ladite décision dont elles entendraient se prévaloir, alors qu’il leur appartenait, conformément à la jurisprudence citée au point 43 ci-dessus, de fournir la preuve, à partir d’un faisceau d’indices concordants, que la Commission aurait dû avoir des doutes quant à l’appréciation du loyer acquitté par Maritim par rapport au prix habituellement pratiqué sur le marché concerné.
95 Dans ces conditions également, en l’absence de tout commencement de preuve fourni par les requérantes, le Tribunal ne saurait, contrairement à ce que celles-ci demandent, prendre une mesure d’organisation de la procédure pour obtenir de la part de la Commission de telles informations.
96 En tout état de cause, à supposer que le loyer acquitté pour l’exploitation du centre des congrès ne se soit pas situé parmi les plus élevés du secteur concerné, cette seule circonstance ne saurait suffire, par elle-même, pour établir que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à sa conformité au prix du marché. Il en va d’autant plus ainsi qu’il n’est pas même soutenu qu’un tel loyer ne serait pas situé dans la fourchette des prix habituellement constatés sur le marché.
97 Dès lors, les modalités de fixation du loyer acquitté par Maritim constituent, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, un indice de ce que les autorités allemandes ont effectivement cherché à maximiser le niveau du loyer au-delà de la simple organisation d’une procédure d’appel d’offres, et non, contrairement à ce que semblent suggérer les requérantes, un indice de l’existence de difficultés que la Commission n’aurait pu surmonter lors de la phase d’examen préliminaire.
98 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que les arguments soulevés par les requérantes ne permettent pas de considérer que l’évaluation comparative effectuée par la République fédérale d’Allemagne ainsi que les modalités retenues pour fixer le loyer auraient dû conduire la Commission à éprouver des doutes quant à la conformité au marché du loyer acquitté par Maritim pour l’exploitation du centre des congrès.
99 Il convient donc d’écarter les deuxième et troisième griefs.
3) Sur le quatrième grief, tiré du refus supposé de la Commission de réaliser un test de nature à prouver la conformité au marché du loyer acquitté par Maritim
100 Les requérantes soutiennent, en substance, que la Commission a ignoré que la présence du centre des congrès à proximité de l’hôtel exploité par Maritim lui permettait de disposer des salles de conférence de ce centre, sans que l’exploitation de celles-ci donne lieu au versement d’une indemnité de nature à compenser les économies ainsi réalisées dans la construction de salles de conférence. Pour avoir ignoré un tel élément, pourtant signalé par Ighoga Region 10 lors de la phase d’examen préliminaire, la Commission aurait manqué à son obligation d’examen complet et impartial.
101 À titre liminaire, il y a lieu d’observer que les requérantes n’identifient pas de manière non équivoque et circonstanciée la mesure à l’origine de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE qu’elles entendent dénoncer dans leur requête dans le cadre du quatrième grief de la première branche du moyen unique. Elles se bornent à se prévaloir de l’absence de « test de nature à prouver la conformité au marché » et à invoquer l’avantage économique que Maritim tirerait « de la possibilité d’exploiter en commun un hôtel et le centre de[s] congrès » et qui résulterait du fait que « l’exploitation du centre » ne donnerait pas lieu au « versement d’une indemnité » compensatrice des économies d’investissement supposément réalisées.
102 Il convient, en tout état de cause, de constater que les requérantes n’apportent aucun indice de nature à démontrer que l’utilisation commune des infrastructures en cause aurait pu conduire la Commission à éprouver des doutes quant à l’existence de l’avantage économique allégué en faveur de Maritim. Il suffit de relever, en l’absence d’éléments permettant de douter de sa conformité aux règles de la concurrence, que l’utilisation commune de ces infrastructures n’est que la conséquence de l’attribution du contrat d’exploitation de l’hôtel voisin, à l’issue d’une procédure de sélection qui n’a pas été contestée par les requérantes, lesquelles n’allèguent pas davantage ne pas avoir pu y participer.
103 En outre, tout groupe hôtelier pourrait ne pas effectuer de tels investissements s’il entendait développer une activité de conférence en utilisant les installations du centre des congrès et les requérantes n’allèguent pas que Maritim aurait bénéficié d’un droit d’utilisation ou d’occupation plus avantageux des installations voisines à l’hôtel et n’apportent aucun élément en ce sens.
104 Dans ces conditions, « la possibilité d’exploiter en commun un hôtel et le centre de[s] congrès d’Ingolstadt » n’est que la conséquence de la mise en œuvre du projet de construction lui-même, auquel les requérantes ont pu se porter régulièrement candidates. Dès lors, la circonstance, à la supposer même avérée, ainsi qu’en attesterait le plan de l’hôtel fourni par les requérantes, que l’exploitant de cet hôtel ait renoncé à financer la construction de ses propres salles de conférence ne saurait constituer un indice de l’existence de difficultés que la Commission n’aurait pas surmontées lors de la phase d’examen préliminaire.
105 Au surplus, il est constant que le contrat d’exploitation du centre des congrès est juridiquement distinct du contrat d’exploitation de l’hôtel voisin. Il n’est pas non plus contesté que le centre des congrès et l’hôtel sont détenus par des propriétaires différents. Les requérantes n’ont apporté aucun indice laissant présumer l’existence d’un accord entre ces mêmes propriétaires pour l’exploitation de ces deux structures. Ainsi que la Commission l’observe au paragraphe 67 de la décision attaquée, l’existence de prétendus accords sur l’utilisation commune de ces infrastructures a par ailleurs été constamment niée par la République fédérale d’Allemagne.
106 Compte tenu de tout ce qui précède, il convient d’écarter le quatrième grief et de rejeter, dans son ensemble, la première branche du moyen unique.
b) Sur la deuxième branche du moyen unique, tirée de l’existence de difficultés sérieuses dans l’appréciation de l’absence d’avantages indirects en faveur de Maritim dans l’exploitation du centre des congrès et de l’hôtel voisin
107 Les requérantes soutiennent, en substance, que la Commission s’est bornée à entériner les affirmations de la République fédérale d’Allemagne sans tenir compte des arguments exposés dans la plainte litigieuse et concernant, premièrement, l’irrégularité de l’appel d’offres concernant la vente par IFG à KHI du terrain sur lequel devait être construit l’hôtel, deuxièmement, l’existence d’un financement croisé des coûts de construction de l’hôtel entre IFG et KHI et, troisièmement, l’utilisation par Maritim du parking situé sous le centre des congrès. La Commission aurait donc méconnu son obligation d’examen complet et impartial.
108 Ce défaut d’examen serait révélateur des difficultés que la Commission n’aurait pas surmontées lors de son examen préliminaire et aurait dû la conduire à éprouver des doutes quant à l’absence d’avantages indirects en faveur de Maritim, en sa qualité d’exploitant de l’hôtel.
109 Il convient, dans un premier temps, d’exposer les appréciations ayant conduit la Commission à écarter l’existence d’avantages indirects en faveur de Maritim afin d’examiner, dans un second temps, si les indices avancés par les requérantes établissent que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à l’absence de tels avantages.
110 Au paragraphe 65 de la décision attaquée, la Commission a pris acte de l’affirmation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle la procédure d’appel d’offres relative à la vente du terrain sur lequel avait été construit l’hôtel s’était faite de manière transparente, concurrentielle, inconditionnelle et non discriminatoire. Elle a constaté que Ighoga Region 10 n’avait apporté aucun élément susceptible de renverser la présomption de légalité de l’appel d’offres ainsi établie. Elle en a conclu, en substance, que l’avantage supposément accordé à Maritim en tant qu’exploitant de l’hôtel en raison de l’irrégularité de l’appel d’offres relatif à la vente du terrain n’était pas établi et a précisé que le lien susceptible d’être établi entre l’avantage allégué et ledit appel d’offres n’était pas démontré de manière évidente.
111 Au paragraphe 66 de la décision attaquée, la Commission a écarté l’existence d’un avantage indirect en faveur de Maritim, en tant qu’exploitant de l’hôtel, en raison d’un supposé financement croisé de la construction de l’hôtel. Elle a relevé, à cet égard, que les coûts de construction avaient été répartis de manière transparente entre IFG et KHI, conformément aux normes nationales applicables.
112 Au paragraphe 70 de la décision attaquée, la Commission a relevé que le parking souterrain était un parking public, construit et géré par IFG, pour lequel tout utilisateur s’acquittait de la redevance applicable. Elle a souligné que ni l’hôtel ni le centre des congrès ne disposaient de places réservées et que le contrat de bail conclu entre IFG et Maritim ne portait pas sur les places de stationnement du parking souterrain.
113 Pour établir que la Commission a rencontré des difficultés sérieuses lors de la phase d’examen préliminaire, les requérantes font d’abord état d’un premier indice selon lequel, après la vente à KHI du terrain où était prévue la construction de l’hôtel, la capacité de celui-ci aurait été portée de 140 à plus de 220 chambres, sans que le prix du terrain fût modifié en conséquence.
114 Toutefois, à supposer que la capacité de l’hôtel ait été modifiée, ainsi que le prétendent les requérantes, celles-ci n’apportent aucun élément de nature à laisser présumer que l’avantage qui en aurait supposément résulté pour le propriétaire, en minorant, par rapport à sa valeur d’usage, ainsi que celles-ci semblent le suggérer, le prix du terrain sur lequel cet hôtel était prévu, aurait été susceptible d’être répercuté au bénéfice du futur exploitant de l’hôtel, le contrat pour l’exploitation de l’hôtel étant juridiquement distinct du contrat de vente du terrain sur lequel celui-ci devait être construit.
115 En tout état de cause, les requérantes, qui n’ont d’ailleurs pas attaqué le contrat conclu entre KHI et IFG devant le juge national, n’apportent pas d’éléments de nature à remettre en cause l’affirmation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle la vente du terrain sur lequel la construction de l’hôtel était prévue s’était déroulée selon une procédure concurrentielle, transparente, non discriminatoire et inconditionnelle. Le point du formulaire de plainte auquel renvoient les requérantes au soutien de leur grief, qui ne fait que reprendre leurs allégations sans éléments circonstanciés à leur appui, et l’annexe 10 dudit formulaire à laquelle ce point fait référence, et qui se rapporte à un communiqué de presse d’ordre général d’IFG sur la présentation du centre des congrès ainsi qu’à un article de la presse locale sur le futur centre des congrès, ne permettent ni d’établir ni même de fournir un commencement de preuve que, ainsi qu’elles le prétendent, la capacité de l’hôtel aurait été modifiée après la vente du terrain sur lequel celui-ci devait être construit.
116 Il ressort, au contraire, de l’appel d’offres relatif à la vente du terrain pour la construction de l’hôtel, que les requérantes ont produit en annexe A.9 à la requête, et auquel elles se réfèrent au soutien de leur troisième indice, qu’il était prévu, dès l’origine du projet, de construire entre 150 et 200, voire 220, chambres d’hôtel. Il est au demeurant précisé que ce document, qui présente le projet de construction, est donné à titre informatif et n’offre aucune garantie quant à l’exactitude des informations qu’il contient, ainsi qu’il a été précisé au point 66 ci-dessus.
117 Dans le cadre de leur deuxième indice de l’existence de difficultés sérieuses lors de la phase d’examen préliminaire, les requérantes invoquent l’existence d’un financement croisé entre IFG et KHI qui aurait conduit à la couverture de certains coûts de construction de l’hôtel par IFG au bénéfice de KHI. Outre le fait que, par un tel argument, les requérantes ne visent ni ne définissent précisément un quelconque avantage indirect en faveur de Maritim, ni, a fortiori, n’apportent un quelconque élément susceptible de laisser penser qu’un tel financement, à le supposer établi, aurait également profité à Maritim, il suffit de relever que les requérantes n’apportent aucun élément d’ordre juridique ou factuel pour remettre en cause l’allégation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle les coûts ont été répartis de manière transparente entre IFG et KHI, conformément aux normes nationales applicables, ni le moindre commencement de preuve de nature à douter de cette allégation.
118 Les requérantes se bornent, à cet égard, à affirmer qu’il existerait « de nombreuses raisons de douter que l’affirmation du gouvernement allemand corresponde à la réalité », sans apporter le moindre élément au soutien de leurs allégations. Les renvois, opérés dans une note en bas de page de la requête, aux pages 10 à 12 du formulaire de plainte et au point VI des observations de Ighoga Region 10 du 29 juin 2018, joints, respectivement, en annexe A.7 et en annexe A.11 à la requête, ne sont pas suffisamment précis pour identifier les éléments que les requérantes auraient effectivement entendu faire valoir sur ce point pour laisser présumer de l’illégalité dont elles se prévalent. Les requérantes n’identifient ainsi dans leur requête ni les coûts précis dont elles entendraient dénoncer le financement, ni les modalités d’un tel financement et ne précisent pas les raisons pour lesquelles les modalités du financement concernées auraient dû conduire la Commission à éprouver des doutes quant à l’absence d’avantage indirect en faveur de Maritim.
119 À cet égard, il convient de rappeler que si le texte de la requête peut être étayé par des renvois à des passages déterminés de pièces qui y sont annexées, un renvoi à d’autres écrits, même annexés à la requête, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels dans celle-ci. En effet, il serait contraire à la fonction purement probatoire et instrumentale des annexes que celles-ci puissent servir à faire la démonstration détaillée d’une allégation présentée de manière insuffisamment claire et précise dans la requête (arrêt du 16 septembre 2013, Iliad e.a./Commission, T‑325/10, non publié, EU:T:2013:472, point 28).
120 À l’appui du troisième indice invoqué au soutien de la deuxième branche du moyen unique, les requérantes font valoir, en substance, que la construction du parking situé sous le centre des congrès établi dans le voisinage direct de l’hôtel permettra à son propriétaire de s’affranchir de l’obligation édictée par le règlement communal d’Ingolstadt du 3 août 1995 relatif aux places de stationnement et de garages (ci-après le « règlement communal d’Ingolstadt ») de construire lui-même des places de stationnement pour l’exploitation de son hôtel ou de s’acquitter d’une somme de 5 000 euros par place de stationnement non construite. Les requérantes évaluent les économies prétendument réalisées par KHI, compte tenu de la clé de répartition prévue audit règlement et de la capacité de l’hôtel, entre 250 000 et 366 650 euros. Elles font valoir que ces économies seront répercutées sur Maritim, en tant qu’exploitant de l’hôtel. Dans cette mesure, l’utilisation du parking du centre des congrès par Maritim pour les clients de l’hôtel constituerait, selon les requérantes, un indice de l’existence d’un avantage indirect en sa faveur, en ce qu’il lui aurait permis de profiter indirectement des économies réalisées par KHI.
121 À cet égard, il suffit toutefois de constater que les requérantes n’apportent aucun élément de nature à démontrer l’existence des économies alléguées en méconnaissance du règlement communal d’Ingolstadt.
122 En réponse à la question écrite qui leur avait été posée par une mesure d’organisation de la procédure du 10 février 2022, les requérantes ont simplement indiqué qu’elles « présum[aient] que le bail conclu par Maritim et KHI ne cont[enait] aucune stipulation concernant [la répartition des frais prévus par le règlement communal d’Ingolstadt] », au motif que ces frais ne leur auraient pas été facturés.
123 En se limitant ainsi à s’appuyer sur un raisonnement circulaire constitué d’allégations sans le moindre commencement de preuve à leur soutien, les requérantes ne sauraient, en tout état de cause, se prévaloir utilement de la présomption dont elles se réclament.
124 Enfin, à supposer avérée la circonstance que KHI aurait réalisé les économies que les requérantes entendent contester, ces dernières ne fournissent aucun élément susceptible de laisser penser que KHI, ainsi qu’elles le soutiennent, les aurait « répercut[ées] » au bénéfice de l’exploitant de l’hôtel.
125 Le troisième indice invoqué par les requérantes ne saurait donc être retenu pour établir que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à l’absence d’avantages indirects en faveur de Maritim dans l’exploitation du parking souterrain.
126 Dans ces conditions, la Commission pouvait prendre acte des allégations de la République fédérale d’Allemagne, sans entacher son appréciation d’un défaut d’examen de nature à révéler l’existence de difficultés sérieuses qui auraient dû la conduire à ouvrir la procédure formelle.
127 Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu d’écarter la deuxième branche du moyen unique dans son ensemble, sans qu’il soit besoin, en l’absence de tout commencement de preuve de l’irrégularité du partage des coûts de construction entre IFG et KHI dans le cadre de leur accord d’association, d’ordonner l’expertise sollicitée par les requérantes dans la requête.
c) Sur la troisième branche du moyen unique, tirée de l’existence de difficultés sérieuses qu’aurait révélé l’absence d’examen de la surcompensation présumée du financement du centre des congrès
128 Les requérantes soutiennent que la Commission n’a pas examiné le grief présenté dans la plainte litigieuse relatif à l’existence de l’aide alléguée en faveur du constructeur et propriétaire du centre des congrès. En concluant, lors de la procédure, à l’absence d’intérêt donnant qualité aux requérantes pour soulever un tel grief, la Commission aurait violé son obligation de procéder à un examen objectif de la plainte qui lui était soumise.
129 La Commission fait valoir, ainsi qu’elle en avait fait état lors de la phase d’examen préliminaire, que faute pour les requérantes d’intervenir sur le marché de la construction de centres de congrès, elles ne justifient pas d’un intérêt leur donnant qualité pour soulever un grief tiré de l’existence d’éventuelles aides directes en faveur du constructeur du centre des congrès. En tout état de cause, l’argumentation des requérantes soulevée dans le cadre de la troisième branche du moyen unique ne contiendrait aucune preuve de l’existence d’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En conséquence, la Commission considère que la troisième branche du moyen unique est irrecevable et, à titre subsidiaire, non fondée.
130 Il ressort de la requête que, pour établir que le caractère prétendument insuffisant de l’examen mené par la Commission constituerait un indice de l’existence de difficultés sérieuses, les requérantes se bornent à soutenir se trouver en situation de concurrence avec l’exploitant du centre des congrès pour ce qui concerne l’exploitation de salles de conférence de dimensions comparables.
131 Indépendamment du bien-fondé de cette argumentation, il convient de constater que celle-ci consiste à justifier de l’intérêt qui donnerait qualité aux requérantes pour soulever un grief tiré de l’existence d’une aide éventuelle à l’exploitant du centre des congrès en ce qu’elle serait susceptible d’affecter leur position concurrentielle. Cette argumentation se rattache ainsi à la recevabilité d’un tel grief et non à la démonstration de l’existence de difficultés sérieuses que la Commission aurait rencontrées dans l’examen de la plainte litigieuse.
132 À cet égard, les requérantes se limitent dans la requête à affirmer avoir signalé lors de la phase d’examen préliminaire « qu’une éventuelle surcompensation des frais de construction du centre de[s] congrès d’Ingolstadt pourrait conférer des avantages indirects à son exploitant [en invitant] la défenderesse à examiner cette question plus avant ». Toutefois, elles n’identifient ni l’« éventuelle surcompensation des frais de construction » qui aurait bénéficié au constructeur et propriétaire du centre des congrès, en l’occurrence IFG, ni les « avantages indirects » que cette surcompensation aurait pu conférer à son exploitant, en l’occurrence Maritim, et elles n’apportent aucun élément de nature à constituer un indice de l’existence d’une telle surcompensation, ni n’expliquent les raisons pour lesquelles la Commission aurait dû « examiner plus avant cette question ».
133 En outre, en se bornant à soutenir être en situation de concurrence avec Maritim sur le marché de l’exploitation des centres de congrès, les requérantes ne contestent pas formellement l’allégation de la Commission selon laquelle elles ne seraient pas actives sur le marché de la construction de tels centres.
134 En conséquence, les arguments des requérantes présentés à l’appui de la troisième branche du moyen unique ne sauraient conduire le Tribunal à considérer que celles-ci ont apporté la preuve que la Commission aurait examiné de façon insuffisante ou incomplète la plainte litigieuse et que, partant, la prétendue absence d’examen, lors de la phase d’examen préliminaire, d’une « éventuelle surcompensation » des frais de construction du centre des congrès serait de nature à constituer un indice de l’existence de difficultés que la Commission n’aurait pas surmontées dans l’examen de la plainte litigieuse.
135 À cet égard, il peut d’ailleurs être observé que Ighoga Region 10 n’a apporté aucun élément précis, au soutien de la plainte litigieuse, pour démontrer que le propriétaire du centre des congrès « bénéfici[erait], lui aussi, d’autres aides présumées », ainsi qu’elle le prétend au point 6 du formulaire de plainte. Ainsi, dans le cadre de « mesures spécifiques visées dans la plainte » litigieuse, Ighoga Region 10 s’est bornée à affirmer que « des aides supplémentaires [étaient] vraisemblablement également accordées au propriétaire [du centre des congrès], dans la mesure où le financement public du [centre des congrès] servira[it] également à son utilisation future pour des activités de conférences commerciales ». Toutefois, elle n’a pas apporté le moindre élément de nature à étayer son propos sur ce point et s’est limitée à affirmer, dans la partie de la plainte litigieuse relative aux bénéficiaires des aides présumées, que, « [s]elon une pratique constante de la Commission, il conv[enait] d’examiner, dans le cas notamment de la construction et du financement d’un centre de congrès, si le propriétaire tir[ait] des avantages relevant du droit des aides États,[ce qui serait] le cas lorsque le financement public ne bénéficiera[it] pas uniquement à des événements de nature purement culturelle et non commerciale ».
136 Dans ces conditions, alors que Ighoga Region 10 n’a pas identifié, dans la plainte litigieuse, de manière non équivoque et circonstanciée, la mesure qui aurait bénéficié à IFG et qui aurait été à l’origine d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, les requérantes ne sont pas fondées, en tout état de cause, à soutenir qu’il aurait appartenu à la Commission, lors de la phase d’examen préliminaire, d’« examiner plus avant » la question d’une éventuelle surcompensation en faveur d’IFG susceptible d’être qualifiée d’aide d’État.
137 Compte tenu de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité, la troisième branche du moyen unique doit être écartée.
2. Sur les doutes que la Commission aurait dû éprouver dans son appréciation de l’absence d’affectation des échanges (quatrième branche du moyen unique)
138 À titre liminaire, il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence citée au point 24 ci-dessus, la qualification d’aide d’État suppose que toutes les conditions de l’article 107, paragraphe 1, TFUE soient remplies.
139 Les indices avancés par les requérantes n’ont cependant pas permis d’établir que la Commission avait rencontré des difficultés sérieuses lors de la phase d’examen préliminaire qui auraient dû la conduire à éprouver des doutes quant à l’existence d’avantages en faveur de Maritim ou de KHI.
140 Dans ces conditions, et indépendamment des doutes que la Commission aurait pu, par ailleurs, éprouver dans son appréciation des autres conditions pour qualifier les mesures contestées d’aides d’État, les requérantes ne sont pas parvenues à établir que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen afin de leur permettre de présenter leurs observations.
141 En conséquence, ce n’est qu’à titre subsidiaire qu’il convient de statuer sur la quatrième et dernière branche du moyen unique.
142 À cet égard, les requérantes soutiennent que la Commission n’a pas surmonté les difficultés rencontrées lors de la phase d’examen préliminaire concernant l’appréciation de l’affectation des échanges entre les États membres par les mesures contestées.
a) Sur le contenu de la décision attaquée concernant l’affectation des échanges entre les États membres
143 En l’espèce, ainsi qu’il ressort du paragraphe 75 de la décision attaquée, la Commission a tenu compte, pour procéder à l’examen de l’incidence des mesures contestées sur l’affectation des échanges, de sa pratique décisionnelle antérieure selon laquelle elle considère que des activités ont une incidence purement locale et ne sont donc pas susceptibles d’affecter les échanges entre États membres lorsque, d’une part, le bénéficiaire fournit des biens ou des services sur un territoire limité à l’intérieur d’un État membre et n’est pas susceptible d’attirer des clients d’autres États membres et, d’autre part, il ne saurait être prévu, avec un degré de probabilité suffisant, que la mesure aura plus qu’un effet marginal sur les conditions des investissements transfrontaliers et l’établissement d’entreprises.
144 Dans ce cadre, et tenant compte des données disponibles et propres au cas d’espèce, la Commission a procédé à l’examen de l’incidence sur les échanges entre les États membres des événements susceptibles d’être organisés au centre des congrès, au regard de quatre indicateurs, à savoir la dimension du centre, sa zone de chalandise, son attractivité au niveau international et, enfin, son positionnement sur le marché national des conférences et des congrès susceptibles d’attirer des participants venus d’autres États membres.
145 Pour effectuer son analyse, la Commission a notamment comparé l’activité du centre des congrès d’Ingolstadt avec celle du centre des congrès de Hambourg et du centre international des congrès de Katowice (Pologne), dont elle a reconnu, dans les deux cas, contrairement au cas d’espèce, l’incidence sur le commerce entre les États membres.
146 Premièrement, la Commission a considéré, aux paragraphes 81 à 84 de la décision attaquée, que le centre des congrès était « de petite taille », au regard de sa superficie, de sa capacité et du nombre de salles mises à disposition.
147 Deuxièmement, la Commission a conclu, aux paragraphes 85 à 93 de la décision attaquée, que la zone de chalandise du centre des congrès était essentiellement locale. Elle est arrivée à cette conclusion compte tenu de la superficie de la ville d’Ingolstadt, du caractère local des événements prévus au centre des congrès, lesquels devaient consister essentiellement en des manifestations organisées par les écoles, les associations locales et la municipalité, ainsi que de la clientèle du futur centre, composée à près de 80 % d’utilisateurs locaux et régionaux. Dans son appréciation, la Commission a également tenu compte de la circonstance que l’ensemble des entités ayant manifesté leur intérêt pour l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès étaient établies en Allemagne, pour la plupart originaires de la ville d’Ingolstadt ou de ses environs, ainsi que de l’activité principale du centre des congrès consistant dans l’organisation d’événements et de conférences destinés à une population locale pour des groupes de 50 à 300 participants. La Commission a ajouté que la grande majorité des événements qui avaient été organisés par les membres de Ighoga Region 10 en 2018 avaient réuni moins de 50 participants.
148 Troisièmement, aux paragraphes 94 à 96 de la décision attaquée, la Commission a confirmé l’absence d’attractivité du centre des congrès sur le plan international, en rappelant que seules des entreprises allemandes avaient manifesté leur intérêt pour l’appel d’offres relatif à l’exploitation de ce centre alors même que la procédure de passation avait été publiée sur Internet à travers des journaux allemands parmi les plus influents à l’international. Elle a également noté que, à ce jour, le centre n’avait fait l’objet d’aucune publicité sur le marché international.
149 Enfin, quatrièmement, aux paragraphes 97 et 98, la Commission a procédé à une comparaison au niveau national des activités du centre des congrès d’Ingolstadt et a estimé que celui-ci ne saurait tout au plus attirer que 0,41 % de l’ensemble des participants internationaux à des conférences ou à des événements organisés en Allemagne, un tel marché n’attirant lui-même, selon une étude réalisée en 2018-2019 en partenariat avec l’office allemand du tourisme, que moins de 10 % de participants originaires d’un autre État membre. La Commission a considéré en conséquence que la ville d’Ingolstadt était un acteur marginal sur le marché de la conférence internationale.
150 Au paragraphe 99 de la décision attaquée, se fondant sur l’ensemble des données ainsi analysées, la Commission, dans le cadre de son appréciation globale de la condition relative à l’affectation des échanges entre les États membres, a conclu que les activités susceptibles d’être organisées au centre des congrès n’étaient pas à même d’attirer des clients d’autres États membres. Les mesures contestées ne pouvaient donc raisonnablement avoir, le cas échéant, qu’une incidence tout au plus marginale sur les conditions des échanges entre les États membres.
b) Sur l’appréciation de l’affectation des échanges entre États membres
151 S’agissant des conditions liées à l’affectation des échanges entre États membres et à la distorsion de la concurrence, il résulte d’une jurisprudence constante que la Commission est tenue non pas d’établir l’existence d’une incidence réelle des aides sur les échanges entre les États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si ces aides sont susceptibles d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence (voir arrêts du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 134 et jurisprudence citée, et du 26 octobre 2016, Orange/Commission, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, point 64 et jurisprudence citée). En outre, il n’est pas nécessaire que les entreprises bénéficiaires participent elles-mêmes aux échanges dans l’Union. En effet, lorsqu’un État membre octroie une aide à des entreprises, l’activité intérieure peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres de pénétrer le marché de cet État membre en sont diminuées (voir arrêt du 14 janvier 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, point 67 et jurisprudence citée).
152 C’est à la lumière des principes mentionnés au point 151 ci-dessus et du contenu de la décision attaquée, tel qu’il vient d’être rappelé, qu’il y a lieu d’examiner les arguments des requérantes, lesquels s’articulent autour de quatre griefs principaux.
1) Sur le premier grief, tiré de l’erreur de droit que la Commission aurait commise pour ne pas avoir pris en compte l’activité économique pertinente
153 Les requérantes soutiennent que la Commission a commis une erreur de droit dans son analyse de l’affectation des échanges entre États membres pour avoir fondé son examen en tenant exclusivement compte de l’incidence éventuelle sur le commerce interétatique de l’exploitation du centre des congrès, sans examiner si les échanges pouvaient avoir été également affectés par les mesures dont aurait bénéficié Maritim en tant qu’exploitant de l’hôtel voisin.
154 Pour écarter un tel argument, la Commission fait principalement valoir que, lors de la phase d’examen préliminaire, les allégations d’Ighoga Region 10 avaient essentiellement porté sur les prétendues mesures d’aides octroyées à Maritim en tant qu’exploitant du centre des congrès et que la « focalisation soudaine et exclusive des requérantes sur les prétendus avantages dont [bénéficierait] Maritim en tant que gérant de l’hôtel ne trouve[rait] aucun fondement substantiel dans la procédure d’examen préliminaire ».
155 Or, ainsi qu’il résulte du point 7, sous e), de la plainte litigieuse et du paragraphe 30 de la décision attaquée, l’objet de cette plainte portait également sur les avantages indirects dont aurait bénéficié Maritim dans son activité hôtelière en raison de l’exploitation concomitante du centre des congrès situé à proximité.
156 Toutefois, ainsi qu’il ressort de l’exposé de la plainte litigieuse, Ighoga Region 10, si elle a certes formellement invoqué l’existence d’avantages en faveur de Maritim en tant qu’exploitant hôtelier, a porté l’essentiel de sa contestation sur l’existence d’avantages directs et indirects dont aurait bénéficié Maritim dans son exploitation du centre des congrès.
157 En particulier, dans la partie de la plainte litigieuse consacrée expressément à l’analyse de l’affectation des échanges, Ighoga Region 10 s’est bornée, s’agissant des effets de l’activité hôtelière sur les échanges entre États membres, à « déduire » du supposé rayonnement à l’international du centre des congrès qu’il « [devrait] en aller de même pour l’hôtel qui [devait] servir à accroître l’attractivité du centre des congrès ». Elle en a conclu qu’il ne saurait « être exclu que d’autres opérateurs hôteliers, notamment en provenance d’autres États membres de l’Union, qui auraient été intéressés par une activité hôtelière […] aient été dissuadés d’entrer sur le marché d’Ingolstadt en raison des conditions particulières dans lesquelles le projet litigieux s’[était] déroulé », invoquant, à cet égard, la circonstance que Maritim avait été le seul opérateur à présenter une offre dans le cadre de l’exploitation du centre des congrès.
158 Dans ces conditions, et alors qu’elle n’avait invoqué explicitement que les supposés avantages « accordés à Maritim et [à] KHI dans le cadre de la réalisation de la construction d[u centre des congrès] », il ne saurait être considéré que Ighoga Region 10 avait identifié de manière suffisamment circonstanciée les mesures qui auraient été accordées à Maritim dans son activité hôtelière et qu’elle aurait entendu contester au motif qu’elles auraient été susceptibles d’affecter les échanges entre les États membres.
159 En tout état de cause, à supposer que l’argumentation de Ighoga Region 10 concernant les effets de l’activité hôtelière sur les échanges entre les États membres aurait été suffisamment claire et circonstanciée pour devoir faire l’objet d’un examen spécifique par la Commission, elle ne révèlerait nullement l’existence de difficultés sérieuses. Il en est ainsi dans la mesure où une telle argumentation part d’une prémisse, ainsi qu’il a été constaté au point 157 ci-dessus, fondée sur l’existence supposée d’un rayonnement à l’international du centre des congrès, qui fait l’objet d’un examen concluant, à juste titre, pour les motifs exposés ci-après, notamment aux points 185 à 220 ci-après, à l’absence de dimension internationale du futur centre des congrès.
160 En outre, les requérantes ne contestent pas que l’essentiel de l’argumentation développée lors de la phase d’examen préliminaire a également porté sur l’existence d’avantages directs et indirects supposément accordés à Maritim en tant qu’exploitant du centre des congrès.
161 Si la Commission peut certes aller au-delà des arguments présentés par le plaignant, elle ne saurait, conformément à la jurisprudence citée au point 63 ci-dessus, devoir rechercher, de sa propre initiative et à défaut de tout indice en ce sens, toutes les informations qui pourraient présenter un lien avec l’affaire dont elle est saisie.
162 Dans ces conditions, les arguments des requérantes ne sauraient révéler l’existence de difficultés qui auraient dû conduire la Commission à éprouver des doutes dans son appréciation de l’absence d’affectation, par les mesures contestées, des échanges entre les États membres et, en conséquence, quant à l’absence d’aides d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en faveur de Maritim.
163 Il convient, dès lors, d’écarter le premier grief de la quatrième branche du moyen unique.
2) Sur le deuxième grief, tiré de l’erreur de droit que la Commission aurait commise pour s’être fondée sur une prémisse erronée reposant sur l’absence d’incidence présumée des mesures contestées sur les échanges entre États membres
164 Les requérantes soutiennent que la Commission a fondé son analyse de l’affectation des échanges sur une prémisse erronée en considérant qu’une aide qui n’aurait qu’un effet marginal, local ou régional ne saurait, pour ce motif, avoir d’incidence sur les échanges entre États membres.
165 Tout d’abord, les requérantes font valoir qu’une telle approche est contraire à la jurisprudence selon laquelle une subvention accordée à une entreprise qui ne fournirait que des services locaux peut néanmoins affecter les échanges entre États membres. Or, en l’espèce, des opérateurs hôteliers originaires d’autres États membres seraient déjà établis à Ingolstadt, tels que ceux gérant les hôtels français Budget Hôtel ou Mercure Hôtel ou l’hôtel espagnol NH Hôtel. Dès lors, il ne serait pas purement hypothétique que les aides accordées à Maritim puissent réduire les possibilités pour des groupes hôteliers qui ne seraient pas établis en Allemagne de venir y exercer leurs activités. Ainsi, dans l’hypothèse même où l’activité hôtelière de Maritim n’aurait qu’une dimension purement locale, une telle circonstance ne saurait suffire à nier l’incidence éventuelle que les mesures contestées prises en sa faveur seraient susceptibles d’exercer sur les échanges interétatiques.
166 Ensuite, les requérantes estiment qu’il en irait de même s’agissant des mesures d’aides accordées à Maritim en tant qu’exploitant du centre des congrès, car le « marché de l’exploitation de centres [de] congrès est ouvert à la concurrence de prestataires provenant d’autres États membres ».
167 Les requérantes considèrent, en outre, que la pratique décisionnelle sur laquelle la Commission a fondé son appréciation n’est pas contraignante et soutiennent qu’une telle pratique ne saurait donc justifier son analyse.
168 Il convient, toutefois, de constater que l’argumentation des requérantes repose sur des prémisses erronées. En effet, la Commission n’a pas considéré, contrairement à ce que les requérantes prétendent, que la circonstance que le bénéficiaire des mesures d’aides alléguées exerçait son activité au niveau local aurait eu pour conséquence que ces aides n’auraient pas été susceptibles d’affecter les échanges entre États membres.
169 Ainsi qu’il a été rappelé aux points 143 et 144 ci-dessus, la Commission a estimé, après un examen circonstancié des données de l’espèce, que les mesures contestées n’avaient qu’une portée locale et régionale et que leur effet sur les investissements transfrontaliers et l’établissement d’entreprises ne pouvait être que marginal, de sorte que les mesures en cause n’étaient pas, selon elle, susceptibles d’affecter les échanges entre États membres.
170 La Commission a ainsi conclu, comme il a été rappelé au point 150 ci-dessus, que les activités susceptibles d’être organisées au centre des congrès n’étaient pas à même d’attirer des clients d’autres États membres et que, en conséquence, les mesures contestées ne pouvaient raisonnablement avoir, le cas échéant, qu’une incidence tout au plus marginale sur les investissements transfrontaliers et l’établissement d’entreprises.
171 La Commission a donc procédé à l’examen de l’affectation sur le commerce entre États membres que les mesures contestées, nonobstant leur caractère local, étaient susceptibles d’entraîner et n’a pas écarté d’emblée l’existence d’un tel effet au motif que de telles mesures auraient eu une portée seulement locale.
172 En outre, si la Commission a effectivement tenu compte de sa pratique antérieure dans le cadre de son analyse du cas qui lui était soumis, il ne ressort pas de la décision attaquée qu’elle a estimé qu’une telle pratique était contraignante. Il ressort, au contraire, du paragraphe 76 de ladite décision que la Commission considère que l’analyse de la condition de l’affectation des échanges entre États membres nécessite une évaluation individuelle pour chaque cas d’espèce.
173 Enfin, l’existence à Ingolstadt de groupes hôteliers français et espagnols ne saurait constituer, à elle seule, un indice de l’existence de difficultés que la Commission n’aurait pas surmontées en concluant à l’absence d’affectation des échanges entre États membres. Les requérantes n’apportent aucun élément susceptible de constituer un commencement d’explication ou d’argumentation permettant de déterminer en quoi et sur quel marché les échanges entre les États membres auraient été affectés ou auraient été susceptibles d’être affectés par les mesures en cause ni, dès lors, le moindre élément de nature à laisser présumer que l’existence de ces groupes installés à Ingolstadt aurait dû conduire la Commission à éprouver des doutes dans son appréciation de l’affectation des échanges par les mesures contestées.
174 Le marché concerné par les prétendues mesures d’aides en faveur de Maritim est au demeurant celui des congrès et des conférences et les requérantes n’apportent aucun élément susceptible de laisser présumer, ni même n’allèguent dans la requête, que les hôtels français Budget Hôtel ou Mercure Hôtel ou l’hôtel espagnol NH Hôtel auraient également développé de telles activités ou auraient été susceptibles de le faire.
175 À supposer même qu’une implantation à Ingolstadt d’hôtels détenus par des groupes hôteliers originaires d’autres États membres ne puisse rendre, ainsi que les requérantes le soutiennent, « purement » hypothétique une incidence éventuelle des mesures alléguées en faveur de Maritim sur les échanges, il n’en reste pas moins vrai qu’il appartenait aux requérantes de prouver l’existence de doutes que la Commission aurait dû rencontrer dans son appréciation de l’affectation des échanges par ces mêmes mesures, en apportant, conformément à la jurisprudence citée au point 43 ci-dessus, un faisceau d’indices concordants de nature à démontrer l’existence de difficultés que la Commission n’aurait pas été en mesure de surmonter lors de son examen.
176 Compte tenu de ce qui précède, il convient d’écarter le deuxième grief de la quatrième branche du moyen unique.
3) Sur le troisième grief, tiré du défaut d’examen que la Commission aurait commis pour ne pas avoir tenu compte des preuves apportées par Ighoga Region 10 concernant l’affectation des échanges en raison de l’exploitation du centre des congrès
177 Les requérantes soutiennent que la Commission a omis de tenir compte dans son appréciation des trois éléments suivants.
178 Premièrement, la Commission n’aurait pas pris en compte l’étude de faisabilité du 1er mars 2011 commandée par IFG concernant la construction du centre des congrès (ci-après l’« étude de faisabilité d’IFG »), dont il ressortirait que ce centre était susceptible de répondre aux besoins non seulement du sud de l’Allemagne, mais également, « à l’avenir, [du] proche espace est-européen ». Il ressortirait également de cette étude que, en raison de l’excellente desserte routière d’Ingolstadt, le centre des congrès se trouverait en concurrence directe avec les sites allemands de Munich, de Nuremberg, de Stuttgart, d’Augsbourg et d’Ulm.
179 Toutefois, il suffit de relever que la référence à quelques phrases d’une étude de près de 160 pages, sans aucun élément corroborant l’exactitude des affirmations qu’elles contiennent, ne saurait constituer un indice suffisant de l’existence de difficultés que la Commission n’aurait pas pu surmonter lors de son examen préliminaire. Les requérantes n’allèguent même pas que Ighoga Region 10 aurait précisément et expressément signalé à la Commission lors de cet examen les passages de l’étude qu’elles invoquent aujourd’hui devant le Tribunal.
180 S’agissant au demeurant de l’existence d’une concurrence supposée entre le centre des congrès et les centres de congrès d’autres villes d’Allemagne, outre le fait qu’une telle affirmation ne ressort pas de la page 6 de la partie 2 de l’étude de faisabilité d’IFG, contrairement à ce qu’indiquent les requérantes dans la requête, celles-ci n’expliquent pas en quoi les mesures contestées seraient susceptibles, en raison d’une concurrence sur le territoire national, d’affecter les échanges entre États membres. En tout état de cause, la seule circonstance qu’une ville puisse bénéficier d’une desserte routière avec d’autres villes du même État membre ne saurait constituer un indice de la dimension internationale de cette même ville ni, a fortiori, du centre des congrès qu’elle abrite.
181 Deuxièmement, les requérantes soutiennent que la Commission n’a pas tenu compte de la vocation internationale de Maritim que Ighoga Region 10 aurait soulignée lors de la phase d’examen préliminaire en indiquant que ce groupe exploitait déjà des hôtels à Malte et en Espagne.
182 Il convient néanmoins d’observer qu’une telle indication, formulée de manière générale, ne saurait, en tout état de cause, suffire pour considérer que son absence de prise en compte par la Commission aurait été révélatrice des difficultés que celle-ci aurait rencontrées et n’aurait pas surmontées. Il en va d’autant plus ainsi que les requérantes n’expliquent même pas en quoi l’exploitation par Maritim d’hôtels situés à Malte et en Espagne aurait eu une incidence sur l’appréciation de l’affectation des échanges entre les États membres par des mesures d’aides dont aurait bénéficié ce groupe pour son installation à Ingolstadt ni en quoi les mesures dont aurait prétendument bénéficié Maritim auraient été de nature, ainsi qu’elles le soutiennent, à « influer sur sa position de marché dans l’ensemble de l’[Union] ».
183 Troisièmement, les requérantes font valoir que la Commission aurait dû conclure, conformément au paragraphe 211 de sa communication relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, que le projet de construction avait été conçu pour favoriser de manière sélective Maritim, « ainsi qu[’elles l’auraient démontré] dans les trois premières branches du moyen unique ».
184 Les trois premières branches du moyen unique ayant été écartées, et dans la mesure où les requérantes n’apportent aucun élément précis à son soutien, il convient également d’écarter ce troisième argument et, dès lors, d’écarter l’ensemble du troisième grief de la quatrième branche du moyen unique.
4) Sur le quatrième grief, tiré de l’erreur d’appréciation que la Commission aurait commise pour avoir fait application de critères inappropriés pour apprécier l’affectation des échanges entre États membres
185 Les requérantes, à l’appui de leur quatrième grief, font valoir que les quatre critères retenus par la Commission pour apprécier l’incidence de l’exploitation du centre des congrès sur l’affectation des échanges ne sont pas appropriés, de sorte que la décision attaquée serait entachée d’une erreur d’appréciation sur ce point.
i) Sur le premier critère d’appréciation, relatif à la dimension du centre des congrès
186 S’agissant du premier critère retenu par la Commission, relatif à la dimension du centre des congrès, il ne serait pas approprié, selon les requérantes, de tenir compte de la surface totale de ce dernier. En effet, pour apprécier la dimension internationale du projet de construction, seule aurait été pertinente, selon les requérantes, la nature des événements susceptibles d’y être organisés, afin d’évaluer si les thèmes envisagés lors des conférences auraient été de nature à attirer ou non une clientèle internationale.
187 À cet égard, il convient d’emblée de constater que les requérantes n’expliquent pas les raisons pour lesquelles la superficie du futur centre des congrès n’aurait pas pu être utilement prise en compte pour évaluer l’attractivité de ce centre ni en quoi il aurait été plus adéquat de tenir compte de la nature des événements susceptibles de s’y produire pour effectuer une telle appréciation.
188 En outre, il peut être observé que la Commission ne s’est pas uniquement fondée sur la surface totale du centre des congrès pour apprécier la dimension du projet. Elle a également tenu compte, ainsi qu’il a été constaté au point 146 ci-dessus, du nombre de salles disponibles, de leur taille respective et de la capacité totale du centre des congrès.
189 En tout état de cause, l’argument manque en fait. Si la Commission n’a certes pas analysé le type d’événements susceptibles d’être organisés au centre des congrès au soutien de son appréciation du premier critère relatif à l’importance du projet, il ressort du paragraphe 88 de la décision attaquée qu’elle a procédé à une telle analyse au soutien du deuxième critère relatif à la zone de chalandise du projet de construction.
190 Ainsi qu’il a été précisé au point 147 ci-dessus, la Commission a explicitement indiqué que le centre des congrès visait « essentiellement les manifestations de remises de diplômes [organisées par les] écoles locales […], les manifestations des associations locales, les manifestations organisées par les partis politiques au sein de la municipalité [ainsi que] les manifestations […] d’organisations locales, telles que le Rotary ou le Lions Club ». Les requérantes ne sauraient donc soutenir que la Commission « n’a, dans la décision attaquée, procédé à aucune analyse de la nature des événements prévus pour se dérouler dans le centre des congrès d’Ingolstadt ».
191 Au surplus, les requérantes se bornent à des affirmations générales formulées de manière hypothétique, sans le moindre élément concret et circonstancié à leur soutien. Elles n’apportent ainsi aucun élément susceptible de laisser présumer que la Commission a rencontré, dans son analyse de l’affectation des échanges entre les États membres, compte tenu des activités susceptibles d’être organisées au centre des congrès, des difficultés qu’elle n’aurait pas surmontées.
ii) Sur le deuxième critère d’appréciation, relatif à la zone de chalandise du centre des congrès
192 S’agissant du deuxième critère retenu par la Commission, les requérantes font valoir que les commentaires consacrés dans la décision attaquée à la zone de chalandise du centre des congrès sont, pour partie, factuellement inexacts et, pour partie, juridiquement erronés.
193 À cet égard, premièrement, les requérantes soutiennent que l’affirmation selon laquelle la zone de chalandise du centre des congrès serait « clairement locale », ainsi qu’il ressortirait du paragraphe 85 de la décision attaquée, serait factuellement inexacte pour deux raisons. D’une part, selon l’étude de faisabilité d’IFG, le centre est susceptible d’intéresser une clientèle provenant du « proche espace est-européen ». D’autre part, selon cette même étude, la ville d’Ingolstadt bénéficierait d’une bonne desserte routière, de sorte que le centre des congrès ne saurait avoir été conçu uniquement pour répondre aux besoins d’une population locale.
194 Il convient, toutefois, d’écarter une telle argumentation, fondée sur le défaut de prise en compte de l’étude de faisabilité d’IFG, pour les mêmes motifs que ceux, exposés au point 179 ci-dessus, concernant le rejet du premier argument invoqué au soutien du troisième grief de la quatrième branche du moyen unique. Les requérantes se bornent à procéder par affirmations générales, interrogatives ou hypothétiques, sans aucun élément circonstancié ni précis à leur soutien, notamment s’agissant de l’existence d’une demande potentielle en provenance du « proche espace est-européen ». Elles n’expliquent pas en quoi les informations dont elles se réclament auraient révélé des difficultés que la Commission n’aurait pas surmontées lors de la phase d’examen préliminaire. Le simple fait, en particulier, que la ville d’Ingolstadt soit bien desservie par le réseau routier intérieur n’implique pas, par lui-même, que les mesures contestées, concernant l’exploitation du centre des congrès et de l’hôtel voisin, seraient susceptibles d’avoir une incidence sur les échanges entre États membres, en l’absence de tout élément de nature à laisser présumer l’existence d’une affectation des échanges qui ne serait pas purement hypothétique.
195 En outre, il convient de remarquer que l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès souligne le caractère purement local des besoins susceptibles d’être couverts par cette structure. Ainsi, comme l’observe la Commission dans le mémoire en défense, il ressort de la description du projet que les événements envisagés sont susceptibles d’être organisés par les entreprises, les associations et les institutions établies à Ingolstadt.
196 Deuxièmement, les requérantes contestent la pertinence de la prise en compte de la taille de la ville pour apprécier son attractivité au plan international. Elles font observer que la Commission aurait plutôt dû tenir compte de l’implantation du constructeur automobile Audi à Ingolstadt, laquelle, ainsi qu’il ressortirait de l’étude de faisabilité d’IFG, contribuerait « certainement » à son caractère international. Son implantation y favoriserait en effet l’organisation de nombreux événements, auxquels prendraient part nombre de participants étrangers.
197 D’une part, force est de constater qu’il ressort du passage de l’étude susmentionnée auquel font référence les requérantes que « les réunions annuelles des fédérations internationales et des organismes de coordination ont généralement lieu par rotation, c’est‑à‑dire chaque année dans un land différent[, de sorte que l]a probabilité d’héberger un congrès de fédérations est […] arithmétiquement faible ».
198 D’autre part, les requérantes n’expliquent pas en quoi la circonstance que « l’implantation du siège d’Audi à Ingolstadt revêt[irait] une importance accrue pour les industries de la sous‑traitance automobile » serait susceptible de laisser présumer que les mesures contestées, qui assurément ne concernent pas la sous-traitance automobile, auraient pu, en raison de l’importance accrue de la présence du siège d’Audi pour l’industrie automobile, affecter les échanges entre les États membres. Au demeurant, elles n’apportent aucun élément de nature à corroborer leur affirmation selon laquelle la seule présence du siège d’Audi aurait « pour conséquence que de nombreux événements s’y produir[aient] régulièrement ».
199 Troisièmement, les requérantes relèvent que l’affirmation de la République fédérale d’Allemagne concluant au caractère local des événements susceptibles d’être organisés au centre des congrès serait en « contradiction totale avec les constatations de l’étude de faisabilité [d’IFG] ». La Commission aurait ainsi méconnu son obligation d’examen objectif et impartial.
200 Les allégations d’ordre purement général relatives à l’étude de faisabilité dont se prévalent les requérantes, sans que celles-ci, ainsi qu’il a déjà été observé, les assortissent d’éléments précis ou circonstanciés, ne sauraient, en tout état de cause, suffire pour démontrer que la Commission aurait dû éprouver des doutes en concluant, sur la base des affirmations de la République fédérale d’Allemagne, à la dimension purement locale des événements susceptibles d’être organisés au centre des congrès dans la mesure où ils concerneraient principalement des manifestations organisées par les écoles ou les associations locales ou encore la ville d’Ingolstadt.
201 Quatrièmement, les requérantes font observer que, si la Commission a conclu que 80 % de la clientèle du futur centre des congrès serait constituée d’utilisateurs locaux et régionaux, elle aurait dû évaluer, parmi les 20 % restants, la part des clients susceptibles de venir d’autres États membres.
202 Il suffit toutefois de constater que les requérantes n’apportent, à cet égard, pas le moindre indice de ce que, nonobstant le pourcentage particulièrement élevé de la demande locale ou régionale, pourcentage qu’elles ne contestent d’ailleurs pas, la part des utilisateurs internationaux susceptibles de s’intéresser aux activités du centre des congrès aurait été suffisamment significative pour révéler l’existence d’une difficulté que la Commission n’aurait pas surmontée en concluant à l’absence d’attractivité sur le plan international de ce centre.
203 Cinquièmement, si les requérantes contestent la pertinence de la comparaison effectuée par la Commission avec les centres de congrès des villes d’Ulm et de Wurzburg (Allemagne), elles n’expliquent pas en quoi une telle comparaison aurait été inadéquate, se bornant, une nouvelle fois, sans aucune précision, à renvoyer aux « évaluations déterminantes » que contiendrait l’étude de faisabilité d’IFG.
204 Sixièmement, les requérantes indiquent que la circonstance que seules des entreprises allemandes ont manifesté leur intérêt pour l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès n’est pas pertinente pour apprécier la zone d’attractivité du projet de construction et qu’il aurait fallu tenir compte de la nature des événements susceptibles d’être organisés au centre des congrès.
205 Ainsi qu’il a déjà été souligné au point 187 ci-dessus, dans le cadre de l’analyse de ce même argument soulevé par les requérantes en critique au premier critère retenu par la Commission, il convient de nouveau d’observer que les requérantes n’expliquent pas les raisons pour lesquelles la nature des événements susceptibles d’être organisés au centre des congrès aurait été le seul critère pertinent pour apprécier la dimension internationale du projet de construction ni, a fortiori, les raisons pour lesquelles il n’aurait pas été utile, dans le cadre de cette appréciation, de relever que seules des entreprises allemandes avaient manifesté leur intérêt pour participer à son exploitation.
206 Septièmement, les requérantes reprochent encore à la Commission de ne pas avoir précisé, dans la décision attaquée, les informations que Ighoga Region 10 et la République fédérale d’Allemagne lui auraient soumises lors de la phase d’examen préliminaire, dont il ressortirait, ainsi que la Commission l’indique au paragraphe 92 de ladite décision, que les activités planifiées au centre des congrès revêtaient un caractère local. Les requérantes, par un tel argument, ne contestent pas l’exactitude ni le bien-fondé d’une telle affirmation, mais seulement qu’elle aurait été, en substance, insuffisamment motivée.
207 Par la motivation exposée dans une décision prise à l’issue de la phase d’examen préliminaire, en ce que la Commission décide de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen, l’institution rend compte de l’examen des faits auquel elle s’est livrée et, partant, la motivation d’une telle décision peut, à cet égard, constituer une indication quant au caractère suffisamment complet ou suffisant dudit examen (arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T‑69/18, EU:T:2021:189, point 107).
208 Il convient toutefois de rappeler que la décision de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE doit uniquement contenir les raisons pour lesquelles la Commission estime ne pas être en présence de difficultés sérieuses d’appréciation de la compatibilité de l’aide concernée avec le marché intérieur et même une motivation succincte de cette décision doit être considérée comme suffisante au regard de l’exigence de motivation que prévoit l’article 296 TFUE si elle fait apparaître de façon claire et non équivoque les raisons pour lesquelles la Commission a estimé ne pas être en présence de telles difficultés (voir arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Tempus Energy et Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, point 199 et jurisprudence citée).
209 Or, il y a lieu, à cet égard, de constater que la Commission a indiqué, au paragraphe 92 de la décision attaquée, les raisons pour lesquelles l’affirmation selon laquelle les activités planifiées au centre des congrès revêtaient un caractère local, telle que reprise au point 206 ci-dessus, ressortait des informations qui lui avaient été soumises, précisant que « la demande de séminaires [ou de] conférences et d’événements [émanerait] probablement avant tout d’entreprises locales, de particuliers ou de la municipalité d’Ingolstadt elle‑même ». Au paragraphe 88 de la décision attaquée, la Commission a également indiqué les raisons pour lesquelles elle avait estimé que l’attractivité du centre des congrès serait seulement locale, en ce que celui-ci était avant tout destiné à accueillir les cérémonies de remises de diplômes organisées par les écoles locales, les manifestations organisées par les partis politiques au sein de la municipalité, les associations locales ou encore certaines organisations opérant au niveau local, telles que le Rotary ou le Lions Club.
210 La Commission, qui a pour seule obligation de préciser les motifs essentiels au soutien de son raisonnement, n’a donc pas insuffisamment motivé la décision attaquée sur ce point, de sorte que le défaut de motivation invoqué par les requérantes ne saurait, à supposer que celles-ci aient entendu formuler leur grief sur ce terrain, révéler le caractère insuffisant de l’examen auquel aurait procédé la Commission pour apprécier la zone de chalandise du centre des congrès.
iii) Sur le troisième critère d’appréciation, relatif à l’attractivité internationale du centre des congrès
211 S’agissant du troisième critère retenu par la Commission pour apprécier l’affectation des échanges interétatiques par les activités du centre des congrès, les requérantes estiment que l’attractivité internationale ne saurait être évaluée en tenant compte du fait, repris par la Commission, que seules des entreprises allemandes ont manifesté leur intérêt pour l’appel d’offres relatif à l’exploitation du centre des congrès. L’appréciation de l’attractivité du futur centre aurait dû seulement tenir compte, une nouvelle fois, de la nature internationale ou non des événements susceptibles d’y être organisés.
212 À cet égard, tout d’abord, il convient de relever que la Commission, pour conclure au manque d’attractivité du centre des congrès au niveau international, n’a pas seulement tenu compte de la nationalité des entreprises ayant manifesté leur intérêt pour l’appel d’offres en cause. Ainsi qu’il ressort du paragraphe 96 de la décision attaquée, la Commission a souligné que le centre des congrès n’avait fait, jusqu’à ce jour, l’objet d’aucune publicité tant sur les sites Internet ciblant les touristes étrangers que lors du dernier salon international du tourisme. La Commission a également précisé qu’aucun événement futur programmé au centre n’avait été promu sur le marché international des conférences et des congrès, de sorte qu’il ne saurait être exclu qu’elle ait également tenu compte du type de conférences susceptibles d’y être organisées pour apprécier le rayonnement du centre au niveau international.
213 Ensuite, en tout état de cause, les requérantes n’expliquent pas en quoi il aurait été inadéquat pour apprécier l’attractivité internationale du centre des congrès de tenir compte de l’absence d’intérêt manifesté par les candidats issus d’autres États membres que la République fédérale d’Allemagne pour l’appel d’offres relatif à l’exploitation de ce centre. Elles n’apportent pas non plus le moindre élément susceptible d’étayer leur argument selon lequel la nature des événements serait le seul indicateur pertinent pour apprécier cette attractivité ni le moindre élément de nature à laisser présumer que les futures activités du centre des congrès auraient été essentiellement tournées vers l’international ou susceptibles de l’être.
214 Enfin, les requérantes affirment que la Commission a conclu que l’activité du centre des congrès de Hambourg était susceptible d’affecter les échanges entre États membres alors même qu’« aucun candidat national ou étranger n’a[urait] exprimé sa volonté d’acquérir en totalité l’activité en cause ». À supposer même qu’une telle assertion soit exacte, il suffit de rappeler que la Commission n’est pas liée, en tout état de cause, par sa pratique antérieure.
215 En effet, selon la jurisprudence, la pratique décisionnelle de la Commission concernant d’autres affaires ne saurait affecter la validité de la décision attaquée, qui ne peut s’apprécier qu’au regard des règles objectives du traité (voir, en ce sens, arrêt du 20 mai 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, EU:C:2010:291, point 21).
216 En outre, il y a lieu d’observer que les requérantes n’apportent aucun élément susceptible d’établir que les situations dans les deux affaires auraient été comparables alors que, en l’espèce, des candidats nationaux avaient manifesté leur intérêt pour l’exploitation du centre des congrès, et ne précisent pas les raisons pour lesquelles la Commission aurait conclu à l’attractivité du centre des congrès de Hambourg.
iv) Sur le quatrième critère d’appréciation, relatif à la situation comparée du centre des congrès sur le marché national
217 S’agissant du quatrième critère retenu par la Commission, relatif à la situation comparée du centre des congrès d’Ingolstadt sur le marché national des conférences et des congrès, les requérantes contestent sa pertinence en raison du fait que le projet était toujours en cours de construction lors de l’adoption de la décision attaquée. Dans ces conditions, il ne saurait être adéquat de tenir compte des statistiques de fréquentation des autres centres de congrès établis en Allemagne pour conclure que le centre des congrès ne serait qu’un acteur mineur sur le marché. En tout état de cause, l’activité de ce centre affecterait les échanges dès lors qu’il y serait également organisé des événements de dimension internationale.
218 La circonstance que le centre des congrès était en cours de construction à la date de la décision attaquée ne saurait toutefois révéler l’existence de difficultés sérieuses que la Commission aurait dû rencontrer lors de son examen de l’affectation des échanges entre États membres, puisqu’il ressort expressément de l’appel d’offres relatif à son exploitation, ainsi qu’il a été observé au point 195 ci-dessus, que le centre des congrès était, en tout état de cause, et indépendamment de l’ampleur de son activité future, destiné à accueillir des manifestations purement locales. En outre, les requérantes n’apportent pas d’éléments de nature à corroborer l’affirmation contenue prétendument dans l’étude de faisabilité d’IFG, selon laquelle un tel centre aurait été conçu pour « attirer » une clientèle internationale.
219 Il ne saurait par ailleurs être reproché à la Commission de ne pas avoir « consult[é] les listes d’événements planifiés, comme elle l’avait fait pour le centre de congrès de Hambourg », dès lors précisément que le centre des congrès était toujours en construction et que les requérantes n’allèguent pas qu’il en aurait été de même s’agissant du centre des congrès de Hambourg lorsque la Commission a considéré que la revitalisation d’un tel centre avait des conséquences sur le commerce entre États membres.
220 Dans ces conditions, et alors que les requérantes n’ont pas apporté d’éléments de nature à établir, ainsi qu’elles le prétendent, le caractère international des événements susceptibles d’y être organisés, la Commission pouvait tenir compte, lors de son examen préliminaire des mesures contestées, des indications de la République fédérale d’Allemagne, conformément à la jurisprudence citée au point 64 ci-dessus, prenant appui sur les événements organisés par des centres comparables établis dans la région d’Ingolstadt, pour conclure à la place marginale du centre des congrès sur le marché des conférences et des congrès susceptibles d’être qualifiés d’événements internationaux.
221 Compte tenu de tout ce qui précède, il convient d’écarter le quatrième grief de la quatrième branche du moyen unique et, dès lors, l’ensemble de la quatrième branche dudit moyen et, par suite, le moyen unique dans son ensemble.
222 En conséquence, il y a lieu de conclure au rejet du recours, sans qu’il soit besoin d’adopter les mesures d’organisation de la procédure demandées dans la requête et dans la réplique ni d’ordonner la mesure d’instruction sollicitée aux fins d’expertise dans la requête.
Sur les dépens
223 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
224 Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La République fédérale d’Allemagne supportera donc ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Interessengemeinschaft der Hoteliers und Gastronomen Region 10 e. V. (Ighoga Region 10), MJ et MK sont condamnées à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3) La République fédérale d’Allemagne supportera ses propres dépens.
Marcoulli | Frimodt Nielsen | Norkus |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 octobre 2022.
Signatures