Mål T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl och Vittorio Malacalza
mot
Europeiska centralbanken
Tribunalens dom (tionde avdelningen) av den 5 juni 2024
”Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Ekonomisk och monetär politik – Tillsyn över kreditinstitut – ECB:s beslut avseende Banca Carige – Artiklarna 4 och 16 i förordning (EU) nr 1024/2013 – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter – Berättigade förväntningar – Intressekonflikt – Proportionalitet – Likabehandling – Rätt till egendom – Invändning om rättsstridighet”
1. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Gemensam tillsynsmekanism – Europeiska centralbankens (ECB) befogenheter – Räckvidd – Uttalanden från ledamöter i styrelsen för ett kreditinstitut som står under ECB:s tillsyn beträffande kreditinstitutets soliditet – Påstått missvisande uttalanden – Skyldighet för ECB att rätta dylika uttalanden – Föreligger inte
(Rådets förordning nr 1024/2013, artiklarna 4 och 9)
(se punkterna 68–70, 72 och 74)
2. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter – Rättsregel som ger enskilda rättigheter – Begrepp – Europeiska centralbankens (ECB) beslut att utse en tillfällig förvaltare för ett kreditinstitut som står under dess tillsyn – Risk för intressekonflikt – Principen om opartiskhet – Omfattas
(Rådets förordning nr 1024/2013, artiklarna 4 och 9)
(se punkterna 102–104)
3. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Gemensam tillsynsmekanism – Europeiska centralbankens (ECB) befogenheter – Tillsynsuppdrag – Åtgärd för tidigt ingripande – En person verksam inom ett kreditinstitut som står under ECB:s tillsyn har utsetts till tillfällig förvaltare för detta kreditinstitut – ECB förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning
(Rådets förordning nr 1024/2013, artiklarna 4 och 9)
(se punkterna 110–112)
4. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter – Rättsregel som ger enskilda rättigheter – Begrepp – Europeiska centralbankens (ECB) beslut att vidta en åtgärd för tidigt ingripande med avseende på ett kreditinstitut som står under dess tillsyn – Beslut antaget mot bakgrund av att det berörda kreditinstitutets situation snabbt försämrats – Skydd av stabiliteten i det finansiella systemet såsom ett mål av allmänt intresse – Omfattas inte
(Rådets förordning nr 1024/2013, artiklarna 4 och 9)
(se punkterna 121, 122, 125, 126 och 129)
5. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter – Rättsregel som ger enskilda rättigheter – Begrepp – Europeiska centralbankens (ECB) beslut att ålägga ett kreditinstitut som står under dess tillsyn att utarbeta en plan för att förhandla om en omstrukturering av skulderna – Mål av allmänt intresse – Omfattas inte
(Rådets förordning nr 1024/2013, artiklarna 4 och 9)
(se punkterna 134 och 136–138)
6. Invändning om rättsstridighet – Räckvidd – Rättsakter mot vilka en invändning om rättsstridighet kan framställas – Rättsakt med allmän giltighet – Begrepp – Europeiska centralbankens (ECB) beslut att vidta en åtgärd för tidigt ingripande med avseende på ett kreditinstitut som står under dess tillsyn – Omfattas inte
(Artikel 277 FEUF)
(se punkterna 170, 172 och 173)
Resumé
Tribunalen i utökad sammansättning med fem domare ogillar den skadeståndstalan som Malacalza Investimenti Srl och Vittorio Malacalza väckt för att utkräva ersättning för den skada de påstår sig ha lidit till följd av Europeiska centralbankens (ECB) rättsstridiga agerande inom ramen för sin tillsyn av det italienska kreditinstitutet Banca Carige (nedan kallad banken) under perioden 2014–2019. Tribunalen uttalar sig om ECB:s utomobligatoriska skadeståndsansvar inom ramen för dess tillsyn över kreditinstitut, samt tillhandahåller förtydliganden beträffande tolkningen av regler som ger enskilda rättigheter och bedömningen av huruvida ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av ett flertal tillämpliga bestämmelser.
Banken stod under ECB:s direkta tillsyn. Malacalza Investimenti och Vittorio Malacalza var aktieägare i banken. Vittorio Malacalza var även vice ordförande i bankens styrelse under 2016–2018. Den 9 december 2016 antog ECB en åtgärd för tidigt ingripande, varigenom banken anmodades att lägga fram en strategisk plan och en operativ plan för att minska emitteringen av nödlidande lån, med tydlig angivelse av de åtgärder som skulle vidtas och inom vilken tidsram för att uppnå detta mål (nedan kallad åtgärden för tidigt ingripande). Sedan banken misslyckats med att öka sitt kapital genom att emittera kapitalbasinstrument under 2018 och mot bakgrund av att meningsskiljaktigheter inom bankens styrelse uppstått som lett till att ett antal styrelseledamöter avgått och en ny styrelse måste utses, beslutade ECB, den 14 september 2018, att anmoda banken att låta styrelsen godkänna en ny plan för att återställa och varaktigt garantera efterlevnaden av kapitalbaskraven senast den 31 december 2018. Vid en extra bolagsstämma förkastades en föreslagen kapitalökning, vilket ledde till att flera styrelseledamöter avgick och styrelsen avsattes, i enlighet med bankens stadgar och den italienska civillagen.
Den 1 januari 2019 beslutade ECB att ställa banken under tillfällig förvaltning (nedan kallat beslutet om tillfällig förvaltning) i enlighet med ett lagstiftningsdekret avseende lagstiftningen på bank- och kreditområdet(1) som införlivar artikel 29 i direktiv 2014/59(2) med italiensk rätt (nedan kallad den konsoliderade banklagstiftningen). Detta beslut medförde att bankens styrelse upplöstes och de tidigare ledamöterna ersattes av tre tillfälliga förvaltare, vilka tilldelades uppdraget att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att banken varaktigt uppfyllde kapitalbaskraven. Denna åtgärd förlängdes vid tre tillfällen under 2019. Genom skrivelse av den 18 september 2019 uppgav ECB att man ansåg att den planerade kapitalökningen inte stred mot en sund och ansvarsfull förvaltning av banken, och den 20 september 2019 godkändes denna kapitalökning vid en extra bolagsstämma. Sedan kapitalökningen genomförts valdes en ny styrelse och en ny tillsynsnämnd den 31 januari 2020, vilket innebar att den tillfälliga förvaltningen av kreditinstitutet upphörde.
Tribunalens bedömning
Beträffande ECB:s underlåtenhet att rätta missvisande uttalanden om bankens soliditet från dess styrelseledamöter, påpekar tribunalen inledningsvis att den konsoliderade banklagstiftningen(3) ålägger ECB en allmän skyldighet att offentliggöra vissa kategorier av uppgifter för att tillgodose ett ändamål av allmänt intresse. Däremot har inte ECB någon skyldighet, vare sig direkt eller indirekt, att agera på ett visst sätt när aktörer på marknaden har uttalat sig om soliditeten hos vissa kreditinstitut som står under dess tillsyn, i ordalag som andra aktörer har uppfattat som vilseledande.
Eftersom det var bankens styrelseledamöter som gjort de aktuella uttalandena kunde de tillmätas en viss trovärdighet, vilket kunde ha påverkat värdet på sökandenas aktier och således ha orsakat dem skada. Tribunalen erinrar emellertid om att förekomsten av en påstådd ekonomisk skada inte i sig är tillräcklig för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar. För att detta ansvar ska kunna göras gällande måste sökandena styrka ett rättsstridigt handlande och de måste härvidlag visa att en regel som ger enskilda rättigheter har åsidosatts på ett tillräckligt klart sätt. Så är emellertid inte fallet i förevarande mål.
Vidare följer det av artikel 53a i den konsoliderade banklagstiftningen(4) att om situationen så kräver får tillsynsmyndigheten vidta särskilda åtgärder med avseende på en eller flera banker eller banksystemet som helhet. Tribunalen anser att det framgår av lydelsen i denna bestämmelse att den saknar relevans när det gäller att avgöra huruvida ECB har ålagts en skyldighet att rätta dylika uttalanden, och finner därför att den första rättsstridighet som sökandena lagt ECB till last inte kan godtas.
Beträffande sökandenas påstående att ECB åsidosatte tillämplig unionslagstiftning inom ramen för sina förehavanden med bankens styrelse understryker tribunalen, för det första, att det agerande som ECB klandras för inte har något samband med artikel 4 i förordning nr 1024/2013.(5) Denna bestämmelse avser nämligen fördelningen av tillsynsuppgifter mellan de nationella tillsynsmyndigheterna och ECB, som har exklusiv befogenhet att fullgöra vissa av dessa uppgifter. Nämnda bestämmelse syftar således till att genomföra den generella målsättningen att reglera ett verksamhetsområde till förmån för allmänintresset, utan att i sig ge enskilda rättigheter. För det andra följer det av artikel 16.1 och 16.2 i förordning nr 1024/2013 att ECB har befogenhet att kräva av ett kreditinstitut att det på ett tidigt stadium vidtar nödvändiga åtgärder för det fall att det berörda institutet inte uppfyller tillsynskraven, eller när andra brister innebär att det inte är möjligt att säkerställa sund förvaltning eller tillfredsställande täckning av institutets risker. Tribunalen anser att eftersom denna bestämmelse endast utgör ett bemyndigande innehåller den inte i sig regler som syftar till att ge enskilda rättigheter, utan är avsedd att reglera systemet för banktillsyn såsom ett allmänintresse. Den andra rättsstridighet som sökandena lagt ECB till last kan därför inte godtas.
När det gäller ECB:s godkännande av en kapitalökning som påstås strida mot aktieägarnas förköpsrätt enligt bankens stadgar, konstaterar tribunalen först att artikel 56 i den konsoliderade banklagstiftningen är tillämplig på ECB i enlighet med förordning nr 1024/2013, och påpekar därefter att enligt denna bestämmelse ska tillsynsmyndigheten kontrollera huruvida ändringar i kreditinstitutens stadgar är förenliga med de krav som följer av en sund och ansvarsfull förvaltning, innan dylika ändringar kan föras in i bolagsregistret. Denna kontroll ska emellertid inte avse huruvida en planerad ändring av stadgarna är förenlig med aktieägarnas förköpsrätt, utan huruvida den aktuella ändringen är förenlig med kravet på en sund och ansvarsfull förvaltning. Det mål som ska beaktas är följaktligen kreditinstitutets stabilitet och, i förlängningen, stabiliteten i det finansiella systemet som helhet. Tribunalen finner därför att denna bestämmelse inte ger enskilda rättigheter.
När det gäller sökandenas invändningar mot ECB:s beslut att utse tillfälliga förvaltare som ansattes av intressekonflikter, påpekar tribunalen först och främst att den omständigheten att beslutet att ställa banken under tillfällig förvaltning(6) ogiltigförklarats inte utgör hinder mot dess prövning i förevarande mål. Tribunalen preciserar därefter dels att sistnämnda beslut inte ogiltigförklarades på grund av en intressekonflikt, dels att en skadeståndstalan utgör en självständig form av talan och är underkastad villkor som utformats med hänsyn till dess särskilda syfte. Slutligen föreskrivs det i den konsoliderade banklagstiftningen(7) att tillfälliga förvaltare inte får ha några intressekonflikter. Generellt sett ingår emellertid kravet på frånvaro av intressekonflikter i principen om opartiskhet, som enligt rättspraxis syftar till att skydda dels allmänintresset, dels intresset hos enskilda som skulle kunna påverkas negativt till följd av en intressekonflikt. Således skapar principen om opartiskhet en subjektiv rättighet för enskilda som, om den åsidosätts på ett tillräckligt klart sätt, kan medföra att unionen ådrar sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar för en skada som en institution eventuellt har orsakat vid utövandet av de uppgifter som den har anförtrotts.
Vid sin prövning av huruvida ECB har gjort sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av denna bestämmelse, noterar tribunalen att nämnda institution inte grundande sitt beslut att ställa banken under tillfällig förvaltning på den omständigheten att det förekommit ”allvarliga oegentligheter i bankens administration”.(8) Om det i förevarande fall hade begåtts oegentligheter skulle endast en ansvarstalan mot de tidigare ledamöterna i bankens ledningsorgan ha gjort det möjligt för aktieägarna att utkräva ersättning för den skada de lidit av dessa ansvariga personer. I ett sådant fall kunde det ha varit olämpligt att utse personer som tidigare ingått i bankens styrelse till tillfälliga förvaltare. Situationen var emellertid en annan i förevarande fall, eftersom beslutet att ställa banken under tillfällig förvaltning grundades på ”en betydande försämring av bankens situation”.
Bankens ekonomiska svårigheter uppstod dessutom före det att de två berörda personerna utsågs till tillfälliga förvaltare. Tribunalen erinrar för övrigt om att vid utövandet av sitt tillsynsuppdrag har ECB ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Mot denna bakgrund finner tribunalen att ECB utnyttjade sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett rimligt sätt när den utsåg de berörda personerna till tillfälliga förvaltare, eftersom de var tillräckligt insatta i bankens situation för att snabbt kunna hantera den kris som banken befann sig i. Tribunalen noterar härvidlag att det visserligen är riktigt att det är de tillfälliga förvaltarna som kan väcka en sådan ansvarstalan som avses ovan så länge som den tillfälliga förvaltningen varar. I enlighet med italiensk lagstiftning och bankens stadgar hade emellertid bolagsstämman, från och med den tidpunkt då bankens ordinarie förvaltning återinrättades, möjlighet att väcka en ansvarstalan mot de berörda förvaltarna. Tribunalen anser således att ECB höll sig inom rimliga gränser vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning när de utsåg de berörda personerna till tillfälliga förvaltare, och att sökandena således inte har styrkt förekomsten av en tillräckligt klar överträdelse.
Vad gäller ECB:s beslut att anta åtgärden för tidigt ingripande enbart på grundval av en risk för att det tillämpliga regelverket skulle åsidosättas preciserar tribunalen, för det första, att artikel 69q i den konsoliderade banklagstiftningen(9) är tillämplig på ECB i enlighet med förordning nr 1024/2013. Eftersom denna bestämmelse endast ger tillsynsmyndigheten befogenhet att vidta åtgärder för tidigt ingripande när de villkor som föreskrivs i nämnda bestämmelse är uppfyllda, efter den bedömning som det ankommer på nämnda myndighet att göra, ger den inte enskilda rättigheter. Åtgärden för tidigt ingripande antogs nämligen för att tillgodose ett ändamål av allmänt intresse. ECB motiverade således denna åtgärd genom att hänvisa till en risk för att de krav som uppställs i det tillämpliga regelverket skulle åsidosättas, mot bakgrund av de kriterier som föreskrivs i denna bestämmelse, där det hänvisas till en snabb försämring av situationen för den enhet som står under tillsyn som ett indicium på att enheten eventuellt har åsidosatt kapitalbaskraven. Under dessa omständigheter finner tribunalen att eftersom den aktuella bestämmelsen syftar till att tillgodose ett ändamål av allmänintresse är den inte avsedd att ge enskilda rättigheter.
Vad för det andra gäller bankens skyldighet enligt åtgärden för tidigt ingripande att på ofördelaktiga villkor överlåta påstått nödlidande lån, konstaterar tribunalen att artikel 69r i den konsoliderade banklagstiftningen är tillämplig på ECB och framhåller att denna bestämmelse endast ger tillsynsmyndigheten befogenhet att under vissa villkor begära att kreditinstituten ska utarbeta eller genomföra en plan för att förhandla om en omstrukturering av skulderna. Följaktligen ger inte denna bestämmelse som sådan enskilda rättigheter. I förevarande fall var det således för att uppnå ett ändamål av allmänt intresse som ECB, genom åtgärden för tidigt ingripande, begärde att banken skulle lägga fram en strategisk plan och en operativ plan, utan att för den skull kräva att banken skulle överlåta nödlidande lån, och än mindre att en sådan överlåtelse skulle ske till fastställda priser under en viss tidsperiod. Dessa planer skulle emellertid utarbetas och godkännas av banken, och det ankom bland annat på banken att identifiera och genomföra lämpliga åtgärder genom att exempelvis ange vilka nödlidande lån som skulle överlåtas och på vilka villkor. Dessutom hindrar inte denna bestämmelse att åtgärden för tidigt ingripande anger minimimål och tidsfrister för att minska andelen nödlidande lån. Under dessa omständigheter finner tribunalen att nyssnämnda artikel 69r syftar till att tillgodose ett ändamål av allmänintresse och inte är avsedd att ge enskilda rättigheter.
Vad för det tredje gäller iakttagandet av kapitalbaskraven under en viss tidsperiod, erinrar tribunalen om att artikel 16 i förordning nr 1024/2013 ger ECB tillsynsbefogenheter för att tillgodose ett ändamål av allmänt intresse, utan att ge enskilda rättigheter.
Vad för det fjärde gäller sökandenas påstående att åtgärden för tidigt ingripande utgör ett åsidosättande av principen om likabehandling, påpekar tribunalen att när ECB fullgör sitt tillsynsuppdrag ska nämnda institution göra tekniska bedömningar med hänsyn till ett stort antal olika variabler,(10) på ett sätt som faller inom ramarna för ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. I beslutet om åtgärden för tidigt ingripande konstaterade ECB inte enbart att kapitalbaskraven hade åsidosatts, utan hänvisade även till ett flertal faktorer som enligt ECB vittnade om bankens prekära situation. Sökandena har dock inte satt denna specifika omständighet i relation till ECB:s beslut för att visa att banken verkligen inte har behandlats på samma sätt som andra italienska kreditinstitut.
Vad för det femte gäller ett eventuellt åsidosättande av proportionalitetsprincipen, erinrar tribunalen om att ECB har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid utövandet av sina tillsynsuppgifter. För att motivera åtgärden om tidigt ingripande bedömde ECB således proportionaliteten i den skyldighet som den ansåg sig ha beträffande lån som ingick i bankens tillgångar, men som inte gav den avkastning som man ansåg krävdes för att uppfylla de kapitalbaskrav som följer av unionslagstiftningen. Med hänsyn till den risk som banken löpte hade ECB således fog för sin uppfattning att det var lämpligt och nödvändigt att vidta åtgärden för tidigt ingripande, samt att det inte fanns några alternativ som på ett tillfredsställande sätt kunde undanröja de svårigheter som banken stod inför. Tribunalen finner därför att sökandena inte har förebringat någon bevisning som kan föranleda slutsatsen att ECB, genom att vidta åtgärden för tidigt ingripande, på ett allvarligt och uppenbart sätt hade åsidosatt proportionalitetsprincipen.
Vad slutligen gäller sökandenas invändning om att åtgärden för tidigt ingripande var rättsstridig, påpekar tribunalen att för att en sådan invändning ska kunna tas upp till prövning måste den framställas mot en rättsakt med allmän giltighet, vilket innebär att rättsakten i fråga ska vara tillämplig på objektivt bestämda situationer och medföra rättsverkningar för en allmänt och abstrakt personkrets. Så är inte fallet i förevarande mål, eftersom ECB specifikt riktade åtgärden för tidigt ingripande till banken och härigenom ålade banken bestämda skyldigheter. Tribunalen avvisar därför sökandenas invändning om rättsstridighet.