PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
21. rujna 2016.(*)
„Žalba – Kohezijski fond – Smanjenje financijske potpore – Postupak donošenja odluke Europske komisije – Postojanje roka – Nepridržavanje određenog roka – Posljedice”
U predmetu C‑139/15 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 24. ožujka 2015.,
Europska komisija, koju zastupaju S. Pardo Quintillán i D. Recchia, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
žalitelj,
druga stranka u postupku je:
Kraljevina Španjolska, koju zastupa A. Rubio González, u svojstvu agenta,
tužitelj u prvostupanjskom postupku,
koju podupire:
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju B. Koopman i M. Bulterman, u svojstvu agenata,
intervenijent u žalbenom postupku,
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: F. Biltgen (izvjestitelj), predsjednik vijeća, A. Borg Barthet i M. Berger, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Europska komisija u svojoj žalbi zahtijeva da se ukine presuda Općeg suda Europske unije od 20. siječnja 2015., Španjolska/Komisija (T‑109/12, neobjavljena, EU:T:2015:29; u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je Opći sud poništio Odluku Komisije C (2011) 9992 od 22. prosinca 2011. o smanjenju potpore iz Kohezijskog fonda odobrene za projekte „Provedbene mjere u okviru implementacije druge faze generalnog plana gospodarenja gradskim čvrstim otpadom u Autonomnoj zajednici Estremaduri” (CCI 2000.ES.16.C.PE.020), „Ispusti: područje srednjeg sliva Getafe i donjeg sliva Arroyo Culebro (sliv rijeke Tajo – odvodnja)” (CCI 2002.ES.16.C.PE.002), „Ponovna uporaba pročišćene vode za navodnjavanje zelenih površina u Santa Cruzu de Tenerife” (CCI 2003.ES.16.C.PE.003) i „Tehnička potpora za studiju i izradu projekta proširenja vodoopskrbnog sustava na području Mancomunidad Algodor” (CCI 2002.ES.16.C.PE.040) (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
I – Pravni okvir
2 Sukladno odredbama članka 2. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1164/94 od 16. svibnja 1994. o osnivanju Kohezijskog fonda (SL 1994., L 130, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1264/1999 od 21. lipnja 1999. (SL 1999., L 161, str. 57.) i Uredbom Vijeća (EZ) br. 1265/1999 od 21. lipnja 1999. (SL 1999., L 161, str. 62.) (u daljnjem tekstu: izmijenjena Uredba br. 1164/94):
„Fond osigurava financijski doprinos projektima koji pridonose ostvarivanju ciljeva utvrđenih Ugovorom o Europskoj uniji u području okoliša i transeuropskih mreža prometne infrastrukture u državama članicama čiji je bruto društveni proizvod po stanovniku, mjeren prema paritetu kupovne moći, manji od 90 % prosjeka Zajednice i koje imaju program namijenjen ispunjavanju uvjeta gospodarske konvergencije iz članka [126. UFEU‑a].” [neslužbeni prijevod]
3 U članku 8. stavku 1. izmijenjene Uredbe br. 1164/94 predviđa se:
„Projekti koji se financiraju iz Fonda moraju biti u skladu s odredbama Ugovorâ, aktima donesenima na temelju Ugovorâ i politikama Zajednice, uključujući politike u području zaštite okoliša, prometa, transeuropskih mreža, tržišnog natjecanja i sklapanja ugovora o javnoj nabavi.” [neslužbeni prijevod]
4 Članak 12. izmijenjene Uredbe br. 1164/94 glasi kako slijedi:
„1. Ne dovodeći u pitanje odgovornost Komisije u provedbi općeg proračuna Europskih zajednica, države članice primarno su odgovorne za financijsku kontrolu projekata. U tu svrhu, države članice poduzimaju osobito sljedeće mjere:
[...]
(c) osiguravaju da se projektima upravlja u skladu sa svim mjerodavnim propisima Zajednice i da se sredstva koja su im stavljena na raspolaganje koriste u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja;
[...]” [neslužbeni prijevod]
5 Prilog II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94, kojim su propisane „[p]rovedbene odredbe”, sadržava članak H naslovljen „Financijske korekcije” u kojem se određuje:
„1. Ako Komisija nakon provedenih potrebnih provjera zaključi da:
(a) provedba projekta ne opravdava dio ili cijeli iznos dodijeljene potpore, uključujući u slučaju neispunjavanja nekog od uvjeta iz odluke o dodjeli potpore, a osobito značajne izmjene koja utječe na narav ili uvjete provedbe projekta za koju nije bilo zatraženo odobrenje Komisije, ili
(b) postoji nepravilnost u vezi s potporom iz Fonda, a dotična država članica nije poduzela potrebne korektivne mjere,
obustavit će potporu dodijeljenu dotičnom projektu te će, navodeći razloge, od države članice zatražiti da u određenom roku iznese svoje primjedbe.
Ako država članica prigovori Komisijinim navodima, bit će pozvana na saslušanje prilikom kojega će obje strane nastojati postići sporazum o tim navodima i zaključcima koje iz njih treba izvesti.
2. Ako po proteku roka koji je Komisija odredila ne bude postignut sporazum, Komisija će u roku od tri mjeseca i uzimajući u obzir eventualne primjedbe države članice uz poštovanje primjenjivog postupka odlučiti:
[...]
(b) izvršiti potrebne financijske korekcije, odnosno potpuno ili djelomično ukinuti potporu dodijeljenu projektu.
Tim se odlukama mora poštovati načelo proporcionalnosti. Komisija će kod utvrđivanja iznosa korekcije uzeti u obzir narav nepravilnosti ili izmjene i opseg mogućih financijskih posljedica eventualnih nepravilnosti sustava upravljanja ili kontrole. Svako smanjenje ili ukidanje potpore dovodi do obveze vraćanja isplaćenih iznosa.
[...]
4. Komisija će donijeti detaljna pravila za provedbu stavaka 1., 2. i 3. te će o njima obavijestiti države članice i Europski parlament.” [neslužbeni prijevod]
6 Članak 18. Uredbe Komisije (EZ) br. 1386/2002 od 29. srpnja 2002. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1164/94 u pogledu sustava upravljanja i kontrole te postupka za provođenje financijskih korekcija vezano uz potpore koje se dodjeljuju iz Kohezijskog fonda (SL 2002., L 201, str. 5.), glasi kako slijedi:
„1. Rok koji se daje pojedinoj državi članici kako bi odgovorila na zahtjev iz članka H stavka 1. prvog podstavka Priloga II. Uredbi (EZ) br. 1164/94 za podnošenje svojih primjedbi iznosi dva mjeseca, osim u valjano utemeljenim slučajevima kada Komisija može odrediti duži rok.
2. Kada Komisija predloži financijsku korekciju na temelju ekstrapolacije ili fiksne stope, država članica provjerom predmetne dokumentacije ima mogućnost dokazati da je stvarni opseg nepravilnosti bio manji od onog koji je procijenila Komisija. U dogovoru s Komisijom država članica može ograničiti obuhvat te provjere na dio ili odgovarajući uzorak predmetne dokumentacije.
Osim u valjano utemeljenim slučajevima, dodatni rok za tu provjeru može iznositi najviše dva mjeseca nakon dvomjesečnoga razdoblja iz stavka 1. Rezultati te provjere analizirat će se prema postupku propisanom u članku H stavku 1. drugom podstavku Priloga II. Uredbi (EZ) br. 1164/94. Komisija će uzeti u obzir sve dokaze koje u tim rokovima dostavi država članica.
3. Svaki put kada država članica prigovori Komisijinim navodima i kad se na temelju članka H stavka 1. drugog podstavka Priloga II. Uredbi (EZ) 1164/94 održi saslušanje, rok od tri mjeseca u kojem Komisija može donijeti odluku na temelju članka H stavka 2. Priloga II. navedenoj uredbi počinje teći od dana saslušanja.” [neslužbeni prijevod]
7 Formulacija članka H stavka 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 razlikuje se ovisno o jezičnim verzijama te odredbe. Naime, iz francuske jezične verzije te odredbe, prema kojoj Komisija u slučaju nepostizanja sporazuma među strankama odlučuje „u roku od tri mjeseca”, proizlazi da se navedeni tromjesečni rok odnosi na donošenje odluke o financijskoj korekciji. S druge strane, u drugim jezičnim verzijama spomenute odredbe taj je tromjesečni rok povezan s nepostizanjem sporazuma među strankama.
8 U članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1386/2002, koji se izričito poziva na članak H stavak 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94, navodi se da Komisija na temelju članka H stavka 2. ima rok od tri mjeseca za donošenje odluke o financijskoj korekciji te da taj rok počinje teći od dana saslušanja. Iz svih jezičnih verzija navedene odredbe članka 18. stavka 3. proizlazi da među njima ne postoji nikakva razlika u formulaciji te odredbe.
9 Izmijenjena Uredba br. 1164/94 primjenjivala se u razdoblju od 2000. do 2006. godine. Što se tiče Uredbe br. 1386/2002, ona se na temelju svojeg članka 1. primjenjivala na projekte koji su prvi put odobreni nakon 1. siječnja 2000.
10 Prema članku 16. stavku 1. izmijenjene Uredbe br. 1164/94, tu je uredbu trebalo ponovno razmotriti najkasnije do 31. prosinca 2006.
11 Izmijenjena Uredba br. 1164/94 tako je stavljena izvan snage Uredbom Vijeća (EZ) br. 1084/2006 od 11. srpnja 2006. o osnivanju Kohezijskog fonda i stavljanju izvan snage Uredbe br. 1164/94 (SL 2006., L 210, str. 79.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 174.).
12 Sukladno odredbi članka 5. Uredbe br. 1084/2006, „[o]va [u]redba ne utječe na nastavak niti na izmjenu, uključujući potpuno ili djelomično ukidanje, projek[ata] ili drugih oblika pomoći koj[e] je Komisija odobrila na osnov[i] Uredbe (EZ) br. 1164/94, koja se posljedično primjenjuje i nakon toga na tu pomoć ili na dotične projekte do njihova zaključenja”.
13 Sukladno članku 6. Uredbe br. 1084/2006, izmijenjena Uredba br. 1164/94 stavlja se izvan snage „[n]e dovodeći u pitanje odredbe članka 105. stavka 1. Uredbe [Vijeća] (EZ) br. 1083/2006 [od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.)] i članka 5. ove [u]redbe”.
14 Prema odredbi članka 100. Uredbe br. 1083/2006, naslovljenoj „Postupak”:
„1. Prije donošenja odluke o financijskom ispravku, Komisija pokreće postupak obavješćivanjem države članice o privremenim zaključcima i zahtjevom prema državi članici da dostavi svoje komentare u roku dva mjeseca.
Kad Komisija predloži financijski ispravak na osnovi ekstrapolacije ili paušala, država članica ima mogućnost dokazati, provjerom predmetne dokumentacije, da je stvarni opseg nepravilnosti bio manji od procjene Komisije. U dogovoru s Komisijom, država članica može ograničiti opseg navedene provjere na odgovarajući dio ili uzorak predmetne dokumentacije. Osim u propisno utemeljenim slučajevima, vrijeme dozvoljeno za navedenu provjeru ne može premašiti razdoblje od dodatna dva mjeseca od isteka dvomjesečnog razdoblja iz prvog podstavka.
2. Komisija uzima u obzir sve dokaze koje država članica dostavi u okviru vremenskih ograničenja navedenih u stavku 1.
3. Kad država članica ne prihvaća privremene zaključke Komisije, država članica se poziva na saslušanje pred Komisijom, gdje se obje strane u suradnji koja se zasniva na partnerstvu nastoje dogovoriti o primjedbama i zaključcima.
4. U slučaju dogovora, država članica može ponovno uporabiti predmetna sredstva Zajednice u skladu s drugim podstavkom članka 98. stavka 2.
5. Ako se ne postigne dogovor, Komisija donosi odluku o financijskom ispravku u roku šest mjeseci od datuma saslušanja uzimajući u obzir sve informacije i primjedbe koje su dostavljene tijekom postupka. Ako ne dođe do saslušanja, razdoblje od šest mjeseci počinje teći dva mjeseca od datuma na koji je Komisija poslala poziv.”
15 Članak 105. Uredbe br. 1083/2006, naslovljen „Prijelazne odredbe”, glasi ovako:
„1. Ova Uredba ne utječe na nastavak ili izmjenu, uključujući potpuno ili djelomično ukidanje, pomoći koju sufinanciraju strukturni fondovi ili projekta koji sufinancira Kohezijski fond i koji odobrava Komisija na osnovi Uredbe (EEZ) br. 2052/88 […], (EEZ) br. 4253/88 […], […] br. 1164/94 […] i (EZ) br. 1260/1999 ili na osnovi drugog zakonodavstva koje se na dan 31. prosinca 2006. primjenjuje na predmetnu pomoć, te koje se posljedično i nakon tog primjenjuje na predmetnu pomoć ili predmetne projekte sve do njihova zaključenja.
2. Pri donošenju odluke o operativnim programima, Komisija uzima u obzir pomoć koju sufinanciraju strukturni fondovi ili projekt[e] koj[e] sufinancira Kohezijski fond, a koje [su] Vijeće ili Komisija odobril[i] prije stupanja na snagu ove [u]redbe i koji imaju financijske posljedice tijekom razdoblja obuhvaćenog navedenim operativnim programima.
3. Odstupajući od članka 31. stavka 2., članka 32. stavka 4. i članka 37. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1260/1999, za djelomične iznose, izdvojene za pomoć koju sufinanciraju [Europski fond za regionalni razvoj (EFRR)] ili [Europski socijalni fond (ESF)], a koje Komisija odobri od 1. siječnja 2000. do 31. prosinca 2006. i za koje Komisiji nije dostavljena ovjerena izjava o stvarno plaćenim izdacima, završno izvješće o provedbi i izjava iz članka 38. stavka 1. točke (f) navedene [u]redbe u roku 15 mjeseci od konačnog datuma prihvatljivosti izdataka koji je utvrđen odlukom o dodjeli doprinosa iz fondova, Komisija automatski opoziva izdvajanje najkasnije 6 mjeseci od navedenog roka, i traži povrat nepropisno plaćenih sredstava.
Iznosi koji se odnose na operacije ili programe koji su djelomično suspendirani zbog sudskih postupaka ili upravnih žalbi sa suspenzivnim učinkom ne uključuju se u izračun iznosa za koje se automatski opoziva izdvajanje.”
16 Članak 108. Uredbe br. 1083/2006, naslovljen „Stupanje na snagu”, u stavcima 1. i 2. određuje:
„Ova [u]redba stupa na snagu sljedećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
Odredbe utvrđene u člancima 1. do 16., 25. do 28., 32. do 40., 47. do 49., 52. do 54., 56., 58. do 62., 69. do 74., 103. do 105. i 108. primjenjuju se najkasnije od datuma stupanja na snagu ove [u]redbe samo na programe za razdoblje 2007. do 2013. Ostale odredbe primjenjuju se od 1. siječnja 2007.”
17 Uredba br. 1083/2006 stavljena je izvan snage Uredbom (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320., i ispravak SL 2016., L 200, str. 140.).
18 U članku 145. Uredbe br. 1303/2013 određuje se:
„1. Prije donošenja odluke o financijskoj korekciji, Komisija pokreće postupak slanjem obavijesti državi članici o privremenim zaključcima svog ispitivanja te traži od države članice dostavu njenih komentara u roku od dva mjeseca.
2. Kad Komisija predloži financijsku korekciju na temelju ekstrapolacije ili fiksne stope, država članica provjerom predmetne dokumentacije ima mogućnost ukazati na to da je stvarni opseg nepravilnosti bio manji od onog koji je procijenila Komisija. U dogovoru s Komisijom država članica može ograničiti opseg ovog ispitivanja na odgovarajući dio ili na uzorak predmetne dokumentacije. Osim u valjano utemeljenim slučajevima, dopušteno vrijeme za taj pregled je najviše još dva dodatna mjeseca nakon dvomjesečnoga razdoblja iz stavka 1.
3. Komisija uzima u obzir sve dokaze koje država članica dostavi unutar rokova navedenih u stavcima 1. i 2.
4. Ako država članica ne prihvaća privremene zaključke Komisije, država članica se poziva na saslušanje pred Komisijom kako bi se osiguralo da su svi relevantni podaci i primjedbe dostupni kao temelj za zaključke Komisije o primjeni financijskih korekcija.
5. U slučaju dogovora i ne dovodeći u pitanje stavak 7. ovog članka, država članica može ponovno upotrijebiti predmetne fondove ili [Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR)] u skladu s člankom 143. stavkom 3.
6. Da bi se primijenile financijske korekcije, unutar šest mjeseci od saslušanja ili primitka dodatnih podataka Komisija putem provedbenih akata donosi odluku ako država članica nakon saslušanja pristane dostaviti dodatne podatke. Komisija uzima u obzir sve podatke i primjedbe dostavljene tijekom postupka. Ako ne dođe do saslušanja, razdoblje od šest mjeseci počinje teći dva mjeseca od datuma kada je Komisija poslala poziv na saslušanje.
7. Ako Komisija, pri vršenju svojih zadaća iz članka 75., ili Europski revizorski sud, primijete nepravilnosti koje predstavljaju ozbiljan nedostatak u učinkovitom funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole, financijskom korekcijom koja proizlazi iz njih umanjuje se iznos potpore iz fondova ili EFPR‑a operativnom programu.
Prvi podstavak ne primjenjuje se u slučaju ozbiljnog nedostatka u učinkovitom funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole koji je, prije dana kada su ga Komisija ili Europski revizorski sud primijetili:
(a) bio zabilježen u izjavi o upravljanju, godišnjem izvješću o kontroli ili revizorskom mišljenju podnesenom Komisiji u skladu s člankom 59. stavkom 5. Financijske uredbe ili u nekom drugom revizorskom izvješću tijela za reviziju predanom Komisiji i poduzete su odgovarajuće mjere; ili
(b) država članica je poduzela odgovarajuće mjere za njegov popravak.
Procjena ozbiljnog nedostatka u učinkovitom funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole temelji se na primjenjivom pravu u vrijeme kad su podnesene odgovarajuće izjave o upravljanju, godišnja izvješća o kontroli i revizorska mišljenja.
Prilikom odlučivanja o financijskoj korekciji, Komisija:
(a) poštuje načelo proporcionalnosti uzimajući u obzir prirodu i težinu ozbiljnog nedostatka u učinkovitom funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole i njegov financijski učinak na proračun Unije;
(b) u svrhu primjene fiksne stope ili ekstrapolirane korekcije, isključuje nepravilne izdatke koje je država članica prethodno otkrila, za koje je izvršena prilagodba na računima u skladu s člankom 139. stavkom 10. i izdatke čija je zakonitost i pravilnost predmetom tekuće procjene prema članku 137. stavku 2.;
(c) uzima u obzir fiksnu stopu ili ekstrapolirane korekcije koje država članica primijeni na izdatke za ostale ozbiljne nedostatke koje država članica otkrije kad procjenjuje rizik za proračun Unije.
8. Pravilima za pojedine fondove za EFPR mogu se utvrditi dodatna postupovna pravila za financijske korekcije iz članka 144. stavka 7.”
19 Prema članku 154. stavku 2. Uredbe br. 1303/2013, članak 145. te uredbe primjenjuje se s učinkom od 1. siječnja 2014.
II – Okolnosti spora i sporna odluka
20 Okolnosti spora opisane su u točkama 1. do 9. pobijane presude i mogu se sažeti kako slijedi.
21 Odlukama C (2001) 531 od 16. ožujka 2001., C (2002) 4269 od 4. prosinca 2002., C (2003) 1545 od 6. svibnja 2003. i C (2002) 4692 od 27. prosinca 2002. Komisija je odobrila financijsku pomoć iz Kohezijskog fonda za četiri projekta koja je provodila Kraljevina Španjolska.
22 Radi se o sljedećim projektima:
– „[p]rovedbene mjere u okviru implementacije druge faze generalnog plana gospodarenja gradskim čvrstim otpadom u Autonomnoj zajednici Estremaduri” (CCI 2000.ES.16.C.PE.020) (u daljnjem tekstu: prvi projekt);
– „[i]spusti: područje srednjeg sliva Getafe i donjeg sliva Arroyo Culebro (sliv rijeke Tajo – odvodnja)” (CCI 2002.ES.16.C.PE.002) (u daljnjem tekstu: drugi projekt);
– „[p]onovna uporaba pročišćene vode za navodnjavanje zelenih površina u Santa Cruzu de Tenerife” (CCI 2003.ES.16.C.PE.003) (u daljnjem tekstu: treći projekt), i
– „[t]ehnička potpora za studiju i izradu projekta proširenja vodoopskrbnog sustava na području Mancomunidad Algodor” (CCI 2002.ES.16.C.PE.040) (u daljnjem tekstu: četvrti projekt).
23 Nakon što je od španjolskih tijela primila izjavu o zatvaranju svakog od navedenih projekata Komisija je u dopisima od 29. svibnja 2007., 9. lipnja 2008., 4. svibnja 2009. i 27. studenoga 2009. tim tijelima uputila prijedloge za zaključenje projekata te je u svakom od slučajeva uključila financijsku korekciju zbog postojanja nepravilnosti u pogledu propisa koji se primjenjuju u području javne nabave.
24 Španjolska tijela izrazila su neslaganje s navedenim prijedlozima za zaključenje projekata te su Komisiji dostavila dodatne informacije po tom pitanju, slijedom čega im je Komisija uputila dodatna očitovanja u dopisima od 21. siječnja i 21. lipnja 2010. i pozvala ih na saslušanje, koje je održano 14. srpnja 2010.
25 Na tom saslušanju stranke nisu uspjele postići sporazum o svim raspravljenim pitanjima pa su španjolska tijela u dopisima od 15. i 17. rujna 2010. Komisiji dostavila nove informacije.
26 Komisija je 22. prosinca 2011. donijela spornu odluku.
27 U toj odluci Komisija uvodno navodi da je analizom dokumentacije koja joj je upućena vezano uz predmetne projekte uočila postojanje nepravilnosti u pogledu propisa Europske unije i nacionalnih propisa u području javne nabave.
28 Komisija nadalje izlaže uočene nepravilnosti. One se tiču:
– u slučaju ugovorâ iz prvog projekta, činjenice da su korišteni kriteriji za odabir ponude koji nisu bili u skladu, s jedne strane, s člankom 30. Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima (SL 1993., L 199, str. 54.) i, s druge strane, s odredbom španjolskog unutarnjeg prava;
– u slučaju ugovorâ iz drugog projekta, činjenice da je korišten pregovarački postupak bez prethodne objave protivno članku 7. stavku 3. točki (d) Direktive Vijeća 93/37;
– u slučaju ugovorâ iz trećeg projekta, činjenice da je korišten pregovarački postupak bez prethodne objave protivno članku 7. stavku 3. točki (d) Direktive 93/37 i članku 6. te direktive, i
– u slučaju ugovorâ iz četvrtog projekta, činjenice da je korišten pregovarački postupak bez objave protivno članku 11. stavku 3. točkama (d) i (e) Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim uslugama (SL 1992., L 209, str. 1.).
29 S obzirom na navedene nepravilnosti, spornom je odlukom smanjena financijska pomoć odobrena iz Kohezijskog fonda u sljedećim iznosima:
– 623 135,74 eura za prvi projekt,
– 1 010 179,66 eura za drugi projekt,
– 546 192,66 eura za treći projekt, i
– 30 199,32 eura za četvrti projekt.
III – Tužba pred Općim sudom i pobijana presuda
30 Tužbom zaprimljenom u tajništvu Općeg suda 7. ožujka 2012. Kraljevina Španjolska pokrenula je postupak radi poništenja sporne odluke.
31 U prilog toj tužbi istaknula je četiri tužbena razloga koji se redom temelje na povredi članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1386/2002, povredi članka H Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 i povredi načela zaštite legitimnih očekivanja.
32 Pobijanom presudom Opći sud je poništio spornu odluku.
33 Opći sud je pri tome, kao prvo, u točki 22. pobijane presude podsjetio da je Sud već zaključio da iz sustavnog tumačenja relevantnih propisa proizlazi da je Komisijino usvajanje odluke o financijskoj korekciji u kontekstu Kohezijskog fonda, počevši od 2000., bilo uvjetovano poštovanjem određenog roka čije je trajanje variralo ovisno o mjerodavnim odredbama (vidjeti u tom smislu presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 76., 82., 83., 93. i 94., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 76., 82., 83., 93. i 94.).
34 Opći sud je u točkama 23. do 25. pobijane presude dalje naveo da, na temelju zajedničke primjene članka H stavka 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 i članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1386/2002, rok nakon kojeg Komisija mora donijeti odluku o financijskoj korekciji stoga iznosi tri mjeseca počevši od dana saslušanja (presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 95., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 95.). Smatrao je da u skladu s člankom 100. stavkom 5. Uredbe br. 1083/2006 odluku o financijskoj korekciji Komisija donosi u roku šest mjeseci od dana saslušanja, a ako nije došlo do saslušanja, razdoblje od šest mjeseci počinje teći dva mjeseca od dana kad je Komisija poslala poziv za saslušanje (presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 96., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 96.). Također je podsjetio da na temelju članka 145. stavka 6. Uredbe br. 1303/2013, Komisija odluku donosi unutar šest mjeseci od saslušanja ili primitka dodatnih podataka, ako država članica nakon saslušanja pristane dostaviti te podatke, pri čemu ako ne dođe do saslušanja, razdoblje od šest mjeseci počinje teći dva mjeseca od dana kad je Komisija dotičnoj državi članici poslala poziv na saslušanje (presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 97., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 97.).
35 U tom kontekstu Opći sud je u točkama 26. i 27. pobijane presude pojasnio da, iako je Uredba br. 1265/1999 kojom je izmijenjena Uredba br. 1164/94 stupila na snagu 1. siječnja 2000., iz članka 108. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006 međutim proizlazi da se članak 100. te uredbe primjenjuje od 1. siječnja 2007., uključujući i na programe koji prethode razdoblju 2007. ‑ 2013. Naveo je da je to uostalom u skladu s načelom prema kojem se pravila postupka primjenjuju neposredno nakon njihova stupanja na snagu (presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 98., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 98.). Opći sud je dodao da, kada je riječ o članku 145. Uredbe br. 1303/2013, on se na temelju članka 154. stavka 2. te uredbe primjenjuje s učinkom od 1. siječnja 2014. (presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 99., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 99.).
36 Opći sud je, kao drugo, u točki 28. pobijane presude podsjetio da je Sud smatrao da nepoštovanje tih rokova od strane Komisije predstavlja bitnu povredu postupka na koju sudovi Unije moraju paziti po službenoj dužnosti (vidjeti presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 103. i navedenu sudsku praksu, i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 103. i navedenu sudsku praksu).
37 U točki 29. pobijane presude Opći je sud utvrdio da je u konkretnom slučaju saslušanje održano 14. srpnja 2010. te da je Komisija spornu odluku donijela 22. prosinca 2011., zbog čega ta institucija nije poštovala rok od šest mjeseci propisan člankom 100. stavkom 5. Uredbe br. 1083/2006.
38 Opći sud je u točkama 30. i 31. pobijane presude dodao da prethodno navedeni zaključak ne dovodi u pitanje očitovanje koje je Komisija dala odgovarajući na pitanje koje joj je taj sud postavio, vezano uz posljedice koje u okviru ovog predmeta otvaraju presude Suda od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157), donesene tijekom postupka pred Općim sudom. U tom očitovanju Komisija je tvrdila da se u navedenim presudama Suda „spominje opće načelo postojanja roka koji teče od dana održavanja saslušanja, ali da pritom nisu ispitani cilj i svrha koji se žele postići odredbom koja kao početni rok određuje trenutak održavanja saslušanja, niti eventualna mogućnost prekida roka”. Ona je s tim u vezi navela da se argumentacija Suda, na koju Opći sud podsjeća u točkama 22. do 27. pobijane presude, ne može primijeniti u „normalnom” slučaju u kojem je stajalište dotične države članice konačno utvrđeno u trenutku saslušanja koje organizira Komisija, dakle u slučaju u kojem Komisija raspolaže svim argumentima i činjeničnim elementima koje dotična država članica iznosi u prilog svojem stajalištu pa je ona stoga u mogućnosti donijeti odluku. Međutim često se događa, tvrdi nadalje, da Komisija na zahtjev i u interesu dotične države članice prihvati nastaviti dijalog nakon saslušanja, pa bi u tom slučaju trebalo smatrati da nastavak dijaloga među strankama prekida rok propisan Komisiji za donošenje svoje odluke te da on počinje teći tek nakon što taj dijalog bude završen.
39 Opći sud navedenu je argumentaciju odbio iz sljedećih razloga, izloženih u točkama 32. do 36. pobijane presude.
40 Prvo, i sama Komisija prihvaća vremensku primjenu članka 100. stavka 5. Uredbe br. 1083/2006 u predmetnom slučaju.
41 Drugo, kao što proizlazi i iz presuda od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157), navedena odredba načelno joj nalaže da odluku o financijskoj korekciji donese u roku od šest mjeseci od saslušanja organiziranog s dotičnom državom članicom. Njome se predviđa samo jedna iznimka od tog pravila, a to je kada nema saslušanja. Tom odredbom naprotiv nije predviđena iznimka koja bi se primjenjivala u slučaju kada Komisija i dotična država članica žele nastaviti svoj dijalog i nakon saslušanja. Ona se stoga razlikuje od odredbe članka 145. stavka 6. Uredbe br. 1303/2013, koja izričito izuzima slučaj na koji cilja Komisija, ali se primjenjuje tek od 1. siječnja 2014.
42 Treće, iz sustavnog tumačenja predmetnih odredbi koje je Sud prihvatio jasno proizlazi da je zakonodavac Unije, iako je rok propisan Komisiji za donošenje odluke bio nekoliko puta mijenjan mjerodavnim propisima, svaki puta želio Komisiji propisati točno određeni rok smatrajući da je u interesu i Unije i njezinih država članica da završetak postupka donošenja financijske korekcije bude predvidiv, što znači da donošenje konačne odluke treba staviti u okvir prethodno utvrđenog roka, ostavljajući pritom Komisiji dovoljno vremena za njezino donošenje (vidjeti u tom smislu presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 84. do 86. i 88., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 84. do 86. i 88.).
43 Iz navedenih razmatranja slijedi da, čak i ako bi se Komisija i dotična država članica dogovorile da nastave svoj dijalog i nakon saslušanja, konačnu odluku o financijskoj korekciji treba donijeti u roku od šest mjeseci od saslušanja u svim slučajevima kad se članak 100. stavak 5. Uredbe br. 1083/2006 vremenski primjenjuje, za razliku od onih obuhvaćenih člankom 145. stavkom 6. Uredbe br. 1303/2013.
44 Četvrto, iz presuda od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 10. do 12.), i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 10. do 12.), proizlazi da se dijalog među strankama nastavio nakon saslušanja u oba predmeta o kojima je riječ i da je Komisija pobijanu odluku u tim predmetima donijela manje od šest mjeseci nakon završetka dijaloga u jednom od njih, a to su elementi o kojima bi Sud očito bio vodio računa da je želio ograničiti doseg tumačenja koje je dao u tim presudama.
45 U točki 37. pobijane presude Opći sud je zaključio da, s obzirom na sva prethodna razmatranja, sporna odluka nije bila valjano donesena te da je shodno tomu treba poništiti.
IV – Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
46 Komisija od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu,
– vrati predmet Općem sudu na odlučivanje, i
– Kraljevini Španjolskoj naloži snošenje troškova.
47 Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu i
– Komisiji naloži snošenje troškova.
48 Odlukom predsjednika desetog vijeća od 27. siječnja 2016. dopuštena je intervencija Kraljevine Nizozemske u potporu zahtjevu Kraljevine Španjolske.
V – O žalbi
49 Komisija u prilog svojoj žalbi iznosi dva žalbena razloga koja se temelje na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud, primarno, u pogledu određivanja roka za donošenje odluke o financijskoj korekciji, odnosno, podredno, u pogledu utvrđivanja prirode tog roka i posljedica koje proizlaze iz njegova nepoštovanja.
A – Prvi žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
50 Prvim žalbenim razlogom Komisija iznosi da je Opći sud pogrešno zaključio da je ta institucija bila dužna odluku o financijskoj korekciji donijeti u određenom roku čije je trajanje određeno propisima koji su bili na snazi u trenutku održavanja saslušanja između Komisije i dotične države članice.
51 Ovaj žalbeni razlog sastoji se od dva dijela, pri čemu Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da se u predmetnom slučaju primjenjivao članak 100. Uredbe br. 1083/2006 u pogledu postupka koji treba provesti – i, konkretno, u pogledu roka koji treba poštovati – kod donošenja odluke o financijskoj korekciji, dok je zapravo, kao prvo, u konkretnom slučaju bila mjerodavna odredba članka H stavka 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 i, kao drugo, mjerodavni propisi Unije uopće nisu predviđali rok u kojem Komisija donosi odluku o financijskoj korekciji.
52 Prvim dijelom prvog žalbenog razloga Komisija proziva Opći sud da je pogrešno protumačio i primijenio prijelazne odredbe različitih predmetnih uredbi. Tako s jedne strane tvrdi da Opći sud nije poštovao područje primjene članka 105. stavka 1. Uredbe br. 1083/2006, odredbe iz koje proizlazi da se na projekte koji su sufinancirani u okviru režima koji je vrijedio prije donošenja nove osnovne uredbe 2006., i dalje u potpunosti primjenjuje taj režim do njihova zaključenja, bez obzira radi li se o njihovu nastavku ili izmjeni, uključujući njihovo djelomično ili potpuno ukidanje. S druge strane tvrdi da je Opći sud pogrešno protumačio članak 108. stavak 2. Uredbe br. 1083/2006.
53 Prema mišljenju Komisije, članak 105. Uredbe br. 1083/2006 pod naslovom „Prijelazne odredbe” predviđa vremenski slijed zakonodavnih akata koji se tiču Kohezijskog fonda. Tvrdi da iz članka 108. navedene uredbe, koji uređuje njezino stupanje na snagu, proizlazi da su tom uredbom obuhvaćeni samo sufinancirani projekti odobreni u skladu s novim pravilima koja se primjenjuju tijekom razdoblja 2007. – 2013. Cilj navedenog članka 108. jest odgoditi primjenu određenih odredbi nove osnovne uredbe u trenutku njihova stupanja na snagu određenog za 1. kolovoza 2006., na kasniji datum, odnosno 1. siječnja 2007., za programe za razdoblje 2007. – 2013. Tvrdi da se tako odredbe Uredbe br. 1083/2006 koje se primjenjuju od njezina stupanja na snagu uglavnom tiču programiranja, dok se odredbe koje se mogu primijeniti tek od 1. siječnja 2007. odnose ponajprije na financijsko i proračunsko upravljanje.
54 Razlog za navedene specifične prijelazne odredbe jest taj da se osnovni akti koji uređuju Kohezijski fond različito referiraju na uzastopna programska razdoblja programiranja (2000. – 2006., 2007. – 2013., 2014. – 2020.) koja su uključena u financijske okvire Unije. Isto tako, ti osnovni akti sadrže materijalna i procesna pravila o programiranju, izvršenju i kontroli financijskih doprinosa koje Unija isplaćuje u okviru kohezijske politike pa ta pravila čine, za svako programsko razdoblje, neraskidivu normativnu cjelinu.
55 U tim okolnostima, Komisija smatra da je Opći sud pogriješio kada je u točki 26. pobijane presude zaključio da se u skladu s člankom 108. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006, članak 100. te uredbe „primjenjuje od 1. siječnja 2007., uključujući i na programe prije razdoblja 2007. – 2013.”. Naime, prema članku 105. Uredbe br. 1083/2006, procesna odredba koja se ratione temporis primjenjuje na korekciju odobrenog projekta, kao u predmetnom slučaju, u okviru programskog razdoblja 2000. – 2006. nije članak 100. stavak 5. te uredbe nego članak H stavak 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94.
56 U drugom dijelu prvog žalbenog razloga Komisija naglašava da se tekst članka 100. Uredbe br. 1083/2006 razlikuje od teksta članka H Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94.
57 Naime, prema navedenoj odredbi članka 100. stavka 5., ako se ne postigne dogovor između Komisije i države članice, „Komisija donosi odluku o financijskom ispravku u roku šest mjeseci od datuma saslušanja”.
58 Suprotno tome, prema članku H stavku 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 u verziji na španjolskom jeziku, „[p]o proteku roka koji je odredila Komisija, […], ako ne bude postignut sporazum u roku od tri mjeseca, Komisija donosi odluku”.
59 Komisija stoga smatra da potonjom odredbom nije predviđen nikakav rok u kojem ona mora donijeti odluku, nego se samo određuje rok u kojem Komisija i dotična država članica moraju pokušati doći do sporazuma. Smatra da nepostojanje roka za donošenje konačne odluke o financijskoj korekciji potkrjepljuje i više odluka Suda vezanih uz Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP).
60 Stoga smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 22. pobijane presude zaključio da je Komisija bila dužna odluku o financijskoj korekciji donijeti u određenom roku.
61 Kraljevina Španjolska smatra da je drugi dio prvog žalbenog razloga nedopušten jer Komisija nije iznijela nikakav pravni argument iz kojeg bi se moglo utvrditi da točke 22. do 27. pobijane presude sadržavaju pogrešku koja se tiče prava, nego je samo navela da ona nije bila dužna spornu odluku donijeti u određenom roku.
62 Navedena država članica smatra da je taj dio u svakom slučaju neosnovan.
63 Što se tiče prvog dijela tog žalbenog razloga, Kraljevina Španjolska smatra da je bespredmetan jer je izreka pobijane presude u dovoljnoj mjeri pravno obrazložena, neovisno o tome primjenjuje li se u konkretnom slučaju rok od tri mjeseca predviđen u članku H stavku 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 ili rok od šest mjeseci na temelju članka 100. stavka 5. Uredbe br. 1083/2006. Stoga smatra da je taj dio također neosnovan.
2. Ocjena Suda
64 Kao prvo, valja ispitati drugi dio prvog žalbenog razloga o pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud navodno počinio kada je zaključio da je Komisija, počevši od 2000., godine bila dužna uskladiti se s određenim rokom kada donosi odluku o financijskoj korekciji u području strukturnih fondova. Ispitivanje prvog dijela tog žalbenog razloga o tome da je Opći sud navodno povrijedio pravo Unije u pogledu načina primjene tog roka provest će se eventualno iza toga.
a) Drugi dio prvog žalbenog razloga
i) Dopuštenost
65 Što se tiče dopuštenosti drugog dijela prvog žalbenog razloga, valja odbaciti argument o postojanju zapreke za vođenje postupka koji je s tim u vezi iznijela Kraljevina Španjolska.
66 Naravno, ustaljena je sudska praksa da se u žalbi mora jasno navesti osporavane dijelove presude čije se ukidanje traži kao i pravne argumente koji posebno podupiru taj zahtjev (vidjeti među ostalim presude od 4. srpnja 2000., Bergaderm i Goupil/Komisija, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, t. 34.; od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, t. 15., i od 12. rujna 2006., Reynolds Tobacco i dr./Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, t. 49.).
67 Međutim, Komisija se u konkretnom slučaju ne ograničava samo na ponavljanje ili pisano izlaganje razloga i argumenata koji je već iznijela pred Općim sudom, nego pred Sudom osporava tumačenje ili primjenu prava Unije koje je Opći sud dao u pobijanoj presudi.
68 Naime, Komisija u prilog drugom dijelu prvog žalbenog razloga iz svoje žalbe u osnovi tvrdi da je Opći sud povrijedio pravo Unije kada je zaključio da to pravo predviđa rok kojeg se ta institucija dužna pridržavati kad provodi financijsku korekciju te u svojem žalbenom podnesku iznosi pravne argumente na koje se oslanja s tim u vezi.
69 Drugi dio prvog žalbenog razloga Komisije stoga je dopušten.
ii) Meritum
70 Što se tiče osnovanosti prvog žalbenog razloga razmatranog u njegovu drugom dijelu, treba podsjetiti da je Sud opetovano smatrao da, iako propisi Unije koji su bili na snazi do kraja 1999. nisu predviđali rok u kojem Komisija mora donijeti odluku o financijskoj korekciji, takav je zakonski rok s druge strane predviđen u propisima Unije koji se primjenjuju od 2000. godine (vidjeti presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 75. do 82.; od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 75. do 82.; od 22. listopada 2014., Španjolska/Komisija, C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, t. 29.; od 4. prosinca 2014., Španjolska/Komisija, C‑513/13 P, neobjavljena, EU:C:2014:2412, t. 36.; od 24. lipnja 2015., Njemačka/Komisija, C‑549/12 P i C‑54/13 P, EU:C:2015:412, t. 81., i od 24. lipnja 2015., Španjolska/Komisija, C‑263/13 P, EU:C:2015:415, t. 50.).
71 U presudama od 24. lipnja 2015., Njemačka/Komisija (C‑549/12 P i C‑54/13 P, EU:C:2015:412, t. 96.), i od 24. lipnja 2015., Španjolska/Komisija (C‑263/13 P, EU:C:2015:415, t. 60.), Sud je uostalom tu sudsku praksu nazvao „ustaljenom”.
72 Stoga, zaključujući u točki 22. pobijane presude da se Komisija, od 2000. godine, prilikom donošenja odluke o financijskoj korekciji u pogledu Kohezijskog fonda mora pridržavati određenog roka, Opći sud uopće nije počinio pogrešku koja se tiče prava, nego je samo ispravno primijenio sudsku praksu Suda o tom pitanju.
73 U tom kontekstu treba reći da se argumenti koje Komisija iznosi radi osporavanja te sudske prakse ne mogu prihvatiti.
74 Kao prvo, za ocjenu formalne zakonitosti odluke poput one o kojoj je riječ u konkretnom slučaju irelevantna je teza Komisije da je navod prema kojem se od 2000. godine prilikom donošenja odluke o financijskoj korekciji u području strukturnih fondova ta institucija mora pridržavati zakonskog roka opovrgnut u više odluka Suda. Iz tih bi odluka tako proizlazilo da je Sud odbio argument koji su različite države članice izvodile iz činjenice da je Komisija kod donošenja odluke koju one osporavaju prekoračila za to predviđeni rok.
75 S jedne se strane, naime, presude od 27. siječnja 1988., Danska/Komisija (349/85, EU:C:1988:34, t. 19.), od 6. listopada 1993., Italija/Komisija (C‑55/91, EU:C:1993:832, t. 69.), od 4. srpnja 1996., Grčka/Komisija (C‑50/94, EU:C:1996:266, t. 6.), i od 22. travnja 1999., Nizozemska/Komisija (C‑28/94, EU:C:1999:191, t. 51.), na koje se Komisija s tim u vezi poziva, odnose na propise Unije u području EFSJP‑a koji tada nisu sadržavali nikakvu odredbu koja bi se mogla smatrati usporedivom s pravilima prava Unije koja su Sud navela na zaključak naveden u prethodnoj točki.
76 Osim toga, propisi u području EFSJP‑a koji su relevantni u predmetima na koje se referira Komisija primjenjivali su se znatno prije 2000. godine pa presude Suda donesene u tim predmetima nemaju nikakvog utjecaja na sudsku praksu koju Komisija nastoji osporiti u predmetnoj žalbi.
77 S druge strane, kada je riječ o rješenju od 22. siječnja 2010., Grčka/Komisija (C‑43/09 P, neobjavljeno, EU:C:2010:36), na koje se Komisija također poziva, dovoljno je reći da se ni Uredba br. 1386/2002 ni Uredba br. 1083/2006 nisu primjenjivale ratione temporis u predmetu u kojemu je doneseno navedeno rješenje.
78 Kao drugo, valja istaknuti da se teza Komisije temelji na tekstu članka H stavka 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 u verziji na španjolskom jeziku, prema kojoj se njome predviđeni rok od tri mjeseca odnosi na nepostojanje sporazuma među strankama.
79 Međutim, kao što je Sud naglasio u točkama 52. i 53. presuda od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157), smisao se te odredbe razlikuje ovisno o njezinim jezičnim verzijama jer iz njezine verzije na francuskom jeziku proizlazi da se njome predviđeni rok od tri mjeseca odnosi na donošenje odluke o financijskoj korekciji.
80 Sud iz toga u točki 55. navedenih presuda zaključuje da u cilju osiguravanja jedinstvenog tumačenja i primjene istog teksta čije se jezične verzije razlikuju predmetnu odredbu ne treba tumačiti prema jednoj određenoj jezičnoj verziji, nego prema kontekstu i svrsi propisa čiji je ona sastavni dio.
81 Sud je tako nakon provođenja sustavne analize relevantnih propisa Unije iste protumačio na način da se Komisija od 2000. godine kod donošenja odluke o financijskoj korekciji mora pridržavati zakonskog roka (vidjeti presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 56. do 82., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 56. do 82.).
82 Kao treće, teza koju brani Komisija pokazuje se proturječnom.
83 Naime, sama je ta institucija u prošlosti više puta zastupala dijametralno suprotan pristup u odnosu na onaj koji brani u okviru ovog žalbenog postupka.
84 Kao što je Sud već imao priliku istaknuti u presudama od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 81.), i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 81.), članak 18. Uredbe br. 1386/2002, sukladno kojem je Komisija odredila detaljna pravila za provedbu izmijenjene Uredbe br. 1164/94, može se shvatiti samo na način da se njime potvrđuje postojanje zakonskog roka za donošenje odluke o financijskoj korekciji.
85 Također, kao što je Sud to naveo u točki 83. navedenih presuda, isto tumačenje proizlazi iz formulacije koju upotrebljava i sama Komisija u Komunikaciji (2011) C 332/01 Europskom parlamentu, Vijeću i Revizorskom sudu o godišnjim financijskim izvješćima Europske unije ‐ godina 2010. (SL 2011., C 332, str. 1.), koja u kontekstu provedbe financijskih korekcija u području kohezijske politike na stranici 63. navodi da, kad se država članica ne slaže s korekcijom koju je tražila ili predložila Komisija, nakon provođenja formalnog kontradiktornog postupka s državom članicom koji uključuje obustavu plaćanja u korist programa, „Komisija ima tri mjeseca od dana formalnog saslušanja države članice (šest mjeseci za programe 2007. ‐ 2013.) za donošenje formalne odluke o financijskoj korekciji te izdaje nalog za povrat sredstava kako bi država članica vratila primljene iznose” [neslužbeni prijevod].
86 Slijedom navedenih razmatranja, prvi žalbeni razlog u svojem drugom dijelu valja odbiti kao neosnovan.
b) Prvi dio prvog žalbenog razloga
87 Što se pak tiče prvog dijela prvog žalbenog razloga, on se u osnovi tiče pitanja, kako to navodi Komisija, vremenske primjene članka H stavka 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94, na snazi od 2000. do 2006. godine, na postupak donošenja sporne odluke, po čemu bi se moglo zaključiti da je Opći sud pogrešno primijenio članak 100. Uredbe br. 1083/2006 koja je zamijenila izmijenjenu Uredbu br. 1164/94.
88 U tom pogledu, argumentacija koju Komisija iznosi u potporu svojoj žalbi nije osnovana.
89 Treba podsjetiti da je Sud u više navrata zaključio da iz članka 108. Uredbe br. 1083/2006 proizlazi da se članak 100. te uredbe primjenjuje od 1. siječnja 2007., uključujući i na programe odobrene prije tog datuma, ali koji su još u tijeku (vidjeti presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 98.; od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 98.; od 22. listopada 2014., Španjolska/Komisija, C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, t. 31.; od 4. prosinca 2014., Španjolska/Komisija, C‑513/13 P, neobjavljena, EU:C:2014:2412, t. 45.; od 24. lipnja 2015., Njemačka/Komisija, C‑549/12 P i C‑54/13 P, EU:C:2015:412, t. 84., i od 24. lipnja 2015., Španjolska/Komisija, C‑263/13 P, EU:C:2015:415, t. 53.).
90 U tom kontekstu treba istaknuti da tekst članka 108. stavka 2. te uredbe ne ostavlja mjesta nikakvoj sumnji u pogledu njegova značenja i područja primjene. Tako se prema prvoj rečenici toga članka odredbe koje su u njoj nabrojane primjenjuju od 1. kolovoza 2006. „samo na programe za razdoblje 2007. ‐ 2013.”. Naprotiv, prema njegovoj drugoj rečenici „[o]stale odredbe primjenjuju se od 1. siječnja 2007.”, bez drugog pojašnjenja, dakle općenito uzevši.
91 Među „ostalim odredbama”, u smislu druge rečenice članka 108. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006, nalazi se članak 100. te uredbe, koji se stoga kao takav primjenjuje od 1. siječnja 2007.
92 Takva primjena navedenog članka 100. naslovljenog „Postupak” tim je više opravdana što je u skladu s načelom prema kojem se pravila postupka neposredno primjenjuju (vidjeti među ostalim presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 98., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 98.).
93 Nadalje, u konkretnom slučaju ni iz jednog elementa spora ne proizlazi da je novo pravno pravilo bilo primijenjeno na pravnu situaciju nastalu i konačno stečenu na osnovi starog zakona. Naprotiv, Komisija je postupak donošenja financijske korekcije pokrenula tek nakon stupanja na snagu Uredbe br. 1083/2006, a saslušanje stranaka održano je skoro tri i pol godine nakon trenutka u kojem se počeo primjenjivati članak 100. te uredbe.
94 S obzirom na to da Komisija argument izvodi iz članka 105. stavka 1. Uredbe br. 1083/2006, treba istaknuti da je cilj te odredbe uspostavljanje prijelaznog režima za strukturne fondove koji su bili odobreni na temelju propisa Unije koji je bio na snazi do 31. prosinca 2006., ali koji su nastavljeni nakon tog datuma i koji će biti zaključeni naknadno.
95 Predviđeni prijelazni režim tiče se materijalnopravnih pravila koja se u tom pogledu primjenjuju, kao što uostalom i proizlazi iz korištenja izraza „pomoć” i „projekt” u navedenom članku 105. kao i iz sadržaja njegovih stavaka 2. i 3., a ne pravila procesne naravi za koja treba vrijediti načelno pravilo na koje se podsjeća u točki 92. ove presude.
96 Ta se prijelazna odredba iz članka 105. Uredbe br. 1083/2006 stoga može primijeniti na procesni rok kojeg se Komisija dužna pridržavati kod donošenja odluke o financijskoj korekciji na temelju te uredbe.
97 Treba također dodati da ni s logičnog ni s praktičnog gledišta ne bi imalo nikakvog smisla da se članak 100. Uredbe br. 1083/2006, koji propisuje da je odluku o financijskoj korekciji Komisija obvezna donijeti u roku od šest mjeseci od saslušanja, može primijeniti od 1. siječnja 2007., ali samo za programe iz kampanje 2007. – 2013., kako to tvrdi Komisija. Naime, za kampanju 2007. – 2013. pitanje financijske korekcije se ne postavlja od 2007., nego tek nekoliko godina kasnije, prilikom zaključenja projekata. Stoga primjena navedene odredbe o roku, formulirane u članku 100. spomenute uredbe, od početka 2007. godine, postiže koristan učinak samo ako se to pravilo odnosi na kampanju koja je već bila u tijeku u tom trenutku.
98 U tim okolnostima, Opći sud nije počinio povredu prava Unije kada je u točki 29. pobijane presude primijenio članak 100. stavak 5. Uredbe br. 1083/2006.
99 U svakom slučaju, čak i ako se, kako to tvrdi Komisija, u konkretnom slučaju ne bi primjenjivale odredbe članka 100. stavka 5. Uredbe br. 1083/2006, nego odredbe članka H stavka 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 u vezi s člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1386/2002, očito je da ta institucija kod donošenja sporne odluke nije ispunjavala ni zahtjeve u pogledu roka propisane potonjim dvjema odredbama.
100 Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da članak H stavak 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 u vezi s člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1386/2002 predviđa da Komisija kod donošenja odluke o financijskoj korekciji mora poštovati rok od tri mjeseca počevši od dana saslušanja (vidjeti presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 95. i 102., i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 95. i 102.).
101 Prvi dio prvog žalbenog razloga stoga valja također odbiti, slijedom čega je prvi žalbeni razlog neosnovan u cijelosti.
B – Drugi žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
102 Drugim žalbenim razlogom Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da je rok koji je toj instituciji propisan za donošenje odluke o financijskoj korekciji imperativan i da njegovo nepoštovanje predstavlja bitnu povredu postupka, što ima za posljedicu nevaljanost odluke donesene izvan tog roka.
103 Komisija naglašava da ovaj žalbeni razlog ističe tek podredno, za slučaj da Sud ili odbaci njezin glavni žalbeni razlog s obrazloženjem da ta institucija mora donijeti spornu odluku u roku određenom u članku 100. stavku 5. Uredbe br. 1083/2006 ili prihvati tumačenje Komisije prema kojem se ta uredba ne primjenjuje ratione temporis, ali ipak smatra da članak H stavak 2. Priloga II. izmijenjenoj Uredbi br. 1164/94 propisuje rok za donošenje odluke.
104 U svakom od navedena dva slučaja Komisija osporava obrazloženje pobijane presude u pogledu prirode roka koji je toj instituciji propisan za donošenje odluke o financijskoj korekciji.
105 Komisija smatra da se točke 28., 30., 31. i 33. do 36. pobijane presude udaljavaju od „tradicionalne” sudske prakse Suda koju je Opći sud ranije slijedio. S tim u vezi Komisija se poziva na nekoliko presuda koje je Sud donio u području EFSJP‑a, iz kojih proizlazi da ne postoji nikakav imperativni rok za donošenje odluka o financijskom ispravku. Tvrdi da je takav pristup u skladu s glavnom svrhom odluke o financijskom ispravku, a to je da se zaštite financijski interesi Unije s obzirom na to da je Komisija dužna osigurati da su izdaci nastali u tom kontekstu u skladu s pravom Unije.
106 Komisija smatra da činjenicu da nije predviđena nikakva sankcija u slučaju nepoštovanja tog roka treba tumačiti u smislu da taj rok nije obvezujući nego samo indikativan.
107 Smatra dakle da nepoštovanje roka ne utječe na zakonitost odluke Komisije, osim ako država članica ne dokaže da je kašnjenje s kojim je ta odluka donesena ugrozilo njezine interese. Tvrdi, međutim, da do kašnjenja u pravilu dolazi zbog potrebe nastavka dijaloga s dotičnom državom članicom i zato što ta država mora dostaviti nove informacije nakon što je održano saslušanje, tako da bi interesi države članice bili uredno uzeti u obzir. Smatra da Kraljevina Španjolska u predmetnom slučaju nije dokazala u čemu joj je kršenje roka uzrokovalo štetu i da se, u svakom slučaju, prekoračenje roka ne može smatrati nerazumnim.
108 Komisija iz toga zaključuje da je Opći sud poništavajući spornu odluku s obrazloženjem da ju je Komisija donijela izvan roka počinio pogrešku koja se tiče prava.
109 Kraljevina Španjolska odgovara da drugi žalbeni razlog Komisije valja odbiti kao neosnovan.
2. Ocjena Suda
110 U cilju donošenja odluke o osnovanosti navedenog žalbenog razloga, koji Komisija kvalificira podrednim, potrebno je konstatirati da je argumentacija koju ta institucija izvodi iz presuda od 27. siječnja 1988., Danska/Komisija (349/85, EU:C:1988:34, t. 19.), od 6. listopada 1993., Italija/Komisija (C‑55/91, EU:C:1993:832, t. 69.), od 4. srpnja 1996., Grčka/Komisija (C‑50/94, EU:C:1996:266, t. 6.), i od 22. travnja 1999., Nizozemska/Komisija (C‑28/94, EU:C:1999:191, t. 51.), irelevantna iz istih razloga koji su već navedeni u točkama 74. do 76. ove presude.
111 U preostalom dijelu treba reći da je Opći sud u pobijanoj presudi primijenio osnovna načela iz sudske prakse Suda kako proizlazi iz presuda od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), i od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157).
112 Navedena sudska praksa Suda počiva ne samo na analizi sustava i svrhe cjelokupnog zakonodavstva Unije u području strukturnih fondova (t. 56. do 84. tih presuda), nego i na drugim prosudbama poput racionalnog i pomnog upravljanja proračunima kako Unije tako i država članica te poštovanja načela dobre uprave i lojalne suradnje između institucija i država članica (t. 86. do 88. navedenih presuda). Sud se također pobrinuo naglasiti da tumačenje koje on o tome daje ne može dovesti ni do kakvih negativnih posljedica praktične naravi jer Komisiji ostavlja dovoljno vremena da valjano donese svoju odluku (t. 85. istih presuda).
113 Kada je konkretno riječ o sankciji za Komisijino nepridržavanje roka propisanog za donošenje odluke o financijskoj korekciji, Sud je u točki 102. presuda od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), i od 4. rujna 2014, Španjolska/Komisija (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157), zaključio da je, suprotno onome što je tvrdila Komisija, činjenica da mjerodavni propis Unije ne predviđa izričito da u slučaju nepoštovanja roka propisanog za donošenje odluke o financijskoj korekciji Komisija više ne može donijeti takvu odluku irelevantna jer je navođenje roka u okviru kojeg mora biti donesena odluka te prirode samo po sebi dovoljno.
114 Sud je u točki 103. navedenih presuda dalje istaknuo da nepridržavanje pravila postupka o donošenju akata koji na osobu negativno utječu predstavlja bitnu povredu postupka, na što sudovi Unije štoviše trebaju paziti po službenoj dužnosti, te da činjenica da Komisija spornu odluku nije donijela u roku koji je odredio zakonodavac Unije predstavlja bitnu povredu postupka.
115 Sud je nakon toga u više navrata potvrđivao navedenu sudsku praksu, što je razvidno među ostalim iz presuda od 22. listopada 2014., Španjolska/Komisija (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310), od 4. prosinca 2014., Španjolska/Komisija (C‑513/13 P, neobjavljena, EU:C:2014:2412), od 24. lipnja 2015., Njemačka/Komisija (C‑549/12 P i C‑54/13 P, EU:C:2015:412), i od 24. lipnja 2015., Španjolska/Komisija (C‑263/13 P, EU:C:2015:415).
116 U tom kontekstu treba reći da je zakonodavac Unije rok o kojem je riječ u konkretnom slučaju odredio na jasan i precizan način te da, suprotno onome što je bilo predviđeno Uredbom br. 1303/2013, Uredba br. 1083/2006 u tom pogledu ne vodi računa o nastavku dijaloga među strankama nakon saslušanja.
117 U pravnoj je Uniji na njezinim sudovima da paze na poštovanje takvog općeg pravila te da po potrebi čak i po službenoj dužnosti sankcioniraju svako njegovo kršenje. Načela zakonitosti i pravne sigurnosti zabranjuju naime da se rok predviđen uredbom Unije za donošenje akta koji negativno utječe na osobu tretira kao da je čisto indikativne naravi i da kršenje takvog roka od strane autora akta ne utječe na njegovu valjanost.
118 U tim okolnostima ne može se Općem sudu predbacivati da je počinio pogrešku koja se tiče prava zato što se kod poništenja sporne odluke zbog bitne povrede postupka oslonio na ustaljenu sudsku praksu Suda o tom pitanju, pa drugi žalbeni razlog valja odbiti.
119 Budući da nije bilo moguće prihvatiti nijedan žalbeni razlog Komisije, žalbu valja shodno tomu odbiti u cijelosti.
VI – Troškovi
120 Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
121 Članak 138. stavak 1. navedenog poslovnika, koji se na žalbeni postupak primjenjuje na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika, određuje da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
122 Budući da je Kraljevina Španjolska podnijela zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da Komisija nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, valja joj naložiti snošenje troškova.
123 Članak 140. stavak 1. Poslovnika koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak predviđa da države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
124 Kraljevina Nizozemska stoga će snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (deseto vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Žalba se odbija.
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
3. Kraljevina Nizozemska snosit će vlastite troškove.
Potpisi