Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 30. maj 2024 (1)
Sag C-23/23
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Malta
»Traktatbrud – direktiv 2009/147/EF – beskyttelse af vilde fugle – fangst af levende fugle – undtagelsesordning, der tillader indfangning af finker – artikel 9, stk. 1, litra b) – undtagelse i forskningsøjemed – krav – præcis og tilstrækkelig begrundelse – mangel på et tilfredsstillende alternativ«
I. Indledning
1. Falken er ikke den eneste fugl, som Malta er kendt for (2). I århundreder har man faktisk haft en tradition for fældefangst af vilde finker, der passerer over landets territorium (3).
2. I EU er vilde finker beskyttet af fugledirektivet (4). I tråd med Sam Spades udødelige replik i The Maltese Falcon (Ridderfalken), »I don’t mind a reasonable amount of trouble« (»Jeg har ikke noget imod en rimelig mængde ballade«), accepterede Republikken Malta under tiltrædelsesforhandlingerne at tilpasse sin praksis til kravene i fugledirektivet senest i 2008 (5).
3. I 2009 forbød Malta derfor fældefangst af finker. I 2014 besluttede Malta imidlertid at gøre brug af undtagelsesbestemmelsen i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra c), med henblik på at tillade fældefangst af syv arter af vilde finker som en fritidsaktivitet (6).
4. I sin dom af 21. juni 2018, Kommissionen mod Malta (7), fastslog Domstolen, at dette fritidsøjemed ikke opfyldte betingelserne for denne fravigelse. Af særlig relevans for den foreliggende sag fandt Domstolen, at manglen på viden med hensyn til oprindelsen af referencebestanden af fugle, der passerer over Malta, gjorde det umuligt at opfylde betingelsen om »mindre mængder«, der var fastsat i undtagelsen for fritidsfangst i fugledirektivet (herefter »vidensgabet«) (8).
5. Efter denne dom ophævede Malta undtagelsesordningen for fritidsfangst.
6. I oktober 2020 vedtog Malta »finkeprojektet« (9). Det giver mulighed for levende indfangning af de samme syv arter af finker, som var omfattet af den lovgivning, der gav mulighed for fritidsfældefangst, men den fældefangst, der foreslås i finkeprojektet, er tænkt som en del af et angiveligt forskningsprojekt. Den nye lovgivning, som fastlægger rammerne for finkeprojektet, er baseret på en anden undtagelse i fugledirektivet, som i henhold til artikel 9, stk. 1, litra b), kan påberåbes i »forskningsøjemed«.
7. Europa-Kommissionen er af den opfattelse, at finkeprojektet kun er et »dække«, der skal gøre det muligt at fortsætte de samme fritidsaktiviteter i form af fældefangst af finker, som Domstolen fastslog var i strid med fugledirektivet i dommen i sagen Kommissionen mod Malta. Kommissionen indledte følgelig traktatbrudsproceduren på grundlag af artikel 258 TEUF, som har ført til nærværende søgsmål (10).
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
8. Sammen med habitdirektivet (11) er fugledirektivet det EU-instrument, der har til formål at bevare biodiversiteten (12).
9. Som det fremgår af tredje og femte betragtning til fugledirektivet, er bevarelsen af fuglearternes mangfoldighed ikke blot et miljømæssigt formål i sig selv, men skal også forstås som en nødvendig foranstaltning for at virkeliggøre Den Europæiske Unions målsætning om bæredygtig udvikling og bedre levevilkår.
10. Uanset visse forskelle i den ordning, der gælder for de fuglearter, der er opført i bilag I-III til fugledirektivet, præciserer direktivets artikel 1, stk. 1, at direktivet har til formål at beskytte »alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse« (13). Med henblik herpå regulerer fugledirektivet »bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter«.
11. Fugledirektivets artikel 5 forbyder bl.a. forsætlig drab eller indfangning af fugle, uanset hvilken metode der anvendes, og forsætlig forstyrrelse af fugle.
12. Fugledirektivs artikel 8, stk. 1, bestemmer endvidere:
»For så vidt angår jagt på, fangst af eller drab på fugle i overensstemmelse med dette direktiv forbyder medlemsstaterne anvendelse af alle midler, indretninger eller metoder til massefangst eller ‑drab eller ikke-selektiv fangst eller drab, som kan medføre, at en art forsvinder lokalt; de forbyder herunder navnlig anvendelse af de i bilag IV, litra a), nævnte midler, indretninger og metoder.«
13. Bilag IV, litra a), fjerde led nævner net og fælder blandt de forbudte fangstmidler og ‑metoder, og det følger af dommen i sagen Kommissionen mod Malta, at klapfælder, som anvendes i »finkeprojektet«, er omfattet af denne bestemmelse (14).
14. Selv om fugledirektivet principielt forbyder fældefangst af fugle, fastslog Domstolen, at jagt eller fangst af vilde fugle i fritidsøjemed under visse betingelser kan udgøre en »fornuftig anvendelse«, der er tilladt i henhold til dette direktiv (15). Dette synes at være i overensstemmelse med direktivets artikel 2, som giver medlemsstaterne mulighed for at tage hensyn til økonomiske og rekreative hensyn ved udformningen af de foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte fuglene.
15. Som Domstolen imidlertid også har bekræftet (16), udgør bevarelsen af traditionelle aktiviteter ikke en selvstændig fravigelse af den beskyttelsesordning, der er indført ved fugledirektivet. Tværtimod kan enhver fravigelse kun tillades, hvis den er fastsat i og på de betingelser, der er fastsat i selve fugledirektivet.
16. I den forbindelse er fugledirektivets artikel 9, stk. 1, affattet som følger:
»Medlemsstaterne kan af nedenstående grunde fravige artikel 5-8, såfremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning:
[…]
b) i forsknings- og undervisningsøjemed, for at genoprette og forny bestanden samt for at muliggøre opdræt i forbindelse med de her nævnte formål
c) for på strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder.«
B. Maltesisk ret
17. Republikken Malta etablerede finkeprojektet i 2020. Den relevante lovgivning blev vedtaget på grundlag af Wild Birds Regulations (loven om vilde fugle) (17), som er den retsakt, der gennemfører fugledirektivet i maltesisk ret.
18. Regulation 9 i Wild Birds Regulations gennemfører fugledirektivets artikel 9, fastsætter betingelserne for vurderingen af fravigelser og fastsætter en særlig beslutningsprocedure, der omfatter det maltesiske ornitologiske udvalg, hvis rolle er reguleret ved Regulation 10 i Wild Birds Regulations.
19. Finkeprojektet blev etableret ved Framework Regulations 2020 (2020-rammebestemmelserne) (18) og gennemført det pågældende år på grundlag af 2020-erklæringen (19). Den grundlæggende ramme blev ændret i 2021 ved Framework Regulations 2021 (2021-rammebestemmelserne) (20), som blev gennemført det pågældende år ved 2021-erklæringen (21) og det efterfølgende år ved 2022-erklæringen (22).
20. De relevante bestemmelser »fastlægger en ramme, der på strengt kontrollerede betingelser og på en selektiv måde tillader en fravigelse i forskningsøjemed med henblik på at fastlægge Maltas referencebestand [af syv finkearter] på grundlag af [fugledirektivets] artikel 9, stk. 1, litra b) [...]« (23). Framework Regulations 2020 beskrev nærmere i Regulation 1(2), at projektet »specifikt har til formål at indsamle tilstrækkelige videnskabelige oplysninger til, at Malta kan indføre en undtagelsesordning i henhold til fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra c), som lever op til kriteriet om »mindre mængder« som fortolket af Domstolen i [dommen i sagen Kommissionen mod Malta]«.
21. Under finkeprojektet ville disse data blive indsamlet ved at indfange de fugle, der tilhører de syv finkearter, der er omfattet af projektet ved hjælp af klapfælder med en maskestørrelse på mindst 18 mm x 18 mm. Undersøgelsesdesignet søger at opnå datamætning, når stikprøvestørrelsen når 60 til 70 ringfund for hver af de syv finkearter.
22. Indfangningen skal foretages af personer, der er indehavere af en særlig licens, og som kaldes dataindsamlere. Den særlige licens kan udstedes til en person, der er indehaver af en generel tilladelse til indfangning af levende dyr, som fremlægger et kort over de godkendte klapfælder og deltager i et obligatorisk kursus i forskningsmålene.
23. Ved indfangning af fuglen kontrollerer en dataindsamler, om den indfangede fugl er ringmærket, og indlæser i bekræftende fald oplysningerne fra ringen i en genfindingsformular (den såkaldte »kontrol«). Formularen skal sendes til den maltesiske enhed for regulering af vilde fugle (herefter »WBRU«). Siden vedtagelsen af Framework Regulations 2021 har alle eksemplarer, der indfanges af en dataindsamler, straks skullet indberettes til tilsynsorganet (som allerede på det relevante tidspunkt var WBRU), herunder ikke-ringmærkede eksemplarer. Efter at have »kontrolleret« fuglen, skal dataindsamleren straks sætte den ud i naturen igen.
24. De relevante lovgivningsmæssige rammer gav ligeledes mulighed for, at personer med den særlige ringmærkningslicens kunne deltage i projektet, idet deres opgave ville være at forsyne ringen med relevante oplysninger om de indfangede fugle. Organisationer, der er aktive i Malta inden for ringmærkning af fugle, EURING og BirdLife Malta, nægtede imidlertid at deltage i finkeprojektet, idet de gav udtryk for etiske betænkeligheder (24) og opfordrede ringmærkere til ikke at deltage i dette projekt. Da ringmærkere fra det nationale ringmærkningsprogram ikke deltog i projektet, som det blev forklaret i retsmødet, offentliggjorde Malta en europæisk indkaldelse af ringmærkere før hver forskningssæson. Ingen ringmærkere ansøgte imidlertid. Finkeprojektet bestod derfor udelukkende i at indfange og kontrollere allerede ringmærkede fugle.
25. Finkeprojektet som beskrevet blev gennemført i 2020 til 2022. Hvert år mellem den 20. oktober og den 20. december åbnede gennemførelseserklæringerne de forskningsperioder, hvor fældefangst af fugle var mulig.
III. Den administrative procedure
26. Den 3. december 2020 sendte Kommissionen Malta en åbningsskrivelse. Den fandt, at finkeprojektet var uforeneligt med fugledirektivets artikel 5 og artikel 8, stk. 1, og ikke begrundet i undtagelsen i artikel 9, stk. 1, litra b). Kommissionen anførte, at Malta ikke havde godtgjort, at finkeprojektet forfulgte et oprigtigt forskningsmæssigt formål, at maltesisk lovgivning ikke indeholdt en begrundelse for, om der var en anden tilfredsstillende løsning, og at Malta ikke havde påvist, at der ikke fandtes nogen anden tilfredsstillende løsning.
27. Malta svarede den 3. februar 2021 og gjorde gældende, at finkeprojektet var berettiget i henhold til fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b). Medlemsstaten gjorde gældende, at den nye undtagelsesordning tjente forskningsformål. Denne forskning har især til formål at udfylde det vidensgab, som Domstolen fandt i dommen i sagen Kommissionen mod Malta.
28. Den 9. juni 2021 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fremsatte de samme klagepunkter som i åbningsskrivelsen. Eftersom Malta allerede havde oplyst, at landet ville åbne en ny fangstsæson i efteråret 2021, fastsatte den begrundede udtalelse en kort svarfrist på en måned. En anmodning fra Malta om forlængelse af denne frist blev afslået.
29. Malta besvarede den begrundede udtalelse den 15. juli 2021 og fastholdt sin holdning om, at den omhandlede ordning var i overensstemmelse med EU-retten.
30. Efter drøftelser og møder mellem Kommissionens tjenestegrene og de maltesiske myndigheder ophævede den maltesiske miljøminister den 14. oktober 2021 Framework Regulations 2020, »uden at dette berører gyldigheden af alt, hvad der er gjort eller undladt at blive gjort i medfør heraf«.
31. Den 19. oktober 2021 videreførte samme minister finkeprojektet med vedtagelsen af Framework Regulations 2021 (25).
32. Kommissionen er af den opfattelse, at Framework Regulations 2020 og Framework Regulations 2021 samt de erklæringer, der åbnede forskningsperioder i 2020, 2021 og 2022, udgør adfærd af samme beskaffenhed, og betragter dem derfor samlet som én foranstaltning.
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
33. Ved stævning indleveret den 20. januar 2023 har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Malta har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 5 og artikel 8, stk. 1, sammenholdt med dette direktivs artikel 9, stk. 1, idet Malta har vedtaget finkeprojektet og således har tilladt fangst af syv omhandlede arter af vilde finker.
34. Malta har i sit svarskrift, der blev indleveret den 21. april 2023, nedlagt påstand om, at sagen afvises, subsidiært om frifindelse.
35. Kommissionen og Malta har ligeledes indgivet replik og duplik henholdsvis den 19. juni 2023 og den 24. juli 2023.
36. Der blev afholdt retsmøde den 7. marts 2024, hvor Kommissionen og Malta afgav mundtlige indlæg.
V. Analyse
37. Inden jeg går over til realiteten i den foreliggende sag, vil jeg indledningsvis undersøge, om den kan antages til realitetsbehandling.
A. Formaliteten
38. Malta har gjort gældende, at den foreliggende sag ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den er baseret på en begrundet udtalelse, der hurtigt blev fulgt op af en materiel ændring af den nationale retlige ramme, som stævningen sidestiller og sammenblander med den tidligere ramme. Det foreliggende søgsmåls rækkevidde er derfor uklar og tilsidesætter Maltas ret til forsvar.
39. Kommissionen har heroverfor anført, at den begrundede udtalelse af 9. juni 2021 henviste til Maltas finkeprojekt, som på daværende tidspunkt bestod af Framework Regulations 2020 og 2020-erklæringen. Stævningen anfægtede det samme projekt, som efterfølgende blev videreført med Framework Regulations 2021 og 2021- og 2022-erklæringerne. Ifølge Kommissionen er de sidstnævnte foranstaltninger adfærd »af samme beskaffenhed« (26).
40. Kommissionen har gjort gældende, at de vigtigste elementer i det oprindelige finkeprojekt, som ifølge den begrundede udtalelse ikke var i overensstemmelse med fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b), fortsat eksisterede i den ordning, som var gældende, da Kommissionen indgav stævningen. De vigtigste elementer er følgende: Projektet forfølger det samme påståede forskningsformål, som består i at indsamle oplysninger (27) om de samme syv arter af finker (28), projektet indeholder de samme licensvilkår, herunder udstedelse af licenser ikke til professionelle videnskabsfolk, men til enhver person med en generel licens til fangst af levende fugle, som ejer den samme type klapfældepar og har deltaget i det samme kursus (29), og undtagelsesordningens anvendelsesområde dækker den samme periode på 64 dage i efteråret (30).
41. I modsætning til Maltas argumenter om, at Framework Regulations 2021 afhjalp Kommissionens indsigelser under traktatbrudsproceduren, er Kommissionen af den opfattelse, at de ændringer, der blev indført ved Framework Regulations 2021 og gennemførelseserklæringerne, er ubetydelige. Indførelsen af kontrolorganet med ansvar for forskningen havde ingen væsentlig indvirkning, eftersom denne rolle blev varetaget af WBRU (31), som allerede havde denne rolle i henhold til de tidligere rammebestemmelser. Framework Regulations 2021 tillod licenser på grundlag af ansøgninger, der blev indgivet i henhold til de tidligere Framework Regulations 2020, og erklæringerne (2020, 2021 og 2022) er næsten identiske.
42. Efter min opfattelse skal Maltas formalitetsindsigelse forkastes.
43. Det følger således af Domstolens faste praksis, at genstanden for en sag anlagt i medfør af artikel 258 TEUF afgrænses af den administrative procedure, der er foreskrevet i denne bestemmelse, og at de klagepunkter, der fremføres til støtte for Kommissionens begrundede udtalelse og sagsanlægget, følgelig skal være de samme (32).
44. Domstolen anerkender samtidig, at et sådant krav imidlertid ikke kan indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændig overensstemmelse mellem de nationale bestemmelser, der omtales i den begrundede udtalelse, og dem, der nævnes i stævningen. Såfremt der er gennemført lovændringer mellem den administrative fase og den retslige fase af proceduren, er det tilstrækkeligt, at den ordning, der er indført gennem den lovgivning, der er påtalt under den administrative procedure, i det væsentlige er blevet opretholdt i kraft af de nye bestemmelser, som medlemsstaten har udstedt efter den begrundede udtalelse, selv om den nye lovgivning ikke formelt er blevet anfægtet under den administrative procedure (33).
45. Jeg er således enig i, at hvis medlemsstaterne ved hver ikke-væsentlig ændring af den undersøgte lovgivning kunne medføre, at det var nødvendigt at genåbne traktatbrudsproceduren fra begyndelsen, ville denne håndhævelsesmekanisme miste sin effektive virkning. Den blotte ændring af lovgivningen kan således ikke automatisk begrunde, at en sag for Domstolen afvises. Som Malta har gjort gældende, bør dette imidlertid ikke bevirke, at den sagsøgte stat fratages muligheden for at forsvare sig effektivt.
46. I denne henseende er jeg enig med Kommissionen i, at den nye udgave af den nationale lovgivning, der har formet finkeprojektet, ikke har medført nogen væsentlig ændring i de elementer, som Kommissionen har identificeret (34).
47. Endvidere har Malta være i stand til at forstå Kommissionens anbringender om årsagerne til, at finkeprojektet ikke lever op til kravene i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b). Medlemsstaten havde mulighed for at redegøre for, om og hvordan den nye lovgivning adresserede de af Kommissionen hævdede overtrædelser anderledes, og forklare Domstolen, hvorfor medlemsstaten var af den opfattelse, at denne lovgivning opfyldte betingelserne i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b). Maltas ret til forsvar er således blevet respekteret.
48. Den foreliggende sag kan derfor efter min opfattelse antages til realitetsbehandling.
B. Realiteten
49. I den foreliggende sag gør Kommissionen gældende, at Malta har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 5 og artikel 8, stk. 1, og at overtrædelsen af disse bestemmelser ikke kan baseres på forskningsundtagelsen i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b).
50. Malta har fra begyndelsen og ordret baseret sin lovgivning på fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b). Beslutningen om at påberåbe sig en undtagelse kan kun forstås som Maltas accept af, at den aktivitet, der er fastsat i Maltas lovgivning, ville være i strid med fugledirektivet, hvis den ikke var omfattet af en undtagelse.
51. Kernen i den foreliggende sag er således, om Malta har opfyldt betingelserne for at være omfattet af undtagelsen for forskning i henhold til fugledirektivet (35).
52. Kommissionen har i denne forbindelse fremført tre hovedargumenter. Kommissionen har for det første anført, at Malta ikke har godtgjort, at finkeprojektet forfølger et oprigtigt forskningsmæssigt formål, for det andet, at Malta ikke har begrundet fraværet af en anden tilfredsstillende løsning, og for det tredje at Malta ikke har påvist, at der ikke fandtes nogen anden tilfredsstillende løsning.
53. Det vigtigste og hidtil uafklarede spørgsmål i den foreliggende sag vedrører det første punkt – er det maltesiske finkeprojekt et oprigtigt forskningsprojekt, eller er det blot et dække som hævdet af Kommissionen med henblik på opretholdelse af aktiviteter, der er i strid med fugledirektivet? Jeg vil behandle dette spørgsmål først (1). Min konklusion er, at det omtvistede forskningsprojekt både med hensyn til dets udformning og dets gennemførelse indeholder mangler, der bør foranledige Domstolen til at konkludere, at der ikke er tale om et oprigtigt forskningsprojekt. Af denne grund er jeg af den opfattelse, at Kommissionens anden og tredje påstand kun er subsidiære. Jeg vil behandle dem samlet (2).
1. Manglende bevis for, at finkeprojektet har et forskningsformål
54. Hvordan kan Domstolen afgøre, om et projekt, der af en medlemsstats lovgiver er betegnet som et forskningsprojekt, rent faktisk er vedtaget med henblik på forskning, eller om medlemsstaten udelukkende støtter sig på forskningsundtagelsen for at muliggøre aktiviteter, der ellers ville være ulovlige?
55. Det logiske svar er, at hvis et projekt opfylder alle betingelserne i fugledirektivet for at kunne påberåbe sig denne undtagelse, må Domstolen konkludere, at undtagelsen er vedtaget med henblik på forskning.
56. Dette forslag virker dog som en lettere opgave, end det er i virkeligheden. Selv om fugledirektivet tillader en undtagelse i forskningsøjemed fra, hvad der ellers ville blive betragtet som forbudt fangst og forstyrrelse af vilde fugle, indeholder det ingen angivelse af, hvordan udtrykket »i forsknings[øjemed]« i artikel 9, stk. 1, litra b), skal forstås.
57. Der findes heller ikke nogen forklaring i søsterdirektivet, habitatdirektivet, som indeholder en næsten enslydende forskningsundtagelse, som gør det muligt at fravige den beskyttelse, som denne retsakt fastsætter med henblik på beskyttelse af de dyr og planter, som det omfatter (36).
58. Ved fastlæggelsen af betydningen af begrebet »forskning«, kan man lade sig inspirere af Bernkonventionen om beskyttelse af vilde dyr og planter samt naturlige levesteder, som Den Europæiske Union har tiltrådt (37). Denne konventions artikel 9 indeholder forskningsundtagelser formuleret på lignende vis som i fugle- og habitatdirektiverne. Hvad angår betydningen af disse undtagelser fandt Bernkonventionens stående udvalg, at »forskning er en intellektuel aktivitet med det formål at opnå nye videnskabelige resultater på en metodisk, systematisk og testbar måde« (38).
59. En sådan beskrivelse gør det muligt at drage konklusioner om nogle af elementerne i begrebet »forskning«, både materielle og proceduremæssige. Et forskningsprojekts materielle dimension er dets formål, som besvarer spørgsmålet om den viden, som projektet har til formål at udvide, og forklarer, hvorfor dette spørgsmål overhovedet bør stilles. Den proceduremæssige dimension vedrører de videnskabelige metoder, projektet anvender, dvs. hvordan det ønskede resultat vil blive opnået.
60. Jeg foreslår derfor, at Domstolen med henblik på den foreliggende sag, og uden at det er nødvendigt at give en mere fuldstændig definition af begrebet »forskning«, fastslår, at et forskningsprojekt skal have et formål, der er udtrykt i et forskningsspørgsmål, og være udformet på en sådan måde, at dette spørgsmål kan besvares. Disse elementer af forskningsbegrebet bestrides ikke af parterne, som også er enige om, at det, der menes med forskning, er »videnskabelig forskning« (39).
61. Da Den Internationale Domstol (ICJ) blev forelagt et spørgsmål svarende til Domstolens i den foreliggende sag, fandt den i en sag, der vedrørte det japanske projekt om hvalfangst i Antarktis (40) ligeledes, at det ikke var nødvendigt, at den gav en klar og fuldstændig definition af begrebet »forskning«. Denne domstol præciserede imidlertid, at »en objektiv test af, om et program er med henblik på videnskabelig forskning, ikke afhænger af de enkelte regeringsembedsmænds hensigter, men snarere af spørgsmålet om, hvorvidt udformningen og gennemførelsen af et program er rimelig i forhold til opfyldelsen af de erklærede forskningsmål« (41).
62. Jeg foreslår, at Domstolen anvender en lignende metode og vurderer, om udformningen og gennemførelsen af finkeprojektet er rimelig i forhold til dette projekts erklærede forskningsmål.
63. Kommissionen rejste spørgsmål både om de erklærede forskningsmål og om udformningen og gennemførelsen af finkeprojektet. Jeg vil behandle disse spørgsmål særskilt.
a) Forskningsspørgsmål og mål
64. Forskningsspørgsmålet i finkeprojektet er formuleret som følger: »Hvorfra kommer finker, der, efter at have parret sig, passerer over Malta under efterårstrækket?« (42)
65. Kommissionen har gjort gældende, at formålet med dette forskningsspørgsmål ikke er et beskyttelsesformål. Malta søger snarere kun at besvare dette spørgsmål med henblik på at (gen)indføre undtagelsen for fritidsfangst.
66. Efter Kommissionens opfattelse kan undtagelsen i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b), kun påberåbes med henblik på forskning, som har et beskyttelsesformål.
67. Malta har bekræftet, at behovet for at besvare forskningsspørgsmålet i finkeprojektet faktisk blev erkendt, efter at Domstolen påpegede vidensgabet i dommen i sagen Kommissionen mod Malta. Malta gør imidlertid gældende, at udfyldelsen af dette vidensgab, der forhindrer Malta i at indføre en undtagelse for fritidsfangst, kan udgøre formålet med et forskningsprojekt i henhold til fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b).
68. I tillæg hertil har Malta anført, at finkeprojektet også har et bredere beskyttelsesformål. Medlemsstaten gør gældende, at viden om, hvor de finker, der flyver over Malta, kommer fra, kan hjælpe Malta med at udforme sin beskyttelsespolitik. De oplysninger, som finkeprojektet har frembragt, gør det navnlig muligt at identificere relevante trækruter og dermed bidrage til indsatsen for at beskytte levestederne samt til udformningen af den fysiske planlægning, der vil beskytte rastepladser og vigtige ruter.
69. Efter min opfattelse kan Kommissionens holdning om, at formålet med et forskningsprojekt i henhold til fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b), kun kan være at beskytte fuglene, ikke accepteres. Forskning, der kræver en undtagelse fra beskyttelsen af fugle, kan tjene en hvilken som helst lovlig forskningsinteresse. Så længe fældefangst af fugle i fritidsøjemed anses for en tilladt, fornuftig anvendelse af undtagelsen for fritidsfangst, forudsat at der kun fanges et lille antal fugle, kan indsamling af data med henblik på indførelsen af en sådan undtagelse ikke kritiseres for at have et ulovligt formål.
70. Forskning til fremme af beskyttelsesmålsætninger fremmes af en anden bestemmelse i fugledirektivet. Direktivets artikel 10 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne støtter forskning og andet arbejde med henblik på beskyttelse, forvaltning og udnyttelse af bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede fuglearter.« Dette er et argument til støtte for mit synspunkt om, at fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b), skal fortolkes således, at den også tillader forskning til andre legitime formål end beskyttelse.
71. Samtidig er jeg af den opfattelse, at selv om det ikke er nødvendigt, at den tilsigter at forbedre beskyttelsesmetoderne, kan forskning i henhold til en undtagelsesbestemmelse ikke have til virkning at forhindre eller vanskeliggøre beskyttelsesmålsætningerne for en art.
72. For at vende tilbage til omstændighederne i den foreliggende sag definerede Framework Regulations 2020 målet med finkeprojektet på en anden måde end Framework Regulations 2021. Den udtrykkelige henvisning til undtagelsen for fritidsfangst i Framework Regulations 2020 blev fjernet i Framework Regulations 2021 (43). I retsmødet præciserede Malta imidlertid, at den mulige indførelse af undtagelsen for fritidsfangst på trods af ændringen af ordlyden fortsat er et af målene med Framework Regulations 2021.
73. Det forskningsspørgsmål, som finkeprojektet har til formål at besvare, forekommer mig egnet til at udfylde det vidensgab, som Domstolen konstaterede i dommen i sagen Kommissionen mod Malta for så vidt angår undtagelsen for fritidsfangst.
74. Omvendt har Malta, selv om finkeprojektet ifølge Malta har bredere beskyttelsesmål, ikke forklaret, undtagen i meget brede vendinger, hvilke beskyttelsesmål projektet ønsker at adressere. Det er derfor vanskeligt at etablere en forbindelse mellem forskningsspørgsmålet om oprindelsen af fugle, der passerer over Malta om efteråret, og eventuelle beskyttelsesmålsætninger.
75. Ikke desto mindre vil jeg lade tvivlen komme Malta til gode og fortsætte min analyse ud fra den præmis, at finkeprojektet også har et bredere beskyttelsesformål. Ved vurderingen af, om udformningen af et projekt er rimelig, er det nødvendigt at tage hensyn til projektets mål. Jeg vil derfor vurdere, om udformningen af projektet kan begrundes i dets to erklærede mål.
b) Udformning og gennemførelse af forskningen
76. Som forklaret skal udformningen og den måde, hvorpå et projekt gennemføres, være rimelig (44). Dette betyder, at forstyrrelsen af fugle, som i princippet er forbudt i henhold til fugledirektivet, skal være begrundet i projektets mål (45).
77. Jeg vil opdele spørgsmålene vedrørende udformningen og gennemførelsen af finkeprojektet ved på den ene side at behandle de aspekter, som Kommissionen har anfægtet, og som jeg finder er rimelige dele af dette projekts udformning, og på den anden side de aspekter, som jeg ikke finder rimelige.
1) Acceptable elementer i finkeprojektets udformning
78. Kommissionen har gjort gældende, at anvendelsen af klapfælder ikke er begrundet, at antallet af fangststeder er uforholdsmæssigt stort og ikke er klart forbundet med det behandlede spørgsmål. Henset til det lave antal af ringmærkede eksemplarer fanget på Malta kan indsamlingen af oplysninger alene fra ringmærkede fugle desuden ikke besvare forskningsspørgsmålet inden for en rimelig tidshorisont. Det hævdes, at det i henhold til den nuværende udformning af projektet ville tage omkring 70 år at indsamle det nødvendige antal ringe.
79. Efter min opfattelse har Malta fremført overbevisende argumenter mod disse elementer, som Kommissionen har gjort gældende som fejl i udformningen. For det første er både klapfælder og trådnet principielt forbudt i henhold til bilag IV til fugledirektivet og kan kun anvendes i henhold til en af undtagelserne. Hvis fuglene skal indfanges, hvilket synes at være den eneste videnskabeligt tilgængelige metode i dag til at læse oplysninger fra ringmærkede finker, vil anvendelsen af klapfælder derfor gøre det muligt at indfange fugle mere selektivt end trådnet. Eftersom finkeprojektet er rettet mod syv specifikke arter af finker, forekommer et sådant valg berettiget.
80. For det andet kan jeg være enig i, at det store antal fugle, der fanges på det store område af landet, ikke nødvendigvis er en fejl ved projektet. En sådan udformning øger mulighederne for at fange en ringmærket fugl og indsamle de nødvendige oplysninger hurtigere. Et af de argumenter, som Malta har fremført i denne forbindelse, kan imidlertid ikke tiltrædes. Malta har understreget, at det i modsætning til et tidligere projekt om fritidsfangst ikke er et problem at fange et stort antal fugle, idet de genudsættes i naturen uskadte. Den omstændighed, at finker slippes fri, efter at de er fanget, kan imidlertid ikke anses for en begrundelse for projektets udformning i sig selv. Man må ikke glemme, at ikke kun det at holde eller dræbe fugle, men også indfangning og forstyrrelse af dem er forbudt i henhold til fugledirektivet.
81. For det tredje er jeg af den opfattelse, at Domstolen ikke råder over tilstrækkelige oplysninger til at tage stilling til, om indsamlingen af 60-70 ringe pr. finkeart gør det muligt at konkludere, at der er indsamlet tilstrækkelige oplysninger til, at der kan drages pålidelige konklusioner. Det samme gælder for prognoserne for projektets mulige afslutning.
2) Uacceptable mangler i udformningen og gennemførelsen af forskningen
82. Som jeg allerede har foreslået, bør Domstolen ved undersøgelsen af, om et projekt er et oprigtigt forskningsprojekt, koncentrere sig om dets rimelighed. Vurderingen af, om et forskningsprojekt er rimeligt, kræver en afvejning af den forstyrrelse af vilde finker, som projektet kræver, og som er forbudt i henhold til fugledirektivet, i forhold til projektets videnskabelige formål. Jo vigtigere målet med projektet er, desto lettere er det at retfærdiggøre indfangningen og forstyrrelsen. Jo mindre vigtigt målet er, des vanskeligere bliver det at findeprojektet berettiget, hvilket kan føre til den konklusion, at indfangning og forstyrrelse af fugle ikke bør tillades.
83. Ved afvejningen skal der ligeledes tages hensyn til, at det pågældende projekt vedrører levende dyr (46). Det skal erindres, at beskyttelsen af dyrs velfærd i henhold til artikel 13 TEUF udgør et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen (47). Domstolen har allerede udtrykkeligt anerkendt denne artikels betydning i relation til fugledirektivet (48).
84. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt finkeprojektet er rimeligt, har Kommissionen påpeget følgende mangler ved udformningen af projektet. For det første findes der ikke en metode til omfattende dataindsamling, der kan begrunde omkostningerne ved at forstyrre fuglene, og projektet er fejlagtigt fokuseret på at registrere allerede ringmærkede eksemplarer. For det andet er de dataindsamlere, der deltager i projektet, ikke tilstrækkeligt uddannede og befinder sig i en interessekonflikt, der bør forhindre dem i at deltage i projektet.
i) Projektets fokus på allerede ringmærkede eksemplarer
85. For så vidt angår det første argument har Kommissionen, idet den har støttet sig på konklusionerne i BirdLife Maltas og EURING’s rapporter, for det første gjort gældende, at projektets fokus på finkernes oprindelse, er fejlagtig. De er af den opfattelse, at det »for at kunne forbedre bevarelsen og forvaltningen af finker, der overvintrer på Malta, og for at skabe et grundlag for at overvåge effektiviteten af fremtidige bevaringsforanstaltninger, er vigtigt at forstå deres udbredelse, antal og omsætning samt deres trækhistorie«. Det første fokus i et troværdigt projekt bør ikke være på bestandens oprindelse, men på at estimere størrelsen, sammensætningen og omsætningen af finkebestande, der forekommer på Malta uden for ynglesæsonen. Dette kunne opnås gennem observationsundersøgelser, som ville »give grundlæggende oplysninger om sæsonbestemte forekomster og brug af levesteder og gøre det muligt at identificere de vigtigste områder og levesteder, som bør gives den højeste bevaringsprioritet for disse arter« (49).
86. Dette argument blev ikke tilbagevist af Malta. Hvis den kun ses i sammenhæng med sit formål om at gøre det muligt at (gen)indføre en undtagelse for fritidsfangst ved at afhjælpe det vidensgab, som Domstolen konstaterede i dommen i sagen Kommissionen mod Malta, kan indsamlingen af oplysninger om fuglenes oprindelse faktisk synes at have en passende vægt i projektet. Den omstændighed, at man udelukkende koncentrerer sig om denne type oplysninger, navnlig i mangel af andre relevante oplysninger, som finkeprojektet ikke kan indsamle, kan imidlertid ikke begrunde forstyrrelsen af fugle i lyset af et bredere beskyttelsesformål.
87. Den anden yderst problematiske fejl i forbindelse med udformningen af projektet er, at indfangning af fugle kun er tilladt for at aflæse og registrere data fra indfangede allerede ringmærkede eksemplarer. Som Kommissionen har gjort gældende, er dette ikke begrundet ud fra et videnskabeligt eller etisk synspunkt. Når fugle indfanges under ringmærkning, bør alle relevante videnskabelige data indsamles for at sikre, at den videnskabelige anvendelse af dataene kan maksimeres. Indsamling af oplysninger ikke kun fra ringen, men også yderligere oplysninger om hver indfanget fugl, såsom alder og køn, vægt, fjerenes tilstand, måling af vinger og lignende, sammen med ringmærkning af alle indfangede eksemplarer, kunne faktisk begrunde de handlinger, som ellers er forbudte i henhold til fugledirektivet. Til dette ville det være nødvendigt med deltagelse af uddannede og dygtige ringmærkere.
88. Det skal i denne forbindelse erindres, at finkeprojektet i sin oprindelige udformning i henhold til den relevante lovgivning ganske vist ikke blot foreskrev indsamling af data fra allerede ringmærkede fugle, men også ringmærkning af alle indfangede fugle. Med henblik på gennemførelsen af denne del af projektet var det planen, at der kunne udstedes en særlig tilladelse til at deltage i projektet til ringmærkere med licens. Men på grund af den relevante ringmærkningsorganisations (EURING) mistillid til det foreslåede projekt, nægtede aktive ringmærkere på Malta at deltage i projektet (50). Ifølge Malta førte en opfordring til ringmærkere i hele Europa om at ansøge heller ikke til noget resultat. Dette er grunden til, at projektet i løbet af de tre år, der er blevet undersøgt, kun er blevet gennemført for at indsamle data fra allerede ringmærkede fugle.
89. Indfangning af fugle i stor målestok som planlagt i finkeprojektet, alene med henblik på indsamling af data fra ringmærkede fugle, kan efter min opfattelse ikke begrunde projektet, uanset om dets formål udelukkende er at gøre det muligt at (gen)indføre undtagelsen for fritidsfangst, eller om det faktisk forfølger bredere beskyttelsesmålsætninger. I begge scenarier står forstyrrelsen af fuglene i et så betydeligt omfang ikke i forhold til de videnskabelige fordele ved projektet (51).
90. Hvis lovgiver havde givet afkald på en del af projektets udformning, ville det måske have været muligt at undgå ringmærkernes manglende deltagelse i finkeprojektet. Et af de kontroversielle spørgsmål, som fik ringmærkerne til at nægte at deltage i finkeprojektet, var brugen af levende lokkefugle. Dette synes imidlertid ikke at være nødvendigt for at muliggøre indfangning af finker med klapfælder. Det er lige så effektivt at anvende de forudindspillede lokkefløjter (52). Da en sådan ændring af projektets udformning kan øge dets rimelighed, idet fuglene ville kunne ringmærkes parallelt med registrering af de eksisterende oplysninger fra ringe, og uden at effektiviteten af fangstmetoden mindskes, må man spørge, om denne del af projektets udformning ikke tjener et andet formål end forskningsformålet. Denne del af udformningen gør det muligt at videreføre fritidsaktiviteter i form af fældefangst af finker, hvor levende lokkefugle traditionelt har været anvendt (53).
ii) Dataindsamlere og borgervidenskab
91. Dette fører mig frem til det næste argument, som Kommissionen har fremført, og som vedrører det uhensigtsmæssige i, at personer, der har deltaget i et tidligere projekt vedrørende en undtagelse for fritidsfangst, deltager i projektet.
92. Maltas væsentligste svar på dette argument er borgervidenskaben. Malta gør gældende, at borgervidenskab er en idé, der støttes kraftigt af Kommissionen, og er overrasket over Kommissionens holdning i den foreliggende sag (54). Medlemsstaten gør endvidere gældende, at inddragelsen af personer med en licens til fangst af levende fugle, som de har erhvervet inden for rammerne af en undtagelse vedrørende fældefangst som en fritidsaktivitet, er hensigtsmæssig, eftersom disse personer ved, hvordan man anvender klapfælder. Endelig insisterer Malta på, at det kun er de fangere, der gennemgår en uddannelse, som kan opnå den særlige licens, som giver dem mulighed for at deltage i finkeprojektet.
93. Borgervidenskaben er ganske rigtigt en idé, som EU støtter (55). Idéen om at inddrage borgerne i videnskabelige projekter er imidlertid ikke at udforme projekter med henblik på borgernes deltagelse, men snarere at inddrage borgerne i forskningsprojekter, der i sig selv er begrundet i et bestemt relevant forskningsmål. Borgernes deltagelse bør gøres mulig for alle, der ønsker at deltage i projektet, og bør ikke være diskriminerende, selv om visse betingelser for deltagelse kan pålægges.
94. Tværtimod er finkeprojektet udformet således, at kun personer, der er i besiddelse af den generelle licens til fangst af levende fugle, som ikke længere udstedes, men som kun tidligere deltagere i projektet vedrørende undtagelsen for fritidsfangst er i besiddelse af, kan ansøge om en særlig licens til deltagelse i finkeprojektet (56). Dette blev bekræftet af Malta i retsmødet. Denne medlemsstat har imidlertid ikke givet en rimelig forklaring på, hvorfor projektet, selv om det er baseret på idéen om borgervidenskab, ikke er åbent for alle borgere, der måtte ønske at deltage. Et argument, der blev fremført, var, at personer, der er i besiddelse af en generel licens til fangst af levende dyr, er klar over, hvordan klapfælderne anvendes. Der fulgte imidlertid ingen forklaring på, hvorfor andre borgere ikke ville være i stand til at lære, hvordan disse fælder skulle anvendes i forbindelse med projektet.
95. Den uddannelse, der er en obligatorisk del af at komme i betragtning til den særlige tilladelse, synes kun at være rettet mod at informere de potentielle deltagere om projektets juridiske udformning, herunder – ikke mindst – forpligtelsen til straks at sætte de indfangede fugle fri. Ifølge de oplysninger, der er fremlagt for Domstolen, synes den pågældende uddannelse ikke at skabe de nødvendige kompetencer til at indsamle oplysninger om, f.eks. hvordan klapfælder anvendes korrekt, eller hvordan man skelner syv arter af finker fra hinanden og fra andre fugle (57). Det virker således ikke som en tilstrækkelig uddannelse, der ville gøre det muligt for enhver interesseret borger at deltage i projektet.
96. De andre projekter, som angiveligt kan sammenlignes med finkeprojektet, og som Malta i sit svarskrift har nævnt involverede borgere i fugleforskning, involverede ikke borgere i invasive aktioner vedrørende fugle. Tværtimod vedrørte disse projekter hovedsageligt observation og anmeldelse af de observerede data (58). Som forklaret af EURING gennemgår borgere, der deltager i ringmærkningsprojekter, desuden en grundig uddannelse, der ofte strækker sig over et år, og deltager i projektet sammen med de professionelle ringmærkere (59).
97. Jeg kan være enig med Malta i, at inddragelsen af personer, der tidligere har deltaget i fritidsfangst af finker, ikke i sig selv udgør et problem og endog kan have en pædagogisk virkning, især da det inden for rammerne af projektet er forbudt at beholde fuglene.
98. Dette forklarer imidlertid ikke, hvorfor det kun er disse personer, der opfordres til at deltage i de borgervidenskabelige aktiviteter i finkeprojektet. Dette er ikke i overensstemmelse med begrebet borgervidenskab. Det er snarere en indikation af, at projektet faktisk blev udformet og gennemført med det formål at gøre det muligt for denne særlige gruppe borgere at fortsætte sine fritidsaktiviteter med fældefangst af finker.
99. Malta har påpeget, at projektet indeholder krav om overvågning af gennemførelsen og håndhævelsen, hvilket burde begrænse dataindsamlernes muligheder for at beholde de indfangede fugle. Desuden viser tallene for de sidste to år af projektets gennemførelse, at håndhævelsen i praksis har været effektiv. I den forbindelse har Malta fremlagt betydelige tal, der viser en solid indsats for at forbedre håndhævelsen af landets lovgivning. For 2021 var der f.eks. ved åbningen af »forskningsperioderne« og i betragtning af, at der var blevet udstedt 2 904 særlige licenser i henhold til denne undtagelse, et lovbestemt krav om 50 betjente i de tilladte timer, og disse styrker udførte i alt 3 111 stikprøvekontroller, som afslørede 122 ulovligheder (60).
100. Dette kunne i øvrigt have ført til færre tilfælde, hvor de indfangede fugle ikke sættes fri. Som Kommissionen har anført i retsmødet, er det imidlertid mærkeligt, at et oprigtigt forskningsprojekt kræver en så konstant og betydelig mobilisering af retshåndhævende ressourcer.
101. Endelig er ikke alene udformningen af finkeprojektet vanskelig at forsvare gennem borgervidenskaben, men dette projekt er heller ikke involveret i samarbejde med andre forskningsprojekter. Man ville imidlertid forvente, at et projekt, der er afhængig af data fra andre lande, og som kan bidrage til andre projekter vedrørende fugletræk, ville overveje nationalt og internationalt samarbejde med lignende projekter (61).
102. Sammenfattende er jeg enig med Kommissionen i, at de fremlagte beviser ikke godtgør, at udformningen og gennemførelsen af finkeprojektet er reel og rimelig i forhold til at nå dets erklærede mål. Af denne grund kan det ikke begrundes i henhold til forskningsundtagelsen i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b).
2. Fraværet af en anden tilfredsstillende løsning og begrundelsespligten
103. Kommissionen hævder, at Malta ikke har forklaret, hvorfor det ikke er muligt at besvare forskningsspørgsmålet ved hjælp af andre metoder, og heller ikke klart har forklaret det i den lovgivning, der indfører undtagelsen.
104. Malta har svaret, at de rapporter, som de erklæringer, der gennemfører Framework Regulations 2020 og 2021, henviser til, giver en tilstrækkelig klar forklaring på, hvorfor der ikke findes et passende alternativ til finkeprojektet.
105. For det første indeholder fugledirektivets artikel 9, uanset grunden til fravigelsen i denne bestemmelses stk. 1, en betingelse, hvorefter en sådan fravigelse kun kan anvendes, »såfremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning«.
106. Jeg har allerede redegjort for, hvorfor jeg er af den opfattelse, at udformningen og gennemførelsen af finkeprojektet ikke er rimelig med henblik på at nå dets forskningsmål. Jeg anser den derfor ikke for vedtaget med henblik på forskning. Derfor opstår spørgsmålet om et alternativ ikke.
107. Hvis Domstolen imidlertid finder, at finkeprojektet blev vedtaget med henblik på forskning, er jeg af den opfattelse, at Malta, som hævdet af Kommissionen, ikke klart har forklaret, hvorfor de to nævnte alternativer er utilstrækkelige.
108. Formålet med finkeprojektet er at fastslå, hvor de finker, der flyver over Malta, kommer fra. Til dette formål foreslår projektet at bruge de metoder, der er forbudt i henhold til fugledirektivet – indfangning af fuglene og brugen af klapfælder. For at finkeprojektet kan begrundes i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra b), er det derfor nødvendigt, at Malta fastslår, at der ikke er andre metoder til rådighed, som ikke er i strid med dette direktiv, eller som indebærer en undtagelse, som er mindre indgribende.
109. Det første alternativ, som Kommissionen har nævnt, vedrører inddragelsen af ornitologiske eksperter. Kommissionen har ikke klart forklaret, på hvilken måde de skulle involveres. De skal naturligvis involveres i udformningen af projektet, i analysen af de indsamlede data, i konklusionerne af disse analyser og endelig i offentliggørelsen af projektets resultater (62).
110. Det problem, som Kommissionen har fremhævet i forbindelse med den manglende inddragelse af ornitologer i udformningen af finkeprojektet, vedrører imidlertid indsamlingen af data fra fugleringe og indsamlingen af yderligere oplysninger om de indfangede fugle.
111. I denne henseende er det min opfattelse, at Malta ikke kan hævde, at det mest tilfredsstillende alternativ ikke ville være at lade ornitologer deltage i projektet, eftersom Malta oprindeligt overvejede at lade ringmærkere deltage i dataindsamlingen. Efter at forsøget på at involvere ornitologer mislykkedes, så Malta bort fra dette oprindelige aspekt af udformningen af projektet og fortsatte gennemførelsen heraf uden ornitologers deltagelse. Alternativet fandtes tydeligvis, men blev ignoreret af Malta.
112. Det andet alternativ, som blev nævnt, var modellering i stor målestok. Selv om Malta har fremført adskillige grunde til, at denne løsning er mindre effektiv end et projekt, der er baseret på indsamling af data fra fugleringene, har Malta ikke gjort gældende, at en sådan metode ikke er i stand til at besvare forskningsspørgsmålet og således udfylde det omhandlede vidensgab. Eftersom modellering i stor målestok er en forskningsmetode, som ikke er indgribende og derfor ikke er i strid med fugledirektivet, vil en afvisning af en sådan metode kræve en nærmere forklaring.
113. Det er min opfattelse, at Malta ikke klart har forklaret, hvorfor andre tilgængelige metoder ikke er egnede til at udfylde det vidensgab, som er årsagen til, at finkeprojektet blev udviklet. Begrundelserne i gennemførelseslovgivningen (erklæringerne) opfylder derfor ikke den standard for retssikkerhed, der er fastsat i retspraksis (63), og som kræver en præcis og tilstrækkelig begrundelse for, hvordan betingelserne i artikel 9 er opfyldt, herunder årsagerne til, at den myndighed, der har indført undtagelsesbestemmelsen, mener, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning (64).
114. Der er ikke givet nogen begrundelse for det tilgængelige alternativ i Framework Regulations 2020 eller 2021. De tre gennemførelseserklæringer, der åbner forskningsperioden for årene 2020, 2021 og 2022, indeholder en vis begrundelse. Selv om 2020-erklæringen kun indirekte henviser til de underliggende studier, der er anvendt ved udformningen af projektet, henviser de efterfølgende erklæringer mere eksplicit til disse studier i fodnoter. Imidlertid besvarer hverken disse studier eller de argumenter, der er blevet fremført under retsforhandlingerne for Domstolen, klart spørgsmålet om, hvorfor de andre metoder måtte forkastes. Det gøres ikke gældende, at de ikke er hensigtsmæssige, men blot at de er mindre effektive.
115. Kommissionen har således i tilstrækkelig grad påvist, at Malta ikke har begrundet manglen på en anden tilfredsstillende løsning, og at medlemsstaten ikke har påvist, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning.
116. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at fastslå, at Malta har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 5 og artikel 8, stk. 1, sammenholdt med dette direktivs artikel 9, stk. 1.
VI. Sagsomkostninger
117. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Malta tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Republikken Malta har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
118. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Republikken Malta har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5 og artikel 8, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle, sammenholdt med dette direktivs artikel 9, stk. 1, idet den har vedtaget en undtagelsesordning, der tillader, at syv arter af vilde finker (bogfinke Fringilla coelebs, tornirisk Carduelis cannabina, stillids Carduelis carduelis, grønirisk Carduelis chloris, kernebider Coccothraustes coccothraustes, gulirisk Serinus serinus og grønsisken Carduelis spinus) fanges levende.
2) Republikken Malta bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Europa-Kommissionen.«