Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 30. svibnja 2024.(1)
Predmet C-23/23
Europska komisija
protiv
Republike Malte
„Povreda obveze države članice – Direktiva 2009/147/EZ – Očuvanje divljih ptica – Hvatanje živih jedinki – Odstupajuće uređenje kojim se dopušta hvatanje zeba – Članak 9. stavak 1. točka (b) – Odstupanje za potrebe istraživanja – Zahtjevi – Jasno i dostatno obrazloženje – Nepostojanje zadovoljavajućeg alternativnog rješenja”
I. Uvod
1. Sokol nije jedina ptica po kojoj je poznata Malta(2). Naime, Malta ima višestoljetnu tradiciju hvatanja divljih zeba koje migriraju preko njezina državna područja(3) klopkama.
2. U Europskoj uniji divlje zebe zaštićene su Direktivom o pticama(4). Prigrlivši slavnu rečenicu Samea Spadea iz Malteškog sokola, „Ne smeta mi razumna količina problema”, Republika Malta je tijekom pristupnih pregovora pristala do 2008. godine prilagoditi svoj običaj zahtjevima Direktive o pticama(5).
3. Tako je Malta 2009. zabranila hvatanje zeba klopkama. Međutim, 2014. odlučila je iskoristiti mogućnost odstupanja predviđenu člankom 9. stavkom 1. točkom (c) Direktive o pticama kako bi dopustila hvatanje sedam vrsta divljih zeba klopkama u rekreativne svrhe(6).
4. U presudi od 21. lipnja 2018., Komisija/Malta(7), Sud je utvrdio da taj rekreativni režim ne ispunjava uvjete za to odstupanje. Od osobite važnosti za ovaj predmet jest to da je Sud smatrao da manjak znanja o podrijetlu referentnih populacija ptica čiji migracijski putovi prelaze preko Malte sprečava zadovoljenje uvjeta „malog broja” predviđenog za primjenu odstupanja za potrebe rekreacije iz Direktive o pticama (u daljnjem tekstu: manjak znanja)(8).
5. Nakon te presude Malta je ukinula odstupajuće uređenje za potrebe rekreacije.
6. U listopadu 2020. godine Malta je usvojila „projekt Zebe”(9). Njime se predviđa hvatanje živih jedinki istih sedam vrsta zeba koje su bile predviđene zakonodavstvom koje je dopuštalo rekreativno hvatanje klopkama, samo što je hvatanje klopkama koje je predloženo u okviru projekta Zebe predviđeno kao dio osmišljenog istraživačkog projekta. Novo zakonodavstvo kojim se uspostavlja pravni okvir za projekt Zebe temelji se na različitom odstupanju iz Direktive o pticama, kojim se, na temelju članka 9. stavka 1. točke (b), može koristiti „za potrebe istraživanja”.
7. Europska komisija smatra da je projekt Zebe samo „paravan” koji omogućuje da se nastavi s istim rekreativnim aktivnostima hvatanja zeba klopkama, za koje je Sud u presudi Komisija/Malta utvrdio da se protive Direktivi o pticama. Komisija je stoga na temelju članka 258. UFEU-a pokrenula povredbeni postupak, koji je doveo do ove tužbe(10).
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
8. Direktiva o pticama, zajedno s Direktivom o staništima(11), instrument je Unije za očuvanje biološke raznolikosti(12).
9. Kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 3. i 5. Direktive o pticama, očuvanje raznolikosti vrsta ptica nema za cilj samo zaštitu okoliša, nego se smatra i nužnim elementom za postizanje ciljeva Unije u pogledu održivog razvoja i poboljšanja životnih uvjeta.
10. Neovisno o određenim razlikama u režimu primjenjivom na vrste ptica navedene u prilozima I. do III. Direktivi o pticama, cilj te direktive, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., jest očuvanje „svih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor”(13). U tu se svrhu Direktivom o pticama uređuju „zaštit[a] tih vrsta, upravljanje i nadzor nad tim vrstama i [...] pravila o njihovom iskorištavanju”.
11. Člankom 5. Direktive o pticama zabranjuje se, među ostalim, namjerno ubijanje ili hvatanje na bilo koji način i namjerno uznemiravanje ptica.
12. Člankom 8. stavkom 1. Direktive o pticama još se propisuje:
„Što se tiče izlovljavanja, hvatanja ili ubijanja ptica u skladu s ovom direktivom, države članice zabranjuju uporabu svih sredstava, mjera ili metoda namijenjenih za masovno ili neselektivno hvatanje ili ubijanje ptica, koji bi mogli uzrokovati lokalni nestanak neke vrste, posebno uporabu onih iz Priloga IV. točke (a).”
13. U četvrtoj alineji točke (a) Priloga IV. navode se, među zabranjenim sredstvima i metodama hvatanja, mreže i klopke, a iz presude Komisija/Malta proizlazi da su tom odredbom obuhvaćene mreže na sklapanje, čija se uporaba predviđa „projektom Zebe”(14).
14. Iako je Direktivom o pticama hvatanje ptica klopkama u načelu zabranjeno, Sud je smatrao da, pod određenim uvjetima, lov ili hvatanje divljih ptica u rekreativne svrhe može činiti „razborito korištenje” dopušteno tom direktivom(15). Čini se da je to u skladu s člankom 2. navedene direktive, kojim se državama članicama dopušta da pri osmišljavanju mjera potrebnih za očuvanje ptica uzmu u obzir gospodarske i rekreacijske zahtjeve.
15. Međutim, kao što je to potvrdio i Sud(16), očuvanje tradicionalnih aktivnosti ne predstavlja samostalno odstupanje od sustava zaštite uspostavljenog Direktivom o pticama. Zapravo, svako odstupanje može se odobriti samo ako je predviđeno u samoj Direktivi o pticama i pod tamo utvrđenim uvjetima.
16. U tom pogledu, članak 9. stavak 1. Direktive o pticama glasi:
„Države članice mogu odstupiti od odredaba iz članaka od 5. do 8., ako ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje, iz sljedećih razloga:
[…]
(b) za potrebe istraživanja i obrazovanja, obnavljanja populacija, ponovnog unošenja vrsta, te za potrebe uzgoja koji je neophodan za te namjene;
(c) radi izdavanja dozvola, pod strogo nadziranim uvjetima i na selektivnoj osnovi, za hvatanje, držanje ili drugo razborito korištenje određenih ptica u malom broju.”
B. Malteško pravo
17. Republika Malta je 2020. godine usvojila projekt Zebe. Relevantno zakonodavstvo doneseno je na temelju „Wild Birds Regulations” (Pravilnik o divljim pticama)(17), zakonodavnog akta kojim je u malteško pravo prenesena Direktiva o pticama.
18. Pravilom 9. Pravilnika o divljim pticama prenesen je članak 9. Direktive o pticama, utvrđeni su uvjeti za ocjenu odstupanjâ i poseban postupak za donošenje odluka u kojem sudjeluje Malteški ornitološki odbor, čija je uloga uređena pravilom 10. Pravilnika o divljim pticama.
19. Projekt Zebe uspostavljen je Okvirnim pravilima iz 2020.(18) i te je godine bio proveden na temelju Izjave za 2020.(19) Osnovni okvir izmijenjen je 2021. godine Okvirnim pravilima iz 2021.(20), koja su u toj godini provedena Izjavom za 2021.(21), a u idućoj godini Izjavom za 2022.(22)
20. Relevantnim pravilima „utvrđuje se okvir kojim se, pod strogo nadziranim uvjetima i na selektivnoj osnovi, na temelju članka 9. stavka 1. točke (b) [Direktive o pticama] omogućuje odstupanje za potrebe istraživanja radi utvrđivanja malteške referentne populacije [sedam vrsta zeba] […]”(23). Pravilom 1.(2) Okvirnih pravila iz 2020. dodatno se objašnjava da je „cilj projekta osobito prikupiti dovoljno znanstvenih informacija kako bi Malta uvela odstupajuće uređenje u smislu članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive o pticama koje zadovoljava uvjet ‚malog broja’, kako ga je protumačio Sud u [presudi Komisija/Malta]”.
21. U skladu s projektom Zebe, ti bi se podaci prikupljali hvatanjem ptica koje pripadaju nekoj od sedam vrsta zeba na koje se projekt odnosi, pomoću mreža na sklapanje veličine oka mrežnog tega od najmanje 18 mm x 18 mm. Planom studije predviđeno je zasićenje podacima kada uzorak postigne broj od 60 do 70 prstenovanih ptica za svaku od sedam vrsta zeba.
22. Hvatanje moraju obavljati osobe s posebnom dozvolom koje se nazivaju prikupljači podataka. Posebna dozvola može se izdati osobi koja ima opću dozvolu za hvatanje živih jedinki, koja dostavi plan područja na kojem su označene njihove odobrene mreže na sklapanje i koja je pohađala obvezni tečaj o istraživačkim ciljevima.
23. Nakon što uhvati pticu, prikupljač podataka provjerava je li uhvaćena ptica prstenovana, i ako je to slučaj, informacije s prstena unosi u obrazac o pronalasku prstenovane ptice (to se naziva „kontrola”). Obrazac treba poslati malteškom Odjelu za regulaciju divljih ptica (u daljnjem tekstu: ORDP). Od donošenja Okvirnih pravila iz 2021. predviđeno je da se svi primjerci koje uhvati prikupljač podataka moraju odmah prijaviti regulatornom tijelu (u relevantno vrijeme je to već bio ORDP), uključujući i one neprstenovane. Nakon „kontrole” ptice, prikupljač podataka mora je odmah pustiti u prirodu.
24. Mjerodavni regulatorni okvir predviđao je i mogućnost da u projektu sudjeluju osobe s posebnim dozvolama za prstenovanje čija bi zadaća bila prstenovanje ptica prstenom na kojem su navedeni relevantni podaci o uhvaćenim pticama. Međutim, organizacije koje na Malti obavljaju prstenovanje ptica, EURING i BirdLife Malta, odbile su sudjelovati u projektu Zebe i izrazile svoju zabrinutost u pogledu etičnosti(24) te su pozvale prstenovače da u tom projektu ne sudjeluju. Budući da prstenovači nacionalne prstenovačke centrale ne sudjeluju u projektu, kao što je to objašnjeno na raspravi, Malta bi prije svake istraživačke sezone pozvala prstenovače diljem Europe da se prijave za sudjelovanje na projektu. Međutim, nije se prijavio nijedan prstenovač. Zbog toga se projekt Zebe sastojao isključivo od hvatanja i kontrole ptica koje su već bile prstenovane.
25. Projekt Zebe, kako je opisan, provodio se u razdoblju između 2020. i 2022. Svake su godine, između 20. listopada i 20. prosinca, izjavama o provedbi otvarana razdoblja istraživanja tijekom kojih je bilo dopušteno hvatanje ptica klopkama.
III. Predsudski postupak
26. Komisija je 3. prosinca 2020. Malti poslala pismo opomene. Smatrala je da projekt Zebe nije u skladu s člankom 5. i člankom 8. stavkom 1. Direktive o pticama i da se ne može opravdati odstupanjem iz članka 9. stavka 1. točke (b) te direktive. Komisija je smatrala da Malta nije dokazala da je stvarna svrha projekta Zebe istraživačka, da malteško zakonodavstvo ne sadržava obrazloženje o tome postoji li drugo zadovoljavajuće rješenje te da nije dokazala da drugo zadovoljavajuće rješenje ne postoji.
27. Malta je odgovorila 3. veljače 2021. te je pritom tvrdila da je projekt Zebe opravdan člankom 9. stavkom 1. točkom (b) Direktive o pticama. Tvrdila da je svrha novog odstupajućeg uređenja istraživanje. Konkretno, tim se istraživanjem želi nadoknaditi manjak znanja koji je Sud utvrdio u presudi Komisija/Malta.
28. Komisija je 9. lipnja 2021. donijela obrazloženo mišljenje u kojem je navela iste prigovore kao i u pismu opomene. Budući da je Malta već bila navela da će u jesen 2021. otvoriti još jednu sezonu hvatanja klopkama, u obrazloženom mišljenju dan je kratak rok za odgovor od mjesec dana. Zahtjev Malte za produljenje tog roka bio je odbijen.
29. Malta je na to obrazloženo mišljenje odgovorila 15. srpnja 2021., ostajući pri svojem stajalištu da je predmetno uređenje u skladu s pravom Unije.
30. Nakon rasprava i sastanaka između Komisijinih službi i malteških vlasti, malteški ministar okoliša stavio je 14. listopada 2021. Okvirna pravila iz 2020. izvan snage, „ne dovodeći u pitanje valjanost onoga što je učinjeno ili propušteno učiniti u skladu s tim pravilima”.
31. Taj je ministar 19. listopada 2021. nastavio s projektom Zebe donošenjem Okvirnih pravila iz 2021.(25)
32. Komisija smatra da Okvirna pravila iz 2020. i Okvirna pravila iz 2021., kao i izjave kojima se otvaraju razdoblja istraživanja u 2020., 2021. i 2022. godini, čine istovrsna postupanja te ih stoga sve zajedno tretira kao jednu mjeru.
IV. Postupak pred Sudom
33. Tužbom podnesenom 20. siječnja 2023. Komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je Malta, time što je usvojila projekt Zebe i na taj način dopustila hvatanje živih jedinki predmetnih sedam vrsta divljih zeba, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 5. i članka 8. stavka 1. Direktive o pticama u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1.
34. U svojem odgovoru na tužbu, podnesenom 21. travnja 2023., Malta od Općeg suda zahtijeva da ovu tužbu odbaci kao nedopuštenu ili, podredno, odbije kao neosnovanu.
35. Komisija i Malta također su podnijele repliku i odgovor na repliku 19. lipnja 2023. odnosno 24. srpnja 2023.
36. Dana 7. ožujka 2024. održana je rasprava na kojoj su Komisija i Malta iznijele usmena očitovanja.
V. Analiza
37. Prije ulaženja u meritum ovog predmeta, najprije ću ispitati njegovu dopuštenost.
A. Dopuštenost
38. Malta tvrdi da je ova tužba nedopuštena jer se temelji na obrazloženom mišljenju nakon kojeg je ubrzo uslijedila bitna izmjena nacionalnog pravnog okvira, koju se u tužbi izjednačava i zamjenjuje s ranijim okvirom. Posljedično, doseg ove tužbe nije jasan te se njome povređuje pravo Malte na obranu.
39. Komisija odgovara da se u obrazloženom mišljenju od 9. lipnja 2021. upućivalo na malteški projekt Zebe, koji su u to vrijeme činila Okvirna pravila iz 2020. i Izjava za 2020. U tužbi se osporava isti projekt, koji je u tom trenutku i dalje postojao u obliku Okvirnih pravila iz 2021. i izjava za 2021. i 2022. Prema mišljenju Komisije, potonje mjere predstavljaju „istovrsno” postupanje(26).
40. Komisija tvrdi da su bitne značajke izvornog projekta Zebe, koji prema obrazloženom mišljenju nije bio u skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom (b) Direktive o pticama, i dalje bili prisutni u uređenju koje je postojalo u trenutku podnošenja tužbe. Te su bitne značajke sljedeće: projekt ima istu navodnu istraživačku svrhu prikupljanja informacija(27) o istih sedam vrsta zeba(28); projektom su predviđeni isti uvjeti za izdavanje dozvola, uključujući izdavanje dozvola ne samo profesionalnim znanstvenicima, nego svakoj osobi koja posjeduje opću dozvolu za hvatanje živih jedinki i mrežu na sklapanje iste vrste te je pohađala isti tečaj(29); i odstupajuće uređenje primjenjuje se tijekom istog jesenskog razdoblja od 64 dana(30).
41. Protivno argumentima Malte da su Okvirnim pravilima iz 2021. uvaženi prigovori koje je Komisija iznijela u povredbenom postupku, Komisija smatra da su novosti uvedene Okvirnim pravilima iz 2021. i provedbenim odlukama beznačajne. Uvođenje regulatornog tijela nadležnog za istraživanje nije imalo znatan utjecaj jer je tu ulogu izvršavao ORDP(31), koji je tu ulogu već imao na temelju prethodnih okvirnih pravila. Okvirnim pravilima iz 2021. dodjeljuju se dozvole na temelju zahtjeva koji su bili podneseni u skladu s prethodnim Okvirnim pravilima iz 2020.; izjave (za 2020., 2021. i 2022. godinu) gotovo su identične.
42. Prema mojemu mišljenju, prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Malta treba odbiti.
43. Točno je da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, predmet tužbe podnesene na temelju članka 258. UFEU-a ograničen na predmet koji je određen tijekom predsudskog postupka predviđenog tim člankom, tako da se Komisijino obrazloženo mišljenje i tužba moraju temeljiti na istovjetnim prigovorima(32).
44. Istodobno, Sud priznaje da takav zahtjev ipak ne može ići tako daleko da se u svakom slučaju zahtijeva savršena podudarnost između nacionalnih odredbi navedenih u obrazloženom mišljenju i onih navedenih u tužbi. Kada je između predsudske i sudske faze postupka došlo do zakonodavne izmjene, dovoljno je da je uređenje uspostavljeno zakonodavstvom koje se osporavalo u predsudskom postupku u biti zadržano novim mjerama koje je država članica usvojila nakon donošenja obrazloženog mišljenja, iako novo zakonodavstvo u predsudskoj fazi nije bilo formalno osporavano(33).
45. Doista, slažem se s time da, kada bi države članice svakom nebitnom izmjenom zakonodavstva koje se ispituje mogle dovesti do potrebe za ponovnim pokretanjem povredbenog postupka od početka, taj bi mehanizam izgubio na svojoj učinkovitosti. Stoga, sama izmjena zakonodavstva ne može automatski dovesti do nedopuštenosti tužbe pred Sudom. Ipak, kao što to tvrdi Malta, to ne bi trebalo dovesti do toga da se tuženoj državi uskrati mogućnost da se učinkovito brani.
46. U tom se pogledu slažem s Komisijom da novom verzijom nacionalnog zakonodavstva kojim se uređuje projekt Zebe nisu bitno izmijenjeni elementi koje je utvrdila Komisija(34).
47. Nadalje, Komisijini navodi o tome zašto projekt Zebe nije u skladu sa zahtjevima iz članka 9. stavka 1. točke (b) Direktive o pticama Malti su bili razumljivi. Ta je država članica imala priliku objasniti jesu li, i na koji način, rješenja predviđena novim zakonodavstvom drukčija od onih koje je Komisija smatrala povredama i objasniti Sudu zašto smatra da to zakonodavstvo ispunjava uvjete iz članka 9. stavka 1. točke (b) Direktive o pticama. Posljedično, pravo Malte na obranu bilo je poštovano.
48. Stoga je ova tužba, prema mojem mišljenju, dopuštena.
B. Meritum
49. U ovom predmetu Komisija tvrdi da je Malta povrijedila svoje obveze iz članka 5. i članka 8. stavka 1. Direktive o pticama te da se povreda tih odredbi ne može temeljiti na odstupanju za potrebe istraživanja iz članka 9. stavka 1. točke (b) te direktive.
50. Malta je svoje zakonodavstvo od samog početka tekstualno temeljila na članku 9. stavku 1. točki (b) Direktive o pticama. Odluka o tome da se pozove na odstupanje može se tumačiti samo na način da je Malta prihvatila činjenicu da, kada aktivnost predviđena njezinim zakonodavstvom ne bi bila obuhvaćena područjem primjene odstupanja, ona bi bila protivna Direktivi o pticama.
51. Stoga je temeljno pitanje ovog predmeta je li Malta ispunila uvjete za primjenu odstupanja za potrebe istraživanja na temelju Direktive o pticama(35).
52. U tom pogledu Komisija iznosi tri glavne tvrdnje. Tvrdi, kao prvo, da Malta nije dokazala da je stvarna svrha projekta Zebe istraživanje; kao drugo, da Malta nije obrazložila nepostojanje drugog zadovoljavajućeg rješenja; i, kao treće, da nije dokazala nepostojanje drugog zadovoljavajućeg rješenja.
53. Najvažnije i novo pitanje koje se postavlja u ovom predmetu odnosi se na prvu tvrdnju – je li malteški projekt Zebe stvarno istraživački projekt ili je samo riječ o paravanu, kao što to tvrdi Komisija, kako bi se omogućilo nastavljanje s aktivnostima kojima se krši Direktiva o pticama? Prvo ću se osvrnuti na to pitanje (1. dio). Moj je zaključak da predmetni istraživački projekt, i u svojoj izradi i u svojoj provedbi, ima nedostatke zbog kojih bi Sud trebao zaključiti da zapravo nije riječ o stvarnom istraživačkom projektu. Zbog toga smatram da su druga i treća Komisijina tvrdnja istaknute samo podredno. Njih ću ispitati zajedno (2. dio).
1. Neuspješno dokazivanje istraživačke svrhe projekta Zebe
54. Kako Sud može odlučiti je li projekt, koji zakonodavac države članice predstavlja kao istraživački, stvarno donesen za potrebe istraživanja ili se država članica poziva na odstupanje za potrebe istraživanja samo kako bi omogućila obavljanje inače nezakonitih aktivnosti?
55. Logičan odgovor bio bi taj da, ako projekt ispunjava sve uvjete propisane Direktivom o pticama za korištenje tim odstupanjem, Sud bi trebao zaključiti da je donesen za potrebe istraživanja.
56. Međutim, ta se ideja čini jednostavnijom nego što to zapravo jest. Iako Direktiva o pticama dopušta da se za potrebe istraživanja odstupi od onoga što bi se inače smatralo zabranjenim hvatanjem i uznemirivanjem divljih ptica, ona ne sadržava nikakve naznake o značenju izraza „za potrebe istraživanja” iz članka 9. stavka 1. točke (b).
57. Nikakvo objašnjenje nije pruženo ni u njezinoj sestrinskoj direktivi, Direktivi o staništima, koja sadržava gotovo identično sročeno odstupanje za potrebe istraživanja, a kojim se omogućuje da se odstupi od zaštite koju taj akt predviđa u svrhu očuvanja životinja i biljaka na koje se primjenjuje(36).
58. Pri utvrđivanju značenja pojma „istraživanje” nadahnuće se može potražiti u Bernskoj konvenciji o zaštiti europskih divljih vrsta i prirodnih staništa, čija je Europska unija stranka(37). Člankom 9. te konvencije predviđaju se odstupanja za potrebe istraživanja koja su formulirana slično onima iz Direktive o pticama i Direktive o staništima. Kad je riječ o značenju tih odstupanja, Stalni odbor Bernske konvencije smatrao je da je „istraživanje intelektualna aktivnost koja ima za cilj postizanje novih znanstvenih otkrića na metodičan, sustavan i provjerljiv način”(38).
59. Takav opis omogućava izvođenje zaključaka o određenim elementima pojma „istraživanje”, kako materijalnim tako i postupovnim. Materijalnu dimenziju istraživačkog projekta čini njegov cilj; ona odgovara na pitanje koja se to znanja projektom žele proširiti i objašnjava zašto bi to pitanje uopće trebalo postaviti. Postupovna dimenzija odnosi se na korištene znanstvene metode; odnosno, na način na koji će se doći do željenog rezultata.
60. Stoga predlažem da Sud za potrebe ovog predmeta, a da pritom ne mora dati potpuniju definiciju pojma „istraživanje”, utvrdi da istraživački projekt mora imati cilj koji je izražen u istraživačkom pitanju i biti osmišljen tako da omogućuje davanje odgovora na to pitanje. Ti elementi pojma istraživanja, u pogledu kojeg se, usto, obje stranke slažu da podrazumijeva „znanstveno istraživanje”, nisu osporavani(39).
61. Suočen sa sličnim pitanjem kao i Sud u ovom predmetu, Međunarodni sud pravde (ICJ) je u predmetu koji se odnosio na japanski projekt kitolova na Antarktici(40) također smatrao da nije potrebno dati sveobuhvatnu definiciju pojma „istraživanje”. Međutim, taj je sud pojasnio da se „objektivni test za utvrđivanje je li program namijenjen znanstvenom istraživanju ne odnosi na namjere pojedinih državnih dužnosnika, nego na to jesu li plan i provedba programa razumni s obzirom na postizanje deklariranih istraživačkih ciljeva”(41).
62. Predlažem Sudu da usvoji sličnu metodu i ocijeni jesu li plan i provedba projekta Zebe razumni s obzirom na deklarirane istraživačke ciljeve tog projekta.
63. Komisija je dovela u pitanje i deklarirane istraživačke ciljeve i plan i provedbu projekta Zebe. Razmotrit ću ih redom.
a) Istraživačko pitanje i njegov cilj
64. Istraživačko pitanje projekta Zebe sročeno je na sljedeći način: „Odakle dolaze zebe čiji migracijski putovi nakon sezone gniježđenja (jesenska migracija) prelaze preko Malte?”(42)
65. Komisija tvrdi da cilj tog istraživačkog pitanja nije cilj očuvanja. Umjesto toga, Malta traži odgovor na to pitanje kako bi (ponovno) uvela odstupanje za potrebe rekreacije.
66. Prema Komisijinu mišljenju, odstupanjem predviđenim člankom 9. stavkom 1. točkom (b) Direktive o pticama može se koristiti samo za potrebe istraživanja čiji je cilj očuvanje.
67. Malta je potvrdila da je potreba za odgovorom na istraživačko pitanje projekta Zebe doista bila prepoznata nakon što je Sud u svojoj presudi Komisija/Malta uputio na manjak znanja. Međutim, tvrdi da nadoknađivanje manjka znanja zbog kojeg Malta ne može uvesti odstupanje za potrebe rekreacije može biti cilj istraživačkog projekta iz članka 9. stavka 1. točke (b) Direktive o pticama.
68. Osim toga, Malta objašnjava da projekt Zebe također ima širi cilj očuvanja. Tvrdi da joj saznanje odakle dolaze zebe koje prelijeću preko Malte može pomoći u oblikovanju politike očuvanja. Konkretno, podaci dobiveni projektom Zebe omogućili bi da se utvrde relevantni migracijski putovi te bi se time doprinijelo izravnim naporima za očuvanje staništa kao i planiranju uporabe zemljišta kojom bi se zaštitila mjesta za zaustavljanje i bitni putovi.
69. Prema mojem mišljenju, ne može se prihvatiti Komisijino stajalište da cilj istraživačkog projekta iz članka 9. stavka 1. točke (b) Direktive o pticama mora biti isključivo cilj očuvanja. Istraživanje koje zahtijeva da se odstupi od zaštite ptica može služiti bilo kojem legitimnom istraživačkom interesu. U tom pogledu, sve dok se rekreativno hvatanje ptica klopkama smatra dopuštenim razboritim korištenjem odstupanja za potrebe rekreacije pod uvjetom da je riječ o samo malom broju ptica, ne može se prigovoriti da je cilj prikupljanja podataka radi uvođenja takvog odstupanja nelegitiman.
70. Istraživanje usmjereno na promicanje ciljeva očuvanja potiče se drugom odredbom Direktive o pticama. Člankom 10. te direktive predviđa se da „[d]ržave članice potiču istraživanja i sve djelatnosti potrebne kao temelj za zaštitu populacije svih vrsta iz članka 1., za upravljanje njima i za njihovo korištenje.” To je argument u prilog mojem stajalištu da se članak 9. stavak 1. točka (b) Direktive o pticama mora razumjeti i na način da se njime omogućuje istraživanje i u zakonite svrhe različite od svrhe očuvanja.
71. Istodobno smatram da, iako nije nužno da se istraživanjem iz odredbe o odstupanju nastoje unaprijediti metode očuvanja, ono ne može imati za posljedicu sprečavanje ili ometanje postizanja ciljeva očuvanja kojima se nastoji održati dobro stanje očuvanosti.
72. Kad je riječ o okolnostima ovog slučaja, cilj projekta Zebe je u Okvirnim pravilima iz 2020. definiran drukčije nego u Okvirnim pravilima iz 2021. Izričito upućivanje na odstupanje za potrebe rekreacije, sadržano u Okvirnim pravilima iz 2020.(43), izbrisano je iz Okvirnih pravila iz 2021. Međutim, Malta je na raspravi pojasnila da je, unatoč izmjeni teksta, eventualno uvođenje odstupanja za potrebe rekreacije i dalje jedan od ciljeva Okvirnih pravila iz 2021.
73. Istraživačko pitanje na koje se projektom Zebe želi dati odgovor čini mi se prikladnim kako bi se nadoknadio manjak znanja koji je, u presudi Komisija/Malta, Sud ustanovio u vezi s odstupanjem za potrebe rekreacije.
74. S druge strane, iako, prema navodima Malte, projekt Zebe ima šire ciljeve očuvanja, ta država nije pojasnila, osim vrlo općenito, koji se to ciljevi očuvanja nastoje ostvariti projektom. Stoga je teško utvrditi vezu između istraživačkog pitanja o podrijetlu ptica koje u jesen prelijeću Maltu i eventualnih ciljeva očuvanja.
75. Međutim, dajući, u sumnji, povjerenje Malti, svoju analizu provest ću polazeći od pretpostavke da projekt Zebe ima i širi cilj očuvanja. Pri ocjeni razumnosti projektnog plana potrebno je uzeti u obzir njegove ciljeve. Stoga ću ocijeniti je li projektni plan moguće opravdati s obzirom na njegova dva utvrđena cilja.
b) Plan i provedba istraživanja
76. Kako je objašnjeno, plan i način provedbe projekta moraju biti razumni(44). To znači da uznemiravanje ptica, koje je u načelu zabranjeno Direktivom o pticama, mora biti opravdano ciljevima projekta(45).
77. Razdvojit ću pitanja koja se odnose na plan i provedbu projekta Zebe tako što ću razmotriti, s jedne strane, aspekte koje Komisija osporava, za koje smatram da su razumni dijelovi projektnog plana i, s druge strane, one koje ne smatram razumnima.
1) Prihvatljivi elementi plana projekta Zebe
78. Komisija tvrdi da uporaba mreža na sklapanje nije opravdana, da je broj mjesta za postavljanje tih klopki prekomjeran i da nije jasno povezan s pitanjem koje se postavlja. Usto, s obzirom na mali broj prstenovanih jedinki koje su na Malti uhvaćene klopkama, na temelju podataka prikupljenih samo od prstenovanih ptica ne može se dati odgovor na istraživačko pitanje u razumnom roku. Tvrdi se da je, na temelju trenutnog projektnog plana, potrebno oko 70 godina kako bi se prikupio potreban broj prstenova.
79. Prema mojem mišljenju, Malta je iznijela uvjerljive argumente protiv tih elemenata koje je Komisija istaknula kao nedostatke u izradi projektnog plana. Kao prvo, i mreže na sklapanje i japanske mreže za hvatanje ptica (engl. mist-nets) su, u načelu, zabranjene Prilogom IV. Direktivi o pticama i mogu se koristiti samo na temelju jednog od odstupanja. Stoga, ako se ptice moraju uhvatiti, a čini se da je to trenutačno jedina postojeća znanstvena metoda za očitavanje podataka s prstenova prstenovanih zeba, uporaba mreža na sklapanje omogućava selektivnije hvatanje ptica od japanskih mreža. Budući da je projekt Zebe usredotočen na sedam određenih vrsta zeba, takav se izbor čini opravdanim.
80. Kao drugo, mogu se složiti s time da velik broj ptica uhvaćen klopkama na velikom državnom području nije nužno nedostatak u izradi projektnog plana. Takav projektni plan povećava mogućnost hvatanja prstenovanih ptica klopkama i bržeg prikupljanja potrebnih informacija. Ipak, jedan argument koji je Malta u tom pogledu iznijela nije moguće prihvatiti. Malta je naglasila da, za razliku od prethodnog projekta za rekreaciju, hvatanje velikog broja ptica klopkama nije problematično jer se u prirodu vraćaju neozlijeđene. Međutim, činjenica da se zebe oslobađaju nakon što su uhvaćene ne može se shvatiti na način da to opravdava projektni plan kao takav. Ne smije se zaboraviti da je prema Direktivi o pticama također zabranjeno hvatanje ptica klopkama i njihovo uznemiravanje, a ne samo njihovo držanje ili usmrćivanje.
81. Kao treće, kad je riječ o zasićenju podacima koje je predviđeno kada se prikupi 60 do 70 prstenova po vrsti zebe, iz čega se može zaključiti da je prikupljeno dovoljno podataka za donošenje pouzdanih zaključaka, smatram da Sud nije dovoljno informiran za odlučivanje o tom aspektu. Isto vrijedi i za predviđanja o mogućem završetku projekta.
2) Neprihvatljivi nedostaci u planu i provedbi istraživanja
82. Kao što sam to već predložila, prilikom ispitivanja je li projekt uistinu istraživački projekt, Sud bi se trebao usredotočiti na njegovu razumnost. Za ocjenu razumnosti istraživačkog projekta potrebno je odvagnuti uznemiravanje divljih zeba koje se zahtijeva projektom, a koje je zabranjeno Direktivom o pticama, i znanstveni cilj projekta. Što je cilj projekta važniji, to je hvatanje i uznemiravanje lakše opravdati. Što je cilj manje važan, to je opravdavanje projekta teže, što bi moglo dovesti do zaključka da hvatanje i uznemiravanje ptica ne bi trebalo biti dopušteno.
83. Prilikom odvagivanja također treba uzeti u obzir činjenicu da predmetni projekt uključuje žive životinje(46). Valja imati na umu da je, u skladu s člankom 13. UFEU-a, zaštita dobrobiti životinja cilj u općem interesu koji priznaje Unija(47). Sud je već izričito priznao njegovu važnost u pogledu Direktive o pticama(48).
84. Kad je riječ o razumnosti projekta Zebe, Komisija ističe sljedeće nedostatke u izradi projektnog plana. Kao prvo, projekt ne predviđa sveobuhvatnu metodu prikupljanja podataka zbog koje bi se uznemiravanje ptica moglo smatrati opravdanim te je pogrešno usredotočen na bilježenje već prstenovanih jedinki. Kao drugo, prikupljači podataka koji sudjeluju u projektu nisu osposobljeni na odgovarajući način i nalaze se u sukobu interesa, što bi trebalo spriječiti njihovo sudjelovanje u projektu.
i) Usredotočenost projekta samo na već prstenovane jedinke
85. Kad je riječ o prvom argumentu, Komisija na temelju zaključaka iz izvješća organizacija BirdLife Malta i EURING tvrdi, kao prvo, da je pogrešno to što je projekt usredotočen na podrijetlo zeba. Prema njihovu mišljenju, „[k]ako bi se potpomognulo poboljšanje očuvanja i upravljanja zebama koje zimuju na Malti te kako bi se pružila osnova za praćenje djelotvornosti budućih mjera očuvanja, važno je razumjeti njihovu raširenost, broj i promet, kao i migratorno podrijetlo. Vjerodostojan projekt ne bi trebao prvotan naglasak stavljati na podrijetlo populacije, nego bi se najprije trebao usredotočiti na procjenu veličine, sastava i prometa populacija zeba na Malti izvan sezone gniježđenja. Ta bi se sastavnica mogla zadovoljiti uporabom metoda opažanja kojima bi se „prikupile osnovne informacije o sezonskoj brojnosti i uporabi staništa, na temelju kojih bi se utvrdila najvažnija područja i staništa čijem bi se očuvanju, kad je riječ o tim vrstama, trebao dati prioritet.”(49)
86. Taj argument Malta nije osporila. Doista, ako se prikupljanje podataka o podrijetlu ptica promatra samo u kontekstu njegova cilja da se omogući (ponovno) uvođenje odstupanja za potrebe rekreacije nadoknađivanjem manjka znanja koji je Sud utvrdio u presudi Komisija/Malta, stavljanje naglaska projekta na takvo prikupljanje moglo bi se činiti prikladnim. Međutim, uzimajući u obzir širi cilj očuvanja, usredotočenost samo na tu vrstu informacija – osobito u nedostatku drugih relevantnih podataka koje pomoću projekta Zebe nije moguće prikupiti – ne može opravdati uznemiravanje ptica.
87. Drugi vrlo problematičan nedostatak u izradi projektnog plana jest taj što je hvatanje ptica dopušteno samo radi očitavanja podataka i njihova bilježenja s uhvaćenih jedinki koje su već prstenovane. Kao što to tvrdi Komisija, to sa znanstvenog ili etičkog stajališta nije opravdano. Kada se ptice hvataju u okviru akcije prstenovanja, tada bi trebalo prikupiti sve odgovarajuće znanstvene podatke kako bi se osiguralo da se od znanstvene uporabe podataka može imati što veća korist. Prikupljanje podataka – ne samo s prstenova nego i dodatnih podataka o svakoj uhvaćenoj ptici, kao što su dob i spol, težina, stanje perja, mjere krila i slično – bi, zajedno s prstenovanjem svih uhvaćenih jedinki, doista moglo opravdati djelovanja koja su inače zabranjena Direktivom o pticama. Za to je nužno sudjelovanje obrazovanih i kvalificiranih prstenovača.
88. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je projekt Zebe, u svojoj izvornoj verziji na temelju relevantnog zakonodavstva, naime predviđao ne samo prikupljanje podataka od već prstenovanih ptica nego i prstenovanje svih uhvaćenih ptica. Za provedbu tog dijela projekta bila je predviđena mogućnost izdavanja posebnih dozvola za sudjelovanje u projektu ovlaštenim prstenovačima ptica. Međutim, prstenovači ptica koji djeluju na Malti odbili su sudjelovati u projektu zbog nepovjerenja relevantne organizacije za prstenovanje ptica, EURING, u predloženi projekt(50). Zapravo, prema navodima Malte, na poziv koji je uputila prstenovačima na razini Europe nije bilo odaziva. Zbog toga je projekt, tijekom tri godine u kojima je bio pod povećalom, provođen samo radi prikupljanja podataka od već prstenovanih ptica.
89. Hvatanje ptica velikih razmjera, kao što je predviđeno projektom Zebe, samo u svrhu prikupljanja podataka od prstenovanih ptica, prema mojem mišljenju, ne može opravdati projekt neovisno o tome je li njegov cilj samo omogućiti (ponovno) uvođenje odstupanja za potrebe rekreacije ili se njime stvarno nastoje ostvariti širi ciljevi, ciljevi očuvanja. U oba scenarija uznemiravanje ptica tako velikih razmjera neproporcionalno je znanstvenoj koristi od projekta(51).
90. Nesudjelovanje prstenovača ptica u projektu Zebe moglo se izbjeći da je zakonodavac bio odustao od dijela projektnog plana. Jedno od prijepornih pitanja zbog kojih su prstenovači odbili sudjelovati u projektu Zebe bila je uporaba živih mamaca. Međutim, čini se da to nije potrebno kako bi se omogućilo hvatanje zeba mrežama na sklapanje. Jednako je učinkovito korištenje unaprijed snimljenih vabilica za ptice(52). Budući da bi takva izmjena projektnog plana mogla povećati njegovu razumnost jer bi se istodobno moglo prstenovati ptice i bilježiti postojeće informacije o prstenovima a da pritom učinkovitost metode hvatanja ne bude smanjena, postavlja se pitanje služi li taj dio projektnog plana svrsi koja nije istraživačka. Taj dio plana omogućuje da se nastavi s rekreativnim aktivnostima hvatanja zeba u kojima se tradicionalno upotrebljavaju živi mamci(53).
ii) Prikupljači podataka i građanska znanost
91. To me dovodi do idućeg Komisijina argumenta koji se odnosi na neprikladnost sudjelovanja u projektu osoba koje su sudjelovale u ranijem projektu koji se odnosio na odstupanje za potrebe rekreacije.
92. Glavni odgovor Malte na te tvrdnje jest građanska znanost. Malta tvrdi da je građanska znanost ideja koju Komisija snažno podržava i da je iznenađuje Komisijino stajalište u ovom predmetu(54). Osim toga, tvrdi da je uključivanje osoba koje posjeduju dozvolu za hvatanje živih jedinki, stečenu u okviru odstupanja za potrebe rekreativnog hvatanja, prikladno jer te osobe znaju kako se koristiti mrežama na sklapanje. Naposljetku, Malta ustraje na tome da samo hvatači koji su prošli obuku mogu steći posebnu dozvolu koja im omogućuje sudjelovanje u projektu Zebe.
93. Građanska znanost doista jest ideja koju podupire Europska unija(55). Međutim, ideja uključivanja građana u znanstvene projekte nije da se projekti osmišljavaju kako bi građani u njima sudjelovali, nego da se građane uključi u istraživačke projekte koji su sami po sebi opravdani određenim relevantnim istraživačkim ciljem. Sudjelovanje bi se trebalo omogućiti svim pojedincima koji žele sudjelovati u projektu i ono ne bi smjelo biti diskriminatorno, iako se mogu nametnuti određeni uvjeti sudjelovanja.
94. S druge strane, projekt Zebe osmišljen je tako da samo osobe koje imaju opću dozvolu za hvatanje živih jedinki – koja se više ne izdaje te je posjeduju samo bivši sudionici projekta koji se odnosio na odstupanje za potrebe rekreacije – mogu podnijeti zahtjev za dobivanje posebne dozvole za sudjelovanje u projektu Zebe(56). Malta je to potvrdila na raspravi. Međutim, ta država članica nije pružila razumno objašnjenje zašto projekt, ako se temelji na ideji građanske znanosti, nije otvoren za sudjelovanje svim građanima koji bi u njemu htjeli sudjelovati. Jednim ponuđenim argumentom dano je objašnjenje da osobe koje posjeduju opću dozvolu za hvatanje živih jedinki znaju kako upotrebljavati mreže na sklapanje. Međutim, nije uslijedilo objašnjenje zašto drugi građani ne bi mogli naučiti kako upotrebljavati te mreže za potrebe projekta.
95. Čini se da se obvezatna obuka koja je preduvjet za podobnost za dobivanje posebne dozvole sastoji samo od informiranja potencijalnih sudionika o pravnim aspektima projekta, uključujući o – ne nevažnoj – obvezi da se uhvaćene ptice odmah puste na slobodu. Prema podacima dostavljenima Sudu, ne čini se da se predmetnom obukom stječu ikakve vještine potrebne za prikupljanje podataka, primjerice o tome kako pravilno upotrebljavati mreže na sklapanje ili kako međusobno razlikovati sedam vrsta zeba odnosno kako ih razlikovati od drugih ptica(57). Ta se obuka doista ne čini dovoljnom kako bi bilo kojem zainteresiranom građaninu omogućila da sudjeluje u projektu.
96. Drugi projekti, navodno usporedivi s projektom Zebe, koje je Malta u svojem odgovoru na tužbu navela kao projekte u kojima građani sudjeluju u istraživanju ptica, nisu uključivali građane ni u kakvo invazivno postupanje s pticama. Naprotiv, ti su se projekti uglavnom odnosili na promatranje i prijavljivanje zabilježenih podataka(58). Osim toga, kao što je to objasnio EURING, građani koji sudjeluju u projektima prstenovanja prolaze ozbiljnu obuku, često u trajanju od godinu dana, te sudjeluju u projektu zajedno s profesionalnim prstenovačima(59).
97. Mogu se složiti s Maltom da uključivanje osoba koje su prethodno sudjelovale u rekreativnom hvatanju zeba samo po sebi nije problem i da može imati čak i obrazovnu komponentu, tim više što je u okviru projekta zabranjeno zadržavanje ptica.
98. Međutim, to ne objašnjava zašto su samo te osobe pozvane da sudjeluju u građanskoj znanosti u okviru mogućnosti koje nudi projekt Zebe. To nije u skladu s konceptom građanske znanosti. Prije je riječ o pokazatelju da je projekt doista bio osmišljen i proveden s ciljem omogućavanja toj posebnoj skupini građana da nastavi s rekreativnim aktivnostima hvatanja zeba.
99. Malta je istaknula da se projektom predviđa praćenje njegove provedbe i njegovo izvršenje, što bi trebalo onemogućiti da prikupljači podataka zadrže uhvaćene ptice. Nadalje, brojke koje se odnose na posljednje dvije godine provedbe projekta upućuju na učinkovitu provedbu kontrola u praksi. U tom je pogledu Malta temeljito brojčano potkrijepila svoje snažne napore za poboljšanje kontrole provedbe njezina zakonodavstva. Na primjer, za 2021. godinu je, tijekom otvaranja „razdobljâ istraživanja”, imajući u vidu činjenicu da su na temelju tog odstupanja bile izdane 2904 posebne dozvole, postojala zakonska obveza izvršavanja provjera na licu mjesta tijekom vremena u kojem je dopušteno hvatanje, za koju je moralo biti na raspolaganju 50 policijskih službenika, koji su proveli ukupno 3111 takvih provjera i utvrdili 122 nezakonitosti(60).
100. To je doista moglo rezultirati manjim brojem slučajeva u kojima uhvaćene ptice nisu puštene na slobodu. Međutim, kao što je to Komisija istaknula na raspravi, čudno je da je za stvarni istraživački projekt uopće potrebna takva konstantna i pozamašna mobilizacija policijskih resursa.
101. Naposljetku, ne samo da je plan projekta Zebe teško braniti sa stajališta građanske znanosti, nego taj projekt nije uključen ni u suradnju s drugim istraživačkim projektima. Međutim, očekivalo bi se da će projekt, koji ovisi o podacima iz drugih zemalja i koji može doprinijeti drugim projektima povezanima s kretanjem ptica, predviđati nacionalnu i međunarodnu suradnju sa sličnim projektima(61).
102. Zaključno, slažem se s Komisijom da predloženim dokazima nije utvrđeno da se planom i provedbom projekta Zebe stvarno nastoje ostvariti njegovi deklarirani ciljevi te da su oni s obzirom na te ciljeve razumni. Zato taj projekt nije moguće opravdati odstupanjem za potrebe istraživanja iz članka 9. stavka 1. točke (b) Direktive o pticama.
2. Nepostojanje drugog zadovoljavajućeg rješenja i obveza obrazlaganja
103. Komisija tvrdi da Malta nije objasnila zašto na istraživačko pitanje nije moguće odgovoriti uporabom drugih metoda niti je to jasno objasnila u zakonodavstvu kojim je uvedeno odstupanje.
104. Malta je odgovorila da izvješća na koja se poziva u Izjavama o provedbi okvirnih pravila za 2020. i 2021. godinu dovoljno jasno objašnjavaju zašto za projekt Zebe ne postoji odgovarajuća alternativa.
105. Kao prvo, bez obzira na razlog odstupanja dopuštenog člankom 9. Direktive o pticama, ta odredba u stavku 1. sadržava uvjet prema kojem se mogućnošću takvog odstupanja može koristiti samo „ako ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje”.
106. Već sam objasnila zašto smatram da plan i provedba projekta Zebe nisu razumni s obzirom na njegove istraživačke ciljeve. Zato smatram da on nije donesen za potrebe istraživanja. Stoga se pitanje postojanja alternative ne postavlja.
107. Ako Sud ipak utvrdi da je projekt Zebe usvojen za potrebe istraživanja, smatram da, kao što to tvrdi Komisija, Malta nije jasno objasnila zašto su druge dvije spomenute mogućnosti nedostatne.
108. Cilj projekta Zebe je utvrditi odakle dolaze zebe koje prelijeću Maltu. U tu se svrhu projektom predlaže uporaba metoda koje su Direktivom o pticama zabranjene – hvatanje ptica i uporaba mreža na sklapanje. Stoga je, da bi se projekt Zebe mogao opravdati na temelju članka 9. stavka 1. točke (b) Direktive o pticama, potrebno da Malta utvrdi da druge metode koje nisu protivne toj direktivi, ili koje podrazumijevaju odstupanje, ali su manje invazivne, nisu dostupne.
109. Prva mogućnost koju je Komisija navela odnosi se na sudjelovanje stručnjaka ornitologa. Komisija nije jasno objasnila na koji bi način oni trebali biti uključeni. Oni zasigurno moraju biti uključeni u izradu projekta, analizu prikupljenih podataka, izvođenje zaključaka iz tih analiza i, naposljetku, objavu rezultata projekta(62).
110. Međutim, do problema neuključivanja ornitologa u izradu projekta Zebe, koji je istaknula Komisija, dolazi u trenutku prikupljanja podataka s prstenova prstenovanih ptica i prikupljanja dodatnih informacija od uhvaćenih ptica.
111. U tom mi se pogledu čini da, s obzirom na to da je izvorno bila predvidjela sudjelovanje prstenovača u fazi prikupljanja podataka, Malta ne može tvrditi da alternativa u kojoj bi u projektu sudjelovali ornitolozi ne bi bila više zadovoljavajuća. Međutim, nakon neuspjelog pokušaja uključivanja ornitologa, Malta je zanemarila taj izvorni aspekt projektnog plana te je s njegovom provedbom nastavila bez sudjelovanja ornitologa. Alternativa je očito postojala, ali ju je Malta zanemarila.
112. Druga spomenuta alternativa bila je opsežno modeliranje. Iako Malta iznosi više razloga zbog kojih je ta opcija manje učinkovita od projekta koji se temelji na prikupljanju podataka s prstenova prstenovanih ptica, ona ne tvrdi da se uporabom takve metode ne može dati odgovor na istraživačko pitanje i tako nadoknaditi manjak znanja o kojemu je riječ. Budući da je opsežno modeliranje neinvazivna istraživačka metoda te stoga nije protivna Direktivi o pticama, za odbacivanje takve metode potrebno je dati podrobnije objašnjenje.
113. Smatram da Malta nije jasno objasnila zašto druge dostupne metode nisu prikladne za nadoknađivanje manjka znanja, zbog kojeg je razvijen projekt Zebe. Stoga obrazloženja u provedbenom zakonodavstvu (Izjave) ne zadovoljavaju standard pravne sigurnosti utvrđen sudskom praksom(63) koji zahtijeva pružanje jasnog i dostatnog obrazloženja u kojem se objašnjava kako su ispunjeni uvjeti iz članka 9., uključujući razloge zbog kojih tijelo koje je donijelo odstupajuću mjeru smatra da zadovoljavajuće alternativno rješenje ne postoji(64).
114. U Okvirnim pravilima iz 2020. ili 2021. nije pruženo nikakvo obrazloženje u pogledu dostupne alternative. Tri izjave o provedbi, kojima se otvaraju razdoblja istraživanja za 2020., 2021. i 2022. godinu, sadržavaju nekakvo obrazloženje. Dok se u Izjavi za 2020. godinu samo implicitno upućuje na temeljne studije korištene za izradu projekta, u kasnijim se izjavama na te studije poziva u bilješkama na izričitiji način. Međutim, ni te studije ni argumenti izneseni tijekom postupka pred Sudom ne odgovaraju jasno na pitanje zašto je druge metode valjalo odbaciti. Ne tvrdi se da nisu prikladne, nego samo da su manje učinkovite.
115. Komisija je stoga u dovoljnoj mjeri dokazala da Malta nije obrazložila nepostojanje drugog zadovoljavajućeg rješenja i da nije dokazala da drugo zadovoljavajuće rješenje ne postoji.
116. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da utvrdi da je Malta povrijedila obveze koje ima na temelju članka 5. i članka 8. stavka 1. Direktive o pticama, u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1.
VI. Troškovi
117. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se Republici Malti naloži snošenje troškova i da Republika Malta nije uspjela u postupku, nalaže joj se snošenje troškova.
VII. Zaključak
118. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
– utvrdi da je Republika Malta – donošenjem odstupajućeg uređenja kojim se dopušta hvatanje živih jedinki sedam vrsta divljih zeba (obična zeba Fringilla coelebs, konopljarka Carduelis cannabina, češljugar Carduelis carduelis, zelendur Carduelis chloris, batokljun Coccothraustes coccothraustes, žutarica Serinus serinus i čižak Carduelis spinus) – povrijedila obveze koje ima na temelju članka 5. i članka 8. stavka 1. Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica, u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1.;
– naloži Republici Malti da, osim vlastitih, snosi i troškove Europske komisije.