Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 30 maggio 2024 (1)
Causa C‑23/23
Commissione europea
contro
Repubblica di Malta
«Inadempimento di uno Stato – Direttiva 2009/147/CE – Conservazione degli uccelli selvatici – Cattura di esemplari vivi – Regime derogatorio che consente la cattura di fringillidi – Articolo 9, paragrafo 1, lettera b) – Deroga ai fini della ricerca – Requisiti – Motivazione precisa e adeguata – Assenza di un’alternativa soddisfacente»
I. Introduzione
1. Il falco non è l’unico uccello per il quale Malta è rinomata (2). Per secoli, infatti, essa ha praticato la tradizionale cattura mediante trappole dei fringillidi selvatici che migravano attraverso il suo territorio (3).
2. Nell’Unione, i fringillidi selvatici sono protetti dalla direttiva uccelli (4). Abbracciando l’espressione immortale di Sam Spade in The Maltese Falcon [Il mistero del falco], «I don’t mind a reasonable amount of trouble» [«A piccole dosi, non mi dispiacciono i guai»; traduzione libera], la Repubblica di Malta ha accettato, nel corso dei negoziati di adesione, di adeguare i suoi usi ai requisiti della direttiva uccelli entro il 2008 (5).
3. Nel 2009 Malta ha quindi vietato la cattura di fringillidi mediante trappole. Tuttavia, nel 2014, essa ha deciso di avvalersi della deroga prevista dall’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva uccelli al fine di consentire la cattura mediante trappole di sette specie di fringillidi selvatici a titolo di attività ricreativa (6).
4. Nella sentenza del 21 giugno 2018, Commissione/Malta (7), la Corte ha statuito che tale regime ricreativo non soddisfaceva le condizioni per la relativa deroga. Particolarmente rilevante ai fini del ricorso in esame è il fatto che la Corte ha considerato che l’assenza di dati circa la provenienza delle popolazioni di riferimento di uccelli che migravano attraverso Malta impediva di soddisfare il criterio delle «piccole quantità» previsto ai fini della deroga per scopi ricreativi di cui alla direttiva uccelli (in prosieguo: «il deficit di conoscenze») (8).
5. A seguito di tale sentenza, Malta ha abrogato il regime derogatorio per scopi ricreativi.
6. Nell’ottobre del 2020 Malta ha adottato il «Progetto fringillidi» («Finches Project») (9). Esso prevede la cattura di esemplari vivi delle stesse sette specie di fringillidi previste dalla normativa che consentiva la cattura mediante trappole per scopi ricreativi, tuttavia le catture mediante trappole di cui al Progetto fringillidi sono previste nel contesto di un asserito progetto di ricerca. La nuova normativa che istituisce il quadro del Progetto fringillidi si basa su una diversa deroga contenuta nella direttiva uccelli, la quale, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), di tale direttiva può essere invocata «ai fini della ricerca».
7. La Commissione europea ritiene che il Progetto fringillidi non sia che una mera «copertura» per consentire la prosecuzione delle stesse attività ricreative di cattura di fringillidi mediante trappole che la Corte ha dichiarato essere in contrasto con la direttiva uccelli nella sentenza Commissione/Malta. La Commissione ha pertanto avviato un procedimento per inadempimento sulla base dell’articolo 258 TFUE, che è sfociato nel ricorso in esame (10).
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
8. Unitamente alla direttiva habitat (11), la direttiva uccelli è lo strumento dell’Unione che mira alla conservazione della biodiversità (12).
9. Come emerge dai considerando 3 e 5 della direttiva uccelli, la preservazione della diversità delle specie di uccelli non costituisce soltanto un obiettivo ambientale di per sé, ma è intesa anche come elemento necessario per conseguire gli obiettivi dell’Unione di sviluppo sostenibile e di miglioramento delle condizioni di vita.
10. Nonostante alcune differenze nel regime applicabile alle specie di uccelli elencate negli allegati da I a III della direttiva uccelli, l’articolo 1, paragrafo 1, di quest’ultima chiarisce che il suo obiettivo è la conservazione di «tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato» (13). A tal fine, la direttiva uccelli regolamenta «la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento».
11. L’articolo 5 della direttiva uccelli vieta, in particolare, l’uccisione o la cattura deliberata di uccelli con qualsiasi metodo e il loro disturbo deliberato.
12. L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva uccelli stabilisce inoltre quanto segue:
«Per quanto riguarda la caccia, la cattura o l’uccisione di uccelli nel quadro della presente direttiva, gli Stati membri vietano il ricorso a qualsiasi mezzo, impianto o metodo di cattura o di uccisione in massa o non selettiva o che possa portare localmente all’estinzione di una specie, in particolare quelli elencati all’allegato IV, lettera a)».
13. L’allegato IV, lettera a), quarto trattino, menziona reti e trappole tra i mezzi e i metodi di cattura vietati, e dalla sentenza Commissione/Malta discende che le reti da uccellagione, il cui uso è previsto dal «Progetto fringillidi», rientrano in tale disposizione (14).
14. Sebbene la direttiva uccelli vieti, in linea di principio, la cattura di uccelli mediante trappole, la Corte ha considerato che, a determinate condizioni, la caccia e la cattura di uccelli selvatici praticata a fini amatoriali può costituire un «impiego misurato» autorizzato da tale direttiva (15). Ciò sembra conforme all’articolo 2 di detta direttiva, che consente agli Stati membri di tener conto delle esigenze economiche e ricreative in sede di elaborazione delle misure necessarie alla conservazione degli uccelli.
15. Tuttavia, come parimenti confermato dalla Corte (16), il mantenimento di pratiche tradizionali non costituisce una deroga autonoma al regime di tutela previsto dalla direttiva uccelli. Di converso, qualsiasi deroga può essere autorizzata soltanto se contemplata dalla direttiva uccelli e alle condizioni in essa previste.
16. A tal riguardo, l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva uccelli prevede quanto segue:
«Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli articoli da 5 a 8 per le seguenti ragioni:
(...)
b) ai fini della ricerca e dell’insegnamento, del ripopolamento e della reintroduzione nonché per l’allevamento connesso a tali operazioni;
c) per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità».
B. Diritto maltese
17. La Repubblica di Malta ha creato il Progetto fringillidi nel 2020. Le disposizioni pertinenti sono state adottate sulla base delle Wild Birds Regulations (norme sulla conservazione degli uccelli selvatici) (17), che costituiscono la normativa di recepimento della direttiva uccelli nel diritto maltese.
18. L’articolo 9 delle norme sulla conservazione degli uccelli selvatici recepisce l’articolo 9 della direttiva uccelli, fissa le condizioni per l’esame delle deroghe e istituisce una procedura decisionale specifica che prevede la partecipazione del Comitato ornitologico maltese, il cui ruolo è disciplinato dall’articolo 10 delle norme sulla conservazione degli uccelli selvatici.
19. Il Progetto fringillidi è stato istituito mediante le Framework Regulations 2020 (norme quadro del 2020; in prosieguo: le «norme quadro del 2020») (18) ed è stato attuato nello stesso anno sulla base della Declaration 2020 (19) (dichiarazione del 2020; in prosieguo: la «dichiarazione del 2020»). Il quadro di base è stato modificato nel 2021 dalle Framework Regulations 2021 (norme quadro del 2021; in prosieguo: le «norme quadro del 2021») (20), che sono state attuate nello stesso anno mediante la Declaration 2021 (dichiarazione del 2021; in prosieguo: la «dichiarazione del 2021») (21) e nell’anno seguente mediante la Declaration 2022 (dichiarazione del 2022; in prosieguo: la «dichiarazione del 2022») (22).
20. Le norme pertinenti «istituiscono un quadro che consente, in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo, una deroga ai fini della ricerca allo scopo di determinare la popolazione di riferimento [di sette specie di fringillidi] di Malta sulla base dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), [della direttiva uccelli] (...)» (23). Le norme quadro del 2020 precisavano inoltre, alla norma 1, paragrafo 2, che il progetto «mira specificamente a raccogliere sufficienti informazioni scientifiche ai fini dell’introduzione, da parte di Malta, di un regime derogatorio ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva uccelli conforme al criterio delle “piccole quantità”, come interpretato dalla Corte di giustizia nella sentenza [Commissione/Malta]».
21. Nell’ambito del Progetto fringillidi, tali dati sarebbero raccolti catturando uccelli appartenenti alle sette specie di fringillidi oggetto del progetto, utilizzando reti da uccellagione con maglie di dimensioni non inferiori a 18 mm x 18 mm. Lo studio è concepito per ottenere la saturazione dei dati quando la dimensione del campione raggiunga il numero di 60-70 controlli di anelli per ciascuna delle sette specie di fringillidi.
22. La cattura deve essere effettuata da soggetti titolari di una licenza speciale, denominati rilevatori di dati. La licenza speciale può essere rilasciata a chiunque sia titolare di una licenza generale di cattura di esemplari vivi, presenti un piano di sito che localizzi le sue reti da uccellagione approvate e frequenti un corso obbligatorio sugli obiettivi della ricerca.
23. Al momento della cattura dell’uccello, il rilevatore di dati verifica se l’uccello catturato è inanellato e, in caso affermativo, inserisce le informazioni provenienti dall’anello in un modulo di ritrovamento (tale azione è denominata «controllo»). Il modulo deve essere trasmesso alla Maltese Wild Birds Regulation Unit (Unità maltese di regolamentazione degli uccelli selvatici; in prosieguo, anche: la «WBRU»). A partire dall’adozione delle norme quadro del 2021, è previsto che i rilevatori di dati debbano comunicare immediatamente al regulatory body (organismo di regolamentazione) (che, per il periodo di cui trattasi, era la WBRU), tutti gli esemplari catturati, compresi quelli privi di anello. Dopo aver «controllato» l’uccello, il rilevatore di dati deve reimmetterlo immediatamente in natura.
24. Il quadro normativo pertinente prevede anche la possibilità che persone dotate di una licenza speciale di inanellamento partecipino al progetto, con il compito di applicare sugli uccelli catturati anelli contenenti i dati pertinenti. Tuttavia, la EURING e la BirdLife Malta, le organizzazioni che, a Malta, effettuano attività di inanellamento, hanno rifiutato di partecipare al Progetto fringillidi, sollevando preoccupazioni di ordine etico (24), e hanno invitato gli inanellatori a non parteciparvi. Poiché, come spiegato in udienza, gli inanellatori del programma nazionale di inanellamento non partecipano al progetto, Malta ha pubblicato un bando a livello europeo rivolto agli inanellatori prima di ogni periodo di ricerca. Tuttavia, nessun inanellatore ha partecipato. Per tale motivo, il Progetto fringillidi è consistito esclusivamente nella cattura e nel controllo di uccelli già muniti di anello.
25. Il Progetto fringillidi, così come descritto, è stato attuato dal 2020 al 2022. Ogni anno, tra il 20 ottobre e il 20 dicembre, le dichiarazioni di attuazione hanno aperto i periodi di ricerca durante i quali era possibile la cattura degli uccelli mediante trappole.
III. Procedimento precontenzioso
26. Il 3 dicembre 2020 la Commissione ha inviato a Malta una lettera di diffida. Essa ha ritenuto che il Progetto fringillidi fosse incompatibile con l’articolo 5 e con l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva uccelli, e che non fosse giustificato dalla deroga prevista all’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), di tale direttiva. La Commissione ha ritenuto che Malta non avesse dimostrato che il Progetto fringillidi perseguiva un autentico scopo di ricerca, che la normativa maltese fosse priva di motivazione quanto all’esistenza di altre soluzioni soddisfacenti e che non avesse dimostrato l’assenza di queste ultime.
27. Malta ha risposto il 3 febbraio 2021, sostenendo che il Progetto fringillidi era giustificato alla luce dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli. Essa sosteneva che il nuovo regime derogatorio perseguiva obiettivi di ricerca. In particolare, tale ricerca mirerebbe a colmare il deficit di conoscenze constatato dalla Corte nella sentenza Commissione/Malta.
28. Il 9 giugno 2021 la Commissione ha emesso un parere motivato contenente le stesse censure di cui alla lettera di diffida. Poiché Malta aveva già dichiarato che avrebbe inaugurato un’altra stagione di cattura nell’autunno 2021, il parere motivato ha fissato un termine di risposta breve, pari a un mese. La richiesta di Malta di prorogare tale termine è stata respinta.
29. Malta ha risposto al parere motivato il 15 luglio 2021, ribadendo la sua posizione secondo cui il regime in questione era conforme al diritto dell’Unione.
30. A seguito di discussioni e riunioni tra i servizi della Commissione e le autorità maltesi, il 14 ottobre 2021 il Ministro maltese dell’Ambiente ha abrogato le norme quadro del 2020 «fatta salva la validità di tutte le azioni e le omissioni intervenute ai sensi di tali norme».
31. Il 19 ottobre 2021 tale Ministro ha prorogato il Progetto fringillidi adottando le norme quadro del 2021 (25).
32. La Commissione ritiene che le norme quadro del 2020 e le norme quadro del 2021, nonché le dichiarazioni di apertura dei periodi di ricerca nel 2020, 2021 e 2022, costituiscano comportamenti della medesima natura e quindi li considera, congiuntamente, come un unico provvedimento.
IV. Procedimento dinanzi alla Corte
33. Con il suo ricorso, depositato il 20 gennaio 2023, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che, adottando il Progetto fringillidi e autorizzando così la cattura di esemplari vivi delle sette specie di fringillidi selvatici in questione, Malta è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 5 e dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva uccelli, in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva.
34. Nel suo controricorso, depositato il 21 aprile 2023, Malta chiede alla Corte di respingere il ricorso in esame in quanto irricevibile o, in subordine, in quanto infondato.
35. La Commissione e Malta hanno inoltre depositato, rispettivamente, una replica e una controreplica, il 19 giugno 2023 e il 24 luglio 2023.
36. Il 7 marzo 2024 si è tenuta un’udienza, nel corso della quale la Commissione e Malta hanno svolto le loro difese orali.
V. Analisi
37. Prima di esaminare il merito della presente causa, mi occuperò anzitutto della ricevibilità del ricorso.
A. Ricevibilità
38. Malta sostiene che il ricorso in esame è irricevibile, in quanto fondato su un parere motivato che è stato prontamente seguito da una modifica sostanziale del contesto normativo nazionale, che il ricorso equipara e confonde con il contesto previgente. Di conseguenza, la portata del ricorso in esame non è chiara e viola i diritti della difesa di Malta.
39. La Commissione replica che il parere motivato del 9 giugno 2021 faceva riferimento al Progetto fringillidi di Malta, che, all’epoca, era disciplinato dalle norme quadro del 2020 e dalla dichiarazione del 2020. Il ricorso contestava lo stesso progetto, in seguito prorogato dalle norme quadro del 2021 e dalle dichiarazioni per gli anni 2021 e 2022. Secondo la Commissione, queste ultime misure sono comportamenti «della medesima natura» (26).
40. La Commissione sostiene che gli elementi chiave del Progetto fringillidi originario, che, secondo il parere motivato, non rispettava l’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli, caratterizzavano anche il regime esistente al momento della presentazione del ricorso da parte della Commissione. Tali elementi chiave sono i seguenti: il progetto persegue lo stesso asserito obiettivo di ricerca consistente nella raccolta di informazioni (27), che riguardano le stesse sette specie di fringillidi (28); il progetto prevede le stesse condizioni di concessione delle licenze, compresa la concessione di licenze non a scienziati professionisti, ma a chiunque disponga di una licenza generale di cattura, possieda lo stesso tipo di reti da uccellagione e abbia frequentato lo stesso corso (29); inoltre, l’ambito di applicazione del regime di deroga concerne lo stesso periodo di 64 giorni, in autunno (30).
41. Contrariamente agli argomenti di Malta secondo cui le norme quadro del 2021 ponevano rimedio alla luce delle obiezioni sollevate dalla Commissione nel corso del procedimento per inadempimento, la Commissione ritiene che le novità introdotte dalle norme quadro del 2021 e dalle dichiarazioni di attuazione siano trascurabili. L’introduzione dell’organismo di regolamentazione responsabile per la ricerca non ha avuto alcun impatto significativo, in quanto le relative funzioni sono esercitate dalla WBRU (31), che ricopriva tale ruolo già nel contesto delle previgenti norme quadro. Sulla base delle norme quadro del 2021 sono state concesse licenze richieste nel vigore delle precedenti norme quadro del 2020; inoltre, le dichiarazioni (del 2020, del 2021 e del 2022) sono pressoché identiche.
42. A mio avviso, l’eccezione di irricevibilità sollevata da Malta dovrebbe essere respinta.
43. Infatti, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’oggetto del ricorso proposto a norma dell’articolo 258 TFUE è circoscritto dal procedimento precontenzioso contemplato da questa norma e, di conseguenza, il parere motivato dalla Commissione e il ricorso devono basarsi sugli stessi addebiti (32).
44. Allo stesso tempo, tuttavia, la Corte riconosce che tale esigenza non può arrivare al punto di imporre in ogni caso una perfetta coincidenza fra le disposizioni nazionali che sono citate nel parere motivato e quelle menzionate nel ricorso. Quando è sopravvenuto un cambiamento normativo fra la fase precontenziosa e la fase giurisdizionale, è sufficiente infatti che il sistema istituito dalla normativa criticata nella fase precontenziosa sia stato, in sostanza, confermato dai nuovi provvedimenti emanati dallo Stato membro successivamente al parere motivato, anche se tale nuova normativa non è stata formalmente contestata nella fase precontenziosa (33).
45. Infatti, concordo sul fatto che, se mediante qualsiasi modifica non sostanziale della normativa contestata gli Stati membri potessero determinare la necessità di riaprire daccapo il procedimento per inadempimento, tale meccanismo di attuazione perderebbe il suo effetto utile. Una mera modifica della normativa non può pertanto determinare automaticamente l’irricevibilità di un ricorso dinanzi alla Corte. Tuttavia, come sostiene Malta, ciò non dovrebbe avere l’effetto di privare lo Stato convenuto della possibilità di difendersi in modo efficace.
46. A tal riguardo, concordo con la Commissione sul fatto che la nuova versione della normativa nazionale che ha dato forma al Progetto fringillidi non ha apportato modifiche sostanziali agli elementi individuati dalla Commissione (34).
47. Inoltre, le affermazioni della Commissione circa i motivi per i quali il Progetto fringillidi non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli erano comprensibili per Malta. Tale Stato membro ha avuto l’occasione di spiegare se e in che modo la nuova normativa trattasse in modo diverso le violazioni denunciate dalla Commissione e di spiegare alla Corte il motivo per cui riteneva che tale normativa soddisfacesse le condizioni di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli. Di conseguenza, i diritti della difesa di Malta sono stati rispettati.
48. A mio avviso, pertanto, il presente ricorso è ricevibile.
B. Merito
49. Nella presente causa, la Commissione sostiene che Malta è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli articoli 5 e 8 della direttiva uccelli e che la violazione di tali disposizioni non può essere fondata sulla deroga ai fini della ricerca di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli.
50. Sin dall’inizio, e testualmente, Malta ha basato la sua normativa sull’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli. La decisione di avvalersi di una deroga non può essere intesa se non come l’accettazione, da parte di Malta, del fatto che, se non rientrante nell’ambito di applicazione di una deroga, l’attività prevista dalla sua normativa sarebbe contraria alla direttiva uccelli.
51. Il punto centrale della presente causa è quindi se Malta abbia soddisfatto le condizioni richieste per beneficiare della deroga ai fini della ricerca ai sensi della direttiva uccelli (35).
52. A tal riguardo, la Commissione deduce tre censure principali. In primo luogo, essa sostiene che Malta non ha dimostrato che il Progetto fringillidi persegue un autentico scopo di ricerca; in secondo luogo, che essa non ha motivato l’assenza di altre soluzioni soddisfacenti; in terzo luogo, che non ha dimostrato l’assenza di altre soluzioni soddisfacenti.
53. La più importante e inedita questione sollevata dalla presente causa riguarda la prima censura: se il Progetto fringillidi maltese sia un autentico progetto di ricerca o si tratti unicamente di una copertura, come sostiene la Commissione, per proseguire attività che violano la direttiva uccelli. Esaminerò anzitutto tale questione (1). La mia conclusione è che il progetto di ricerca di cui trattasi, tanto nella sua concezione quanto nella sua attuazione, presenta carenze che dovrebbero indurre la Corte a concludere che non si tratta, di fatto, di un autentico progetto di ricerca. Per questo motivo, ritengo che la seconda e la terza censura della Commissione siano meramente accessorie. Le tratterò congiuntamente (2).
1. Omessa dimostrazione del fatto che il Progetto fringillidi persegue uno scopo di ricerca
54. Come può la Corte decidere se un progetto, presentato dal legislatore di uno Stato membro come un progetto di ricerca, sia effettivamente adottato ai fini della ricerca o se lo Stato membro si basi sulla deroga ai fini della ricerca soltanto per consentire attività altrimenti illegali?
55. La risposta logica sarebbe che, se un progetto soddisfa tutte le condizioni imposte dalla direttiva uccelli per ricorrere a tale deroga, la Corte dovrebbe concludere che essa è adottata ai fini della ricerca.
56. Tuttavia, tale risposta sembra più facile in teoria di quanto non lo sia nella pratica. Sebbene la direttiva uccelli consenta una deroga ai fini della ricerca per attività che, altrimenti, sarebbero considerate come catture e perturbazione vietate di uccelli selvatici, essa non contiene alcuna indicazione sul significato dell’espressione «ai fini della ricerca» di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera b).
57. Non contiene alcuna precisazione neppure la sua direttiva sorella, la direttiva habitat, che contiene una deroga ai fini della ricerca formulata in termini pressoché identici e che consente di discostarsi dalla protezione che tale atto impone ai fini della conservazione delle specie animali e vegetali da essa contemplate(36).
58. Nella determinazione del significato della nozione di «ricerca» si può trarre ispirazione dalla convenzione di Berna relativa alla conservazione della vita selvatica e dell’ambiente naturale in Europa, di cui l’Unione europea è parte (37). L’articolo 9 di tale convenzione prevede deroghe ai fini della ricerca formulate in modo analogo a quelle di cui alle direttive uccelli e habitat. Per quanto riguarda il significato di tali deroghe, il comitato permanente della convenzione di Berna ha considerato che «la ricerca è un’attività intellettuale che mira a ottenere nuove conoscenze scientifiche in modo metodico, sistematico e verificabile» (38) [traduzione libera].
59. Tale descrizione consente di trarre conclusioni su taluni elementi della nozione di «ricerca», sia sostanziali che procedurali. La dimensione sostanziale di un progetto di ricerca è il suo obiettivo; esso risponde a una questione sulla quale il progetto mira ad ampliare il corpus di conoscenze e spiega il motivo per cui, in primis, tale questione debba essere posta. La dimensione procedurale riguarda i metodi scientifici che esso impiega; trattasi del modo in cui sarà raggiunto il risultato desiderato.
60. Suggerisco quindi che, ai fini della presente causa, e senza che sia necessario fornire una definizione più completa della nozione di «ricerca», la Corte dichiari che un progetto di ricerca deve avere un obiettivo espresso in una questione di ricerca ed essere concepito in modo tale da consentire di rispondere a tale questione. Tali elementi della nozione di ricerca, in relazione alla quale, inoltre, entrambe le parti concordano sul fatto che implichi una «ricerca scientifica», sono pacifici (39).
61. Investita di una questione analoga a quella che la Corte è chiamata ad affrontare nella presente causa, la Corte internazionale di giustizia (in prosieguo: la «CIG»), in una causa che riguardava il progetto giapponese di caccia alla balena in Antartide (40), ha parimenti ritenuto non necessario fornire una definizione completa della nozione di «ricerca». Tale giudice ha tuttavia precisato che «un criterio oggettivo per stabilire se un programma abbia fini di ricerca scientifica non dipende dalle intenzioni dei singoli funzionari governativi, bensì dalla questione se la concezione e l’attuazione di un programma siano ragionevoli rispetto al conseguimento degli obiettivi di ricerca dichiarati» (41).
62. Propongo alla Corte di adottare un metodo analogo e di valutare se la concezione e l’attuazione del Progetto fringillidi siano ragionevoli rispetto agli obiettivi di ricerca dichiarati di tale progetto.
63. La Commissione ha contestato sia gli obiettivi di ricerca dichiarati sia la concezione e l’attuazione del Progetto fringillidi. Mi occuperò di tali aspetti in sequenza.
a) Questione di ricerca e relativo obiettivo
64. La questione di ricerca del Progetto fringillidi è formulata nel modo seguente: «Da dove provengono i fringillidi che migrano attraverso Malta durante la migrazione (autunnale) successiva alla riproduzione?» (42).
65. La Commissione sostiene che l’obiettivo di tale questione di ricerca non è un obiettivo di conservazione. Malta intenderebbe invece rispondere a tale questione soltanto al fine di (re)introdurre la deroga per scopi ricreativi.
66. Ad avviso della Commissione, la deroga di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli può trovare applicazione soltanto nel caso di ricerche che perseguono un obiettivo di conservazione.
67. Malta ha confermato che l’esigenza di rispondere alla questione di ricerca del Progetto fringillidi è emersa, invero, dopo che la Corte ha evidenziato un deficit di conoscenze nella sua sentenza Commissione/Malta. Tuttavia, essa afferma che porre rimedio al deficit di conoscenze che impedisce a Malta di introdurre una deroga per scopi ricreativi potrebbe essere l’obiettivo di un progetto di ricerca ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli.
68. Inoltre, Malta spiega che il Progetto fringillidi ha anche un più ampio obiettivo di conservazione. Essa sostiene che apprendere da dove provengano i fringillidi che migrano attraverso Malta può aiutarla a concepire la sua politica di conservazione. In particolare, i dati risultanti dal Progetto fringillidi consentirebbero di individuare le rotte migratorie interessate e, pertanto, di contribuire a guidare gli sforzi di conservazione degli habitat e a elaborare politiche di riassetto del territorio che proteggerebbero i siti di riposo e le rotte essenziali.
69. A mio avviso, la posizione della Commissione secondo cui l’obiettivo di un progetto di ricerca ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli può essere soltanto un obiettivo di conservazione non può essere accolta. Le ricerche che richiedono una deroga alla protezione degli uccelli possono perseguire qualsiasi interesse di ricerca legittimo. A tale riguardo, nella misura in cui la cattura ricreativa degli uccelli mediante trappole può essere considerata un impiego misurato autorizzato della deroga per scopi ricreativi, a patto che siano catturate soltanto piccole quantità di volatili, la raccolta di dati ai fini dell’introduzione di una siffatta deroga non può essere contestata in ragione del fatto che avrebbe un obiettivo illegittimo.
70. La ricerca volta a promuovere gli obiettivi di conservazione è incentivata da una diversa disposizione della direttiva uccelli. L’articolo 10 di tale direttiva prevede che «[g]li Stati membri incoraggiano le ricerche e i lavori necessari per la protezione, la gestione e lo sfruttamento della popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1». Si tratta di un argomento a favore della mia posizione secondo cui l’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli deve essere interpretato nel senso che permette anche la ricerca per fini legittimi diversi dalla conservazione.
71. Al tempo stesso, ritengo che una ricerca ai sensi di una disposizione derogatoria, pur non essendo necessario che abbia come obiettivo il miglioramento dei metodi di conservazione, non possa avere l’effetto di impedire od ostacolare il raggiungimento degli obiettivi di mantenere una specie in uno stato di conservazione soddisfacente.
72. Tornando alle circostanze della presente causa, le norme quadro del 2020 hanno definito l’obiettivo del Progetto fringillidi in modo diverso rispetto alle norme quadro del 2021. Il riferimento espresso alla deroga per scopi ricreativi, presente nelle norme quadro del 2020, è stato soppresso nelle norme quadro del 2021.(43) In udienza, tuttavia, Malta ha precisato che l’eventuale introduzione della deroga per scopi ricreativi resta uno degli obiettivi delle norme quadro del 2021, nonostante il cambiamento di formulazione.
73. La questione di ricerca alla quale il Progetto fringillidi mira a dare risposta mi sembra adeguata a porre rimedio al deficit di conoscenze accertato dalla Corte nella sentenza Commissione/Malta per quanto concerne la deroga per scopi ricreativi.
74. Di converso, sebbene, secondo Malta, il Progetto fringillidi abbia obiettivi di conservazione più ampi, tale Stato non ha spiegato, se non in termini molto generici, gli obiettivi di conservazione che il progetto mira a perseguire. È quindi difficile stabilire un nesso tra la questione di ricerca concernente la provenienza degli uccelli che sorvolano Malta in autunno e i possibili obiettivi di conservazione.
75. Tuttavia, volendo accordare a Malta il beneficio del dubbio, procederò alla mia analisi partendo dalla premessa secondo cui il Progetto fringillidi persegue anche un obiettivo di conservazione più ampio. Nel valutare la ragionevolezza della concezione di un progetto, è necessario prendere in considerazione i suoi obiettivi. Valuterò quindi se la concezione del progetto possa essere giustificata alla luce di entrambi i suoi obiettivi dichiarati.
b) Struttura della ricerca e sua attuazione
76. Come spiegato, la concezione di un progetto e il modo in cui esso è attuato devono essere ragionevoli (44). Ciò significa che la perturbazione degli uccelli, in linea di principio vietata dalla direttiva uccelli, deve essere giustificata dagli obiettivi del progetto (45).
77. Scinderò le questioni relative alla concezione della ricerca e all’attuazione del Progetto fringillidi trattando, da un lato, gli aspetti contestati dalla Commissione che ritengo siano parti ragionevoli della concezione del progetto e, dall’altro, gli aspetti che non reputo ragionevoli.
1) Elementi accettabili della concezione del Progetto fringillidi
78. La Commissione sostiene che l’utilizzo di reti da uccellagione non è giustificato, che il numero di siti di cattura mediante trappole è eccessivo e che non è chiaramente connesso alla questione affrontata. Inoltre, tenuto conto dello scarso numero di esemplari inanellati catturati mediante trappole a Malta, la raccolta dei dati degli uccelli inanellati non è tale da offrire una risposta alla questione di ricerca in un lasso di tempo ragionevole. Essa sostiene che, alla luce del modo in cui la ricerca è attualmente concepita, occorrerebbero circa 70 anni per raccogliere il numero necessario di anelli.
79. A mio avviso, Malta ha addotto argomenti convincenti avverso gli elementi che la Commissione ha presentato come difetti nella concezione della ricerca. In primo luogo, sia le reti da uccellagione che le reti a velo sono vietate, in linea di principio, dall’allegato IV della direttiva uccelli e possono essere usate soltanto nel contesto di una delle deroghe. Di conseguenza, se occorre catturare uccelli, e questo sembra essere, attualmente, l’unico metodo scientificamente disponibile per rilevare dati provenienti da anelli di fringillidi inanellati, l’uso di reti da uccellagione permette catture più selettive rispetto alle reti a velo. Poiché il Progetto fringillidi riguarda sette specie specifiche di fringillidi, tale scelta appare giustificata.
80. In secondo luogo, posso concordare con il fatto che il gran numero di uccelli catturati mediante trappole nella vasta superficie del paese non è necessariamente una lacuna del progetto. Una tale impostazione aumenta le probabilità di catturare mediante trappole uccelli inanellati e di raccogliere più rapidamente le informazioni necessarie. Tuttavia, uno degli argomenti addotti da Malta a tal riguardo non può essere accolto. Malta ha sottolineato che, a differenza di un precedente progetto ricreativo, la cattura mediante trappole di un gran numero di uccelli non è un problema, poiché questi ultimi sono rilasciati in natura incolumi. Tuttavia, il fatto che i fringillidi siano rilasciati dopo essere stati catturati non può essere inteso nel senso che giustifica, di per sé, il modo in cui il progetto è stato concepito. Non si può dimenticare che, ai sensi della direttiva uccelli, anche la cattura e la perturbazione di uccelli sono vietate, non soltanto la loro detenzione o uccisione.
81. In terzo luogo, per quanto concerne la saturazione, fissata a 60-70 anelli per specie di fringillidi, che consentirebbe di affermare che sono stati raccolti dati sufficienti per trarre conclusioni affidabili, non ritengo che la Corte sia sufficientemente informata per pronunciarsi su tale aspetto. Lo stesso vale per le stime concernenti il termine per l’eventuale conclusione del progetto.
2) Difetti inaccettabili nella concezione della ricerca e nella sua attuazione
82. Come ho già suggerito, nell’esaminare se un progetto sia un autentico progetto di ricerca, la Corte dovrebbe concentrarsi sulla sua ragionevolezza. La valutazione della ragionevolezza di un progetto di ricerca esige un bilanciamento tra la perturbazione dei fringillidi selvatici richiesta dal progetto, che è vietata dalla direttiva uccelli, e l’obiettivo scientifico del progetto. Quanto più importante è l’obiettivo del progetto, tanto più facile è giustificare la cattura e la perturbazione. Meno importante è l’obiettivo, più complesso è giustificare il progetto, che potrebbe condurre alla conclusione che la cattura e la perturbazione degli uccelli non dovrebbero essere autorizzate.
83. L’operazione di bilanciamento deve anche tener conto del fatto che il progetto in questione riguarda animali vivi (46). Occorre ricordare che la protezione del benessere degli animali costituisce, conformemente all’articolo 13 TFUE, un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione (47). La Corte ha già espressamente riconosciuto la sua importanza in riferimento alla direttiva uccelli (48).
84. Per quanto riguarda la ragionevolezza del Progetto fringillidi, la Commissione rileva i seguenti difetti nella concezione del progetto. In primo luogo, non esiste un metodo di raccolta completo di dati che potrebbe giustificare la perturbazione degli uccelli, e il progetto si concentra, erroneamente, sul monitoraggio di esemplari già inanellati. In secondo luogo, i rilevatori di dati che partecipano al progetto non sono adeguatamente preparati e si trovano in un conflitto di interessi che dovrebbe impedire la loro partecipazione al progetto.
i) Progetto limitato ai soli esemplari già inanellati
85. Per quanto riguarda il primo argomento, la Commissione, basandosi sulle conclusioni contenute nelle relazioni di BirdLife Malta ed EURING, sostiene anzitutto che il fatto che il progetto si concentri sulla provenienza dei fringillidi è errato. Secondo queste ultime, «al fine di guidare il miglioramento della conservazione e della gestione dei fringillidi che svernano a Malta e di fornire le basi per il monitoraggio dell’efficacia di future misure di conservazione, è importante conoscere la loro distribuzione, il numero di esemplari e il loro ricambio, nonché le origini migratorie». Un progetto credibile dovrebbe concentrarsi, inizialmente, non sull’origine della popolazione, bensì sulle stime della dimensione, della composizione e del ricambio delle popolazioni di fringillidi presenti a Malta nel corso della stagione non riproduttiva. Questa componente potrebbe essere soddisfatta mediante indagini osservative, che fornirebbero «informazioni di base sull’abbondanza stagionale e sull’uso degli habitat, individuando le zone e gli habitat più importanti ai quali dovrebbe essere attribuita la massima priorità di conservazione in relazione a tali specie» (49) [traduzione libera].
86. Malta non ha confutato tale argomento. Infatti, se considerata esclusivamente nel contesto del suo obiettivo di permettere la (re)introduzione di una deroga per scopi ricreativi, ponendo rimedio al deficit di conoscenze accertato dalla Corte nella sentenza Commissione/Malta, la raccolta di dati sulla provenienza degli uccelli potrebbe sembrare un oggetto adeguato per il progetto. Tuttavia, il fatto che il progetto si concentri unicamente su questo tipo di informazioni, specialmente in assenza di altri dati pertinenti che non possono essere raccolti mediante il Progetto fringillidi, non può giustificare una perturbazione degli uccelli alla luce di un obiettivo di conservazione più ampio.
87. Il secondo difetto estremamente problematico nella concezione del progetto consiste nel fatto che la cattura di uccelli è autorizzata soltanto al fine di rilevare e registrare i dati degli esemplari catturati che sono già inanellati. Come sostiene la Commissione, ciò non è giustificato da un punto di vista scientifico o etico. Quando gli uccelli sono catturati durante le operazioni di inanellamento, dovrebbero essere raccolti tutti i dati scientifici adeguati, al fine di garantire la massimizzazione del loro uso scientifico. La raccolta non soltanto dei dati provenienti dall’anello, ma anche di dati aggiuntivi relativi a ciascun esemplare catturato, quali età e sesso, peso, stato del piumaggio, misurazione delle ali e altri dati analoghi, unitamente all’inanellamento di tutti gli esemplari catturati, potrebbe invero giustificare azioni altrimenti vietate dalla direttiva uccelli. A tal fine, sarebbe necessaria la partecipazione di inanellatori preparati e competenti.
88. A tal riguardo, occorre ricordare che, nella sua concezione originaria ai sensi della normativa pertinente, il Progetto fringillidi prevedeva, invero, non soltanto la raccolta dei dati provenienti da uccelli già inanellati, ma anche l’inanellamento di tutti gli uccelli catturati. Ai fini dell’attuazione di tale parte del progetto era prevista la concessione di un permesso speciale per la partecipazione al progetto a favore di inanellatori dotati di licenza. Tuttavia, a causa della sfiducia che la EURING, organizzazione di riferimento che effettua attività di inanellamento, nutriva nel progetto proposto, gli inanellatori operanti a Malta hanno rifiutato di parteciparvi (50). Infatti, secondo quanto riferito da Malta, un bando a livello europeo rivolto a inanellatori non ha avuto esito positivo Per questo motivo, nel corso dei tre anni in esame, il progetto è stato attuato soltanto al fine di raccogliere dati provenienti da uccelli già inanellati.
89. La cattura di uccelli su larga scala, quale prevista dal Progetto fringillidi, al solo scopo di raccogliere i dati di uccelli inanellati non può, a mio avviso, giustificare il progetto, indipendentemente dalla questione se il suo obiettivo sia unicamente quello di consentire la (re)introduzione della deroga per scopi ricreativi o se esso persegua, di fatto, obiettivi di conservazione più ampi. In entrambi i casi, la perturbazione degli uccelli su così larga scala sarebbe sproporzionata rispetto ai vantaggi scientifici del progetto (51).
90. La mancata partecipazione di inanellatori al Progetto fringillidi avrebbe forse potuto essere evitata se il legislatore avesse rinunciato a una parte della concezione del progetto. Uno dei punti controversi, che ha indotto gli inanellatori a rifiutare di partecipare al Progetto fringillidi, era l’uso di richiami vivi. Questa misura, tuttavia, non sembra necessaria al fine di permettere la cattura di fringillidi mediante reti da uccellagione. Altrettanto efficace è l’uso di richiami per uccelli preregistrati (52). Poiché una modifica di tal genere della concezione del progetto potrebbe accrescerne la ragionevolezza, in quanto permetterebbe l’inanellamento di uccelli parallelamente alla registrazione delle informazioni presenti sugli anelli, senza ridurre l’efficacia del metodo di cattura, ci si deve chiedere se questa parte della concezione del progetto non abbia una finalità diversa dall’obiettivo di ricerca. Questa parte della concezione del progetto consente la prosecuzione dell’attività ricreativa di cattura di fringillidi mediante trappole, nell’ambito della quale sono tradizionalmente utilizzati richiami vivi (53).
ii) Rilevatori di dati e scienza dei cittadini
91. Ciò mi conduce al successivo argomento addotto dalla Commissione, che verte sull’inadeguatezza del coinvolgimento nel progetto di persone che avevano partecipato nel precedente progetto di deroga per scopi ricreativi.
92. La principale risposta fornita da Malta a tale censura è la scienza dei cittadini. Malta sostiene che la scienza dei cittadini è un’idea fortemente sostenuta dalla Commissione e si stupisce della posizione della Commissione nella presente causa (54). Essa sostiene, inoltre, che l’inclusione di persone titolari di una licenza di cattura di esemplari vivi, acquisita nel contesto di una deroga alla cattura per scopi ricreativi mediante trappole, è adeguata, in quanto tali persone sono in grado di utilizzare reti da uccellagione. Infine, Malta insiste sul fatto che soltanto i cacciatori che partecipano a una formazione possono acquisire la licenza speciale che consente loro di partecipare al Progetto fringillidi.
93. La scienza dei cittadini è, invero, un’idea sostenuta dall’Unione (55). Tuttavia, l’idea di includere i cittadini in progetti scientifici non consiste nel concepire progetti ai fini della partecipazione dei cittadini, bensì nell’includere i cittadini in progetti di ricerca che sono di per sé giustificati da un determinato obiettivo di ricerca rilevante. La partecipazione dei cittadini dovrebbe essere aperta a tutti coloro che desiderino partecipare al progetto, senza discriminazioni, anche se possono essere imposte determinate condizioni di partecipazione.
94. Di converso, il Progetto fringillidi è concepito in modo tale che soltanto i soggetti dotati di una licenza generale per la cattura di esemplari vivi, che non è più rilasciata ma è stata concessa ai partecipanti al progetto di deroga per scopi ricreativi, possono richiedere la licenza speciale ai fini della partecipazione al Progetto fringillidi (56). Ciò è stato confermato da Malta in udienza. Tale Stato membro non ha tuttavia fornito una spiegazione ragionevole dei motivi per i quali il progetto, se realmente basato sull’idea della scienza dei cittadini, non è aperto a tutti i cittadini che potrebbero desiderare parteciparvi. Uno degli argomenti addotti è che le persone in possesso di una licenza generale per la cattura di esemplari vivi sono in grado di utilizzare le reti da uccellagione. Tuttavia, non sono state spiegate le ragioni per le quali altri cittadini non potrebbero apprendere a utilizzare dette reti ai fini del progetto.
95. La formazione obbligatoria ai fini dell’ottenimento del permesso speciale sembra essere diretta soltanto a informare i potenziali partecipanti in merito alla concezione giuridica del progetto, ivi compreso, non da ultimo, l’obbligo di liberare immediatamente gli uccelli catturati. Sulla base dei dati presentati alla Corte, non sembra che la formazione in questione crei le competenze necessarie alla raccolta di dati, ad esempio per quanto concerne le modalità di utilizzo corretto delle reti da uccellagione o la capacità di distinguere le sette specie di fringillidi tra di loro e rispetto ad altri uccelli (57).Tale formazione, di fatto, non sembra sufficiente a permettere a un cittadino interessato di partecipare al progetto.
96. Nel suo controricorso Malta ha menzionato altri progetti asseritamente paragonabili al Progetto fringillidi, in quanto caratterizzati dalla partecipazione di cittadini nella ricerca sugli uccelli, ma tali progetti non coinvolgevano i cittadini in attività intrusive nei confronti degli uccelli. Di converso, detti progetti riguardavano principalmente l’osservazione e la notifica dei dati rilevati (58). Inoltre, come spiegato dalla EURING, i cittadini che partecipano ai progetti di inanellamento seguono una formazione rigorosa, spesso della durata di un anno, e partecipano al progetto insieme a inanellatori professionisti (59).
97. Posso concordare con Malta sul fatto che il coinvolgimento di persone che hanno partecipato in precedenza ad attività di cattura di fringillidi a scopo ricreativo non rappresenta, di per sé, un problema, e potrebbe persino essere dotato di una componente educativa, in particolare in quanto il progetto vieta la detenzione degli uccelli.
98. Tuttavia, ciò non spiega il motivo per cui soltanto queste persone siano invitate a partecipare alle opportunità di scienza dei cittadini create dal Progetto fringillidi. Ciò non è conforme alla nozione di scienza dei cittadini. Si tratta, piuttosto, di un indizio del fatto che il progetto è effettivamente stato concepito e attuato al fine di consentire a questo particolare gruppo di cittadini di continuare le loro attività ricreative di cattura di fringillidi mediante trappole.
99. Malta ha sottolineato che il progetto prevede il monitoraggio della sua attuazione e applicazione, che dovrebbe impedire ai rilevatori di dati di mantenere in cattività gli uccelli catturati. Inoltre, le cifre relative agli ultimi due anni di attuazione del progetto mostrano l’efficace attuazione di controlli nella pratica. A tale riguardo, Malta ha fornito cifre significative concernenti i notevoli sforzi compiuti per migliorare l’applicazione della sua normativa. Ad esempio, nell’anno 2021, nel corso dell’apertura dei «periodi di ricerca», e tenuto conto del fatto che erano state rilasciate 2 904 licenze speciali ai sensi della deroga di cui trattasi, era prevista per legge la presenza obbligatoria di 50 agenti durante gli orari consentiti, agenti che hanno effettuato un totale di 3 111 controlli a campione, i quali hanno permesso di constatare 122 illeciti (60).
100. Ciò può essere certamente la ragione del numero esiguo di casi in cui gli uccelli catturati non sono rilasciati in natura. Tuttavia, come sottolineato dalla Commissione in udienza, è strano che un autentico progetto di ricerca richieda una mobilitazione così costante e importante di risorse impegnate in attività di contrasto.
101. Infine, non soltanto è difficile difendere la concezione del Progetto fringillidi nell’ottica della scienza dei cittadini, ma, inoltre, tale progetto non prevede attività di cooperazione con altri progetti di ricerca. Ci si potrebbe attendere che il progetto, il quale dipende dai dati di altri paesi e può contribuire ad altri progetti riguardanti la migrazione di uccelli, preveda una cooperazione nazionale e internazionale con progetti analoghi (61).
102. In conclusione, concordo con la Commissione sul fatto che gli elementi di prova forniti non dimostrano che la concezione e l’attuazione del Progetto fringillidi siano autentiche e ragionevoli rispetto alla realizzazione dei suoi obiettivi dichiarati. Per questo motivo, esso non può essere giustificato in virtù della deroga ai fini della ricerca di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli.
2. Assenza di altre soluzioni soddisfacenti e obbligo di motivazione
103. La Commissione sostiene che Malta non ha spiegato il motivo per cui non è possibile rispondere alla questione di ricerca mediante altri metodi, né lo ha precisato in modo chiaro nella normativa che ha introdotto la deroga.
104. Malta replica che le relazioni menzionate nelle dichiarazioni che attuano le norme quadro del 2020 e del 2021 spiegano in modo sufficientemente chiaro il motivo per cui non esistono alternative adeguate al Progetto fringillidi.
105. In primo luogo, indipendentemente dal motivo della deroga prevista all’articolo 9 della direttiva uccelli, tale disposizione contiene, al suo paragrafo 1, una condizione ai sensi della quale siffatta deroga può essere utilizzata soltanto «[s]empre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti».
106. Ho già spiegato il motivo per cui ritengo che la concezione e l’attuazione del Progetto fringillidi non siano ragionevoli ai fini del conseguimento dei suoi obiettivi di ricerca. Ritengo pertanto che esso non sia stato creato ai fini della ricerca. Di conseguenza, la questione concernente altre soluzioni non si pone.
107. Tuttavia, qualora la Corte ritenga che il Progetto fringillidi sia stato creato ai fini della ricerca, sono dell’avviso che, come sostenuto dalla Commissione, Malta non abbia spiegato chiaramente il motivo per cui le due alternative menzionate siano insufficienti.
108. L’obiettivo del Progetto fringillidi è determinare la provenienza dei fringillidi che sorvolano Malta. A tal fine, il progetto propone di utilizzare metodi vietati dalla direttiva uccelli, la cattura di uccelli e l’utilizzo di reti da uccellagione. Affinché il Progetto fringillidi possa essere giustificato sulla base dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva uccelli, è dunque necessario che Malta dimostri l’indisponibilità di metodi alternativi che non siano in contrasto con tale direttiva oppure che implichino una deroga ma siano meno intrusivi.
109. La prima alternativa menzionata dalla Commissione riguarda il coinvolgimento di esperti ornitologi. La Commissione non ha spiegato chiaramente il modo in cui essi dovrebbero essere coinvolti. Certamente, essi dovrebbero partecipare alla concezione del progetto, all’analisi dei dati raccolti, alla determinazione delle conclusioni di tali analisi e, infine, alla pubblicazione dei risultati del progetto (62).
110. Tuttavia, il problema del mancato coinvolgimento di ornitologi nella concezione del Progetto fringillidi, sottolineato dalla Commissione, sussisteva nel momento della raccolta dei dati degli anelli e della raccolta di informazioni aggiuntive sugli uccelli catturati.
111. A tal riguardo, a mio avviso, Malta non può sostenere che la partecipazione di ornitologi al progetto non costituirebbe l’alternativa più soddisfacente, dato che essa aveva originariamente previsto la partecipazione di inanellatori al momento della raccolta dei dati. Tuttavia, dopo il fallimento del suo tentativo di coinvolgere ornitologi, Malta ha ignorato questo aspetto originale della concezione del progetto e ha proseguito la sua attuazione senza la partecipazione di ornitologi. È chiaro che esisteva un’alternativa, ma Malta l’ha trascurata.
112. La seconda alternativa menzionata era la modellizzazione su larga scala. Sebbene Malta adduca molteplici ragioni per le quali tale opzione sarebbe meno efficiente di un progetto fondato sulla raccolta di dati provenienti dagli anelli, essa non sostiene che un siffatto metodo non sia in grado di rispondere alla questione di ricerca e di colmare così il deficit di conoscenze di cui trattasi. Dato che la modellizzazione su larga scala è un metodo di ricerca non intrusivo, e non è quindi contrario alla direttiva uccelli, scartare tale metodo esigerebbe una spiegazione più approfondita.
113. Ritengo che Malta non abbia spiegato chiaramente il motivo per cui altri metodi disponibili non siano idonei a colmare il deficit di conoscenze, la cui individuazione costituisce il motivo per cui è stato sviluppato il Progetto fringillidi. Pertanto, le motivazioni contenute nella normativa di attuazione (dichiarazioni) non soddisfano il criterio della certezza del diritto stabilito dalla giurisprudenza (63), essendo necessaria una motivazione chiara e sufficiente dei motivi per i quali le condizioni di cui all’articolo 9, sono soddisfatte, comprese le ragioni per cui l’autorità che introduce la misura di deroga ritiene che non esistano altre alternative soddisfacenti (64).
114. Le norme quadro del 2020 o del 2021 non contengono alcuna motivazione concernente le alternative disponibili. Le tre dichiarazioni di attuazione, che aprono il periodo di ricerca per gli anni 2020, 2021 e 2022, contengono una motivazione parziale. Mentre la dichiarazione del 2020 richiama solo implicitamente studi ad essa sottesi utilizzati ai fini della concezione del progetto, le dichiarazioni successive fanno riferimento a tali studi in modo più esplicito, nelle note a piè di pagina. Tuttavia, né tali studi né gli argomenti presentati nel corso del procedimento dinanzi alla Corte rispondono chiaramente alla questione concernente il motivo per cui gli altri metodi abbiano dovuto essere esclusi. Non si sostiene che essi non siano adeguati, ma soltanto che siano meno efficienti.
115. La Commissione ha pertanto dimostrato in modo sufficiente che Malta ha omesso di motivare l’assenza di altre soluzioni soddisfacenti e di dimostrare tale assenza.
116. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di dichiarare che Malta è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 5 e dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva uccelli, interpretati in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva.
VI. Spese
117. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica di Malta, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
VII. Conclusione
118. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte:
di dichiarare che la Repubblica di Malta, avendo adottato un regime derogatorio che consente la cattura di esemplari vivi di sette specie di fringillidi selvatici (il fringuello Fringilla coelebs, il fanello Carduelis cannabina, il cardellino Carduelis carduelis, il verdone Carduelis chloris, il frosone Coccothraustes coccothraustes, il verzellino Serinus serinus e il cardellino euroasiatico Carduelis spinus), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza delle disposizioni dell’articolo 5 e dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva;
di condannare la Repubblica di Malta a farsi carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla Commissione europea.