Asunto T‑409/21
República Federal de Alemania
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava ampliada) de 24 de enero de 2024
«Ayudas de Estado — Ayudas concedidas por determinadas disposiciones de la Ley alemana modificada relativa a la cogeneración de calor y electricidad — Reforma del plan de apoyo a la cogeneración — Decisión por la que se declaran las ayudas compatibles con el mercado interior — Concepto de “ayuda de Estado” — Fondos estatales»
1. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concepto de recursos del Estado — Fondos que se nutren de un impuesto u otras exacciones obligatorias en virtud de la legislación nacional y que son gestionados y distribuidos conforme a dicha legislación — Cantidades que permanecen constantemente bajo control público y a disposición de las autoridades nacionales competentes — Criterios alternativos
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 34 a 36)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concepto de recursos del Estado — Obligación legal de los gestores de red de electricidad de abonar un apoyo financiero a los operadores de centrales de cogeneración de calor y de electricidad — Mera posibilidad de que los gestores de red repercutan a sus clientes los sobrecostes derivados de esa obligación mediante una exacción — Inclusión — Requisitos — Apoyo financiero que se nutre de un tributo u otras exacciones obligatorias en virtud de la legislación nacional y que son gestionados y distribuidos conforme a dicha legislación — Requisito no cumplido
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 56 a 90)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concepto de recursos del Estado — Obligación legal de los gestores de red de electricidad de abonar un apoyo financiero a los operadores de centrales de cogeneración de calor y de electricidad — Inclusión — Requisitos — Cantidades que permanecen constantemente bajo control público y a disposición de las autoridades nacionales competentes — Requisito no cumplido
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 95 a 100)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concepto de recursos del Estado — Obligación legal de los gestores de red de electricidad de abonar un apoyo financiero a los operadores de centrales de cogeneración de calor y de electricidad — Fondos que pasan de entidades privadas a entidades privadas y conservan un carácter privado durante todo su curso — Inexistencia de transferencia de fondos estatales
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 101 a 118)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concepto de recursos del Estado — Obligación legal de los gestores de red de electricidad de abonar un apoyo financiero a los operadores de centrales de cogeneración de calor y de electricidad — Mera posibilidad de que los gestores de red repercutan a sus clientes los sobrecostes derivados de esa obligación mediante una exacción — Limitación de la exacción en favor de los productores de hidrógeno — Inexistencia de renuncia a fondos estatales
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 121 a 126)
Resumen
El Tribunal General que conoce de un recurso de anulación interpuesto por la República Federal de Alemania, anula la decisión de la Comisión Europea que califica de ayuda de Estado diversas medidas adoptadas por dicho Estado miembro para apoyar la producción de electricidad por las centrales de cogeneración de calor y electricidad (en lo sucesivo, «CHP»). (1) De este modo, el Tribunal aclara el requisito previsto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, según el cual solo las intervenciones realizadas por el Estado o mediante fondos estatales pueden calificarse de ayuda de Estado en el sentido de esta disposición.
Entre 2019 y 2021, la República Federal de Alemania notificó a la Comisión modificaciones legislativas que preveían, por una parte, medidas de apoyo financiero a los operadores de las centrales CHP y de las demás instalaciones relacionadas con la cogeneración de calor y electricidad (en lo sucesivo, conjuntamente, «operadores CHP») y, por otra parte, la limitación de una exacción que podía imponerse, en este contexto, a los productores de hidrógeno.
En la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que estas medidas constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que, no obstante, eran compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
En apoyo de su calificación de las medidas notificadas como ayudas de Estado, la Comisión consideró, en particular, que dichas medidas se concedían mediante fondos estatales. Con su recurso de anulación, la República Federal de Alemania impugna esta conclusión de la Comisión.
Apreciación del Tribunal
El Tribunal recuerda que la calificación de una medida como ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, supone que concurran varios requisitos, entre ellos la existencia de una intervención del Estado o mediante fondos estatales.
Según la jurisprudencia, pueden calificarse de fondos estatales, por una parte, los fondos que se nutren de un tributo u otras exacciones obligatorias en virtud de la legislación nacional y que son gestionados y distribuidos conforme a dicha legislación (primer criterio) y, por otra parte, las cantidades que permanecen constantemente bajo control público y, por lo tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes (segundo criterio). Estos dos criterios constituyen criterios alternativos del concepto de «fondos estatales» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
En primer término, en lo que atañe a las medidas de apoyo financiero a los operadores CHP, la Comisión consideró en la Decisión impugnada que esas medidas se financiaban con los ingresos de una contribución obligatoria con arreglo al Derecho impuesta por el Estado, gestionados y afectados de conformidad con las disposiciones legislativas (primer criterio).
A este respecto, el Tribunal señala que las medidas de apoyo a los operadores CHP notificadas por la República Federal de Alemania se caracterizan por la existencia de «dos niveles» en la cadena de suministro de la electricidad, el «primer nivel» corresponde a la relación entre los operadores CHP y los gestores de red y el «segundo nivel» a la relación entre estos gestores de red y sus clientes.
En el «primer nivel» de la cadena de suministro, las medidas notificadas establecen una obligación legal para los gestores de redes, que son entidades privadas, de prestar apoyo financiero a los operadores CHP. En el «segundo nivel», estos gestores de red, sin estar obligados a ello por la ley, pueden repercutir la carga financiera derivada de esta obligación a sus clientes a través de la exacción.
Habida cuenta de estas precisiones, el Tribunal constata que la Comisión incurrió en un error de Derecho al considerar que la obligación que incumbe a los gestores de redes de abonar cantidades a los operadores CHP, en el «primer nivel» de la cadena de suministro, bastaba para constatar la existencia de un tributo u otra exacción obligatoria que podía determinar la utilización de fondos estatales, sin que fuera necesario identificar otra contribución obligatoria a otro «nivel» de la cadena de suministro, ya que la exacción en el «segundo nivel» de dicha cadena no constituye una exacción obligatoria con arreglo al Derecho.
En efecto, la existencia de un tributo o de otra exacción obligatoria en virtud de la ley se refiere a la procedencia de los fondos utilizados para conceder una ventaja, en el sentido de que permite comprobar que se han utilizado fondos estatales para financiar esa ventaja. No se confunde con la afectación de estos fondos conforme a la ley. Ahora bien, la obligación legal que incumbe a los gestores de red en el «primer nivel» de la cadena de suministro se refiere únicamente a la afectación de los fondos conforme a la ley, pero no da ninguna indicación en cuanto a la procedencia de los fondos utilizados por los gestores de red para cumplirla.
En este contexto, la Comisión no puede alegar que el Estado se apropie de los recursos de los gestores de red, ya que estos no son necesariamente los deudores últimos de la carga financiera generada por las medidas de apoyo a los operadores CHP.
Además, el hecho de que la ley alemana prevea de forma detallada el modo de afectación del apoyo financiero a los operadores CHP no puede determinar la existencia de una transferencia de fondos estatales, sino únicamente la imputabilidad al Estado de esas medidas de apoyo.
Por consiguiente, el Tribunal concluye que la Comisión se basó erróneamente en el primer criterio antes expuesto, relativo a la existencia de un tributo o de otras exacciones obligatorias, para considerar que las medidas de apoyo financiero a los operadores CHP se financiaban mediante fondos estatales.
El Tribunal constata asimismo que la Comisión incurrió en un error de Derecho al excluir la aplicación de la jurisprudencia derivada de la sentencia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra. (2)
En la Decisión impugnada, la Comisión excluyó la aplicación de esa jurisprudencia debido a que las medidas de apoyo a los operadores CHP no constituían una medida de «simple regulación de precios». Sin embargo, contrariamente a lo que estimó la Comisión, el elemento decisivo para excluir la existencia de una transferencia de fondos estatales según la jurisprudencia derivada de la sentencia PreussenElektra no es si las medidas en cuestión constituyen una medida de «mera regulación de precios», sino el hecho de que las entidades privadas en cuestión estuvieran encargadas por el Estado de gestionar un recurso estatal.
Así, para excluir la aplicación de la jurisprudencia derivada de la sentencia PreussenElektra, la Comisión debería haber demostrado que la ventaja en favor de los operadores CHP no era concedida por los gestores de red utilizando sus propios recursos financieros, sino que estos estaban encargados por el Estado de gestionar un recurso estatal, extremo que no ha demostrado.
Por otra parte, la Comisión no podía invocar válidamente el efecto útil del artículo 107 TFUE, apartado 1, para restringir la aplicación de la jurisprudencia derivada de la sentencia PreussenElektra a los casos de «mera regulación de precios», ya que este artículo no puede aplicarse a comportamientos estatales que no están comprendidos en su ámbito de aplicación, como, en este caso, una medida decidida por el Estado, pero financiada por empresas privadas.
En segundo término, por lo que respecta a la limitación de la exacción que los gestores de red podían imponer a los productores de hidrógeno, la Comisión consideró que constituía una renuncia a fondos estatales que podía calificarse de transferencia de fondos estatales.
No obstante, el Tribunal recuerda que la exacción de que se trata no constituye un recurso estatal según el primer criterio antes expuesto, al no tener carácter obligatorio con arreglo al Derecho. De ello se deduce que la reducción de dicha exacción para los productores de hidrógeno tampoco constituye una renuncia a fondos estatales.
Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal estima el recurso de anulación en la medida en que la Comisión declaró erróneamente que todas las medidas notificadas por la República Federal de Alemania constituían ayudas de Estado financiadas mediante fondos estatales.