Zaak T‑409/21
Bondsrepubliek Duitsland
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) van 24 januari 2024
„Staatssteun – Steun die is toegekend bij een aantal bepalingen van de gewijzigde Duitse wet betreffende warmte-krachtkoppeling – Hervorming van de steunregeling voor warmte-krachtkoppeling – Besluit waarbij steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Begrip ‚staatssteun’ – Overheidsmiddelen”
1. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Begrip staatsmiddelen – Middelen die middels een belasting of een andere krachtens nationale wetgeving verplichte heffing worden geïnd en die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld – Bedragen die constant onder staatscontrole en ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan – Alternatieve criteria
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 34‑36)
2. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Begrip staatsmiddelen – Wettelijke verplichting voor elektriciteitsnetbeheerders om financiële steun te betalen aan exploitanten van warmte-krachtcentrales – Eenvoudige mogelijkheid voor netbeheerders om de meerkosten van die verplichting door te berekenen aan hun afnemers via een heffing – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Financiële steun die middels een belasting of een andere krachtens nationale wetgeving verplichte heffing wordt geïnd en die overeenkomstig deze wetgeving wordt beheerd en verdeeld – Voorwaarde niet vervuld
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 56‑90)
3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Begrip staatsmiddelen – Wettelijke verplichting voor elektriciteitsnetbeheerders om financiële steun te betalen aan exploitanten van warmte-krachtcentrales – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Bedragen die constant onder staatscontrole en ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan – Voorwaarde niet vervuld
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 95‑100)
4. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Begrip staatsmiddelen – Wettelijke verplichting voor elektriciteitsnetbeheerders om financiële steun te betalen aan exploitanten van warmte-krachtcentrales – Middelen die van privé-entiteit naar privé-entiteit gaan en gedurende het hele traject een particulier karakter behouden – Geen overdracht van staatsmiddelen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 101‑118)
5. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Begrip staatsmiddelen – Wettelijke verplichting voor elektriciteitsnetbeheerders om financiële steun te betalen aan exploitanten van warmte-krachtcentrales – Eenvoudige mogelijkheid voor netbeheerders om de meerkosten van die verplichting door te berekenen aan hun afnemers via een heffing – Maximering van de heffing ten gunste van waterstofproducenten – Geen afstand van staatsmiddelen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 121‑126)
Samenvatting
Naar aanleiding van een door de Bondsrepubliek Duitsland ingesteld beroep tot nietigverklaring verklaart het Gerecht het besluit van de Europese Commissie nietig waarbij verschillende maatregelen van deze lidstaat ter ondersteuning van de elektriciteitsproductie door warmte-krachtcentrales (hierna: „CHP”) als staatssteun zijn aangemerkt(1). Het Gerecht verduidelijkt daarbij de voorwaarde in artikel 107, lid 1, VWEU dat enkel maatregelen van de staat of met staatsmiddelen bekostigde maatregelen als staatssteun in de zin van deze bepaling kunnen worden aangemerkt.
Tussen 2019 en 2021 heeft de Bondsrepubliek Duitsland bij de Commissie wetswijzigingen aangemeld die voorzien in financiële steunmaatregelen voor de exploitanten van CHP-centrales en andere CHP-gerelateerde installaties (hierna samen: „CHP-exploitanten”), en in een maximering van een heffing die in deze context aan waterstofproducenten kan worden opgelegd.
De Commissie was in het bestreden besluit tot de slotsom gekomen dat deze maatregelen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, die niettemin verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
Ter ondersteuning van de kwalificatie van de aangemelde maatregelen als staatssteun stelde de Commissie zich met name op het standpunt dat deze maatregelen waren bekostigd met staatsmiddelen. Met haar beroep tot nietigverklaring betwist de Bondsrepubliek Duitsland deze conclusie van de Commissie.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht herinnert eraan dat voor de kwalificatie van een maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aan verschillende voorwaarden moet zijn voldaan, waaronder de voorwaarde dat sprake is van een maatregel van de staat of een met staatsmiddelen bekostigde maatregel.
Volgens de rechtspraak kunnen zowel middelen die middels een belasting of een andere krachtens nationale wetgeving verplichte heffing worden geïnd en die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld (eerste criterium), als bedragen die constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan (tweede criterium), worden aangemerkt als „staatsmiddelen”. Deze twee criteria zijn alternatieve criteria voor het begrip „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Wat ten eerste de financiële steunmaatregelen voor CHP-exploitanten betreft, was de Commissie in het bestreden besluit van mening dat deze maatregelen werden gefinancierd met inkomsten uit een door de staat de jure opgelegde verplichte bijdrage, die werd beheerd en toegewezen overeenkomstig de wetgeving (eerste criterium).
In dit verband merkt het Gerecht op dat de door de Bondsrepubliek Duitsland aangemelde steunmaatregelen voor CHP-exploitanten worden gekenmerkt door „twee niveaus” in de elektriciteitstoeleveringsketen, waarbij het „eerste niveau” overeenkomt met de relatie tussen de CHP-exploitanten en de netbeheerders en het „tweede niveau” met de relatie tussen de netbeheerders en hun afnemers.
In het kader van het „eerste niveau” van de toeleveringsketen voorzien de aangemelde maatregelen in een wettelijke verplichting voor de netbeheerders – die particuliere entiteiten zijn – om financiële steun te betalen aan de CHP-exploitanten. In het kader van het „tweede niveau” kunnen de netbeheerders, zonder daartoe wettelijk verplicht te zijn, de financiële last die voortvloeit uit die verplichting, via een heffing afwentelen op hun klanten.
Gelet op deze preciseringen stelt het Gerecht vast dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de op de netbeheerders rustende verplichting om bedragen aan de CHP-exploitanten te betalen op het „eerste niveau” van de toeleveringsketen, volstond om te stellen dat er sprake was van een belasting of andere verplichte heffing en dus van staatsmiddelen, zonder dat een andere verplichte bijdrage op een ander „niveau” van de toeleveringsketen hoefde te worden vastgesteld, aangezien de heffing op het „tweede niveau” van die keten geen wettelijk verplichte heffing is.
Of er sprake is van een belasting of andere wettelijk verplichte heffingen hangt immers af van de herkomst van de middelen die zijn gebruikt om een voordeel toe te kennen, in die zin dat kan worden vastgesteld dat overheidsmiddelen zijn gebruikt om het voordeel te financieren. Dit valt niet samen met de toewijzing van de middelen overeenkomstig de wet. De wettelijke verplichting van de netbeheerders op het „eerste niveau” van de toeleveringsketen betreft immers enkel de toewijzing van de middelen overeenkomstig de wet, maar geeft geen aanwijzing over de herkomst van de middelen die de netbeheerders gebruiken om aan die verplichting te voldoen.
De Commissie kan in deze context niet aanvoeren dat de staat zich de middelen van de netbeheerders toe-eigent, aangezien de netbeheerders niet noodzakelijkerwijs de uiteindelijke schuldenaren zijn van de financiële last van de steunmaatregelen voor CHP-exploitanten.
Bovendien is het niet omdat de Duitse wet in detail bepaalt hoe de financiële steun moet worden toegewezen aan de CHP-exploitanten, dat er sprake is van een overdracht van staatsmiddelen. Dit feit houdt enkel in dat deze steunmaatregelen kunnen worden toegerekend aan de staat.
Bijgevolg oordeelt het Gerecht dat de Commissie zich ten onrechte heeft gebaseerd op het eerste hierboven genoemde criterium – het bestaan van een belasting of andere verplichte heffingen – om tot de conclusie te komen dat de steunmaatregelen voor de CHP-exploitanten werden bekostigd met staatsmiddelen.
Het Gerecht stelt eveneens vast dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra(2), niet toe te passen.
De Commissie had de toepassing van deze rechtspraak in het bestreden besluit uitgesloten op grond dat bij de steunmaatregelen voor CHP-exploitanten geen sprake was van een „eenvoudige prijsregulering”. Anders dan de Commissie heeft geoordeeld, is het beslissende element om een overdracht van staatsmiddelen uit te sluiten volgens de rechtspraak die voortvloeit uit het PreussenElektra-arrest evenwel niet de vraag of de betrokken maatregelen een „eenvoudige prijsregulering” vormen, maar het feit dat de betrokken particuliere ondernemingen door de staat werden belast met het beheer van staatsmiddelen.
Om de toepassing uit te sluiten van de rechtspraak die voortvloeit uit het PreussenElektra-arrest had de Commissie dus moeten aantonen dat het voordeel voor de CHP-exploitanten niet door de netbeheerders was toegekend met hun eigen financiële middelen, maar dat die netbeheerders door de staat waren belast met het beheer van staatsmiddelen, wat zij niet heeft aangetoond.
Bovendien kon de Commissie zich niet met succes beroepen op het nuttig effect van artikel 107, lid 1, VWEU om de toepassing van de uit het PreussenElektra-arrest voortvloeiende rechtspraak te beperken tot gevallen van „eenvoudige prijsregulering”, aangezien dit artikel niet kan worden toegepast op gedragingen van de staten die daar niet onder vallen, zoals in casu op een maatregel waartoe de staat heeft besloten maar die door particuliere ondernemingen wordt gefinancierd.
Wat ten tweede de maximering betreft van de heffing die de netbeheerders konden opleggen aan de waterstofproducenten, heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat deze een afstand van staatsmiddelen vormde die als een overdracht van staatsmiddelen kon worden aangemerkt.
Het Gerecht herinnert er evenwel aan dat de betrokken heffing volgens het eerste hierboven uiteengezette criterium geen staatsmiddel is, omdat zij niet wettelijk verplicht is. Hieruit volgt dat de verlaging van deze heffing voor waterstofproducenten evenmin een afstand van staatsmiddelen kan vormen.
Gelet op het voorgaande wijst het Gerecht het beroep tot nietigverklaring toe voor zover de Commissie ten onrechte heeft vastgesteld dat alle door de Bondsrepubliek Duitsland aangemelde maatregelen met staatsmiddelen bekostigde staatssteun vormden.