Asia T-405/21
(julkaistu otteina)
Dexia Crédit Local
vastaan
yhteinen kriisinratkaisuneuvosto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kahdeksas jaosto) 24.1.2024
Talous- ja rahaliitto – Pankkiunioni – Yhteinen kriisinratkaisumekanismi luottolaitoksia ja tiettyjä sijoituspalveluyrityksiä varten (SRM) – Yhteinen kriisinratkaisurahasto (SRF) – Vuotta 2021 koskevien ennakollisten vakausmaksujen laskentaa koskeva yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) päätös – Perusteluvelvollisuus – Yhdenvertainen kohtelu – Suhteellisuusperiaate – Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston harkintavalta – Lainvastaisuusväite – Asetuksen (EU) N:o 806/2014 oikeusperusta – Komission harkintavalta
1. Jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentäminen – Toimenpiteet, joiden tarkoituksena on parantaa sisämarkkinoiden toimintaa rahoitusalalla – Sääntely, joka koskee jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentämistä siltä osin kuin on kyse laitosten kriisinratkaisusta pankkiunionissa – Asetuksen (EU) N:o 806/2014 5, 69 ja 70 artikla – Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) valtuuttaminen vahvistamaan ennakolliset vakausmaksut ja hallinnoimaan yhteisen kriisinratkaisurahaston (SRF) varoja – Oikeusperusta – SEUT 114 artikla
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 5, 69 ja 70 artikla)
(ks. 35, 37, 46, 48–50, 54, 56, 58 ja 59 kohta)
2. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Yhteinen kriisinratkaisumekanismi luottolaitoksia ja tiettyjä sijoituspalveluyrityksiä varten – Yhteiseen kriisinratkaisurahastoon (SRF) suoritettavat ennakolliset vakausmaksut – Luonne – Kyse ei ole verotuksellisesta luonteesta – Vakuutustoiminnallinen logiikka, joka liittyy koko rahoitusalan vakauden varmistamiseen – Rahoitus, josta huolehtii rahoitusala kokonaisuudessaan – Maksut, jotka käytetään suoraan yksinomaan kyseisen alan menojen rahoittamiseen ja jotka ovat tarpeellisia sen toiminnan kannalta – Oikeusperusta – SEUT 114 artiklan 2 kohta
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 67 artiklan 2 ja 4 kohta, 69 artikla ja 70 artikla)
(ks. 64–69, 71 ja 76–79 kohta)
3. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuus – Laajuus – Tilanne, jossa toimen laatija esittää unionin tuomioistuimissa käytävässä menettelyssä toimen perusteluja koskevia selityksiä – Edellytykset – Selitykset eivät saa olla ristiriitaisia ja niiden on oltava johdonmukaisia mainittuihin perusteluihin nähden
(SEUT 296 artiklan toinen kohta)
(ks. 229 ja 230 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu kumoamiskanne, jonka se hyväksyy, lausuu ensimmäisen kerran asetuksen N:o 806/2014(1) yhteensopivuudesta SEUT 114 artiklan 1 ja 2 kohdan ja SEUT 352 artiklan kanssa ja esittää muun muassa täsmennyksiä ”veroja koskevien säännösten” käsitteeseen ennakollisten vakausmaksujen ominaispiirteiden osalta. Lisäksi se toistaa näkemyksensä yhteisen kriisinratkaisuneuvoston perusteluvelvollisuuden laajuudesta vuotuisen tavoitetason määrittämisen osalta.
Dexia Crédit Local (jäljempänä kantaja) on Ranskaan sijoittautunut luottolaitos.
Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto teki 14.4.2021 päätöksen, jossa se vahvisti(2) vuoden 2021 osalta luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten, joihin kantaja kuuluu, yhteiseen kriisinratkaisurahastoon (jäljempänä kriisinratkaisurahasto) suoritettavat ennakolliset vakausmaksut (jäljempänä kanteen kohteena oleva päätös).(3)
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Siltä osin kuin on kyse kanneperusteista, jotka koskevat asetuksen N:o 806/2014 säännösten lainvastaisuutta perussopimusten määräyksiin nähden ja jotka unionin yleinen tuomioistuin hylkää, valittaja riitautti erityisesti yhtäältä oikeusperustan, eli SEUT 114 artiklan, jonka nojalla mainitun asetuksen riidanalaiset säännökset(4) on annettu, ja päätöksen soveltaa mainitun artiklan 1 kohtaa, vaikka ennakolliset vakausmaksut ovat sen mukaan luonteeltaan verotuksellisia ja kuuluvat näin ollen kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”veroja koskevat säännökset” alaan.
Siltä osin kuin on ensinnäkin kyse valitun oikeusperustan riitauttamisesta, yleinen tuomioistuin palauttaa mieliin, että unionin toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö. SEUT 114 artiklan 1 kohdan perusteella toteutettujen lainsäädäntötoimien on yhtäältä sisällettävä jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseen liittyviä toimia ja toisaalta niiden tavoitteena on oltava sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta. Nyt käsiteltävässä asiassa yleinen tuomioistuin katsoo, että asetuksen N:o 806/2014 riidanalaiset säännökset täyttävät kyseiset kaksi edellytystä.
Yleinen tuomioistuin täsmentää nimittäin ensinnäkin, että SEUT 114 artiklaa voidaan käyttää oikeusperustana ainoastaan, jos säädöksestä ilmenee objektiivisesti ja tosiasiallisesti, että sen tarkoituksena on sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevien edellytysten parantaminen. Asetuksen N:o 806/2014 johdanto-osan perustelukappaleista ilmenee, että asetuksella pyritään heikentämään kytköstä yksittäisten jäsenvaltioiden julkisen talouden rahoitusaseman – sellaisena kuin se mielletään – ja kyseisissä jäsenvaltioissa toimivien pankkien ja yritysten rahoituskustannusten välillä ja kohdentamaan vastuu rahoitusjärjestelmän vakautuksen rahoituksesta koko rahoitustoimialalle. Asetuksessa N:o 806/2014 vahvistetaan näin ollen muun muassa laitosten kriisinratkaisua koskevat yhdenmukaiset säännöt ja yhdenmukainen menettely, joita yhteisen kriisinratkaisuneuvoston olisi sovellettava, tarkoituksena torjua mahdolliset uhat. Yksi keskeinen näihin sääntöihin ja kyseiseen menettelyyn liittyvä tekijä on yhteinen kriisinratkaisurahasto, jonka avulla voidaan varmistaa kriisinratkaisuvaltuuksien tehokas käyttö ja edistää kriisinratkaisuvälineiden rahoitusta ja taata niiden tehokas soveltaminen. Sen varmistamiseksi, että yhteisessä kriisinratkaisurahastossa on riittävät varat, rahastoa rahoitetaan muun muassa laitosten suorittamilla ennakollisilla vakausmaksuilla, joiden määrä riippuu lopullisesta tavoitetasosta ja pääasiallisista laskentamenetelmistä, jotka vahvistetaan asetuksen N:o 806/2014 69 ja 70 artiklassa. Kyseisten maksujen suorittamisella varmistetaan näin ollen laitosten kriisinratkaisua koskevien yhdenmukaisten sääntöjen ja yhdenmukaisen menettelyn soveltaminen.
Unionin lainsäätäjä on lisäksi korostanut, että kriisinratkaisujärjestelyn yhdenmukaista soveltamista osallistuvissa jäsenvaltioissa edistetään niiden tehtävien ansiosta, jotka on annettu yhteiselle kriisinratkaisuneuvostolle, joka on perustettu erityisesti sen takaamiseksi, että päätöksenteko kriisinratkaisussa olisi nopeaa ja tehokasta ja jonka myös olisi varmistettava, että kansallinen rahoitusvakaus, unionin rahoitusvakaus ja sisämarkkinat otetaan asianmukaisesti huomioon. Kyseisessä asetuksessa säädetään tältä osin, että jos kriisinratkaisuneuvosto tämän asetuksen nojalla suorittaa tehtäviä ja käyttää valtuuksia, jotka kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen on suoritettava tai joita sen on käytettävä, kriisinratkaisuneuvostoa pidetään kansallisena kriisinratkaisuviranomaisena. Tämän säännöksen nojalla kriisinratkaisuneuvosto voi näin ollen toimia täysimääräisesti päätöksentekoelimenä siltä osin kuin on kyse kriisinratkaisusta pankkiunionissa, ja sen tarkoituksena on siten parantaa sisämarkkinoiden toimintaa.
Yleinen tuomioistuin katsoo tämän perusteella, että asetuksen N:o 806/2014 tavoitteena on parantaa sisämarkkinoiden luomisen ja toiminnan edellytyksiä.
Yleinen tuomioistuin palauttaa toiseksi mieliin, että EUT-sopimuksen laatijat ovat halunneet SEUT 114 artiklassa olevalla ilmaisulla ”toimenpiteet – – lähentämiseksi” antaa unionin lainsäätäjälle yhdenmukaistettavan alan yleisen asiayhteyden ja erityisten olosuhteiden mukaan harkintavaltaa sen suhteen, mikä on tarkoituksenmukaisin lähentämistekniikka toivotun tavoitteen saavuttamiseksi. Unionin lainsäätäjä voi näin ollen lähentämistekniikkaa valitessaan siirtää unionin elimelle tai laitokselle toimivaltaa, jolla pyritään halutun yhdenmukaistamisen toimeenpanoon. Yleinen tuomioistuin katsoo, että unionin lainsäätäjä on tässä tilanteessa voinut säätää, että yhteistä kriisinratkaisuneuvostoa oli pidettävä kansallisena kriisinratkaisuviranomaisena, jos se suoritti tehtäviä ja käytti valtuuksia, joita tällaisen kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen oli suoritettava tai käytettävä, ja se saattoi antaa kriisinratkaisuneuvostolle valtuudet vahvistaa ennakollisten vakausmaksujen määrän ja hallinnoida yhteisen kriisinratkaisurahaston varoja. Lisäksi asetuksen N:o 806/2014 69 ja 70 artikla ovat sellainen keskeinen osa laitosten kriisinratkaisua koskevia sääntöjä ja menettelyä, joka edistää sen välttämistä, että toisistaan poikkeavat kansalliset käytännöt luovat esteitä perusvapauksien käytölle tai vääristävät kilpailua sisämarkkinoilla. Vastaavasti asetuksen N:o 806/2014 5 artikla merkitsee kriisinratkaisua koskevien lainsäädäntöjen lähentämistoimenpidettä, jolla vahvistetaan laitosten kriisinratkaisua koskevien sääntöjen ja menettelyn yhdenmukaista soveltamista. Kyseisiä kolmea säännöstä voidaan näin ollen pitää säännöksinä, joilla lähennetään jäsenvaltioiden säännöksiä pankkiunionissa toteutettavan kriisinratkaisun alalla. Yleinen tuomioistuin täsmentää, että kriisinratkaisuneuvostolle annetut tehtävät liittyvät läheisesti asetuksen N:o 806/2014 kohteena olevaan alaan.
Siltä osin kuin on toiseksi kyse päätöksestä soveltaa SEUT 114 artiklan 1 kohtaa, vaikka ennakollisten vakausmaksujen on väitetty olevan luonteeltaan verotuksellisia ja kuuluvan siis SEUT 114 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisalaan, yleinen tuomioistuin toteaa, että asetuksen N:o 806/2014 69 ja 70 artikla, joissa laitokset velvoitetaan maksamaan ennakollisia vakausmaksuja ja täsmennetään niiden laskentamenetelmä, eivät ole SEUT 114 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ”veroja koskevia säännöksiä”.
Yleinen tuomioistuin palauttaa mieliin, että maksu, jonka tietyn alan talouden toimijat suorittavat, ei nimittäin ole luonteeltaan vero tilanteessa, jossa erityisesti kyseisellä maksulla rahoitetaan suoraan mainitun alan menoja ja jossa kyseiset menot ovat tarpeen alan toiminnan kannalta muun muassa sen vakauttamiseksi. Tämä päättely soveltuu myös ennakollisiin vakausmaksuihin, jotka suoritetaan vakuutustoiminnallisen logiikan mukaisesti ja jotka tietyn alan talouden toimijat suorittavat rahoittaakseen yksinomaan kyseisen alan menoja.
On toki niin, että koska asetuksella N:o 806/2014 ei luoda minkäänlaista automaattista yhteyttä ennakollisen vakausmaksun suorittamisen ja asianomaisen laitoksen kriisinratkaisun välille, ennakollisia vakausmaksuja ei tulisi pitää vakuutusmaksuina, joiden kuukausikohtainen jaksottaminen ja palauttaminen olisivat mahdollisia. Laitokset saavat kuitenkin kaksinkertaisen hyödyn kriisinratkaisurahastosta, joka rahoitetaan nimenomaan niiden ennakollisilla vakausmaksuilla. Yhtäältä tilanteessa, jossa laitokset ovat kykenemättömiä tai todennäköisesti kykenemättömiä jatkamaan toimintaansa, niiden tilanne voidaan korjata kriisinratkaisumenettelyssä, joka niiden hyväksi voidaan aloittaa. Toisaalta kaikki laitokset hyötyvät ennakollisista vakausmaksuistaan sitä kautta, että rahoitusjärjestelmä säilyy vakaana, mikä varmistetaan yhteisellä kriisinratkaisurahastolla.
Tästä seuraa, että kriisinratkaisurahastolla pyritään – ei verotuksellisessa vaan vakuutustoiminnallisessa mielessä – takaamaan rahoitusalan vakaus kokonaisuudessaan, koska sen tavoitteena on kaikkien laitosten hyväksi varmistaa suoja kyseisen alan omia kriiseiltä. Tämä vakuutustoiminnallinen tarkoitus heijastuu myös ennakollisten vakausmaksujen laskemiseen, koska kyseiset maksut eivät perustu siihen, että tiettyyn laskentaperusteeseen sovellettaisiin tiettyä kantaa, vaan siihen, että ensiksi määritetään lopullinen tavoitetaso ja sitten vuotuinen tavoitetaso, joka sitten jaetaan laitosten kesken.
Kanneperusteesta, joka koskee sitä, että perusteluvelvollisuus on laiminlyöty vuotuisen tavoitetason määrittämisen osalta, joka on oikeusjärjestyksen perusteisiin kuuluva peruste ja jonka yleinen tuomioistuin hyväksyy, yleinen tuomioistuin palauttaa aluksi mieliin, että sovellettavan lainsäädännön mukaan yhteisen kriisinratkaisurahaston käytettävissä olevien varojen on 1.1.2016 alkaneen alkuvaiheen (jäljempänä alkuvaihe) päättyessä yllettävä lopulliseen tavoitetasoon, joka vastaa vähintään yhtä prosenttia kaikissa osallistuvissa jäsenvaltioissa toimiluvan saaneiden luottolaitosten suojattujen talletusten määrästä. Vakausmaksut jaksotetaan alkuvaiheen aikana ajallisesti mahdollisimman tasaisesti, kunnes lopullinen tavoitetaso saavutetaan. Lisäksi kaikkien osallistuvien jäsenvaltioiden alueella toimiluvan saaneiden kaikkien laitosten maksettavat rahoitusosuudet eivät yhtenäkään vuonna ylitä 12,5:tä prosenttia tavoitetasosta. Ennakollisten vakausmaksujen laskentamenetelmän osalta yhteisen kriisinratkaisuneuvoston on vahvistettava kyseisten maksujen määrä vuotuisen tavoitetason perusteella ottaen huomioon lopullisen tavoitetason ja käyttäen perustana neljännesvuosittain laskettua kaikkien osallistuvien jäsenvaltioiden alueella toimiluvan saaneiden laitosten suojattujen talletusten keskimäärää edellisenä vuonna. Lopuksi yhteinen kriisinratkaisuneuvosto laskee kullekin laitokselle vakausmaksun vuotuisen tavoitetason perusteella, joka puolestaan vahvistetaan lopullisen tavoitetason perusteella ja delegoidussa asetuksessa 2015/63(5) säädetyn menetelmän mukaisesti.
Nyt käsiteltävässä asiassa kanteen kohteena olevasta päätöksestä ilmenee, että yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on vakausmaksukautta 2021 varten vahvistanut vuotuisen tavoitetason määräksi 11 287 677 212,56 euroa. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on kanteen kohteena olevassa päätöksessä selittänyt, että vuotuista tavoitetasoa määritettäessä perusteena oli käytettävä arviota, joka koski suojattujen talletusten määrän kehitystä edeltävinä vuosina, taloudellisen tilanteen relevanttia kehitystä ja arviota, joka koski sellaisia mittareita, jotka liittyivät suhdannevaiheeseen ja vakausmaksujen myötäsyklisyyden mahdolliseen vaikutukseen laitosten rahoitusasemaan. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto katsoi, että oli asianmukaista vahvistaa kerroin, joka perustui mainittuun arviointiin ja yhteisen kriisinratkaisurahaston käytettävissä oleviin varoihin (jäljempänä kerroin), ja sovelsi kyseistä kerrointa yhteen kahdeksasosaan suojattujen talletusten keskimäärästä vuonna 2020 vuotuisen tavoitetason vahvistamiseksi. Tämän jälkeen se esitteli menetelmän, jota se noudatti kertoimen vahvistamiseksi. Näiden seikkojen perusteella kriisinratkaisuneuvosto vahvisti kertoimen arvoksi 1,35 prosenttia. Tämän jälkeen se laski vuotuisen tavoitetason kertomalla vuonna 2020 suojattujen talletusten keskimääräisen määrän tällä kertoimella ja jakamalla laskelman tuloksen kahdeksalla.
Yleinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että sen lisäksi, että kriisinratkaisuneuvosto on velvollinen antamaan kanteen kohteena olevassa päätöksessä laitoksille selityksiä, jotka koskevat vuotuisen tavoitetason määrittämisessä käytettyä menetelmää, kyseisten selitysten on oltava johdonmukaisia niihin selityksiin nähden, jotka kriisinratkaisuneuvosto esittää oikeudenkäyntimenettelyn kuluessa ja jotka koskevat tosiasiallisesti sovellettua menetelmää. Näin ei ole nyt käsiteltävässä asiassa.
Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston istunnossa esittämistä selityksistä nimittäin ilmenee lähinnä, että se oli määrittänyt vuotuisen tavoitetason vakausmaksukaudelle 2021 soveltamalla nelivaiheista menetelmää, josta kaksi viimeistä vaihetta muodostui siitä, että lopullisesta tavoitetasosta vähennettiin kriisinratkaisurahastossa käytettävissä olevat varat sen määrän laskemiseksi, joka oli vielä perittävä alkuperäisen kauden loppuun mennessä, ja jakamalla viimeksi mainittu määrä kolmella.
Yleinen tuomioistuin huomauttaa, että tämän laskutoimituksen kaksi viimeistä vaihetta eivät käy millään tavoin ilmi matemaattisesta kaavasta, joka kanteen kohteena olevassa päätöksessä esitetään vuotuisen tavoitetason määrittämisen perustana.
Kyseistä toteamusta ei myöskään voida asettaa kyseenalaiseksi kriisinratkaisuneuvoston toteamuksella siitä, että se on vuoden 2021 toukokuussa julkaissut tiedotteen, joka sisälsi vaihteluvälin, jossa ilmoitettiin lopullisen tavoitetason mahdolliset määrät, ja Internet-sivuillaan kriisinratkaisurahastossa käytettävissä olevien varojen määrän. Riippumatta siitä, olivatko kyseiset määrät tosiasiallisesti kantajan tiedossa, kantaja ei nimittäin pelkästään kyseisten määrien perusteella voinut ymmärtää, että kriisinratkaisuneuvosto oli tosiasiallisesti soveltanut mainittuja kahta toimenpidettä, kun täsmennetään vielä lisäksi, ettei niitä edes mainittu matemaattisen kaavan yhteydessä.
Vastaavanlaisia epäjohdonmukaisuuksia liittyy myös siihen tapaan, jolla on vahvistettu 1,35 prosentin kerroin, jolla on ensisijaisen tärkeä osa kyseisessä matemaattisessa kaavassa. Kriisinratkaisuneuvoston istunnossa esittämistä selityksistä nimittäin ilmenee, että kyseinen kerroin on vahvistettu siten, että on mahdollista perustella vuotuisen tavoitetason määrää koskevan laskutoimituksen tulos, toisin sanoen sen jälkeen, kun kriisinratkaisuneuvosto on laskenut kyseisen määrän soveltamalla tosiasiallisesti sovelletun menetelmän neljää vaihetta. Tämä toimenpide ei kuitenkaan mitenkään käy ilmi kanteen kohteena olevasta päätöksestä.
Lisäksi vaihteluväli, johon arvioidun tavoitetason määrä tiedotteen mukaan sijoittuu, on epäjohdonmukainen kanteen kohteena olevassa päätöksessä esitettyyn suojattujen talletusten kasvutasoa koskevaan neljän ja seitsemän prosentin vaihteluväliin nähden. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on nimittäin istunnossa ilmoittanut, että se oli vuotuisen tavoitetason määrittämistä varten ottanut huomioon suojattujen talletusten neljän prosentin kasvutason – eli toisen vaihteluvälin alimman kasvutason – ja että se oli näin saanut tulokseksi arvioidun 75 miljardin euron lopullisen vuotuisen tavoitetason, joka oli ensimmäisen vaihteluvälin korkein arvo. Näin ollen näiden kahden vaihteluvälin välillä on ristiriita. Kantaja ei tässä tilanteessa ole kyennyt määrittämään tapaa, jolla yhteinen kriisinratkaisuneuvosto oli soveltanut kyseisten talletusten kehityksen tasoa koskevaa vaihteluväliä voidakseen laskea arvioidun lopullisen tavoitetason.
Yleinen tuomioistuin katsoo vuotuisen tavoitetason määrittämisen osalta, että yhteisen kriisinratkaisuneuvoston tosiasiallisesti soveltama menetelmä, sellaisena kuin se yksityiskohtaisesti esitelty istunnossa, ei vastaa kanteen kohteena olevassa päätöksessä kuvailtua menetelmää, joten laitokset tai unionin yleinen tuomioistuin eivät ole kanteen kohteena olevan päätöksen perusteella voineet yksilöidä tosiasiallisia syitä kyseisen tavoitetason vahvistamiselle. Kanteen kohteena oleva päätös sisältää näin ollen perusteluja koskevia puutteita siltä osin kuin on kyse vuotuisen tavoitetason määrittämisestä.
Kanteen kohteena olevaan päätökseen liittyvien lainvastaisuuksien perusteella yleinen tuomioistuin kumoaa kanteen kohteena olevan päätöksen kantajaa koskevilta osin.
Yleinen tuomioistuin päättää kuitenkin käsiteltävänä olevan asian olosuhteet huomioon ottaen pitää kantajan osalta kyseisen päätöksen vaikutukset voimassa siihen saakka, kunnes yhteinen kriisinratkaisuneuvosto kohtuullisessa ajassa, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta tämän tuomion antamisen ajankohdasta, tekee uuden päätöksen, jossa vahvistetaan kyseisen laitoksen ennakolliset vakausmaksut yhteiseen kriisinratkaisurahastoon vakausmaksukauden 2021 osalta.