Causa T-405/21
(pubblicazione per estratto)
Dexia Crédit Local
contro
Comitato di risoluzione unico
Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione ampliata) del 24 gennaio 2024
«Unione economica e monetaria – Unione bancaria – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento (SRM) – Fondo di risoluzione unico (SRF) – Decisione del SRB relativa al calcolo dei contributi ex ante per il 2021 – Obbligo di motivazione – Parità di trattamento – Principio di proporzionalità – Margine di discrezionalità del SRB – Eccezione di illegittimità – Base giuridica del regolamento (UE) n. 806/2014 – Margine di discrezionalità della Commissione»
1. Ravvicinamento delle legislazioni – Misure destinate a migliorare il funzionamento del mercato interno nel settore finanziario – Normativa relativa al ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri in materia di risoluzione degli enti nell’unione bancaria – Articoli 5, 69 e 70 del regolamento n. 806/2014 – Abilitazione del Comitato di risoluzione unico (SRB) a fissare i contributi ex ante e a gestire le risorse finanziarie del Fondo di risoluzione unico (SRF) – Base giuridica – Articolo 114 TFUE
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 5, 69 e 70)
(v. punti 35, 37, 46, 48-50, 54, 56, 58, 59)
2. Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (SRF) – Natura – Mancanza di natura fiscale – Logica di ordine assicurativo volta a garantire la stabilità del settore finanziario nel suo complesso – Finanziamento dal settore finanziario nel suo complesso – Contributi direttamente destinati al solo finanziamento delle spese di tale settore e necessarie al suo funzionamento – Base giuridica – Articolo 114, paragrafo 2, TFUE
(Art. 114, § 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 67, §§ 2 e 4, 69 e 70)
(v. punti 64-69, 71, 76-79)
3. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Fornitura, da parte dell’autore, di spiegazioni circa la motivazione dell’atto nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione – Presupposti – Assenza di contraddizioni e obbligo di coerenza delle spiegazioni con detta motivazione
(Art. 296, comma 2, TFUE)
(v. punti 229, 230)
Sintesi
Investito di un ricorso di annullamento, che esso accoglie, il Tribunale si pronuncia per la prima volta sulla conformità del regolamento n. 806/2014 (1) all’articolo 114, paragrafi 1 e 2, e all’articolo 352 TFUE, fornendo in particolare precisazioni riguardo alla nozione di «disposizioni fiscali», alla luce delle caratteristiche dei contributi ex ante. Inoltre, esso ribadisce le sue considerazioni in merito alla portata dell’obbligo di motivazione gravante sul Comitato di risoluzione unico (SRB) riguardo alla determinazione del livello-obiettivo annuale.
La Dexia Crédit Local (in prosieguo: la «ricorrente») è un ente creditizio con sede in Francia.
Il 14 aprile 2021 il SRB ha adottato una decisione nella quale ha fissato (2) i contributi ex ante per il 2021 al Fondo di risoluzione unico (in prosieguo: il «SRF») degli enti creditizi e di talune imprese di investimento, tra cui la ricorrente (in prosieguo: la «decisione impugnata») (3).
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda i motivi vertenti su eccezioni di illegittimità di disposizioni del regolamento n. 806/2014 alla luce delle disposizioni dei Trattati, che il Tribunale respinge, la ricorrente contestava in particolare la base giuridica, ossia l’articolo 114 TFUE, sul cui fondamento sono state adottate le disposizioni controverse di detto regolamento (4), da un lato, e la scelta di applicare il paragrafo 1 di detto articolo, mentre i contributi ex ante avrebbero natura fiscale, e rientrerebbero quindi nella nozione di «disposizioni fiscali» ai sensi del paragrafo 2 di tale articolo.
In un primo momento, per quanto riguarda la contestazione del fondamento normativo prescelto, il Tribunale ricorda che la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto dell’atto. Gli atti legislativi adottati sul fondamento dell’articolo 114, paragrafo 1, TFUE devono, da un lato, prevedere misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri e, dall’altro, avere ad oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Nel caso di specie, il Tribunale dichiara che le disposizioni controverse del regolamento n. 806/2014 soddisfano queste due ultime condizioni.
Infatti, in primo luogo, esso precisa che l’articolo 114 TFUE può essere utilizzato come base giuridica solo qualora risulti obiettivamente ed effettivamente dall’atto giuridico che quest’ultimo ha come fine il miglioramento delle condizioni di attuazione e di funzionamento del mercato interno. Orbene, dai considerando del regolamento n. 806/2014 risulta che quest’ultimo mira ad attenuare il legame tra la posizione di bilancio percepita di un dato Stato membro e i costi di finanziamento delle banche e delle imprese che vi operano, nonché a far gravare la responsabilità di finanziare la stabilizzazione del sistema finanziario sul settore finanziario nel suo complesso. Pertanto, il regolamento n. 806/2014 stabilisce, segnatamente, regole e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti, che dovrebbero essere applicate dal SRB, e ciò al fine di far fronte alle minacce incorse. Un elemento essenziale di tali regole e di tale procedura è il Fondo di risoluzione unico, che consente di garantire l’esercizio efficiente dei poteri di risoluzione delle crisi e di contribuire al finanziamento degli strumenti di risoluzione delle crisi assicurando la loro applicazione efficiente. Al fine di garantire risorse finanziarie sufficienti nel SRF, quest’ultimo è finanziato dai contributi ex ante versati dagli enti e il cui importo dipende dal livello-obiettivo finale e dalle principali modalità di calcolo stabilite dagli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014. Di conseguenza, il versamento di tali contributi garantisce l’applicazione efficiente delle regole e delle procedure uniformi di risoluzione degli enti.
Inoltre, il legislatore dell’Unione ha sottolineato che l’applicazione uniforme del regime di risoluzione negli Stati membri partecipanti risulterebbe rafforzata grazie ai compiti affidati al SRB, il quale è stato concepito specificamente per garantire la rapidità e l’efficacia del processo decisionale nella risoluzione e dovrebbe altresì fare in modo che si tenga debito conto della stabilità finanziaria nazionale, della stabilità finanziaria dell’Unione e del mercato interno. In tale contesto, detto regolamento prevede che il SRB debba essere considerato un’autorità nazionale di regolamentazione (in prosieguo: l’«ANR») quando svolge compiti ed esercita poteri conferiti a una siffatta ANR. Tale disposizione consente quindi al SRB di agire pienamente in quanto organo decisionale nel settore della risoluzione nell’ambito dell’unione bancaria e ha pertanto lo scopo di migliorare il funzionamento del mercato interno.
Il Tribunale conclude che il regolamento n. 806/2014 ha lo scopo di migliorare le condizioni di instaurazione e di funzionamento del mercato interno.
In secondo luogo, esso ricorda che, con l’espressione «misure relative al ravvicinamento» di cui all’articolo 114 TFUE, gli estensori del Trattato FUE hanno voluto attribuire al legislatore dell’Unione, in funzione del contesto generale e delle circostanze specifiche della materia da armonizzare, un margine di discrezionalità in merito alla tecnica di ravvicinamento più appropriata per ottenere il risultato auspicato. Pertanto, il legislatore dell’Unione può delegare a un organo o a un organismo dell’Unione talune competenze volte all’attuazione dell’armonizzazione che si intende conseguire. Date tali circostanze, esso conclude che il legislatore dell’Unione aveva la facoltà di prevedere che il SRB dovesse essere considerato un’ANR quando svolgesse compiti ed esercitasse poteri conferiti a una siffatta ANR e che poteva affidargli le competenze per stabilire l’importo dei contributi ex ante nonché per gestire le risorse finanziarie del SRF. Inoltre, gli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014 costituiscono un elemento essenziale delle regole e della procedura di risoluzione degli enti, che contribuisce a evitare che prassi nazionali divergenti ostacolino l’esercizio delle libertà fondamentali o falsino la concorrenza nel mercato interno. Analogamente, l’articolo 5 del regolamento n. 806/2014 contiene una misura relativa al ravvicinamento delle legislazioni in materia di risoluzione, che rafforza l’applicazione uniforme delle norme e della procedura di risoluzione degli enti. Date tali circostanze, questi tre articoli possono essere considerati disposizioni relative al ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri in materia di risoluzione degli enti nell’unione bancaria. Esso precisa che le mansioni affidate al SRB sono connesse strettamente alla materia oggetto del regolamento n. 806/2014.
In un secondo momento, per quanto riguarda la scelta di applicare l’articolo 114, paragrafo 1, TFUE, sebbene i contributi ex ante abbiano natura fiscale e rientrino quindi nell’ambito delle disposizioni dell’articolo 114, paragrafo 2, TFUE, il Tribunale dichiara che gli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014, che obbligano gli enti a versare contributi ex ante e ne precisano le modalità di calcolo, non costituiscono «disposizioni fiscali» ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 2, TFUE.
Infatti, esso ricorda che un prelievo versato dagli operatori economici di un settore particolare non ha natura fiscale in una situazione in cui, in particolare, è direttamente destinato al solo finanziamento delle spese di tale settore e laddove tali spese sono necessarie al funzionamento di quest’ultimo al fine, segnatamente, di stabilizzarlo. Orbene, tale ragionamento si applica anche nel caso dei contributi ex ante, che seguono una logica di ordine assicurativo e che sono versati dagli operatori economici di un settore particolare al fine di finanziare esclusivamente le spese di tale settore.
È vero che, poiché il regolamento n. 806/2014 non stabilisce alcun nesso automatico tra il versamento del contributo ex ante e la risoluzione dell’ente interessato, i contributi ex ante non possono essere considerati premi assicurativi che possono essere pagati mensilmente e rimborsati. Resta comunque il fatto che le istituzioni beneficiano in due modi del SRF, che è finanziato proprio dai loro contributi ex ante. Da un lato, quando il dissesto degli enti è provato o prevedibile, la loro situazione finanziaria può essere regolarizzata nell’ambito di una procedura di risoluzione che può essere avviata a loro favore. Dall’altro, tutti gli enti beneficiano dei loro contributi ex ante attraverso la stabilità del sistema finanziario, la quale è garantita dal SRF.
Ne consegue che il SRF mira, in un’ottica di ordine non fiscale, bensì assicurativo, a garantire la stabilità del settore finanziario nel suo complesso, allo scopo di assicurare una protezione contro la propria crisi a beneficio di tutti gli enti. Tale finalità di ordine assicurativo si riflette peraltro anche nel calcolo dei contributi ex ante, dato che questi ultimi non risultano dall’applicazione di un’aliquota determinata a una base imponibile, bensì dalla definizione di un livello-obiettivo finale, poi di un livello-obiettivo annuale, che è in seguito ripartito tra gli enti.
Per quanto riguarda il motivo vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione per la determinazione del livello-obiettivo annuale, che è di ordine pubblico e che esso accoglie, il Tribunale ricorda, anzitutto, che, conformemente alla normativa applicabile, al termine del periodo iniziale di otto anni a decorrere dal 1º gennaio 2016 (in prosieguo: il «periodo iniziale»), i mezzi finanziari disponibili nel SRF devono raggiungere il livello-obiettivo finale, che corrisponde ad almeno l’1% dell’ammontare dei depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel territorio di tutti gli Stati membri partecipanti. In secondo luogo, nel periodo iniziale, i contributi ex ante devono essere scaglionati nel tempo nel modo più uniforme possibile fino al raggiungimento del livello-obiettivo finale. Inoltre, ogni anno, i contributi dovuti da tutti gli enti autorizzati nei territori di tutti gli Stati membri partecipanti non superano il 12,5% del livello-obiettivo finale. In aggiunta, per quanto concerne le modalità di calcolo dei contributi ex ante, il SRB ne determina l’importo in base al livello-obiettivo annuale, tenuto conto del livello-obiettivo finale, e in base all’ammontare medio dei depositi protetti dell’anno precedente, calcolato su base trimestrale, di tutti gli enti autorizzati nel territorio di tutti gli Stati membri partecipanti. Infine, il SRB calcola il contributo ex ante a carico di ciascun ente basandosi sul livello-obiettivo annuale, che deve essere stabilito alla luce del livello-obiettivo finale e calcolato secondo la metodologia prevista dal regolamento delegato 2015/63 (5).
Nel caso di specie, come risulta dalla decisione impugnata, il SRB ha fissato, per il periodo di contribuzione 2021, l’importo del livello-obiettivo annuale in EUR 11 287 677 212,56. In detta decisione, esso ha spiegato, in sostanza, che il livello-obiettivo annuale doveva essere determinato sulla base di un’analisi vertente sull’andamento dei depositi protetti nel corso degli anni precedenti, su qualsiasi evoluzione pertinente della situazione economica, nonché su un’analisi degli indicatori relativi alla fase del ciclo economico e degli effetti dei contributi prociclici sulla situazione finanziaria degli enti. Il SRB ha ritenuto opportuno fissare un coefficiente basato su tale analisi e sui mezzi finanziari disponibili nel SRF (in prosieguo: il «coefficiente») e ha applicato detto coefficiente a un ottavo dell’ammontare medio dei depositi protetti nel 2020, al fine di ottenere il livello-obiettivo annuale. Successivamente, esso ha illustrato l’iter seguito per fissare il coefficiente. Alla luce di tali considerazioni, il SRB ha fissato il valore del coefficiente all’1,35%. Esso ha poi calcolato l’importo del livello-obiettivo annuale moltiplicando l’ammontare medio dei depositi protetti nel 2020 per tale coefficiente e dividendo il risultato di tale calcolo per otto.
A tale riguardo, sebbene il SRB sia tenuto a fornire agli enti, mediante la decisione impugnata, spiegazioni sul metodo di determinazione del livello-obiettivo annuale, tali spiegazioni devono essere coerenti con quelle da esso fornite nel corso del procedimento giurisdizionale e vertenti sul metodo effettivamente applicato. Orbene, ciò non si verifica nel caso di specie.
Infatti, dalle spiegazioni del SRB in udienza risulta, in sostanza, che esso aveva determinato il livello-obiettivo annuale per il periodo di contribuzione 2021 seguendo un metodo in quattro passaggi, i cui ultimi due sono consistiti nel dedurre dal livello-obiettivo finale i mezzi finanziari disponibili nel SRF, al fine di calcolare l’importo che doveva essere ancora riscosso entro il termine del periodo iniziale e dividendo detto importo per tre.
Orbene, il Tribunale osserva che i due ultimi passaggi del calcolo non trovano alcuna espressione nella formula matematica presentata, nella decisione impugnata, come base per la determinazione dell’importo del livello-obiettivo annuale.
Inoltre, tale rilievo non può essere messo in discussione dall’affermazione del SRB secondo cui quest’ultimo avrebbe pubblicato, nel maggio 2021, la scheda informativa, contenente una forcella indicante i potenziali importi del livello-obiettivo finale e, sul suo sito Internet, l’ammontare dei mezzi finanziari disponibili nel SRF. Infatti, indipendentemente dalla questione se la ricorrente fosse o meno effettivamente a conoscenza di tali importi, questi ultimi non erano, di per sé, idonei a consentirle di comprendere che i due ultimi passaggi del calcolo erano stati effettivamente applicati dal SRB, fermo restando, inoltre, che la formula matematica non li menzionava neppure.
Analoghe incoerenze si riscontrano anche per quanto concerne le modalità di fissazione del coefficiente dell’1,35%, che tuttavia svolge un ruolo fondamentale in tale formula matematica. Infatti, dalle spiegazioni fornite dal SRB in udienza risulta che il coefficiente di cui trattasi è stato fissato in modo da poter giustificare il risultato del calcolo dell’importo del livello-obiettivo annuale, vale a dire dopo che il SRB ha calcolato detto importo in applicazione dei quattro passaggi del metodo effettivamente applicato. Orbene, tale modo di procedere non risulta affatto dalla decisione impugnata.
Inoltre, la forcella in cui si collocava, secondo la scheda informativa, l’importo del livello-obiettivo finale stimato risulta non coerente con la forcella del tasso di crescita dei depositi protetti compresa tra il 4% e il 7% presente nella decisione impugnata. Infatti, in udienza il SRB ha indicato che, ai fini della determinazione del livello-obiettivo annuale, esso aveva tenuto conto di un tasso di crescita dei depositi protetti del 4% – che era il tasso più basso della seconda forcella – e che aveva così ottenuto il livello-obiettivo finale stimato di 75 miliardi di EUR – che rappresentava il valore massimo della prima forcella. In tal modo, risulta sussistere una discordanza tra dette due forcelle. Date le circostanze, la ricorrente non era in grado di stabilire in che modo il SRB si fosse avvalso della forcella relativa al tasso di crescita di detti depositi per pervenire al calcolo del livello-obiettivo finale stimato.
Il Tribunale rileva che, per quanto attiene alla determinazione del livello-obiettivo annuale, il metodo effettivamente applicato dal SRB, come illustrato in udienza, non corrisponde a quello descritto nella decisione impugnata, cosicché le ragioni reali prese in considerazione ai fini della fissazione di detto livello-obiettivo non potevano essere individuate sulla base della decisione impugnata né dagli enti né dal Tribunale. La decisione impugnata è pertanto inficiata da vizi di motivazione per quanto riguarda la determinazione del livello-obiettivo annuale.
Tenuto conto dei profili di illegittimità che viziano la decisione impugnata, il Tribunale annulla la decisione impugnata nella parte in cui riguarda la ricorrente.
Ciononostante, date le circostanze del caso di specie, decide di mantenere gli effetti della suddetta decisione, nella parte riguardante la ricorrente, fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole che non può superare sei mesi dalla data di pronuncia della presente sentenza, di una nuova decisione del SRB che fissa il contributo ex ante al SRF della ricorrente per il periodo di contribuzione 2021.